摘要:就东北老工业基地的投资环境改善问题,辽宁省进行了专题调研,先后与省政府、沈阳市政府、大连市政府、大连市经济技术开发区管委会等有关部门的领导,以及华晨控股公司、东软集团、沈阳远大集团、营口盼盼集团、大连重工起重集团、大连机床集团、大连造船重工集团等国有、民营和外资企业的代表进行了座谈,确定了加快政府职能的转变、改善投资环境,是辽宁省乃至整个东北地区实现结构调整和经济振兴的当务之急。 关键词:东北老工业基地;投资环境;结构调整;经济振兴 中图分类号:F2 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)16-0124-01 东北老工业基地的调整、改造和振兴是我国新时期带有全局性和前瞻性意义的重大战略举措,是继浦东开发开放和西部大开发之后又一项复杂、艰巨和长期的系统工程。东北老工业基地的调整、改造和振兴一方面需要各级政府有计划地支付必要的改革成本,减轻历史包袱,轻装上阵,另一方面需要政府改革投融资体制,培育新的增长点。但更为重要的是,各级政府必须加快职能转变,为老工业基地的调整、改造和振兴创造一个宽松、透明、统一和可预期的投资环境。 1 改善投资环境的基本经验与总体评价 1.1 经验与成效 近年来,辽宁省各级政府为改善投资环境特别是在外商投资的软环境建设方面,进行了一系列改革,取得了一定成效。 (1)提高办事效率,加强涉外窗口部门服务的规范化和科学化。首先是实行了办事公开制度,公开和简化了外商投资的办事程序和效率,规范了利用外资的立项审批、合同、工商、土地、劳动、税务、外汇、海关、商品检验等主要涉外部门的公开办事程序,大力推行了一站式服务、一部门执法、一窗口收费的作法;其次是推行了社会服务承诺制度,要求公用、城建、供热、商业、邮电、交通、电力、卫生、金融、口岸、旅游等重点社会服务部门公布社会服务承诺的内容、标准、责任和服务时限等,接受社会监督。 (2)加强依法行政,规范政府职能部门的管理行为。其主要作法:一是出台了《辽宁省外商投资企业条例》,对外资企业的设立、变更、解散、组织机构、权利与义务、权益保护与服务、监督管理等都做了详尽的规定;二是出台了辽宁省进一步改善投资软环境若干意见,对政府部门的管理职能和行为实行办事三公开,提高涉外执法人员素质,对企业进行检查、培训、处罚、参观考察等作出了规范。 (3)治理了对外投资企业税外收费。清理了外商投资企业反映比较大的行政事业性收费,制定了辽宁省外商投资企业行政事业收费手册和收费监督卡制度,对不合理收费,外商投资企业有权拒绝。对于收费人员到企业收费行为,收费人员必须在收费监督卡上写明收费项目、标准、依据、时间、金额并填写收费单位和收费人员姓名。不填写收费监督卡的单位不得收费。 1.2 总体评价 与东南沿海发达地区相比,东北老工业基地在区位、资源禀赋、交通、城市基础设施、土地成本、劳动力成本等“硬件”方面具有一定的竞争力,而差距主要体现在“软件”方面。从利用外资的总量上看,在东三省利用外资总额也仅约40亿美元,在东部沿海地区处于落后位置,甚至低于同年苏州一市的利用外资水平。不可否认的一个重要原因就是投资环境的建设方面存在差距。 2 投资环境存在的主要问题 通过一系列调研座谈,我们了解到,目前辽宁省的投资环境还亟待改善。下面列举各界反映比较集中的几个方面问题: 2.1 以行政性审批为核心的投融资管理体制是影响社会性投资的一大障碍 近年来,辽宁省招商引资工作正面临前所未有的大好形势,一方面是在全球制造业加速向中国转移的背景下,辽宁省的区位优势、人才优势、基础设施优势,以及装备制造业和原材料工业的产业基础优势正逐渐显现;另一方面是省内外一批民营企业快速成长,具备了在辽宁省投资大项目的资金和技术实力。然而,现行的投融资体制已不适应形势发展的需要。据辽宁省有关人士反映,一是按投资额划定的分级审批制过于严格,限制了一批大型外商投资项目的投资建设;二是审批环节手续复杂,周期过长,无形中也加大了竞争性项目的投资风险。 2.2 沉重的历史包袱和较高的金融风险极大地限制了本地和域外资本的进入 东北地区国有经济比重大,历史包袱沉重,表现为几多:老企业和大企业多,中央企业多,离退休职工和富余人员多,国企内部嵌套的大集体职工多,银行负债多,企业社会职能多,社会保障欠费多。此外,省内商业银行长期居高不下的不良贷款比率影响了战略投资者的投资信心和正常的金融活动。