黑龙江农垦总局党委书记隋凤富就《黑龙江省垦区条例》颁布答
记者问
www.chinafarm.com.cn 2010-11-29 文章来源：北大荒日报
更好地发挥垦区潜能优势 示范带动全省新农村建设
黑龙江农垦总局党委书记、局长隋凤富关于《黑龙江省垦区条例》颁布施行答记者问
图为隋凤富正在接受记者采访。 （北大荒日报记者 王亚光 摄）
《黑龙江省垦区条例》于2010年10月15日在黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议上获得通过，并将于2011年1月1日正式施行。这是垦区168万人民生产生活中的一件大事，必将载入垦区经济社会发展的史册。日前，本报记者就《黑龙江省垦区条例》制订颁布的有关情况采访了总局党委书记、局长隋凤富。
垦区变化巨大 亟需修订《条例》
记者：隋书记，您好！1992年，黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《黑龙江省国营农场条例》，对国有农场经济社会的经营管理进行了规范。今天
垦区的经济社会发展状况与当时有哪些不同？
隋凤富：1992年8月18日，黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《黑龙江省国营农场条例》；1995年10月14日，黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议对其进行了修订。该条例的颁布实施，对维护国营农场权益，促进国营农场经济社会健康发展，发挥了重要的保障作用。
随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，国营农场的经济社会也发生了巨大变化。一是国营农场的经营体制发生了深刻变化。由直接从事农业生产经营，转向以经营资源性资产为主的资产经营，建立和完善了以家庭承包经营为基础、大农场套小农场、统分结合的农业双层经营体制。二是国有农场的所有制结构发生了深刻变化。国有资本逐步从场办企业退出，原场办国营企业转制为个体经营、私营企业或股份制企业，非公有制经济逐步壮大。三是国营农场原有的企业组织结构和产权关系发生了深刻变化，培育和壮大了一大批跨农场、跨分局、跨系统乃至跨省的大型产业化龙头企业或企业集团。四是在农场内部初步实现了政企分开，设立农场社区管委会，以此承接农场分离的社会管理和公共服务职能；同时，推进撤队建区改革，撤销了生产队建制，设立管理区作为基层居民自治组织。五是社会事业管理发生了重大变化，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展，比较健全的教育、科技、文化、卫生等公共服务体系。六是推进了城镇化建设，初步建成的105个农垦小城镇，成为垦区区域性经济、政治、文化、信息和服务中心。
记者：既然我们已经有一部《黑龙江省国营农场条例》来规范经济社会管理，为什么还要重新制订《黑龙江省垦区条例》？
隋凤富：刚才我已经讲了，《国营农场条例》颁布实施以来，垦区经济社会已经发生了巨大变化，原有《条例》规范的对象发生了变化，自然就要修订《条例》，以适应垦区经济社会又好又快发展的需要。
另一方面，尽管我省多数地方立法对农垦系统有所授权，但垦区仍有部分社会行政事务因尚未通过地方立法授权，而处于管理空白状态。对于这些领域的事务，仍需要在地方立法时，通过一事一议的办法，赋予农垦系统相应的行政执法权。这不仅增加了立法成本，而且由于国家立法与地方配套立法之间往往存在一定的时间差，致使垦区各级机构实施行政管理于法无据，不符合依法行政的要求。同时，垦区具有的国家重要商品粮基地和粮食战略后备基地的战略地位，离不开依法授权的社会行政管理体制的保障；而客观上，农垦系统作为以农业生产为主体，农、工、商、运、建、服综合经营，各项社会事业协调发展，多元利益主体、多种所有制成分并存，具有区域性、社会性、综合性特点的社会经济组织，亟需深化内部实行政企分开改革，推进依法行政。因此，有必要重新制订条例，明确垦区的管理体制，使之更好地适应垦区经济社会的发展，促进垦区更好地发挥潜能和优势，在我省新农村建设中发挥示范辐射带动作用。
创造良好环境 保障垦区发展
