存疑不起诉案件刑事赔偿问题探析
来源： 作者：张小芹 陈柳 日期：2009-11-05 >我来说两句(0条)
我国《国家赔偿法》颁布实施10年来，在制约公权力依法行使、维护公民合法权益、保障社会稳定方面发挥了重要的作用。但随着我国法治建设的快速发展和人权保护制度的逐步完善，国家赔偿制度在某些方面的缺漏也逐渐显现出来。本文仅就存疑不起诉案件的刑事赔偿问题做一些粗浅的探讨，以求于实务有所裨益。
一、存疑不起诉的概念及其法律特征
存疑不起诉是指人民检察院对于经过补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。刑事诉讼法规定，人民检察院决定提起公诉的案件，必须是犯罪事实清楚，证据确实、充分，而对于经过补充侦查证据仍然不足的，根据无罪推定原则作有利于犯罪嫌疑人的认定，不向人民法院提起公诉。
存疑不起诉决定的作出具有如下法律特征：
(一)检察机关的自由裁量性
最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第286条第3款规定了存疑案件“证据不足”的四项标准：第一，据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的;第二，犯罪构成要件事实缺乏必要的证据子以证明的;第三，据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的;第四，根据证据得出的结论具有其他可能性。以上四项标准中，除第二项外，其余三项均是证据本身的不足，需要检察官依据经验和相关的规定来加以认定，这就赋予了检察机关相当的自由裁量权，由人民检察院根据案件具体情况直接做出判断，行使不起诉决定权。
(二)处分上的程序性
存疑不起诉是因为在诉讼过程中出现的一些预想之外的问题，如证据发生变化、遗失等，从而不得已对案件做出的程序上的处理，非实体上的处分，倘将来发现符合起诉的条件的，还可以再次起诉，并无须对先前的存疑不起诉做出否定的评价，不同于法院的判决，也即，存疑不起诉仅仅是程序上的一种处理。
(三)法律上的推定无罪性
存疑不起诉体现了“疑罪从无”和“无罪推定”原则，是我国司法进步的体现。但是，存疑不起诉只是在法律上推定犯罪嫌疑人无罪，在实质上并不一定就表明犯罪嫌疑人无罪，此时犯罪嫌疑人既可能有罪，也可能无罪，是处于一种既不能证实也不能证伪的状态。
(四)诉讼程序的终止性
根据“不告不理”原则，对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。因此不起诉决定就表明刑事诉讼将不会进入审判阶段，阻断了刑事审判的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止，这是存疑不起诉决定的直接法律后果。
(五)法律效果的相对性
检察机关的不起诉决定不具备法院判决的法律效力，其并不是诉讼案件程序上的终局性处理，存疑不起诉案件若以后符合起诉的条件，是仍然可以继续起诉的，并不因为先前的不起诉决定确认其无罪而丧失起诉权。
二、当前法学界对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的不同认识
由于国家赔偿法的制定和实施早于刑事诉讼法的修订，对存疑案件是否应当给予赔偿，《国家赔偿法》没有明确的规定，在工作实践中因错捕错诉引发的刑事赔偿又屡见不鲜，对存疑不起诉是否应该予以国家赔偿成为理论和实践当中争议较大的一个问题，当前司法界和学术界主要有如下几种不同的认识：
(一)存疑不起诉属于检察机关错误逮捕，应当赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉作为一种处理决定，从法律上推定了犯罪嫌疑人没有犯罪事实，实际上是对以前的批准或决定逮捕的否定，可以理解为是对“错误逮捕”的一种确认，给予国家
赔偿，符合法律规定。通过赔偿有利于保障公民的合法权益，有利于加强对司法人员的监督，改善司法机关的工作，提高司法工作人员的政治、业务素质。
(二)存疑不起诉的案件不应予以国家赔偿。持此观点的人认为：按照《国家赔偿法》的规定，错误逮捕是指“对没有犯罪事实的人”错误逮捕。存疑不起诉的原因是“证据不足”，所谓“证据不足”不同于“没有犯罪事实”，而是介于“证据确实充分”与“无证据”之间。且《人民检察院刑事诉讼规则》规定，存疑不起诉案件在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。因此存疑不起诉不能完全等同于检察机关的逮捕错误，不应赔偿。
