作者：周毅之
政治学研究 2002年01期
全球化进程中公民对政府的信任与支持问题，正在日益成为跨进21世纪的民族国家在政府 管理中日益引起关注的问题。尽管全球主义者们大声谈论“民族国家时代正在成为过去”， 但是，撇开其可能包含着的意识形态内容不说，主权国家的政府在当今及今后一个长时期里 仍然是组织、管理社会生活的基本工具却是一个无可争辩的事实。尤其在发展中国家，政府 与公民的互信和回应，更是一个需要特别关注的问题，因为处于全球化背景中的发展中国家 ，政府与公民的有效合作和政府对经济生活的高水准调控，已是维护国家经济主权、经济发 展、经济利益的最后盾牌。所以，分析这一世界事实及其走向，对于促进我国政府管理创新 以应对全球化挑战，显然是很有价值的。
一、全球化进程使公民对政府的信任与支持受到冲击
时下人们谈论的全球化，其更准确的含义应该是经济全球化。从人类社会历史发展的事实 来看，全球化进程主要是经济过程，是现代科技革命提供了原发动力，由商业机会引导和利 润冲动推进的过程。人们不能拒绝参与经济全球化。尤其是对于发展中国家来说，如果拒绝 经济全球化，就可能沦落到更加严峻的境地。但是，参与了经济全球化的人们，不能不面对 这样一个已经发生了的事实：由于新的世界性经济运作机制的启动，跨国公司、全球性金融 机构、世界性经济组织等成为主要角色，它们组织国际联合，控制资源流向，操纵新闻媒体 ，影响经济生活，引导文化潮流，由此逐步侵入原先属于主权国家的公共管理领域，造成公 民对政府公共管理的疏离感，动摇公民对政府的信任与支持，引发政府管理效能弱化，甚至 在一些势单力薄的国家中凌驾于公共管理的权力之上，抑或与这些国家政府中的腐败力量相 勾结而侵害公民利益。这种倾向大大降低了公民对政府公共管理的合法性认同的水平，在个 别国家甚至引发政府的合法性危机。
公民对政府的信任与支持，历来是政府实现其管理功能的重要资源之一。在现代民族国家 的政治框架中，公民对政府的合法性认同及其引起的信任与支持，主要基于三个来源：一是 对产生公共管理的国家主权的信念；二是对政府公共管理效能的信任；三是对政府所提供的 公共服务的预期。在全球化背景下，这三个来源遇到了多方面的挑战。
首先，全球化过程中出现的跨国性行为主体，如国际或区域性组织、跨国公司和全球金融 机 构的势力越来越大。这些跨国性行为主体不仅在国际生活中作出越来越多的决定，而且越来 越多地影响到一部分原先属于民族国家主权范围内的管辖事务，如关税、外汇管制、货币政 策、财政政策等等。这种现象，加上“主权过时论”的一再诱导，造成“民族国家主权销 蚀”的印象。在发展中国家，由于其他发达国家的先占优势而造成的不平等竞争与霸权政策 ，某些“全球化规则”实际损害了这些国家的主权和利益，因而上述印象更为强烈。近代社 会以来，公民在形式平等的价值基础上通过“契约式”政治过程建树起对国家主权的信念， 现在 这一信念遭遇到挑战。也就是说，如果政府不作出对全球化情景的适应性调整，它在公民社 会中的“履约”形象便受到怀疑。
其次，全球化过程中发生的各种公共管理问题。不少国家的政府还没有准备好足以应对的 资源、政策和思路，政府在这些新问题面前常常处于捉襟见肘的尴尬境地。比如，作为经济 全球化支柱之一而出现的全球金融市场，使信用的创造与使用凭借电子技术连接成单一体系 ，越出了民族国家的疆界，对这一市场的权威约束和信心支持的体系，在政府公共管理中几 乎是个盲点。再如，在经济全球化中常常充当先锋角色的不少公司，屡屡被利润动机所激励 而破坏和污染环境，其破坏和污染的规模与他们的经济活动一样具有“全球性”，民族国家 公共管理的约束对此还没有成功的应对思路。而且，全球化过程对政府管理行为的要求，不 仅是个别管理领域的改进，而是适应新环境的政府行为的全面创新。这一创新是一个较长时 期的过程，此中难免发生新旧体制冲突，引发管理上的种种错位和“空白地带”。如此种种 ，在公众中产生政府公共管理效能衰减的不良印象，引发公民对政府公共管理效能的信任动 摇。
再次，20世纪晚期的全球化走向在极广的层面上，实际采用了新自由主义意识形态，追逐 全球商业利润的力量以极大的攻势夺取或限制政府提供公共服务的能力，推进政府管理的“ 空心化”，并通过传播媒体引发公民对政府公共服务的失望心理，甚至在发展中国家通过种 种诱导使一部分社会力量的利益预期转向国际资本体系。加上政府在解决全球化引发的各种 经济、社会问题方面仍然未见成效，从而使公民对政府的公共服务的心理预期愈发难以振作 ，即使在美国，莫衷一是的关于贸易和工资关系的政策争论，每每造成公民政治热情衰减。 1996年美国普选人数之低即为1924年以来所少见，西方舆论认为“只有富人愿意投票”，这 是一场“合法性危机”。（注：丁一凡：《大浪潮》，第64页，中国发展出版社，1998年版。）至于在许多发展中国家，情况则极为不同。第二次世界大战之后 一大批新独立的民族国家的政府，曾经凭籍国民在革命中激发出来的民族情感和对新生民族 国家的忠诚，得以在社会中发挥过积极的动员、调控和稳定的作用。但是，这种政府作用方 式的传统的社会基础，在近年来的全球化浪潮中一再受到冲击，因而这种政府作用本身也渐 渐成为“明日黄花”。
