摘要：通过对ORCA模式内控流程的分析，讨论了行政事业单位内部控制的一种新方法。认为ORCA模式是通过对内控要素整合的基础上，所形成的目标、风险、控制一体化的内控流程，为行政事业单位内控方法的研究开辟了新的思路。
关键词：ORCA模式；行政事业单位；内控流程
中图分类号：F239.45 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）04-0182-01
一、研究背景
随着我国部门预算改革的不断推进，行政事业单位内部控制在一定程度上得到了加强，但有效的控制方法和活动的实施仍较薄弱，主要表现为：首先，内控的预算方法落后、编制内容和流程粗糙，大部分预算的编制仅采用增量预算的方法，以过去的业务额来调整下年的支出预算，而没有以往的支出是否科学合理，忽视了零基预算的价值（刘永泽、唐大鹏，2013）；其次是预算的编制体现了灵活性但降低了其约束力，从而造成了业务资金的使用和调整的随意性较大。这些问题的存在，使行政事业单位的资金支出只能体现在数量上，而不能更好的提高其质量，从而降低了资金的使用效率、增加了风险。所以在行政事业单位内控过程中，为了让预算活动形成一个良性循环过程，应该把内控的编制看作一个系统工程。基于此，本文通过分析一种ORCA模式的预算内控系统的方法，进一步解析行政事业单位的内控流程。
二、ORCA模式的内涵和基本特征
（一）ORCA模式内涵
ORCA模式是一种以业务或管理目标（objective）为出发点，通过评估不同目标完成过程中存在的风险（risk），并对风险加以控制（control），最后对这一过程进行整合（alignment）的系统过程既为ORCA模式（唐晓玉，2013）。事业单位的内部控制是根据单位现有业务的工作关系，识别影响目标实现的各种风险，在预算业务流程中设置恰当的控制活动，以降低或化解风险，并通过对风险的不断优化，改进内控活动的方法和效率，最后通过信息交流与沟通将目标、风险、控制活动连为一体，从而形成一个有序的、可循环的良性预算内控系统。
（二）ORCA模式的基本特征
1.目标性，目标表示是一项管理活动中要实现或完成一种方向或程度的计划。无论是COSO内部控制还是美国联邦政府的内部控制，都可以看出，预算目标的确立都是为了保障经济活动的合法全规、提高管理的效率和财务信息的真实完整。行政事业单位的运转由不同的业务组成，一般情况下，各种业务的计划目标制定与实施过程与所要求的预期目的有一定的出入。所以预算计划的合理和科学与否，既可以看出行政事业单位预算的有效性，又能通过预算目标的确立为以后的工作考核做出指导和帮助，以提高行政事业单位的内控效率与工作质量。而对于ORCA模式来说，并不是简单的制定预算目标，更重要的是还要能把预算目标本身的可实施性及它与实际业务目标的相关性进行合理的评价，特别是预算目标的实施过程中存在的风险，以降低单位内部存在的风险。
2.风险性，ORCA模式的风险性体现为两个方面，其一是行政事业单位管理中风险存在必然性。行政事业单位的风险与企业单位不同，主要体现为个人职权的滥用、资金使用效率较低、资源配置不当和道德寻租风险等（祝子丽，2014）。这也就要求在使用ORCA预算模式时，针对行政事业单位的评估要重点在资源的使用与政治立场上。其二是行政事业单位预算风险评估的复杂性而导致的该模式自身使用中存在的风险性。行政事业单位的风险评估不但要关注单位组织层级的宏观风险，还要重视单位业务层级的 微观风险。一方面，组织层级风险由于组织架构、权责分配、决策机制和岗位设置等因素导致。由于行政事业单位掌握着巨大的公共权力，在当前我国法律体系尚不健全、公共权力缺乏有效制约的情况下，单位面临着滥用公共权力、舞弊和腐败的风险，每年因此而落马的高官不计其数（刘永泽、唐大鹏，2013）。另一方面，在行政事业单位的业务活动和业务流程方面也会存在风险，主要是预算编审、批复、执行和决算是否规范，预算决策和执行机制是否建立，内部批复指标是否与支出事项相衔接等（ 刘永泽和唐大鹏，2012）。
3.信息化，现代社会是一个信息化的社会，无论是从组织的内部管理或是个人信息的交流，都与传统的社会有很大的差别。行政事业单位要保证信息收集、制作与传递，确保信息在单位内外部之间的有效沟通也需要实施信息化。行政事业单位内部可以通过信息化设备进行各部门的之间的高效交流，既节省了时间提高了效率，又能减少管理成本。在行政事业单位外部可根据各监管部门的要求，统一信息口径，规范信息内容，真实、及时和完整披露单位社会职能的履约情况，减少外部信息使用者对单位财政预算和决算制度与信息的误解，并获得相应的支持。同时，可通过单位内外部信息协调与沟通，保证信息在单位组织层级与业务层级之间，以及单位与外部的财政部门、审计部门、纪检监察部门、采购供应商、中介机构、新闻媒体和社会公众等之间进行顺畅沟通和反馈（刘永泽、唐大鹏，2013）。
（三）行政事业单位ORCA模式内控流程应注意的问题