(三)对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析，不能一概赔偿或一概不赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉从本质上说是证据“不能认定犯罪事实”，它不同于没有证据的“没有犯罪事实”。“没有犯罪事实”是没有证据证明其有犯罪行为，或者有证据证明其没有犯罪行为。“不能认定犯罪事实”指的是有证据证明犯罪事实，但证据未达到足以排除一切合理怀疑的程度。现行赔偿法的规定不明确，如一律赔偿，则实质上是将逮捕证据要求拔高到了起诉的证据条件，不利于司法机关充分利于逮捕这一强制措施开展侦查工作，打击犯罪，保护人民。如一律不赔偿，则存疑不起诉可能成为司法机关对“错误逮捕”的一种变通处理手段，成为一种“台阶”办法，侵害犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，不利于严格执法。因此，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析。
笔者作为刑事赔偿的实务工作者，从现行的《国家赔偿法》归责原则和刑事赔偿实践工作出发，赞成第三种观点。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这条规定阐明了我国国家赔偿的归责原则是违法责任原则。如果以存疑不起诉作为错误逮捕的依据，一律给予国家赔偿，而不考虑司法人员有无违法实施职权，就将国家赔偿法的违法责任原则变为结果责任原则或无过错原则，同时也会在实践中造成司法工作人员为了减少赔偿人为地把逮捕的标准提高的现象，不利于打击犯罪。对存疑不起诉案件一律不予赔偿的观点，又不利于现实中存疑不起诉案件确实存在错误逮捕情况对赔偿请求人合法权益的保护，同时也违背了“违法责任原则”，会造成司法机关滥用职权，放宽逮捕条件情况出现。笔者认为，对于存疑不起诉案件，按照《刑事诉讼法》“疑罪从无”的原则推定无罪，已经体现了对犯罪嫌疑人人权的保护，在实践中，对事实不清、证据不足的存疑不起诉案件，国家是否承担赔偿责任，应具体情况具体分析，根据不同的情况作出赔与不赔的决定。对只有孤立的有罪证据证明犯罪事实的案件和主要证据之间的主要矛盾无法合理排除的案件予以赔偿;对有证据证明基本犯罪事实或犯罪重大嫌疑的案件，不予赔偿。
三、存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务应用
存疑不起诉案件的刑事赔偿处理权限涉及人民检察院和法院两家，检察机关作为赔偿义务机关具有依法确认存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形和决定赔偿与否的权力，《国家赔偿法》又赋予了法院具有对存疑不起诉案件赔偿的最终裁量权，但《国家赔偿法》对存疑不起诉案件是否给予刑事赔偿未明确规定，这就造成了在司法实践中检法两家对存疑不起诉案件刑事赔偿问题认识和操作的冲突。
(一)实务中检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题认识的分歧 1、是否可依存疑不起诉的不起诉决定书确认被不起诉人“无罪”
最高人民法院(1999)赔它字第31号批复规定：“人民检察院在刑事诉讼过程中，根据刑事诉讼法第一百四十条第四款规定作出的不起诉决定，应视为对案件作出了无罪的决定。检察机关在批捕时即便有部分可以证明有罪的证据，但如果在起诉时仅凭这些证据仍不能证明犯罪嫌疑人有罪，并作出不起诉决定的，在法律上不能认定有罪，应按无罪处理。”可见，法院认为检察机关对存疑案件作出不起诉决定就是确认了犯罪嫌疑人无罪。检察机关则认为存疑不起诉是因为指认犯罪嫌疑人的有罪证据不
符合起诉的证据条件而作出的，因此，虽然作出了不起诉决定，但被不起诉人还是有犯罪嫌疑的，倘将来证据条件达到了起诉的标准，仍然可以再次起诉，只是在刑事诉讼程序上因证据条件的不足做出的处理，而不认为其构成犯罪，存疑不起诉并不意味着检察机关对被不起诉人无罪的确认。