记者：《垦区条例》已经在黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议上获得通过，并将于明年1月1日正式施行。请您谈谈《垦区条例》颁布实施的重要意义。 隋凤富：《垦区条例》的颁布实施，对完善和规范垦区行政管理体制，全面推进依法行政，发挥垦区引领示范辐射带动作用，争取政策支持，创造了良好的法制环境和政策环境，对保障和促进垦区经济社会全面协调可持续发展，具有极为重要的意义，具体讲，主要有四个方面：一是《垦区条例》的颁布实施为垦区经济社会全面协调可持续发展提供了体制保障。按照省委、省政府确定的垦区体制框架，《垦区条例》从垦区区域性、社会性、综合性特征突出的实际出发，遵循农业企业的特殊管理规律，在垦区改革探索实践的基础上，以地方性法规的形式确立了“垦区区域管理，内部政企分开”的体制，对垦区政企分开实现形式作出了制度安排。这为稳定和完善垦区管理体制，保障垦区经济和社会全面协调可持续发展，提供了重要的法律依据。二是《垦区条例》的颁布实施为垦区全面推进依法行政提供了法律依据。《垦区条例》通过“一揽子”授权的方式，明确了农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会各层级的行政职权，确立了“两级授权，一级派出”的行政执法体制，以及内部层级监督体制，划分了垦区行政部门与地方人民政府的行政管理职责，对垦区全面推行依法行政，加强行政执法监督，规范行政权力运行，为垦区经济社会发展创造了良好的法制环境，提供了重要的法律依据。三是《垦区条例》的颁布实施为推进垦地合作共建，促进区域经济协调发展作出了法律规范。垦地合作共建不仅是加快垦区自身发展的需要，也是促进全省经济社会又好又快发展的需要。《垦区条例》对推进垦地合作共建，推动区域经济社会协调发展作出了明确规定。这既体现了省委、省政府对发挥垦区引领示范辐射带动作用，促进全省现代化大农业和城乡一体化建设的一贯要求，也为垦地双方建立区域合作共建，协商规划、建设和管理中的重大问题的工作机制，实现优势互补、资源共享，避免重复建设，提供了法律规范。四是《垦区条例》的颁布实施为促进垦区经济社会发展提供了政策保障。垦区发展离不开国家、省以及地方各级人民政府的政策支持。《垦区条例》对各级人民政府落实国家和省有关支持垦区发展的各项政策，为垦区经济社会发展创造良好的政策环境提出了明确要求，将国家和省委、省政府支持垦区加快发展的有关政策措施，通过地方性法规的形式固定下来，保持了政策的连续性和稳定性，体现了省委、省政府支持垦区加快发展的一贯意见，为垦区争取落实政策提供了法律依据。
历经四年时间 得到各方支持
记者：我们知道，《垦区条例》的制订，前后历经四年时间，经过了几次反复，更得到各方面的大力支持，请您为我们具体谈谈有关这方面的情况。
隋凤富：2006年12月28日，省委、省政府在经过两年多调查研究的基础上，印发了《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发〔2006〕30号），鉴于原《国营农场条例》
已经不适应垦区经济社会发展的要求，省委、省政府在这个《意见》中明确提出，要“修订《黑龙江省国营农场条例》，通过地方立法明确垦区的管理体制”。根据这一精神，从2008~2010年，省人大常委会和省政府连续3年将《黑龙江省垦区条例》的制订纳入年度立法计划项目。2007年初，我们着手《垦区条例》的起草工作，并在总局党委会议上进行专门研究， 2008年10月6日，将《黑龙江省垦区条例（初稿）》上报省政府。
省政府法制办认真审查了《黑龙江省垦区条例（初稿）》，并针对《垦区条例》的修订工作多次征求各市（地）政府（行署）、县（市）政府及省直各部门的意见，得到了广泛赞同和大力支持。与此同时，省政府法制办多次深入垦区系统进行调研，认真听取了农垦分局、农场、管理区等各个层面的意见和建议。而后，按照省有关领导的要求，组织有关人员赴新疆生产建设兵团，对其社会行政管理体制及自治区政府对兵团的政策支持情况进行了调研，并就垦区的行政管理授权问题分别向国家农业部和国务院法制办进行了专题汇报。国务院法制办对修订《垦区条例》给予了充分肯定；农业部专门复函，指出“在《黑龙江省垦区条例（草案）》中明确垦区行政管理体制及权限，符合垦区经济和社会管理的需要，有利于发挥垦区在现代农业中的示范带动作用，有利于促进垦区经济社会全面协调可持续发展„„”。2010年7月12日，省政府召开第四十三次常务会议，栗战书、杜家毫、吕维峰等省领导再次强调修订《垦区条例》的重要意义，会上全票通过了《黑龙江省垦区条例（草案）》，并决定将其提请省人大常委会审议。