二、主权原则在全球化进程中仍然是公民信任与支持的前提
振作公民对政府公共管理的认同水平，振作公民对公共管理的信任、支持与合作，不仅事 关一国政府管理所需资源的集聚和管理质量的提高，而且事关全球化进程能否保持健康的发 展走势。这是当代政府管理的一个新课题，而解决这个课题的首要前提是在新的世界发展形 势背景下再度确认国家主权原则。
至少到今天所发生的事情表明，关于国家主权的信念是公民对政府信任与支持的首要来源 。公民对国家主权的信念，是政府管理的合法性、权威性的基础。但是，在全球化情景中炒 得最热门的话题就是这一基础的动摇。关于“国家主权销蚀”的话题之所以如此之热，原因 有二：一是对全球化情景中某些现象的误释；二是某些强权国家实际抱着假全球化之名企图 弱化其他国家主权的意图。放下后者不谈，让我们先分析当今的世界形势：尽管全球化声浪 迭起，但主题仍然是经济的全球化，参与经济全球化运作的仍然是主权国家。尽管“非国家 行为主体”在国际社会中发生着重要作用，一部分原先属于主权国家的治理权力移向这些国 际性行为主体，但是，这些行为主体在合法性上仍然是主权国家行为的产物，具体说就是主 权国家缔约行为的产物，是在缔约中发生的局部治理权的让度，因而事实上只是国家主权行 为的延伸、量的扩张、实现方式的改变，而不是质的丧失。把国家主权运作方式的改变理解 为国家主权“销蚀”，是误释全球化的一个重要的认识上的原因，因而也是重振主权信念必 须克服的一个认识障碍。
但是，更值得关注的是这样一种危险倾向的存在：一些据有先占优势的国家、公司在全球 化的旗号下，极力宣扬“国界消失”、“国家主权销蚀”的言论，企图削弱主权国家和政府 在国内、国际治理中的主体地位，干涉别国内政，推行某些霸权主义政策，以求在形式规则 平等的框架中牟取由于先占优势而获得的巨额利益。强调这一点，对于发展中国家来说有着 特别重要的意义。表面上看，原属民族国家主权范畴的不少权威性行为现在由跨国性行为主 体承担，但事实上这些跨国性行为主体有不少是以发达国家，首先是以美国为后台。它们的 权威行为向民族国家主权领域的扩张，其实常常就是发达国家、首先是美国主权的扩张，尤 其是向发展中国家主权领域的扩张。正是在这个意义上，美国哈佛大学肯尼迪政治学院院长 约瑟夫·奈在论及国家利益、国家主权的重新定义时指出，美国希望在“分享资源和环境等 各种各样的问题上影响远方的政府和组织”。（注：美国《外交》杂志，1999年7—8月号。）所以，首先并严峻地发生主权问题的是发展 中国家。如果放任这种倾向假全球化的名义以图弱化他国主权的意图和行动泛滥，那么，全 球化就成为个别国家霸权政策下的“单极化”。所以，首先是发展中国家应有关于维护主权 的清醒意识，保护本国公民的主权信念，形成国家主权力量和公民力量的良好的合作与互动 ，以应对复杂而严峻的主权问题局面。
在关于全球化进程和主权政府管理权能的讨论中，还有一种“补偿论”不可轻视。以现代 化了的保守主义者为代表的乐观派，认为全球化侵蚀了国界，主权国家的政府已成为国际市 场的仆从；而与此同时，世界从经济发展中获得利益的速度也大大加快，这是全球摆脱贫困 的前所未有的机会，包括第三世界国家在内的广大人民都将从中获益。这是一种主权政府管 理权能失落的“利益补偿论”。当然，对于广大发展中国来说，全球化确实是一次本国经济 发展的重要机遇，但是，对于这次机遇的利用，决不意味着要以国家主权的牺牲为代价。这 种“补偿论”掩盖了一个重要的事实：对不拥有国际竞争中先占优势的国家来说，放任国家 主权意义上的管理权能的失落，那就意味着丧失起码的国家经济安全，意味着丧失起码的经 济主权，意味着容忍弱肉强食并深受其害。在经济全球化进程中，南北差距的迅速扩大，环 境危机、生态危机向发展中国家的转加，发展中国家贫困问题加剧和国际竞争地位的下降， 越来越充分地证明了这一点。不能不承认，在当今全球化潮流中，事实上存在着一种新的经 济殖民主义政策的杂质。而凡是殖民主义政策论者，都以持“文明补偿论”为意识形态特征 ，推行其弱肉强食的实际政策目标。在当今时代，即使对于一般的发达国家来说，以牺牲主 权为代价而获得增长“补偿”也是一种政策神话。因为主权原则的破损和主权国家政府管理 权能的失落，意味着丧失本国发展的起码条件，丧失在国际谈判桌上、在各种国际交易活动 中的地位。在这个问题上，发展中国家的处境及其政策选择上的困难程度自然毋庸赘述。发 展中国家的公民能够理解政府在这一处境中的决策难度，但不会容忍以牺牲主权来获得某种 虚幻的发展“补偿”。在这一点上，政府应该和公民同心同德，“拧成一股绳”，建立起关 于本国经济发展、经济安全、经济利益的巩固的政策统一性的思想基础。
三、提高政府在全球化情景中的管理效能
如果说国家主权的维护、公民对国家主权的信念是公民对政府管理信任与支持的首要前提 ，那么政府管理行为在公民中建树的效能形象则是公民信任与支持的重要泉源。在现代的形 式平等的“契约式”政治生活框架中，政府的效能和公民对政府的信任与支持存在着一种互 动的正相关关系。政府管理效能水平的高低制约着公民信任与支持的涨落。正是这种互动的 正相关关系，迫使政府在全球化的管理情境中尽快提高自身的管理效能。