2、存疑不起诉的不起诉决定书是否可以直接认定为侵权情形的确认
《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，除符合赔偿法第六条规定的条件以外，还应当提供以下相关的法律文书和证明材料：一、经依法确认有赔偿法第十五条、第十六条规定情形的法律文书，包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民法院依照审判监督程序再审宣告无罪的判决书，人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书。”该项规定直接承认了不起诉决定书为确定侵权情形的法律文书，人民法院赔偿委员会在办理存疑不起诉刑事赔偿案件中，依据上述规定，对于有不起诉决定的，直接确认其侵权情形，进入赔偿程序。而检察机关根据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条规定，对存疑不起诉申请赔偿的案件，首先应依法进入确认程序，审查人民检察院的拘留、逮捕决定有无违法侵犯人身权的情形，并根据第八条“对不能证明有犯罪事实的人错误逮捕的，不予确认“和“对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定，作出最后的确认结论。故检察机关认为存疑不起诉案件的不起诉决定书不能直接认定为侵权情形的确认。 3、存疑不起诉案件的逮捕决定是否应视为错捕
最高人民法院(1998)赔它字第10号复函文件第三条规定：“因事实不清、证据不足，检察机关决定不起诉或撤销案件，不能认定犯罪嫌疑人犯罪事实，检察机关批准逮捕应视为对没有犯罪事实的人错误逮捕，依照《国家赔偿法》第十五条规定，检察机关应当承担赔偿责任。”此条规定说明法院将存疑不起诉案件的逮捕决定认定为检察机关的错误逮捕。而检察机关则认为存疑不起诉案件中对“有证据证明有犯罪事实”的逮捕决定不能视为错捕，《人民检察院诉讼规则》规定“有证据证明有犯罪事实”是指同时具备下列情形：(1)有证据证明发生了犯罪;(2)有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已有查证属实的。检察机关认为应将现行刑诉法规定的逮捕标准作为衡量是否属于错误逮捕的依据，不能以后来是否提起公诉作为判断错捕的标准。
(二)检察机关对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务操作
由于检、法两院的认识分歧，在存疑不起诉案件赔偿问题上必然导致检法两院执法的不一致性，在《国家赔偿法》修改之前，这种分歧将继续存在。笔者作为检察机关刑事赔偿的实务工作者，下面就存疑不起诉案件刑事赔偿问题谈谈在检察赔偿程序阶段的具体操作应用。
刑事确认是刑事赔偿必经的前置程序，对存疑不起诉案件是否赔偿，首先要经过确认程序认定其逮捕决定是否属于错捕，是否存在违法侵权情形，确认为侵权的，就进入赔偿程序给予赔偿，对侵权情形不予确认的不进入赔偿程序。在刑事赔偿业务实践中，笔者认为存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形，应分别情况分别处理：
1、适用强制措施正确，证据条件符合法律规定的，对其侵权情形不予确认。在实践中，笔者认为存疑不起诉案件适用强制措施的合法情形主要为以下几种：
(1)对于犯罪嫌疑人的次要犯罪事实已经查实，但主要犯罪事实经两次补充侦查仍未查清，不得不作出存疑不起诉。
(2)在公安司法机关依法办案中，被告人时供时翻，前后供述相差甚远，导致重要的定案证据无法确认和无法收集，使犯罪事实无法查清而作出不起诉的。
(3)在不存在刑讯逼供、诬告陷害的情况下，犯罪嫌疑人自己故意作虚假供述或伪造有罪证据，而所作的虚假供述和提供的伪证对认定犯罪具有关键性和决定性作
用，导致司法机关错误逮捕的。
(4)批准、决定逮捕时，确有一定证据证明有犯罪事实，后在审查起诉阶段证据发生变化导致定罪证据不足。
(5)有证据证明犯罪事实，但证据未达到排除一切合理怀疑的程度存疑不起诉案件。此时的存疑犯罪事实处于不能证实也不能证伪的证据状态，其不能与“没有犯罪事实”的肯定状态等同起来。