而彻底解决居高不下的不良贷款比率,降低金融风险,单凭一省之力是不够的。 2.3 工业用地和人才引进问题 据辽宁省政府有关部门和企业代表反映,与东南沿海其它地区相比,辽宁省的工业用地指标控制偏严,在一定程度上制约了辽宁省新增投资和改造项目。目前,辽宁省农田比例居全国首位,达到87%,而全国平均水平为80%。全省采煤沉陷地区的用地指标问题已经基本解决,但老企业的搬迁改造用地却很难解决。省内企业还普遍反映,目前企业急需的高技术人才引进还需要政府在一系列配套政策上予以倾斜,如个人收入所得税政策、家属就业、子女就学、搬家安置、购买住房、汽车等大件消费品的消费税政策等需要进行调整。 3 改善投资环境的若干建议 3.1 尽快将东北老工业基地的调整、改造和振兴工作上升到国家战略高度 鉴于目前东北老工业基地调整、改造和振兴所面临的政治、经济、社会和舆论形势,我们认为,中央政府应下决心将东北老工业基地的调整、改造和振兴上升到国家战略高度上来推进,使之成为继浦东开发开放战略和西部大开发战略之后的我国又一个重要的区域发展战略。其主要原因是:第一,东北老工业基地的改造和振兴是一项艰巨、复杂和长期的系统工程,零敲碎打式的改革和援助政策被以往经验证明存在很大局限性,需要整体规划和全方位推进,以发挥政策的整体效能和协同作用;第二,老工业基地改造和振兴是全方位的制度创新,涉及到各级政府及职能部门、各类企业、社会组织和城乡居民方方面面的切身利益,不从国家战略高度上推进有可能会导致改革目标和政策初衷被既得利益所阻断的困境;第三,将东北老工业基地的改造和振兴上升到国家战略高度在某种程度上将形成政策感召力,增强境内外投资者的信心,有利于本地区吸引和利用各种形式的战略性投资。 3.2 简化行政程序,提高行政效率,增强政策统一性和透明度,加强监督,完善政绩考核制度,塑造亲商、亲民的服务型诚信政府 行政效率的高低直接反映一个地区的政府形象和制度环境,是商业投资环境的窗口。辽宁省被调研企业的代表普遍认为提高政府行政效率,简化行政程序是改善投资环境和转变政府职能的头等要务。大连经济技术开发区管委会在简化行政程序和提高行政效率方面的成功经验是值得借鉴和推广的。通过完善行政程序制度和行政许可制度,从根本上解决目前在行政性放权过程中存在的放小不放大、放轻不放重和放虚不放实的问题。政府应通过多种渠道及时向行政相对人公布有关法律、法规和规范性文件,提高政策透明度,并适时召开社会各界参加的沟通座谈会,倾听行政相对人的意见,接受社会监督和问责。在政绩考核制度上,要改变只重经济业绩不重经济、社会、环境、教育等经济与社会事业协调发展的考核体系,结合公务人员的行政效率建立完善的综合考核体系。要改变重管理、轻服务的政府形象,塑造一个亲商、亲民和诚信的服务型政府形象,为社会投资者营造宽松良好的投资环境。 3.3 进行投融资体制改革试点,放松市场进入限制,为老工业基地充分发挥装备制造业和原材料制造业的基础优势创造宽松的条件 目前我国正着手进行投融资体制改革的试点,为此,我们建议可以将东北地区确定为投融资体制改革的试点地区。在投资额度审批上,放松中央政府掌握的内外资项目审批的投资额度限制,如投资总额2亿美元以下的外资项目可以由省政府自行审批,但要到中央政府备案,以吸引一批大型外商投资项目的进入,培育起新的增长点,并以此带动东北地区产业结构的改造和升级。在投资领域方面,不仅要充分放开竞争性领域的投资准入限制,而且在一些重要的城市基础设施和公用事业领域,也应逐步向社会性投资放开。但对于具有一定自然垄断特征的投资领域,政府应加强价格和市场行为的监管,以维护正常和公平的市场竞争秩序。 东北老工业基地的振兴离不开原有装备工业和原材料工业基础,而这又涉及到存量资本的历史包袱问题。长期积累下来的不良债务、富余人员安置和社会保障体系的资金缺口、解除企业办社会的资金缺口、资源型城市发展持续产业的资金缺口和环境保护的资金缺口等历史包袱,特别是高负债率造成的金融风险必须尽快加以解决。建议在分清中央政府和地方政府的职责前提下,制定并实施一个整体规划的、资金来源多渠道的、分阶段实施的解决方案。可以先确定一个试点地区,授予地方政府处置国有资产的必要权力,与财政部、国有商业银行和国有资产管理公司协调与合作,通过增加核拨核呆指标、债转股、破产、拍卖变现、债权交易、出让土地使用权、发行专项债券等多种形式,集中解决多年遗留的不良债务问题。