省人大农林委、法制委有关人员提前介入《垦区条例》的调研起草工作，省人大常委会申立国副主任等领导同志亲自听取了省农垦总局关于垦区立法情况的汇报，提出了具体的修改意见，并带队赴广西、江苏、云南等地进行考察学习。在省人大审议《垦区条例》期间，省人大领导对《垦区条例》的修订提出了明确的指导意见。2010年10月15日，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《黑龙江省垦区条例》。
可以说，《黑龙江省垦区条例》的制订，得到了省委、省人大、省政府、农业部、国务院法制办以及全省各市、县，省直各部门的大力支持和真诚帮助，在此，我代表农垦总局党委、农垦总局以及垦区168万人民表示衷心的感谢！
针对特殊情况 涵盖方方面面
记者：隋书记，这次重新制订的《垦区条例》，主要从哪些方面对垦区的经济社会行政管理活动进行了规范？
隋凤富：重新制订的《垦区条例》共8章56条，内容基本涵盖了垦区经济建设、社会发展、民主制度和社会行政管理等全部经济社会活动，针对垦区区域性、社会性、综合性特征，重点规范了以下几个方面内容：
一是确立了垦区经济和社会行政管理的指导原则和管理体制。省委、省政府在《关于支持垦区加快发展的若干意见》中指出“垦区区域性、社会性、综合性特征突出，是相对独立
的特殊经济社会区域。要按照人大立法授权、政府依法派出、农垦区域管理、内部政企分开的原则，完善垦区社会行政管理体制，对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体，全面授予行政执法权”，明确了垦区社会行政管理要实行区域管理、政企分开的体制。同时，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于依法行政的基本要求，《条例》规定，垦区的行政管理应当遵循依法行政、权责统一、高效便民、廉洁诚信的原则，实行垦区区域管理、内部政企分开的体制。
二是强化了垦区的行政执法职能。根据《关于支持垦区加快发展的若干意见》中要全面授予垦区行政执法权的要求，结合省农垦总局及所属管理局是原条例中确定的农垦系统国营农场行政主管部门，而农场社会行政管理委员会是按照政企分开原则，在国有农场层面设立的承担农场社会行政管理和公共服务的基层行政组织的实际，《条例》明确规定：“省农垦总局是省人民政府对垦区实施行政管理的主管部门，行使市级人民政府的行政执法权，并组织实施本条例。”“省农垦总局所属管理局行使县级人民政府行政执法权，负责本管区的行政管理工作。”“省农垦总局根据行政管理的需要，在国有农场场区设立社会行政管理委员会，负责场区内的行政管理工作。”同时，《垦区条例》以“一揽子”授权的方式，全面授予垦区行政执法权，进一步强化垦区对经济社会依法行政的职能，明确规定“本条例对省农垦总局、管理局和社会行政管理委员会及其所属行政管理机构的授权，是授予其相应地方人民政府及其所属部门的行政执法权。本条例颁布实施后，垦区的行政执法不再另行授权。”在此基础上，参照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，《条例》具体明确了省农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会各层级的行政职责。
三是明确了国有农场的性质、任务以及经营方式。鉴于国有农场是垦区的基础和主体，《垦区条例》在第三章对国有农场的性质、任务以及经营方式等作了明确的规定。按照政企分开的原则，将分离出行政职能的国有农场定性为依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，独立承担民事责任的国有农业企业；针对国有农场在我国农业经济建设大局中处于保障国家粮食安全、畜产品安全的战略地位，垦区在农业现代化建设中发挥的重要示范辐射带动作用，以及众多农场分布在边境线上的特点，明确了国有农场的任务。鉴于国有农场是以农业生产为主的农业企业，承受自然风险和市场风险双重影响，属弱质产业，需要国家政策扶持，同时，国有农场既要保障国家农产品供给安全，又要保证职工群众持续增收；既要追求企业经济效益，又要考虑职工群众的切身利益，《条例》规定：“国有农场实行场长负责制。”“国有农场建立以场长为中心的生产经营管理系统，场长负责组织、领导本场生产经营工作，对本场生产经营活动中的重大决策提出建议，经职工代表大会审议通过后，组织实施。”
四是原则规范了垦区的社会建设和社区管理。垦区是在国有农场的基础上发展起来的，国有农场的区域性、社会性特征，决定了垦区的区域性、社会性特点。在60多年的开发建设中，垦区一手抓经济建设，一手抓社会建设，使垦区经济与社会相互促进、协调发展，对