(6)证据充分的存疑不起诉案件。由于承办人员业务素质的原因和其他偶然因素,致使有些犯罪证据充足的案件被误认为证据不足,而作存疑不起诉处理。对此类案件，倘复查中发现属于证据确实充分，符合起诉标准的，不仅对其侵权情形不予确认，还应将案件改作裁量不起诉处理,确有必要的,也可改为重新起诉。
(7)对于经过补充侦查后，已经掌握部分犯罪证据，只是由于部分证人死亡、部分原始证据灭失、因时间久远，部分证人对事实或部分事实淡忘等客观原因，导致案件不具备起诉条件的。因为司法机关对导致案件作出存疑处理的客观原因无法预计、更无法控制，如果这种情况也要求司法机关对其无论是意识、还是行为均无法控制的客观情况承担赔偿责任，无疑于承认了依法办案也要承担意外风险责任，这不仅不合理，显然也不符合意外事件不能导致责任发生的法学基础理论。
以上几种情形，并非非法的错误逮捕或者拘留，因而不属于我国国家赔偿法第十五条规定的国家负担赔偿责任的情形，因此，应该依据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条第二款关于存疑不起诉决定书并不作为侵权情形确认依据的规定和第八条“有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定，作出对其侵权情形不予确认的决定。
2、对于错误逮捕、错误拘留的被不起诉人，应当确认违法侵权情形，并予以国家刑事赔偿。我国刑事诉讼法中关于逮捕条件的规定是：(1)有证据证明有犯罪事实;(2)可能判处有期徒刑以上刑罚;(3)适用取保候审、监视居住等强制措施尚不足以防止其社会危害性的。同是对逮捕的证据要求也确定了相应的标准，即“有证据证明有犯罪事实”，是指同时具备下列情形:(1)有证据证明发生了犯罪事实;(2)有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据己有查证属实的。“犯罪事实”既可以是同一犯罪行为的事实，也可以是数个犯罪行为中任何一个犯罪行为的事实。凡是不符合上述证据要求的，均应属于错误逮捕，应当对其违法侵权情形予以确认，并给予国家刑事赔偿。
笔者认为实务中属于错误逮捕，应当对其违法侵权情形予以确认的情形包括以下几种：
(1)对犯罪行为是否是嫌疑人实施的证据不足和嫌疑人是否实施了严重违法行为的证据不足，即证明犯罪嫌疑人实施犯罪事实的证据不足的错误逮捕。
(2)因司法机关及其工作人员故意违反规定或客观原因造成对没有犯罪事实的人予以逮捕，即对清白无辜的人予以错误逮捕。
(3)作虚假供述和提供伪造证据的嫌疑人如果在司法机关调查时时供时翻，而所作的虚假供述和提供的伪证并不是证明其有罪的关键性和决定性证据的错误逮捕。因为根据法律规定，对一切案件的侦查、判处都必须重证据而不轻信口供，司法机关的工作人员对案件证据的调查过程中，主观意断地仅凭嫌疑人的口供作出错误逮捕，这表明办案人员在行使职权时没有根据刑诉法的要求收集、整理审查证据，客观上违了法。
(4)由于司法机关工作人员过错或严重不负责任，导致证据灭失或无法获取而致证据不足的存疑不诉案件。
(5)司法机关违反刑事诉讼法关于羁押期限的规定，进行非法羁押或非法延长羁押期限，案件最终作出存疑不诉处理的。
四、关于完善我国刑事赔偿制度的一些思考和建议
完善我国国家刑事赔偿制度，既要借鉴国外成熟的经验，又要立足我国实际，兼顾人权保障。我们认为，根据目前我国刑事犯罪的发展态势和国家司法机关、侦查机关的现状，不宜采取 “一步到位”的做法，而应循序渐进，随着法治建设的进程逐步完善。具体应注意以下几个方面的改革和完善：
(一) 完善《国家赔偿法》立法，统一检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题的认识。 《国家赔偿法》的颁布有效地保障了公民、法人和其他组织的合法权益，在促进国家机关及其工作人员依法行使职权方面发挥了重大的作用。但由于立法不尽完善，尤其是刑法和刑事诉讼法修改后，国家赔偿法的立法滞后和操作性差的缺点就更加凸现出来了，实践中许多新情况、新问题都无法解决，修改国家赔偿法已经刻不容缓了。鉴于现今检法两院对存疑不起诉案件赔偿问题的认识和操作不同，建议在《国家赔偿法》中明确存疑不起诉案件赔偿问题的适用原则，对存疑不起诉案件是否需要国家赔偿和如何作出赔偿作出明确规定，解决现今实务中检法两院各依自家的司法解释对存疑不起诉案件作出不同的赔偿决定，达到刑赔工作的协调统一。
(二)规范刑事赔偿最终程序，实行公开审理的诉讼程序。