ORCA模式是对美国《联邦政府内部控制准则》中界定政府内部控制要素及COSO 框架五要素内容整合的基础上得出的，而在使用过程中，还应结合具体的国情有针对性的进行调整，特别是以下几方面问题应该引起注意。
1.要对各项组织层级和业务内容进行合理的目标分解。目标分解是目标管理的第一步也是非常重要的一步，在此基础上才能制定不同目标层次存在的风险及相应的控制方法。在目标分解时应掌握目标定量的原则，同时，还应做到单位中人人参与，目标落实到个人、责任到人，否则即使有目标也无法准确的考核与评价。
2.风险评价要有主有次。在所有的行政事业单位中不可避免的存在各种各样的风险，对这些风险要通过管理或专家的评估找出哪些是主要风险、哪些是次要风险，特别是关系到区域发展的重大资金投入项目时，一定要首先找到主要风险并加以控制或减少。对于次要风险并不是可以完全忽视，而是可以有选择性的先后解决。
3.制定的控制方法要具有可行性。风险的存在才突显内控的价值，但行政事业单位也不是为了减少风险而不作为，逃避其社会职能。所以，在ORCA模式制定内控流程时，要尽可能的把控制方法设计的具有一定的可执行性，不能过与严格而无法实现目标，也不能过于松懈而形同虚设。
4.整合过程要信息化。内部控制效果的好坏与ORCA模式的流程之间的衔接关系密切，而这些节点之间环环相扣、相互作用，要想很好的整合必须能够信息共享，并切做到信息交流的及时、准确、完整，就必然离不开信息化的实施。
5.ORCA模式的内控设计要专业化。行政事业单位的业务大多都是以服务社会为主要目的，其职能关系到很多重要公共资源的合理使用，所以其内部控制流程的设计人员要具备较高水平的素质，包括专业技能、教育程度、创新精神和工作态度等。
总之，行政事业单位内部控制是一个复杂的系统工程，任何一种单一的方法都会存在其缺陷。所以，行政事业单位内部控制需要协调组织好内外部各种关系，以目标管理为引导，在单位领导及全体人员的共同参与下，相关部门齐抓共管，提升行政事业单位内控管理水平。
参考文献：
[1] 唐晓玉.我国行政事业单位内部控制制度研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013（1）.
[2] 刘永泽，张 亮. 我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（1）.
[3] 祝子玉.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].湖南财政经济学院学报，2014（12）：77-82.
[责任编辑：纪姿含]
摘要：通过对ORCA模式内控流程的分析，讨论了行政事业单位内部控制的一种新方法。认为ORCA模式是通过对内控要素整合的基础上，所形成的目标、风险、控制一体化的内控流程，为行政事业单位内控方法的研究开辟了新的思路。
关键词：ORCA模式；行政事业单位；内控流程
中图分类号：F239.45 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）04-0182-01
一、研究背景
随着我国部门预算改革的不断推进，行政事业单位内部控制在一定程度上得到了加强，但有效的控制方法和活动的实施仍较薄弱，主要表现为：首先，内控的预算方法落后、编制内容和流程粗糙，大部分预算的编制仅采用增量预算的方法，以过去的业务额来调整下年的支出预算，而没有以往的支出是否科学合理，忽视了零基预算的价值（刘永泽、唐大鹏，2013）；其次是预算的编制体现了灵活性但降低了其约束力，从而造成了业务资金的使用和调整的随意性较大。这些问题的存在，使行政事业单位的资金支出只能体现在数量上，而不能更好的提高其质量，从而降低了资金的使用效率、增加了风险。所以在行政事业单位内控过程中，为了让预算活动形成一个良性循环过程，应该把内控的编制看作一个系统工程。基于此，本文通过分析一种ORCA模式的预算内控系统的方法，进一步解析行政事业单位的内控流程。
二、ORCA模式的内涵和基本特征
（一）ORCA模式内涵
ORCA模式是一种以业务或管理目标（objective）为出发点，通过评估不同目标完成过程中存在的风险（risk），并对风险加以控制（control），最后对这一过程进行整合（alignment）的系统过程既为ORCA模式（唐晓玉，2013）。事业单位的内部控制是根据单位现有业务的工作关系，识别影响目标实现的各种风险，在预算业务流程中设置恰当的控制活动，以降低或化解风险，并通过对风险的不断优化，改进内控活动的方法和效率，最后通过信息交流与沟通将目标、风险、控制活动连为一体，从而形成一个有序的、可循环的良性预算内控系统。
（二）ORCA模式的基本特征
1.目标性，目标表示是一项管理活动中要实现或完成一种方向或程度的计划。无论是COSO内部控制还是美国联邦政府的内部控制，都可以看出，预算目标的确立都是为了保障经济活动的合法全规、提高管理的效率和财务信息的真实完整。行政事业单位的运转由不同的业务组成，一般情况下，各种业务的计划目标制定与实施过程与所要求的预期目的有一定的出入。所以预算计划的合理和科学与否，既可以看出行政事业单位预算的有效性，又能通过预算目标的确立为以后的工作考核做出指导和帮助，以提高行政事业单位的内控效率与工作质量。而对于ORCA模式来说，并不是简单的制定预算目标，更重要的是还要能把预算目标本身的可实施性及它与实际业务目标的相关性进行合理的评价，特别是预算目标的实施过程中存在的风险，以降低单位内部存在的风险。