推动我省社会全面进步，保持社会和谐稳定，做出了不可磨灭的贡献。《条例》从垦区的社会性特点出发，从全面落实科学发展观的角度，对垦区社会建设提出了要求。同时，垦区借鉴城市社区的管理经验，在独立管理局局址、农场场部、管理区设立了社区居民委员会（或居民组），这些基层自治组织在协调居民利益关系、化解矛盾、排忧解难方面，以及在协助行政机关做好公共卫生、计划生育、社会救助、治安防范等公共服务方面已经发挥着不可替代的作用。为此，《条例》规定：“居民委员会的工作任务和工作原则等，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》执行。”
五是完善了垦区行政执法体制。自《黑龙江省国营农场条例》颁布实施以来，省人大常委会和省政府通过130余项地方性法规、政府规章及文件授予或委托农垦系统行政管理职能。这些法规和规章，为农垦系统各级行政机关依法行政提供了法律依据。尤其是2006年末，省委、省政府《关于支持垦区加快发展的若干意见》出台以来，省人大常委会、省政府在出台地方性法规和规章中，已经将省农垦总局、管理局行政执法机构明确为行政执法主体，授予其相应行政执法权。农场层级行政执法工作，由管理局相关执法机构派出管理。因此，在垦区现行的“两级授权，一级派出”行政执法体制的基础上，《条例》对垦区进行了“一揽子”授权，规定“垦区的行政执法工作由省农垦总局、管理局所属的行政管理机构负责。国有农场场区行政执法工作由管理局相关行政管理机构派驻管理”。另一方面，为提高垦区办案质量，保证公平、公正执法，杜绝和纠正违法或者不当具体行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，建立健全行政复议制度，《条例》强调了行政执法机构及行政执法人员要严格执法、文明执法。同时规定“省农垦总局、管理局及其法制机构应当依法对行政执法活动进行指导监督，发挥层级监督作用”。
六是重申了国家和省支持垦区发展的有关政策措施。垦区不仅承担着经济建设任务，还承担着社会建设、文化建设和政治建设任务。由于垦区没有财税职能，其社会建设所需各项公共财政开支，除中央财政和省级财政给予一定的补贴外，垦区国有农场还要承担一部分社会性支出。从农垦企业办社会的实际出发，省委、省政府出台了《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发〔2006〕30号）、《关于进一步加快小城镇建设的决定》（黑发〔2001〕5号）、《关于进一步加强和规范全省农垦系统契税和耕地占用税收管理工作的通知》（黑财农村〔2008〕40号）等支持垦区发展的政策、措施。为保证这些政策和措施落到实处，《条例》对各级人民政府在国有土地出让收入和排污费、耕地占用税、小城镇建设等方面给予垦区相应的政策支持做了具体规定。
七是确定了垦区资源性资产确权方式。目前，垦区113个国有农场使用的全部国有土地，均由省政府确权，并发放了土地使用证。这对依法维护垦区国有农场的合法权益，保证国有资源不受侵害，起到了重要的保障作用。但是由于垦区部分农（牧）场跨市（地）、县（市、区）分布，给地方政府确权发证增加了难度。为保证垦区资源性资产确权发证工作的顺利进行，真正使这项工作落到实处，减少农垦与地方、农垦与森工林权纠纷的发生，《条例》规
定 “垦区的土地、林地、草原等资源性资产由省人民政府依法划定确权，并发放权属证书”。 记者：隋书记，为全面贯彻实施《垦区条例》，当前我们需要重点做好哪些工作？ 隋凤富：当前，我们一是要认真深入学习《黑龙江省垦区条例》，垦区各级党政机关、各行政管理机构、各企业事业单位、各群团组织，要采取多种形式，结合党委中心组理论学习，结合创建学习型组织，结合法制建设，组织深入学习条例文本，逐章、逐条、逐款地学习，领会和把握条例的深刻内涵。二是要进行广泛的宣传。《北大荒日报》、《北大荒文化》、《北大荒网》和农垦广播电视台等垦区主流媒体，都要集中一段时间宣传《垦区条例》；总局、分局、农场和北大荒集团成员企业，要采取在公共场所悬挂横幅、利用显示屏播放标语等形式，开展丰富多彩的宣传活动，使垦区居民对《垦区条例》家喻户晓、人人皆知。三是要加强对行政执法人员的培训，使各行政管理机构及执法人员，都熟知自身依法享有的法律权限、必须履行的法律义务和必须承担的法律责任，全面推进依法行政，规范行政执法行为。同时配合省人大法工委、农林委和省政府法制办，制订《垦区条例》释义，对条例条款进行权威解释。四是要根据《垦区条例》的要求，理顺垦区三个层级的行政管理体制及行政执法、监督体制，主动与省政府各行政管理部门对接，明确职能，落实责任，为明年1月1日《