国家赔偿法规定，中级以上人民法院设立赔偿委员会，赔偿委员会作出的决定是刑事赔偿案件的最终决定，其效力是一决终局，赔偿请求人不服没有上诉和申诉的权利，这也在现实中造成了对赔偿委员会活动的监督空白。笔者认为，为了更好地保护赔偿请求人的合法权益，应该改赔偿委员会的决定程序为诉讼程序，刑事赔偿案件实行公开审理，当事人在庭审中有质证和辩论的权利，对裁判不服有申诉、上诉的权利，其具体操作可以参照适用行政诉讼法的规定。
(三)细化《刑事诉讼法》中“证据不足”的标准。
应对逮捕和拘留等强制措施的证据条件进一步明确规定，以规范强制措施的适用，防止滥用、或者是不用所导致的不利后果。现行刑事诉讼法“有证据证明有犯罪事实”的规定，显然过于笼统、模糊，后虽然六部委的《规定》中又对此作了解释:有证据证明发生了犯罪事实;有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据己有查证属实的。但该解释仍旧不能很好地解决证据条件的适用问题，尤其是对证据的证明力问题，证据的排它效力，都没有明确的规定，在实际操作中，适用强制措施所依据的证据条件，究竟应该达到何种证明程度，是重大犯罪嫌疑，还是确定的部分犯罪事实，需要多少证据、何种证据来证明，应予明确规定为宜，以便统一司法适用，也可以参照我国民事、行政领域关于证据的司法解释和规定，出台专门的刑事证据规定。
(四)扩大取保候审、监视居住等强制措施的适用范围。
取保候审、监视居住制度是在不羁押犯罪嫌疑人、被告人的前提下，保障其接受侦查、审判，并在一定程度上防止其阻碍侦查的一种手段，也是对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的一种重要保障。根据我国刑事诉讼法的相关规定，犯罪嫌疑人、被告人在以下情形时，才可以适用取保候审或者监视居住：1.可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的;2.可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的;3.应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己未满一周岁的婴儿的妇女的;4.对拘留的犯罪嫌疑人、被告人，证据不符合逮捕条件的;5.提请逮捕后，检察机关不批准逮捕，需要复议、复核的;6.犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在法定期限内办结，需要继续侦查的;7.移送起诉后，检察机
关决定不起诉，需要复议、复核的。法定适用范围的狭窄，直接导致了取保候审或者监视居住在适用上的困难，在实践中也导致犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间多被逮捕或者拘留。公安机关、人民检察院之所以更愿将犯罪嫌疑人、被告人羁押起来，而不愿对其适用取保候审或者监视居住，其实是担心被取保候审人或者被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃。为此，笔者建议扩大取保候审、监视居住的适用范围，设立取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪，在《刑法》中明确规定被取保候审人、被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃的，不论其在公安、检察机关在侦的案件中是否应负刑事责任，一律构成取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪。在刑法强制力的影响下，犯罪嫌疑人、被告人必定不敢妄自脱逃。扩大取保候审、监视居住的适用范围，有利于减少对公民必要的人身自由权的限制，实践我国保障基本人权的国际承诺。
五、赋予犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服要求变更的申告权。