摘要:就东北老工业基地的投资环境改善问题,辽宁省进行了专题调研,先后与省政府、沈阳市政府、大连市政府、大连市经济技术开发区管委会等有关部门的领导,以及华晨控股公司、东软集团、沈阳远大集团、营口盼盼集团、大连重工起重集团、大连机床集团、大连造船重工集团等国有、民营和外资企业的代表进行了座谈,确定了加快政府职能的转变、改善投资环境,是辽宁省乃至整个东北地区实现结构调整和经济振兴的当务之急。 关键词:东北老工业基地;投资环境;结构调整;经济振兴 中图分类号:F2 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)16-0124-01 东北老工业基地的调整、改造和振兴是我国新时期带有全局性和前瞻性意义的重大战略举措,是继浦东开发开放和西部大开发之后又一项复杂、艰巨和长期的系统工程。东北老工业基地的调整、改造和振兴一方面需要各级政府有计划地支付必要的改革成本,减轻历史包袱,轻装上阵,另一方面需要政府改革投融资体制,培育新的增长点。但更为重要的是,各级政府必须加快职能转变,为老工业基地的调整、改造和振兴创造一个宽松、透明、统一和可预期的投资环境。 1 改善投资环境的基本经验与总体评价 1.1 经验与成效 近年来,辽宁省各级政府为改善投资环境特别是在外商投资的软环境建设方面,进行了一系列改革,取得了一定成效。 (1)提高办事效率,加强涉外窗口部门服务的规范化和科学化。首先是实行了办事公开制度,公开和简化了外商投资的办事程序和效率,规范了利用外资的立项审批、合同、工商、土地、劳动、税务、外汇、海关、商品检验等主要涉外部门的公开办事程序,大力推行了一站式服务、一部门执法、一窗口收费的作法;其次是推行了社会服务承诺制度,要求公用、城建、供热、商业、邮电、交通、电力、卫生、金融、口岸、旅游等重点社会服务部门公布社会服务承诺的内容、标准、责任和服务时限等,接受社会监督。 (2)加强依法行政,规范政府职能部门的管理行为。其主要作法:一是出台了《辽宁省外商投资企业条例》,对外资企业的设立、变更、解散、组织机构、权利与义务、权益保护与服务、监督管理等都做了详尽的规定;二是出台了辽宁省进一步改善投资软环境若干意见,对政府部门的管理职能和行为实行办事三公开,提高涉外执法人员素质,对企业进行检查、培训、处罚、参观考察等作出了规范。 (3)治理了对外投资企业税外收费。清理了外商投资企业反映比较大的行政事业性收费,制定了辽宁省外商投资企业行政事业收费手册和收费监督卡制度,对不合理收费,外商投资企业有权拒绝。对于收费人员到企业收费行为,收费人员必须在收费监督卡上写明收费项目、标准、依据、时间、金额并填写收费单位和收费人员姓名。不填写收费监督卡的单位不得收费。 1.2 总体评价 与东南沿海发达地区相比,东北老工业基地在区位、资源禀赋、交通、城市基础设施、土地成本、劳动力成本等“硬件”方面具有一定的竞争力,而差距主要体现在“软件”方面。从利用外资的总量上看,在东三省利用外资总额也仅约40亿美元,在东部沿海地区处于落后位置,甚至低于同年苏州一市的利用外资水平。不可否认的一个重要原因就是投资环境的建设方面存在差距。 2 投资环境存在的主要问题 通过一系列调研座谈,我们了解到,目前辽宁省的投资环境还亟待改善。下面列举各界反映比较集中的几个方面问题: 2.1 以行政性审批为核心的投融资管理体制是影响社会性投资的一大障碍 近年来,辽宁省招商引资工作正面临前所未有的大好形势,一方面是在全球制造业加速向中国转移的背景下,辽宁省的区位优势、人才优势、基础设施优势,以及装备制造业和原材料工业的产业基础优势正逐渐显现;另一方面是省内外一批民营企业快速成长,具备了在辽宁省投资大项目的资金和技术实力。然而,现行的投融资体制已不适应形势发展的需要。据辽宁省有关人士反映,一是按投资额划定的分级审批制过于严格,限制了一批大型外商投资项目的投资建设;二是审批环节手续复杂,周期过长,无形中也加大了竞争性项目的投资风险。 2.2 沉重的历史包袱和较高的金融风险极大地限制了本地和域外资本的进入 东北地区国有经济比重大,历史包袱沉重,表现为几多:老企业和大企业多,中央企业多,离退休职工和富余人员多,国企内部嵌套的大集体职工多,银行负债多,企业社会职能多,社会保障欠费多。此外,省内商业银行长期居高不下的不良贷款比率影响了战略投资者的投资信心和正常的金融活动。