现在看来，没有哪个谋求发展的国家能够拒绝全球化过程，因而没有哪个谋求发展的国家 的政府能够拒绝对全球化新管理情景的适应性调整。民族国家的政府经过数百年的努力，已 经在一国范围内追求管理效能方面积累了丰富的经验，并且获得了公民社会的认可。但是， 公民对政府在全球化管理情景中的效能，现在则不能不产生种种疑虑。疑虑之一，市场的国 际化使原先政府与市场的职能边界发生错乱，政府对经济生活的调控功能没有明确定位。疑 虑之二，全球化使大量原先属于内政事务的管理国际化，于是内政和外交的边界模糊，政府 的社会管理功能没有明确定位。疑虑之三，由于国际行为主体的活跃，使日久形成的公民对 政 府公共服务的心理预期发生波动，而民族国家政府尚拿不出成熟思路约束这些国际行为主体 ，承担起对公民的责任，连现在的欧盟成员国也难免于此。疑虑之四，全球化进程使社会生 活个体的自主性和流动性大为增强，使原先强调自上而下治理的政府模式受到冲击，而足以 替代的新治理形式尚不成熟。如此等等，不再在此一一罗列。仅此足以表明，公民对政府的 新形象的期待，已不是个别改革、枝节调整所能满足的。这是一次世界性的政府管理创新 ，不仅是管理体制、管理方法的创新，而且也是管理哲学的创新。尤其是发展中国家，要实 现这种创新，则需要解决更多更艰巨的难题，需要本国政府作出更为艰辛和富于创造性的努 力，需要真正对本国发展负责任的政治家、思想家的探索性思考与操作。非此不足以重塑全 球化背景中的政府形象，非此不足以改变发展中国家最终“边缘化”的命运。
但是，值得关注的是，与全球化进程中暴富起来的、或享受着新的垄断利润的阶层有着密 切联系的新自由主义思想家们，利用公民社会对政府在全球化管理情景中的效能现状的疑虑 ，利用民族国家政府形象重塑中的“不成熟性”，鼓吹一种“政府无能论”。这种“政府无 能论”推波助澜，企图扩大公民社会对政府的不信任情绪，阻碍政府对于全球化管理情景的 适应性调整。应该据实承认在全球化的新情景中，政府的适应性管理能力的成长仍处于发育 初期，传统的政府管理类型对于新的管理情景确实存在不少“盲点”。这种状况使政府对公 民的责任性、回应性打了折扣。但这只能表明政府传统方式管理的“无能”，而不是政府存 在价值的消失。当社会一再指出政府管理“盲点”的存在，当公民总是感觉到政府应有的责 任性、回应性打了折扣，那么这证明的正是社会对于政府管理的需求的存在，以及为适应这 一需求而重塑政府形象的紧迫，而并不证明政府的存在已不再成为必要。根据历史唯物主义 关于未来社会的预测，人类在未来将会有政府不再成为必要、而和青铜斧之类的古董一齐放 进博物馆的时代，但当代世界还远没有进到这个时代。
其实，新自由主义的思想家们在描绘着这种“政府无能”的神话时，实际推销着某种特殊 的意识形态：在发达国家，曾首先是为了把“紧缩政策”、特别是“福利紧缩政策”推销给 选 民，以期借资本国际化的名义瓦解公民对民选政府的效用预期，把社会权力移向商界，移向 跨国资本。其次是过度神化商界在全球化背景中的能力，谋求商界对民族国家政府、特别是 发展中国家政府的控制。比如极力抬举国际经济的协议能力和政策行动能力（其实这些能力 至今仍不过是民族国家缔约行为的结果），以期否定主权国家政府采取行动的能力。而这些 国际经济组织常常实际执行着凌驾于其他阶层之上的全球上流阶层和以跨国公司垄断为特征 的新贸易保护主义受益者的利益要求。再如宣称全球金融市场的“全能”，以否定政府在货 币、 财政等方面的调控和约束能力，甚至常常运用“撤资”、“退出项目”等等为要挟，试 图迫使发展中国家政府就范。再次是一方面向公民社会鼓吹“政府无能论”，另一方面与某 些不负责任的乃至背离公共价值取向的政府及其官僚相勾结，达成一种默契，使政府坐视孤 立的公民个体与垄断性的跨国大公司“讨价还价”，成为他人刀俎下的鱼肉；抑或声称商界 对政府的“援手”，实际以新型的官商勾结来剥夺社会。所以，对本民族发展和本国公民利 益负责任的政府，不能相信“政府无能论”的宣传，不能放弃提高政府效能的重大政治责任 。面对着全球化情景中种种挑战和困难的发展中国家的政府，在这方面存在着一种恶性循环 的危险：新的管理情景使传统管理方式陷于困境，困境使西方关于“政府无能论”的宣传成 为“想象中的真实”，这种“想象中的真实”使政府形象重塑成为泡影，这种泡影的破灭使 政府越 发陷于难以自拔的困境。这不仅使政府最终完全失去公民的支持，而且使整个国家陷于危难 之中。所以，一个十分紧迫的问题是，全球化要求迅速实现政府管理创新，人民将完全能够 理解和支持这一创新。
四、建立政府与公民的新型合作关系