我国《刑事诉讼法》第六十条规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人需要同时具备三个条件，即：有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，有逮捕必要。是否有逮捕的必要，即对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险性，由于实践中难于确定，完全由职能的公安机关、人民检察院自由裁量决定。而在我国的司法实践中，往往只注重前两个条件，而忽视了第三个条件，使得一些没有逮捕的也逮捕了。另一方面，犯罪嫌疑人、被告人在被羁押期间，亦无申请变更刑事强制措施的权利。笔者认为，由于逮捕等限制公民人身自由的强制措施过于严厉，应对其进行必要的限制，尤其是应赋予被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人认为公安机关、人民检察院采取的刑事强制措施不当时，要求变更的申告权利，并对相应的程序加以明确规定，以实现有效的人权保障。
存疑不起诉决定书应作为刑事赔偿确认文书
存疑不起诉决定书能否作为刑事赔偿确认法律文书?一种意见认为，存疑不起诉决定书能作为确认法律文书，有存疑不起诉决定书的赔偿申请，以确认论。但该赔偿申请超过两年赔偿时效，应不予受理。另一种意见认为，存疑不起诉决定书不能作为确认法律文书，还需经过确认程序对请求赔偿的违法侵犯人身权情形进行确认。笔者认为，刑事赔偿案件中存疑不起诉决定书应作为确认法律文书。
一、遵循国家赔偿法确立的归责原则
《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条确立了国家赔偿的“违法归责”原则。《国家赔偿法》第十五条规定：“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的;(二)对没有犯罪事实的人错误逮捕的„„”该条确立了刑事赔偿的“无罪赔偿”原则。国家赔偿的“违法归责”原则和“无罪赔偿”原则是有机统一的，由于司法机关及其工作人员行使职权时发生的错拘、错捕客观上侵犯了公民的人身权利，应视为司法机关作出的拘留和逮捕是违法的。因此不论司法机关及其工作人员是否违法行使职权，是否主观故意违法，只要因错误羁押侵犯公民的人身权利，受害人就有依法取得赔偿的权利。给予最终在法律上被认为无罪的存疑不起诉的赔偿请求人以刑事赔偿，符合赔偿法所确立的归责原则。
二、符合立法本意
刑事诉讼法第十二条规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。第一百四十条规定了存疑不起诉情形，第一百六十二条规定了存疑判无罪情形。这些
所体现的是刑事诉讼法所确立的疑罪从无原则。检察机关因证据不足而作出的不起诉决定是司法机关作出的终结性决定，具有在起诉阶段终结诉讼的法律效力。在这种情况下检察机关对其所作出的存疑不起诉实际上就是对“没有犯罪事实”的法律确认。对没有犯罪事实的人采取了拘留、逮捕等强制措施，就是侵害了公民的人身自由权利，国家就应当给予赔偿。笔者认为，从维护稳定、构建和谐社会的大局出发，从保护弱势群体的角度思考，要求赔偿的存疑案件只要从程序上审查确属检察机关作出了存疑不起诉决定或者法院作出了存疑的无罪判决，就以确认论，进入赔偿程序。
三、有利于实践操作，节约诉讼成本
在处理存疑不起诉案件的赔偿问题时，以存疑不起诉决定书作为确认法律文书，更便于操作和执行。
一是检察机关对存疑不起诉案件拘留、逮捕措施有无违法侵犯人身权情形进行确认并无实际法律效果。最高人民法院1996年《关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，除符合赔偿法第六条规定的条件以外，还应当提供以下相关的法律文书和证明材料：(一)经依法确认有赔偿法第十五条、第十六条规定情形的法律文书，包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民法院依照审判监督程序再审宣告无罪的判决书、人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书„„”可见有不起诉决定书等法律文书的，人民法院赔偿委员会对赔偿申请应当受理。这样，存疑不起诉案件采取的拘留、逮捕等强制措施是否侵犯了公民的人身权，即使检察机关作出了不予确认的决定，人民法院赔偿委员会仍可以受理。