黑龙江农垦总局党委书记隋凤富就《黑龙江省垦区条例》颁布答
记者问
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更好地发挥垦区潜能优势 示范带动全省新农村建设
黑龙江农垦总局党委书记、局长隋凤富关于《黑龙江省垦区条例》颁布施行答记者问
图为隋凤富正在接受记者采访。 （北大荒日报记者 王亚光 摄）
《黑龙江省垦区条例》于2010年10月15日在黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议上获得通过，并将于2011年1月1日正式施行。这是垦区168万人民生产生活中的一件大事，必将载入垦区经济社会发展的史册。日前，本报记者就《黑龙江省垦区条例》制订颁布的有关情况采访了总局党委书记、局长隋凤富。
垦区变化巨大 亟需修订《条例》
记者：隋书记，您好！1992年，黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《黑龙江省国营农场条例》，对国有农场经济社会的经营管理进行了规范。今天
垦区的经济社会发展状况与当时有哪些不同？
隋凤富：1992年8月18日，黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《黑龙江省国营农场条例》；1995年10月14日，黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议对其进行了修订。该条例的颁布实施，对维护国营农场权益，促进国营农场经济社会健康发展，发挥了重要的保障作用。
随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，国营农场的经济社会也发生了巨大变化。一是国营农场的经营体制发生了深刻变化。由直接从事农业生产经营，转向以经营资源性资产为主的资产经营，建立和完善了以家庭承包经营为基础、大农场套小农场、统分结合的农业双层经营体制。二是国有农场的所有制结构发生了深刻变化。国有资本逐步从场办企业退出，原场办国营企业转制为个体经营、私营企业或股份制企业，非公有制经济逐步壮大。三是国营农场原有的企业组织结构和产权关系发生了深刻变化，培育和壮大了一大批跨农场、跨分局、跨系统乃至跨省的大型产业化龙头企业或企业集团。四是在农场内部初步实现了政企分开，设立农场社区管委会，以此承接农场分离的社会管理和公共服务职能；同时，推进撤队建区改革，撤销了生产队建制，设立管理区作为基层居民自治组织。五是社会事业管理发生了重大变化，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展，比较健全的教育、科技、文化、卫生等公共服务体系。六是推进了城镇化建设，初步建成的105个农垦小城镇，成为垦区区域性经济、政治、文化、信息和服务中心。
记者：既然我们已经有一部《黑龙江省国营农场条例》来规范经济社会管理，为什么还要重新制订《黑龙江省垦区条例》？
隋凤富：刚才我已经讲了，《国营农场条例》颁布实施以来，垦区经济社会已经发生了巨大变化，原有《条例》规范的对象发生了变化，自然就要修订《条例》，以适应垦区经济社会又好又快发展的需要。
另一方面，尽管我省多数地方立法对农垦系统有所授权，但垦区仍有部分社会行政事务因尚未通过地方立法授权，而处于管理空白状态。对于这些领域的事务，仍需要在地方立法时，通过一事一议的办法，赋予农垦系统相应的行政执法权。这不仅增加了立法成本，而且由于国家立法与地方配套立法之间往往存在一定的时间差，致使垦区各级机构实施行政管理于法无据，不符合依法行政的要求。同时，垦区具有的国家重要商品粮基地和粮食战略后备基地的战略地位，离不开依法授权的社会行政管理体制的保障；而客观上，农垦系统作为以农业生产为主体，农、工、商、运、建、服综合经营，各项社会事业协调发展，多元利益主体、多种所有制成分并存，具有区域性、社会性、综合性特点的社会经济组织，亟需深化内部实行政企分开改革，推进依法行政。因此，有必要重新制订条例，明确垦区的管理体制，使之更好地适应垦区经济社会的发展，促进垦区更好地发挥潜能和优势，在我省新农村建设中发挥示范辐射带动作用。
创造良好环境 保障垦区发展