2.风险性，ORCA模式的风险性体现为两个方面，其一是行政事业单位管理中风险存在必然性。行政事业单位的风险与企业单位不同，主要体现为个人职权的滥用、资金使用效率较低、资源配置不当和道德寻租风险等（祝子丽，2014）。这也就要求在使用ORCA预算模式时，针对行政事业单位的评估要重点在资源的使用与政治立场上。其二是行政事业单位预算风险评估的复杂性而导致的该模式自身使用中存在的风险性。行政事业单位的风险评估不但要关注单位组织层级的宏观风险，还要重视单位业务层级的 微观风险。一方面，组织层级风险由于组织架构、权责分配、决策机制和岗位设置等因素导致。由于行政事业单位掌握着巨大的公共权力，在当前我国法律体系尚不健全、公共权力缺乏有效制约的情况下，单位面临着滥用公共权力、舞弊和腐败的风险，每年因此而落马的高官不计其数（刘永泽、唐大鹏，2013）。另一方面，在行政事业单位的业务活动和业务流程方面也会存在风险，主要是预算编审、批复、执行和决算是否规范，预算决策和执行机制是否建立，内部批复指标是否与支出事项相衔接等（ 刘永泽和唐大鹏，2012）。
3.信息化，现代社会是一个信息化的社会，无论是从组织的内部管理或是个人信息的交流，都与传统的社会有很大的差别。行政事业单位要保证信息收集、制作与传递，确保信息在单位内外部之间的有效沟通也需要实施信息化。行政事业单位内部可以通过信息化设备进行各部门的之间的高效交流，既节省了时间提高了效率，又能减少管理成本。在行政事业单位外部可根据各监管部门的要求，统一信息口径，规范信息内容，真实、及时和完整披露单位社会职能的履约情况，减少外部信息使用者对单位财政预算和决算制度与信息的误解，并获得相应的支持。同时，可通过单位内外部信息协调与沟通，保证信息在单位组织层级与业务层级之间，以及单位与外部的财政部门、审计部门、纪检监察部门、采购供应商、中介机构、新闻媒体和社会公众等之间进行顺畅沟通和反馈（刘永泽、唐大鹏，2013）。
（三）行政事业单位ORCA模式内控流程应注意的问题
ORCA模式是对美国《联邦政府内部控制准则》中界定政府内部控制要素及COSO 框架五要素内容整合的基础上得出的，而在使用过程中，还应结合具体的国情有针对性的进行调整，特别是以下几方面问题应该引起注意。
1.要对各项组织层级和业务内容进行合理的目标分解。目标分解是目标管理的第一步也是非常重要的一步，在此基础上才能制定不同目标层次存在的风险及相应的控制方法。在目标分解时应掌握目标定量的原则，同时，还应做到单位中人人参与，目标落实到个人、责任到人，否则即使有目标也无法准确的考核与评价。
2.风险评价要有主有次。在所有的行政事业单位中不可避免的存在各种各样的风险，对这些风险要通过管理或专家的评估找出哪些是主要风险、哪些是次要风险，特别是关系到区域发展的重大资金投入项目时，一定要首先找到主要风险并加以控制或减少。对于次要风险并不是可以完全忽视，而是可以有选择性的先后解决。
3.制定的控制方法要具有可行性。风险的存在才突显内控的价值，但行政事业单位也不是为了减少风险而不作为，逃避其社会职能。所以，在ORCA模式制定内控流程时，要尽可能的把控制方法设计的具有一定的可执行性，不能过与严格而无法实现目标，也不能过于松懈而形同虚设。
4.整合过程要信息化。内部控制效果的好坏与ORCA模式的流程之间的衔接关系密切，而这些节点之间环环相扣、相互作用，要想很好的整合必须能够信息共享，并切做到信息交流的及时、准确、完整，就必然离不开信息化的实施。
5.ORCA模式的内控设计要专业化。行政事业单位的业务大多都是以服务社会为主要目的，其职能关系到很多重要公共资源的合理使用，所以其内部控制流程的设计人员要具备较高水平的素质，包括专业技能、教育程度、创新精神和工作态度等。
总之，行政事业单位内部控制是一个复杂的系统工程，任何一种单一的方法都会存在其缺陷。所以，行政事业单位内部控制需要协调组织好内外部各种关系，以目标管理为引导，在单位领导及全体人员的共同参与下，相关部门齐抓共管，提升行政事业单位内控管理水平。
参考文献：
[1] 唐晓玉.我国行政事业单位内部控制制度研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013（1）.
[2] 刘永泽，张 亮. 我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（1）.
[3] 祝子玉.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].湖南财政经济学院学报，2014（12）：77-82.
[责任编辑：纪姿含]