全球化情景中政府管理创新的一个重要目标是构建政府与公民的新型合作关系。这种新的 关系，是保证公民对政府有效信任与支持的一种新的基础，一种不同于传统公共行政中政府 与公民关系的新型关系。在传统的公共行政中，政府与公民的关系主要是自上而下的治理(g overnance)，在法制上追求政府管理的规范与透明，以及公民对管理的认同与监督；在伦理 上追求政府对公民的道义责任，以及公民对政府道义感召或政治动员的追随。而随着全球化 进程的出现，政府与公民的关系开始发生大的改变。从一般意义上说，投资来源的“非本国 化”，经营活动的“非本土化”，交换的“电子信息化”，国际民间组织力量的日益“自治 化”等等因素，正促成一种趋势，使公民和公民社会在国际社会生活中的自治能力、与境外 各种力量的横向协调能力、承受各种风险的自主能力大大加强。这本是人类文明成长的一段 进程，政府可以凭藉这一趋势退出许多原先必须对社会承担责任的管理领域，而把管理力量 集中到由于全球化而新发生的管理领域和以往力未能及的管理领域，改善政府管理和更好地 履行政府的社会职能；而且，政府可以在这一趋势中从公民社会获得更多的管理资源，形成 和公民社会更密切的协调与合作。但是西方某些全球化的意识形态专家们常据此宣称“新市 民社会”对于公共领域的取代，对政府管理的取代，以期封杀广大发展中国家致力于政府创 新、政府与公民实现新的合作关系的可能性。这是在市民社会中已经拥有“霸主地位”的阶 层的利益表述。其实在西方发达国家也并非按此操作，值得注意的倒是随着政府与公民新关 系定位出现的趋势，他们抓紧推进公共管理改革，实行“还政与民”的分权管理，逐步放开 自上而下的治理方式，建立网络式社会调控机制，出现了诸如“新公共管理(NPM)”、“善 治(good governance)”等等新的管理潮流。在这一管理潮流中，在政府类型选择上，有人 提 出超越“最小政府”和“积极政府”，走向政府力量与市民社会之间合作互动的良性关系（注：[英]安东尼·吉登斯：《震荡派瘫痪之后》，《新政治家》，1998年5月1日号。） ；在政府与产业界关系上，有人提出“催化剂政府”思路，即政府既积极“催化”经济发展 战略联盟的成立与发展，又独立于战略联盟之外（这是米切尔·林德的用语）（注：[英]《新左派评论》，1997年9/10月号。）；而在法国， 则有人提出建立“承保人式政府”、“中间人式政府”、“钟表师式政府”的混合，形成应 对全球化情景的政府与企业的特殊合作。（注：《法国地缘经济杂志》，1999年4月7—14日。）
上述在发达国家中出现的政府和公民关系的新走向，撇开与之相关的各种意识形态背景， 应说是正在展开的对全球化进程的有章法的应对。这些应对思路，对于发展中国家重建政府 与公民关系具有重要的借鉴价值。但是，在强调这一借鉴价值的同时，必须指出，发展中国 家还不能直接照搬发达国家的应对思路。这是因为，在现今出现的全球化“游戏”中，发展 中国家不仅与发达国家存在不同国情，而且存在着毋庸讳言的利益冲突。一个基本的事实是 ，在全球化“游戏”格局中已经获得先占优势的发达国家，可以放手让本国资本力量投入国 际竞争，而政府力量则转向不介入“反应”的“催化剂”功能，以“催化”这一竞争过程， 实际造就着本国的经济赢家地位。而在这场“游戏”格局中处于弱势地位的发展中国家，如 果政府不能有效整合本国经济力量，不能实现“集中力量办大事”的战略构思，而是坐视本 国资本、劳力在与发达国家的强大对手的竞争中摊牌，那就恐怕很难改变输家的结局。所以 ，发展中国家在全球化情景中寻找政府与公民关系的新的定位时，应该吸收和利用发达国家 的某些管理成就，但一定要从本国国情出发，充分利用本国的政治优势，增强本国的民族凝 聚力，同时在公共管理的体制选择和公共政策取向上，实现政府与公民在应对全球化挑战方 面的政策共识，体现“集中力量办大事”的优越性，从而不仅在形式上，而且在根本性的利 益上形成更加巩固的政府与公民的合作。
但是，我们不能不指出这样一个事实：一些西方政要、一些国际机构代表人物、一些西方 治理理论的提倡者们有时把某种特定的管理制度、管理观念，冠以“全球价值”而强行推销 给别国。比如，一向强调自身不介入主权国家内部政治事务的世界银行提倡“善治”理论， 却又把“善治”理论作为对第三世界国家贷款的主导政策思想，作为评估受援国条件的主要 标准之一。联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉分析这一点时指出，在实际干预受援国 内部政治事务上，“善治的概念极为有用。因为它使国际金融机构能从经济主义中摆脱出来 ，去思考与经济重组相关的关键性政治问题和社会问题”。（注：R·A·W·罗茨：《新的治理》，[英]《政治学研究》，1996年第154期。）事情很明白，国际金融机构以 “善治”名义绕开了敏感的政治争端，而实际介入了别国内部政治事务。而事情的结果，等 于是要发展中国家的政府坐视本国弱势力量与强大对手的角斗。所以，发展中国家如果不能 清醒地看到事情的真相，盲目地在所谓“全球价值”的名义下削弱自己的政治优势，丧失本 国本民族的管理个性，那就有可能付出牺牲本国公民利益、动摇本国经济安全甚至政治安定 的 代价。这就会从根本上瓦解政府与公民的合作，甚至酿就政府的合法性危机。所以，建构政 府与公民的新合作方式，必须以尊重本国公民的选择为首要原则。
作者介绍：周毅之，中共江苏省委党校，南京市，210004