记者：《垦区条例》已经在黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议上获得通过，并将于明年1月1日正式施行。请您谈谈《垦区条例》颁布实施的重要意义。 隋凤富：《垦区条例》的颁布实施，对完善和规范垦区行政管理体制，全面推进依法行政，发挥垦区引领示范辐射带动作用，争取政策支持，创造了良好的法制环境和政策环境，对保障和促进垦区经济社会全面协调可持续发展，具有极为重要的意义，具体讲，主要有四个方面：一是《垦区条例》的颁布实施为垦区经济社会全面协调可持续发展提供了体制保障。按照省委、省政府确定的垦区体制框架，《垦区条例》从垦区区域性、社会性、综合性特征突出的实际出发，遵循农业企业的特殊管理规律，在垦区改革探索实践的基础上，以地方性法规的形式确立了“垦区区域管理，内部政企分开”的体制，对垦区政企分开实现形式作出了制度安排。这为稳定和完善垦区管理体制，保障垦区经济和社会全面协调可持续发展，提供了重要的法律依据。二是《垦区条例》的颁布实施为垦区全面推进依法行政提供了法律依据。《垦区条例》通过“一揽子”授权的方式，明确了农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会各层级的行政职权，确立了“两级授权，一级派出”的行政执法体制，以及内部层级监督体制，划分了垦区行政部门与地方人民政府的行政管理职责，对垦区全面推行依法行政，加强行政执法监督，规范行政权力运行，为垦区经济社会发展创造了良好的法制环境，提供了重要的法律依据。三是《垦区条例》的颁布实施为推进垦地合作共建，促进区域经济协调发展作出了法律规范。垦地合作共建不仅是加快垦区自身发展的需要，也是促进全省经济社会又好又快发展的需要。《垦区条例》对推进垦地合作共建，推动区域经济社会协调发展作出了明确规定。这既体现了省委、省政府对发挥垦区引领示范辐射带动作用，促进全省现代化大农业和城乡一体化建设的一贯要求，也为垦地双方建立区域合作共建，协商规划、建设和管理中的重大问题的工作机制，实现优势互补、资源共享，避免重复建设，提供了法律规范。四是《垦区条例》的颁布实施为促进垦区经济社会发展提供了政策保障。垦区发展离不开国家、省以及地方各级人民政府的政策支持。《垦区条例》对各级人民政府落实国家和省有关支持垦区发展的各项政策，为垦区经济社会发展创造良好的政策环境提出了明确要求，将国家和省委、省政府支持垦区加快发展的有关政策措施，通过地方性法规的形式固定下来，保持了政策的连续性和稳定性，体现了省委、省政府支持垦区加快发展的一贯意见，为垦区争取落实政策提供了法律依据。
历经四年时间 得到各方支持
记者：我们知道，《垦区条例》的制订，前后历经四年时间，经过了几次反复，更得到各方面的大力支持，请您为我们具体谈谈有关这方面的情况。
隋凤富：2006年12月28日，省委、省政府在经过两年多调查研究的基础上，印发了《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发〔2006〕30号），鉴于原《国营农场条例》
已经不适应垦区经济社会发展的要求，省委、省政府在这个《意见》中明确提出，要“修订《黑龙江省国营农场条例》，通过地方立法明确垦区的管理体制”。根据这一精神，从2008~2010年，省人大常委会和省政府连续3年将《黑龙江省垦区条例》的制订纳入年度立法计划项目。2007年初，我们着手《垦区条例》的起草工作，并在总局党委会议上进行专门研究， 2008年10月6日，将《黑龙江省垦区条例（初稿）》上报省政府。
省政府法制办认真审查了《黑龙江省垦区条例（初稿）》，并针对《垦区条例》的修订工作多次征求各市（地）政府（行署）、县（市）政府及省直各部门的意见，得到了广泛赞同和大力支持。与此同时，省政府法制办多次深入垦区系统进行调研，认真听取了农垦分局、农场、管理区等各个层面的意见和建议。而后，按照省有关领导的要求，组织有关人员赴新疆生产建设兵团，对其社会行政管理体制及自治区政府对兵团的政策支持情况进行了调研，并就垦区的行政管理授权问题分别向国家农业部和国务院法制办进行了专题汇报。国务院法制办对修订《垦区条例》给予了充分肯定；农业部专门复函，指出“在《黑龙江省垦区条例（草案）》中明确垦区行政管理体制及权限，符合垦区经济和社会管理的需要，有利于发挥垦区在现代农业中的示范带动作用，有利于促进垦区经济社会全面协调可持续发展„„”。2010年7月12日，省政府召开第四十三次常务会议，栗战书、杜家毫、吕维峰等省领导再次强调修订《垦区条例》的重要意义，会上全票通过了《黑龙江省垦区条例（草案）》，并决定将其提请省人大常委会审议。