而彻底解决居高不下的不良贷款比率,降低金融风险,单凭一省之力是不够的。 2.3 工业用地和人才引进问题 据辽宁省政府有关部门和企业代表反映,与东南沿海其它地区相比,辽宁省的工业用地指标控制偏严,在一定程度上制约了辽宁省新增投资和改造项目。目前,辽宁省农田比例居全国首位,达到87%,而全国平均水平为80%。全省采煤沉陷地区的用地指标问题已经基本解决,但老企业的搬迁改造用地却很难解决。省内企业还普遍反映,目前企业急需的高技术人才引进还需要政府在一系列配套政策上予以倾斜,如个人收入所得税政策、家属就业、子女就学、搬家安置、购买住房、汽车等大件消费品的消费税政策等需要进行调整。 3 改善投资环境的若干建议 3.1 尽快将东北老工业基地的调整、改造和振兴工作上升到国家战略高度 鉴于目前东北老工业基地调整、改造和振兴所面临的政治、经济、社会和舆论形势,我们认为,中央政府应下决心将东北老工业基地的调整、改造和振兴上升到国家战略高度上来推进,使之成为继浦东开发开放战略和西部大开发战略之后的我国又一个重要的区域发展战略。其主要原因是:第一,东北老工业基地的改造和振兴是一项艰巨、复杂和长期的系统工程,零敲碎打式的改革和援助政策被以往经验证明存在很大局限性,需要整体规划和全方位推进,以发挥政策的整体效能和协同作用;第二,老工业基地改造和振兴是全方位的制度创新,涉及到各级政府及职能部门、各类企业、社会组织和城乡居民方方面面的切身利益,不从国家战略高度上推进有可能会导致改革目标和政策初衷被既得利益所阻断的困境;第三,将东北老工业基地的改造和振兴上升到国家战略高度在某种程度上将形成政策感召力,增强境内外投资者的信心,有利于本地区吸引和利用各种形式的战略性投资。 3.2 简化行政程序,提高行政效率,增强政策统一性和透明度,加强监督,完善政绩考核制度,塑造亲商、亲民的服务型诚信政府 行政效率的高低直接反映一个地区的政府形象和制度环境,是商业投资环境的窗口。辽宁省被调研企业的代表普遍认为提高政府行政效率,简化行政程序是改善投资环境和转变政府职能的头等要务。大连经济技术开发区管委会在简化行政程序和提高行政效率方面的成功经验是值得借鉴和推广的。通过完善行政程序制度和行政许可制度,从根本上解决目前在行政性放权过程中存在的放小不放大、放轻不放重和放虚不放实的问题。政府应通过多种渠道及时向行政相对人公布有关法律、法规和规范性文件,提高政策透明度,并适时召开社会各界参加的沟通座谈会,倾听行政相对人的意见,接受社会监督和问责。在政绩考核制度上,要改变只重经济业绩不重经济、社会、环境、教育等经济与社会事业协调发展的考核体系,结合公务人员的行政效率建立完善的综合考核体系。要改变重管理、轻服务的政府形象,塑造一个亲商、亲民和诚信的服务型政府形象,为社会投资者营造宽松良好的投资环境。 3.3 进行投融资体制改革试点,放松市场进入限制,为老工业基地充分发挥装备制造业和原材料制造业的基础优势创造宽松的条件 目前我国正着手进行投融资体制改革的试点,为此,我们建议可以将东北地区确定为投融资体制改革的试点地区。在投资额度审批上,放松中央政府掌握的内外资项目审批的投资额度限制,如投资总额2亿美元以下的外资项目可以由省政府自行审批,但要到中央政府备案,以吸引一批大型外商投资项目的进入,培育起新的增长点,并以此带动东北地区产业结构的改造和升级。在投资领域方面,不仅要充分放开竞争性领域的投资准入限制,而且在一些重要的城市基础设施和公用事业领域,也应逐步向社会性投资放开。但对于具有一定自然垄断特征的投资领域,政府应加强价格和市场行为的监管,以维护正常和公平的市场竞争秩序。 东北老工业基地的振兴离不开原有装备工业和原材料工业基础,而这又涉及到存量资本的历史包袱问题。长期积累下来的不良债务、富余人员安置和社会保障体系的资金缺口、解除企业办社会的资金缺口、资源型城市发展持续产业的资金缺口和环境保护的资金缺口等历史包袱,特别是高负债率造成的金融风险必须尽快加以解决。建议在分清中央政府和地方政府的职责前提下,制定并实施一个整体规划的、资金来源多渠道的、分阶段实施的解决方案。可以先确定一个试点地区,授予地方政府处置国有资产的必要权力,与财政部、国有商业银行和国有资产管理公司协调与合作,通过增加核拨核呆指标、债转股、破产、拍卖变现、债权交易、出让土地使用权、发行专项债券等多种形式,集中解决多年遗留的不良债务问题。