作者：周毅之
政治学研究 2002年01期
全球化进程中公民对政府的信任与支持问题，正在日益成为跨进21世纪的民族国家在政府 管理中日益引起关注的问题。尽管全球主义者们大声谈论“民族国家时代正在成为过去”， 但是，撇开其可能包含着的意识形态内容不说，主权国家的政府在当今及今后一个长时期里 仍然是组织、管理社会生活的基本工具却是一个无可争辩的事实。尤其在发展中国家，政府 与公民的互信和回应，更是一个需要特别关注的问题，因为处于全球化背景中的发展中国家 ，政府与公民的有效合作和政府对经济生活的高水准调控，已是维护国家经济主权、经济发 展、经济利益的最后盾牌。所以，分析这一世界事实及其走向，对于促进我国政府管理创新 以应对全球化挑战，显然是很有价值的。
一、全球化进程使公民对政府的信任与支持受到冲击
时下人们谈论的全球化，其更准确的含义应该是经济全球化。从人类社会历史发展的事实 来看，全球化进程主要是经济过程，是现代科技革命提供了原发动力，由商业机会引导和利 润冲动推进的过程。人们不能拒绝参与经济全球化。尤其是对于发展中国家来说，如果拒绝 经济全球化，就可能沦落到更加严峻的境地。但是，参与了经济全球化的人们，不能不面对 这样一个已经发生了的事实：由于新的世界性经济运作机制的启动，跨国公司、全球性金融 机构、世界性经济组织等成为主要角色，它们组织国际联合，控制资源流向，操纵新闻媒体 ，影响经济生活，引导文化潮流，由此逐步侵入原先属于主权国家的公共管理领域，造成公 民对政府公共管理的疏离感，动摇公民对政府的信任与支持，引发政府管理效能弱化，甚至 在一些势单力薄的国家中凌驾于公共管理的权力之上，抑或与这些国家政府中的腐败力量相 勾结而侵害公民利益。这种倾向大大降低了公民对政府公共管理的合法性认同的水平，在个 别国家甚至引发政府的合法性危机。
公民对政府的信任与支持，历来是政府实现其管理功能的重要资源之一。在现代民族国家 的政治框架中，公民对政府的合法性认同及其引起的信任与支持，主要基于三个来源：一是 对产生公共管理的国家主权的信念；二是对政府公共管理效能的信任；三是对政府所提供的 公共服务的预期。在全球化背景下，这三个来源遇到了多方面的挑战。
首先，全球化过程中出现的跨国性行为主体，如国际或区域性组织、跨国公司和全球金融 机 构的势力越来越大。这些跨国性行为主体不仅在国际生活中作出越来越多的决定，而且越来 越多地影响到一部分原先属于民族国家主权范围内的管辖事务，如关税、外汇管制、货币政 策、财政政策等等。这种现象，加上“主权过时论”的一再诱导，造成“民族国家主权销 蚀”的印象。在发展中国家，由于其他发达国家的先占优势而造成的不平等竞争与霸权政策 ，某些“全球化规则”实际损害了这些国家的主权和利益，因而上述印象更为强烈。近代社 会以来，公民在形式平等的价值基础上通过“契约式”政治过程建树起对国家主权的信念， 现在 这一信念遭遇到挑战。也就是说，如果政府不作出对全球化情景的适应性调整，它在公民社 会中的“履约”形象便受到怀疑。
其次，全球化过程中发生的各种公共管理问题。不少国家的政府还没有准备好足以应对的 资源、政策和思路，政府在这些新问题面前常常处于捉襟见肘的尴尬境地。比如，作为经济 全球化支柱之一而出现的全球金融市场，使信用的创造与使用凭借电子技术连接成单一体系 ，越出了民族国家的疆界，对这一市场的权威约束和信心支持的体系，在政府公共管理中几 乎是个盲点。再如，在经济全球化中常常充当先锋角色的不少公司，屡屡被利润动机所激励 而破坏和污染环境，其破坏和污染的规模与他们的经济活动一样具有“全球性”，民族国家 公共管理的约束对此还没有成功的应对思路。而且，全球化过程对政府管理行为的要求，不 仅是个别管理领域的改进，而是适应新环境的政府行为的全面创新。这一创新是一个较长时 期的过程，此中难免发生新旧体制冲突，引发管理上的种种错位和“空白地带”。如此种种 ，在公众中产生政府公共管理效能衰减的不良印象，引发公民对政府公共管理效能的信任动 摇。
再次，20世纪晚期的全球化走向在极广的层面上，实际采用了新自由主义意识形态，追逐 全球商业利润的力量以极大的攻势夺取或限制政府提供公共服务的能力，推进政府管理的“ 空心化”，并通过传播媒体引发公民对政府公共服务的失望心理，甚至在发展中国家通过种 种诱导使一部分社会力量的利益预期转向国际资本体系。加上政府在解决全球化引发的各种 经济、社会问题方面仍然未见成效，从而使公民对政府的公共服务的心理预期愈发难以振作 ，即使在美国，莫衷一是的关于贸易和工资关系的政策争论，每每造成公民政治热情衰减。 1996年美国普选人数之低即为1924年以来所少见，西方舆论认为“只有富人愿意投票”，这 是一场“合法性危机”。（注：丁一凡：《大浪潮》，第64页，中国发展出版社，1998年版。）至于在许多发展中国家，情况则极为不同。第二次世界大战之后 一大批新独立的民族国家的政府，曾经凭籍国民在革命中激发出来的民族情感和对新生民族 国家的忠诚，得以在社会中发挥过积极的动员、调控和稳定的作用。但是，这种政府作用方 式的传统的社会基础，在近年来的全球化浪潮中一再受到冲击，因而这种政府作用本身也渐 渐成为“明日黄花”。