省人大农林委、法制委有关人员提前介入《垦区条例》的调研起草工作，省人大常委会申立国副主任等领导同志亲自听取了省农垦总局关于垦区立法情况的汇报，提出了具体的修改意见，并带队赴广西、江苏、云南等地进行考察学习。在省人大审议《垦区条例》期间，省人大领导对《垦区条例》的修订提出了明确的指导意见。2010年10月15日，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《黑龙江省垦区条例》。
可以说，《黑龙江省垦区条例》的制订，得到了省委、省人大、省政府、农业部、国务院法制办以及全省各市、县，省直各部门的大力支持和真诚帮助，在此，我代表农垦总局党委、农垦总局以及垦区168万人民表示衷心的感谢！
针对特殊情况 涵盖方方面面
记者：隋书记，这次重新制订的《垦区条例》，主要从哪些方面对垦区的经济社会行政管理活动进行了规范？
隋凤富：重新制订的《垦区条例》共8章56条，内容基本涵盖了垦区经济建设、社会发展、民主制度和社会行政管理等全部经济社会活动，针对垦区区域性、社会性、综合性特征，重点规范了以下几个方面内容：
一是确立了垦区经济和社会行政管理的指导原则和管理体制。省委、省政府在《关于支持垦区加快发展的若干意见》中指出“垦区区域性、社会性、综合性特征突出，是相对独立
的特殊经济社会区域。要按照人大立法授权、政府依法派出、农垦区域管理、内部政企分开的原则，完善垦区社会行政管理体制，对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体，全面授予行政执法权”，明确了垦区社会行政管理要实行区域管理、政企分开的体制。同时，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于依法行政的基本要求，《条例》规定，垦区的行政管理应当遵循依法行政、权责统一、高效便民、廉洁诚信的原则，实行垦区区域管理、内部政企分开的体制。
二是强化了垦区的行政执法职能。根据《关于支持垦区加快发展的若干意见》中要全面授予垦区行政执法权的要求，结合省农垦总局及所属管理局是原条例中确定的农垦系统国营农场行政主管部门，而农场社会行政管理委员会是按照政企分开原则，在国有农场层面设立的承担农场社会行政管理和公共服务的基层行政组织的实际，《条例》明确规定：“省农垦总局是省人民政府对垦区实施行政管理的主管部门，行使市级人民政府的行政执法权，并组织实施本条例。”“省农垦总局所属管理局行使县级人民政府行政执法权，负责本管区的行政管理工作。”“省农垦总局根据行政管理的需要，在国有农场场区设立社会行政管理委员会，负责场区内的行政管理工作。”同时，《垦区条例》以“一揽子”授权的方式，全面授予垦区行政执法权，进一步强化垦区对经济社会依法行政的职能，明确规定“本条例对省农垦总局、管理局和社会行政管理委员会及其所属行政管理机构的授权，是授予其相应地方人民政府及其所属部门的行政执法权。本条例颁布实施后，垦区的行政执法不再另行授权。”在此基础上，参照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，《条例》具体明确了省农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会各层级的行政职责。
三是明确了国有农场的性质、任务以及经营方式。鉴于国有农场是垦区的基础和主体，《垦区条例》在第三章对国有农场的性质、任务以及经营方式等作了明确的规定。按照政企分开的原则，将分离出行政职能的国有农场定性为依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，独立承担民事责任的国有农业企业；针对国有农场在我国农业经济建设大局中处于保障国家粮食安全、畜产品安全的战略地位，垦区在农业现代化建设中发挥的重要示范辐射带动作用，以及众多农场分布在边境线上的特点，明确了国有农场的任务。鉴于国有农场是以农业生产为主的农业企业，承受自然风险和市场风险双重影响，属弱质产业，需要国家政策扶持，同时，国有农场既要保障国家农产品供给安全，又要保证职工群众持续增收；既要追求企业经济效益，又要考虑职工群众的切身利益，《条例》规定：“国有农场实行场长负责制。”“国有农场建立以场长为中心的生产经营管理系统，场长负责组织、领导本场生产经营工作，对本场生产经营活动中的重大决策提出建议，经职工代表大会审议通过后，组织实施。”
四是原则规范了垦区的社会建设和社区管理。垦区是在国有农场的基础上发展起来的，国有农场的区域性、社会性特征，决定了垦区的区域性、社会性特点。在60多年的开发建设中，垦区一手抓经济建设，一手抓社会建设，使垦区经济与社会相互促进、协调发展，对