二、主权原则在全球化进程中仍然是公民信任与支持的前提
振作公民对政府公共管理的认同水平，振作公民对公共管理的信任、支持与合作，不仅事 关一国政府管理所需资源的集聚和管理质量的提高，而且事关全球化进程能否保持健康的发 展走势。这是当代政府管理的一个新课题，而解决这个课题的首要前提是在新的世界发展形 势背景下再度确认国家主权原则。
至少到今天所发生的事情表明，关于国家主权的信念是公民对政府信任与支持的首要来源 。公民对国家主权的信念，是政府管理的合法性、权威性的基础。但是，在全球化情景中炒 得最热门的话题就是这一基础的动摇。关于“国家主权销蚀”的话题之所以如此之热，原因 有二：一是对全球化情景中某些现象的误释；二是某些强权国家实际抱着假全球化之名企图 弱化其他国家主权的意图。放下后者不谈，让我们先分析当今的世界形势：尽管全球化声浪 迭起，但主题仍然是经济的全球化，参与经济全球化运作的仍然是主权国家。尽管“非国家 行为主体”在国际社会中发生着重要作用，一部分原先属于主权国家的治理权力移向这些国 际性行为主体，但是，这些行为主体在合法性上仍然是主权国家行为的产物，具体说就是主 权国家缔约行为的产物，是在缔约中发生的局部治理权的让度，因而事实上只是国家主权行 为的延伸、量的扩张、实现方式的改变，而不是质的丧失。把国家主权运作方式的改变理解 为国家主权“销蚀”，是误释全球化的一个重要的认识上的原因，因而也是重振主权信念必 须克服的一个认识障碍。
但是，更值得关注的是这样一种危险倾向的存在：一些据有先占优势的国家、公司在全球 化的旗号下，极力宣扬“国界消失”、“国家主权销蚀”的言论，企图削弱主权国家和政府 在国内、国际治理中的主体地位，干涉别国内政，推行某些霸权主义政策，以求在形式规则 平等的框架中牟取由于先占优势而获得的巨额利益。强调这一点，对于发展中国家来说有着 特别重要的意义。表面上看，原属民族国家主权范畴的不少权威性行为现在由跨国性行为主 体承担，但事实上这些跨国性行为主体有不少是以发达国家，首先是以美国为后台。它们的 权威行为向民族国家主权领域的扩张，其实常常就是发达国家、首先是美国主权的扩张，尤 其是向发展中国家主权领域的扩张。正是在这个意义上，美国哈佛大学肯尼迪政治学院院长 约瑟夫·奈在论及国家利益、国家主权的重新定义时指出，美国希望在“分享资源和环境等 各种各样的问题上影响远方的政府和组织”。（注：美国《外交》杂志，1999年7—8月号。）所以，首先并严峻地发生主权问题的是发展 中国家。如果放任这种倾向假全球化的名义以图弱化他国主权的意图和行动泛滥，那么，全 球化就成为个别国家霸权政策下的“单极化”。所以，首先是发展中国家应有关于维护主权 的清醒意识，保护本国公民的主权信念，形成国家主权力量和公民力量的良好的合作与互动 ，以应对复杂而严峻的主权问题局面。
在关于全球化进程和主权政府管理权能的讨论中，还有一种“补偿论”不可轻视。以现代 化了的保守主义者为代表的乐观派，认为全球化侵蚀了国界，主权国家的政府已成为国际市 场的仆从；而与此同时，世界从经济发展中获得利益的速度也大大加快，这是全球摆脱贫困 的前所未有的机会，包括第三世界国家在内的广大人民都将从中获益。这是一种主权政府管 理权能失落的“利益补偿论”。当然，对于广大发展中国来说，全球化确实是一次本国经济 发展的重要机遇，但是，对于这次机遇的利用，决不意味着要以国家主权的牺牲为代价。这 种“补偿论”掩盖了一个重要的事实：对不拥有国际竞争中先占优势的国家来说，放任国家 主权意义上的管理权能的失落，那就意味着丧失起码的国家经济安全，意味着丧失起码的经 济主权，意味着容忍弱肉强食并深受其害。在经济全球化进程中，南北差距的迅速扩大，环 境危机、生态危机向发展中国家的转加，发展中国家贫困问题加剧和国际竞争地位的下降， 越来越充分地证明了这一点。不能不承认，在当今全球化潮流中，事实上存在着一种新的经 济殖民主义政策的杂质。而凡是殖民主义政策论者，都以持“文明补偿论”为意识形态特征 ，推行其弱肉强食的实际政策目标。在当今时代，即使对于一般的发达国家来说，以牺牲主 权为代价而获得增长“补偿”也是一种政策神话。因为主权原则的破损和主权国家政府管理 权能的失落，意味着丧失本国发展的起码条件，丧失在国际谈判桌上、在各种国际交易活动 中的地位。在这个问题上，发展中国家的处境及其政策选择上的困难程度自然毋庸赘述。发 展中国家的公民能够理解政府在这一处境中的决策难度，但不会容忍以牺牲主权来获得某种 虚幻的发展“补偿”。在这一点上，政府应该和公民同心同德，“拧成一股绳”，建立起关 于本国经济发展、经济安全、经济利益的巩固的政策统一性的思想基础。
三、提高政府在全球化情景中的管理效能
如果说国家主权的维护、公民对国家主权的信念是公民对政府管理信任与支持的首要前提 ，那么政府管理行为在公民中建树的效能形象则是公民信任与支持的重要泉源。在现代的形 式平等的“契约式”政治生活框架中，政府的效能和公民对政府的信任与支持存在着一种互 动的正相关关系。政府管理效能水平的高低制约着公民信任与支持的涨落。正是这种互动的 正相关关系，迫使政府在全球化的管理情境中尽快提高自身的管理效能。