推动我省社会全面进步，保持社会和谐稳定，做出了不可磨灭的贡献。《条例》从垦区的社会性特点出发，从全面落实科学发展观的角度，对垦区社会建设提出了要求。同时，垦区借鉴城市社区的管理经验，在独立管理局局址、农场场部、管理区设立了社区居民委员会（或居民组），这些基层自治组织在协调居民利益关系、化解矛盾、排忧解难方面，以及在协助行政机关做好公共卫生、计划生育、社会救助、治安防范等公共服务方面已经发挥着不可替代的作用。为此，《条例》规定：“居民委员会的工作任务和工作原则等，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》执行。”
五是完善了垦区行政执法体制。自《黑龙江省国营农场条例》颁布实施以来，省人大常委会和省政府通过130余项地方性法规、政府规章及文件授予或委托农垦系统行政管理职能。这些法规和规章，为农垦系统各级行政机关依法行政提供了法律依据。尤其是2006年末，省委、省政府《关于支持垦区加快发展的若干意见》出台以来，省人大常委会、省政府在出台地方性法规和规章中，已经将省农垦总局、管理局行政执法机构明确为行政执法主体，授予其相应行政执法权。农场层级行政执法工作，由管理局相关执法机构派出管理。因此，在垦区现行的“两级授权，一级派出”行政执法体制的基础上，《条例》对垦区进行了“一揽子”授权，规定“垦区的行政执法工作由省农垦总局、管理局所属的行政管理机构负责。国有农场场区行政执法工作由管理局相关行政管理机构派驻管理”。另一方面，为提高垦区办案质量，保证公平、公正执法，杜绝和纠正违法或者不当具体行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，建立健全行政复议制度，《条例》强调了行政执法机构及行政执法人员要严格执法、文明执法。同时规定“省农垦总局、管理局及其法制机构应当依法对行政执法活动进行指导监督，发挥层级监督作用”。
六是重申了国家和省支持垦区发展的有关政策措施。垦区不仅承担着经济建设任务，还承担着社会建设、文化建设和政治建设任务。由于垦区没有财税职能，其社会建设所需各项公共财政开支，除中央财政和省级财政给予一定的补贴外，垦区国有农场还要承担一部分社会性支出。从农垦企业办社会的实际出发，省委、省政府出台了《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发〔2006〕30号）、《关于进一步加快小城镇建设的决定》（黑发〔2001〕5号）、《关于进一步加强和规范全省农垦系统契税和耕地占用税收管理工作的通知》（黑财农村〔2008〕40号）等支持垦区发展的政策、措施。为保证这些政策和措施落到实处，《条例》对各级人民政府在国有土地出让收入和排污费、耕地占用税、小城镇建设等方面给予垦区相应的政策支持做了具体规定。
七是确定了垦区资源性资产确权方式。目前，垦区113个国有农场使用的全部国有土地，均由省政府确权，并发放了土地使用证。这对依法维护垦区国有农场的合法权益，保证国有资源不受侵害，起到了重要的保障作用。但是由于垦区部分农（牧）场跨市（地）、县（市、区）分布，给地方政府确权发证增加了难度。为保证垦区资源性资产确权发证工作的顺利进行，真正使这项工作落到实处，减少农垦与地方、农垦与森工林权纠纷的发生，《条例》规
定 “垦区的土地、林地、草原等资源性资产由省人民政府依法划定确权，并发放权属证书”。 记者：隋书记，为全面贯彻实施《垦区条例》，当前我们需要重点做好哪些工作？ 隋凤富：当前，我们一是要认真深入学习《黑龙江省垦区条例》，垦区各级党政机关、各行政管理机构、各企业事业单位、各群团组织，要采取多种形式，结合党委中心组理论学习，结合创建学习型组织，结合法制建设，组织深入学习条例文本，逐章、逐条、逐款地学习，领会和把握条例的深刻内涵。二是要进行广泛的宣传。《北大荒日报》、《北大荒文化》、《北大荒网》和农垦广播电视台等垦区主流媒体，都要集中一段时间宣传《垦区条例》；总局、分局、农场和北大荒集团成员企业，要采取在公共场所悬挂横幅、利用显示屏播放标语等形式，开展丰富多彩的宣传活动，使垦区居民对《垦区条例》家喻户晓、人人皆知。三是要加强对行政执法人员的培训，使各行政管理机构及执法人员，都熟知自身依法享有的法律权限、必须履行的法律义务和必须承担的法律责任，全面推进依法行政，规范行政执法行为。同时配合省人大法工委、农林委和省政府法制办，制订《垦区条例》释义，对条例条款进行权威解释。四是要根据《垦区条例》的要求，理顺垦区三个层级的行政管理体制及行政执法、监督体制，主动与省政府各行政管理部门对接，明确职能，落实责任，为明年1月1日《