现在看来，没有哪个谋求发展的国家能够拒绝全球化过程，因而没有哪个谋求发展的国家 的政府能够拒绝对全球化新管理情景的适应性调整。民族国家的政府经过数百年的努力，已 经在一国范围内追求管理效能方面积累了丰富的经验，并且获得了公民社会的认可。但是， 公民对政府在全球化管理情景中的效能，现在则不能不产生种种疑虑。疑虑之一，市场的国 际化使原先政府与市场的职能边界发生错乱，政府对经济生活的调控功能没有明确定位。疑 虑之二，全球化使大量原先属于内政事务的管理国际化，于是内政和外交的边界模糊，政府 的社会管理功能没有明确定位。疑虑之三，由于国际行为主体的活跃，使日久形成的公民对 政 府公共服务的心理预期发生波动，而民族国家政府尚拿不出成熟思路约束这些国际行为主体 ，承担起对公民的责任，连现在的欧盟成员国也难免于此。疑虑之四，全球化进程使社会生 活个体的自主性和流动性大为增强，使原先强调自上而下治理的政府模式受到冲击，而足以 替代的新治理形式尚不成熟。如此等等，不再在此一一罗列。仅此足以表明，公民对政府的 新形象的期待，已不是个别改革、枝节调整所能满足的。这是一次世界性的政府管理创新 ，不仅是管理体制、管理方法的创新，而且也是管理哲学的创新。尤其是发展中国家，要实 现这种创新，则需要解决更多更艰巨的难题，需要本国政府作出更为艰辛和富于创造性的努 力，需要真正对本国发展负责任的政治家、思想家的探索性思考与操作。非此不足以重塑全 球化背景中的政府形象，非此不足以改变发展中国家最终“边缘化”的命运。
但是，值得关注的是，与全球化进程中暴富起来的、或享受着新的垄断利润的阶层有着密 切联系的新自由主义思想家们，利用公民社会对政府在全球化管理情景中的效能现状的疑虑 ，利用民族国家政府形象重塑中的“不成熟性”，鼓吹一种“政府无能论”。这种“政府无 能论”推波助澜，企图扩大公民社会对政府的不信任情绪，阻碍政府对于全球化管理情景的 适应性调整。应该据实承认在全球化的新情景中，政府的适应性管理能力的成长仍处于发育 初期，传统的政府管理类型对于新的管理情景确实存在不少“盲点”。这种状况使政府对公 民的责任性、回应性打了折扣。但这只能表明政府传统方式管理的“无能”，而不是政府存 在价值的消失。当社会一再指出政府管理“盲点”的存在，当公民总是感觉到政府应有的责 任性、回应性打了折扣，那么这证明的正是社会对于政府管理的需求的存在，以及为适应这 一需求而重塑政府形象的紧迫，而并不证明政府的存在已不再成为必要。根据历史唯物主义 关于未来社会的预测，人类在未来将会有政府不再成为必要、而和青铜斧之类的古董一齐放 进博物馆的时代，但当代世界还远没有进到这个时代。
其实，新自由主义的思想家们在描绘着这种“政府无能”的神话时，实际推销着某种特殊 的意识形态：在发达国家，曾首先是为了把“紧缩政策”、特别是“福利紧缩政策”推销给 选 民，以期借资本国际化的名义瓦解公民对民选政府的效用预期，把社会权力移向商界，移向 跨国资本。其次是过度神化商界在全球化背景中的能力，谋求商界对民族国家政府、特别是 发展中国家政府的控制。比如极力抬举国际经济的协议能力和政策行动能力（其实这些能力 至今仍不过是民族国家缔约行为的结果），以期否定主权国家政府采取行动的能力。而这些 国际经济组织常常实际执行着凌驾于其他阶层之上的全球上流阶层和以跨国公司垄断为特征 的新贸易保护主义受益者的利益要求。再如宣称全球金融市场的“全能”，以否定政府在货 币、 财政等方面的调控和约束能力，甚至常常运用“撤资”、“退出项目”等等为要挟，试 图迫使发展中国家政府就范。再次是一方面向公民社会鼓吹“政府无能论”，另一方面与某 些不负责任的乃至背离公共价值取向的政府及其官僚相勾结，达成一种默契，使政府坐视孤 立的公民个体与垄断性的跨国大公司“讨价还价”，成为他人刀俎下的鱼肉；抑或声称商界 对政府的“援手”，实际以新型的官商勾结来剥夺社会。所以，对本民族发展和本国公民利 益负责任的政府，不能相信“政府无能论”的宣传，不能放弃提高政府效能的重大政治责任 。面对着全球化情景中种种挑战和困难的发展中国家的政府，在这方面存在着一种恶性循环 的危险：新的管理情景使传统管理方式陷于困境，困境使西方关于“政府无能论”的宣传成 为“想象中的真实”，这种“想象中的真实”使政府形象重塑成为泡影，这种泡影的破灭使 政府越 发陷于难以自拔的困境。这不仅使政府最终完全失去公民的支持，而且使整个国家陷于危难 之中。所以，一个十分紧迫的问题是，全球化要求迅速实现政府管理创新，人民将完全能够 理解和支持这一创新。
四、建立政府与公民的新型合作关系
全球化情景中政府管理创新的一个重要目标是构建政府与公民的新型合作关系。这种新的 关系，是保证公民对政府有效信任与支持的一种新的基础，一种不同于传统公共行政中政府 与公民关系的新型关系。在传统的公共行政中，政府与公民的关系主要是自上而下的治理(g overnance)，在法制上追求政府管理的规范与透明，以及公民对管理的认同与监督；在伦理 上追求政府对公民的道义责任，以及公民对政府道义感召或政治动员的追随。而随着全球化 进程的出现，政府与公民的关系开始发生大的改变。从一般意义上说，投资来源的“非本国 化”，经营活动的“非本土化”，交换的“电子信息化”，国际民间组织力量的日益“自治 化”等等因素，正促成一种趋势，使公民和公民社会在国际社会生活中的自治能力、与境外 各种力量的横向协调能力、承受各种风险的自主能力大大加强。这本是人类文明成长的一段 进程，政府可以凭藉这一趋势退出许多原先必须对社会承担责任的管理领域，而把管理力量 集中到由于全球化而新发生的管理领域和以往力未能及的管理领域，改善政府管理和更好地 履行政府的社会职能；而且，政府可以在这一趋势中从公民社会获得更多的管理资源，形成 和公民社会更密切的协调与合作。但是西方某些全球化的意识形态专家们常据此宣称“新市 民社会”对于公共领域的取代，对政府管理的取代，以期封杀广大发展中国家致力于政府创 新、政府与公民实现新的合作关系的可能性。这是在市民社会中已经拥有“霸主地位”的阶 层的利益表述。其实在西方发达国家也并非按此操作，值得注意的倒是随着政府与公民新关 系定位出现的趋势，他们抓紧推进公共管理改革，实行“还政与民”的分权管理，逐步放开 自上而下的治理方式，建立网络式社会调控机制，出现了诸如“新公共管理(NPM)”、“善 治(good governance)”等等新的管理潮流。在这一管理潮流中，在政府类型选择上，有人 提 出超越“最小政府”和“积极政府”，走向政府力量与市民社会之间合作互动的良性关系（注：[英]安东尼·吉登斯：《震荡派瘫痪之后》，《新政治家》，1998年5月1日号。） ；在政府与产业界关系上，有人提出“催化剂政府”思路，即政府既积极“催化”经济发展 战略联盟的成立与发展，又独立于战略联盟之外（这是米切尔·林德的用语）（注：[英]《新左派评论》，1997年9/10月号。）；而在法国， 则有人提出建立“承保人式政府”、“中间人式政府”、“钟表师式政府”的混合，形成应 对全球化情景的政府与企业的特殊合作。（注：《法国地缘经济杂志》，1999年4月7—14日。）
上述在发达国家中出现的政府和公民关系的新走向，撇开与之相关的各种意识形态背景， 应说是正在展开的对全球化进程的有章法的应对。这些应对思路，对于发展中国家重建政府 与公民关系具有重要的借鉴价值。但是，在强调这一借鉴价值的同时，必须指出，发展中国 家还不能直接照搬发达国家的应对思路。这是因为，在现今出现的全球化“游戏”中，发展 中国家不仅与发达国家存在不同国情，而且存在着毋庸讳言的利益冲突。一个基本的事实是 ，在全球化“游戏”格局中已经获得先占优势的发达国家，可以放手让本国资本力量投入国 际竞争，而政府力量则转向不介入“反应”的“催化剂”功能，以“催化”这一竞争过程， 实际造就着本国的经济赢家地位。而在这场“游戏”格局中处于弱势地位的发展中国家，如 果政府不能有效整合本国经济力量，不能实现“集中力量办大事”的战略构思，而是坐视本 国资本、劳力在与发达国家的强大对手的竞争中摊牌，那就恐怕很难改变输家的结局。所以 ，发展中国家在全球化情景中寻找政府与公民关系的新的定位时，应该吸收和利用发达国家 的某些管理成就，但一定要从本国国情出发，充分利用本国的政治优势，增强本国的民族凝 聚力，同时在公共管理的体制选择和公共政策取向上，实现政府与公民在应对全球化挑战方 面的政策共识，体现“集中力量办大事”的优越性，从而不仅在形式上，而且在根本性的利 益上形成更加巩固的政府与公民的合作。
但是，我们不能不指出这样一个事实：一些西方政要、一些国际机构代表人物、一些西方 治理理论的提倡者们有时把某种特定的管理制度、管理观念，冠以“全球价值”而强行推销 给别国。比如，一向强调自身不介入主权国家内部政治事务的世界银行提倡“善治”理论， 却又把“善治”理论作为对第三世界国家贷款的主导政策思想，作为评估受援国条件的主要 标准之一。联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉分析这一点时指出，在实际干预受援国 内部政治事务上，“善治的概念极为有用。因为它使国际金融机构能从经济主义中摆脱出来 ，去思考与经济重组相关的关键性政治问题和社会问题”。（注：R·A·W·罗茨：《新的治理》，[英]《政治学研究》，1996年第154期。）事情很明白，国际金融机构以 “善治”名义绕开了敏感的政治争端，而实际介入了别国内部政治事务。而事情的结果，等 于是要发展中国家的政府坐视本国弱势力量与强大对手的角斗。所以，发展中国家如果不能 清醒地看到事情的真相，盲目地在所谓“全球价值”的名义下削弱自己的政治优势，丧失本 国本民族的管理个性，那就有可能付出牺牲本国公民利益、动摇本国经济安全甚至政治安定 的 代价。这就会从根本上瓦解政府与公民的合作，甚至酿就政府的合法性危机。所以，建构政 府与公民的新合作方式，必须以尊重本国公民的选择为首要原则。
作者介绍：周毅之，中共江苏省委党校，南京市，210004