二是检察机关对存疑不起诉案件拘留、逮捕措施有无违法侵犯人身权情形进行确认，致使该类赔偿案件的时效实际上被无限期延长。《国家赔偿法》第三十二条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。”存疑不起诉决定书若作为确认法律文书，赔偿时效则为不起诉决定书作出之日起两年，除非有中止时效的原因存在，赔偿请求人应在这两年内提出赔偿申请，才能进入赔偿程序。而存疑不起诉决定书若不能作为确认法律文书，则需要经过确认程序，赔偿时效为被依法确认违法之日起两年，这样就延长了赔偿请求人的赔偿时效。此外，对该赔偿请求人提出的赔偿请求，即使检察机关作出了不予确认的决定，赔偿请求人如不放弃申请赔偿的权利，在得到检察机关不予确认的通知后，可向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，维护自己的权利。人民法院赔偿委员会受理后，可以直接作出给予赔偿的决定。
(作者单位：江苏省扬州市邗江区检察院)\
存疑不起诉案件赔偿原则探析
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刑事诉讼法第一百四十条第四款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”这种不起诉决定就是存疑不起诉。由于国家赔偿法制定在前，刑事诉讼法修改于后，因此，对存疑不起诉是否应该予以国家赔偿成为理论和实践当中争议较大的一个问题。
一种观点认为，存疑不起诉属于检察机关错误逮捕，应当赔偿。其主要理由是，存疑不起诉作为一种处理决定，实际上是对以前的批准或决定逮捕的否定，可以理解为是对“错误逮捕”的一种确认，给予国家赔偿，符合法律规定。通过赔偿有利于保障公民的合法权益，有利于加强对司法人员的监督，改善司法机关的工作，提高司法工作人员的政治、业务素质。另一种观点认为，存疑不起诉的案件不应予以国家赔偿。其主要理由是，按照《国家赔偿法》的规定，错误逮捕是指“对没有犯罪事实的人”错误逮捕。存疑不起诉的原因是“证据不足”，所谓“证据不足”不同于“没有犯罪事实”，而是介于“证据确实充分”与“无证据”之间。且《人民检察院刑事诉讼
规则》规定，存疑不起诉案件在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。因此存疑不起诉不能完全等同于检察机关的逮捕错误，不应赔偿。还有一种观点认为，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析，不能一概赔偿或一概不赔偿。存疑不起诉从本质上说是证据“不能认定犯罪事实”，它不同于没有证据的“没有犯罪事实”。 “没有犯罪事实”是没有证据证明其有犯罪行为，或者有证据证明其没有犯罪行为。 “不能认定犯罪事实”指的是有证据证明犯罪事实，但证据未达到足以排除一切合理怀疑的程度。现行赔偿法的规定不明确，如一律赔偿，则实质上是将逮捕证据要求拔高到了起诉的证据条件，不利于司法机关充分利于逮捕这一强制措施开展侦查工作，打击犯罪，保护人民。如一律不赔偿，则存疑不起诉可能成为司法机关对“错误逮捕”的一种变通处理手段，成为一种“台阶”办法，侵害犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，不利于严格执法。因此，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析。
我们认为，对存疑不起诉案件是否赔偿要从依法治国的高度，从法制效果和社会效果相统一的原则出发，做到既有利于保障犯罪嫌疑人合法权益，又有利于司法机关严格执法、充分发挥逮捕的预防和保障功能。不但不能一概而论、机械执法，也不能仅仅满足于具体案件的具体分析，而是应当从理论上进一步探讨赔与不赔的原则，使存疑不起诉案件的赔偿做到更加公正、合法、客观、合理。
一、存疑不起诉是否赔偿，要看赔偿的法治成本是否属于合理范围。
“依法治国，建设社会主义法治国家”是载入宪法的基本原则，法治的推行是社会主义现代化建设的必然要求。从人治到法治是观念的转变、功能的更新和利益的调整，在给人们带来好处的同时，也肯定要迫使人们做出一些牺牲，付出一些代价，有时甚至是重大的牺牲或者代价。这种实行法治、建设法治国家不得不付出的代价、做出的牺牲或不得不接受的不利条件，就是法治成本。合理的法治成本是建设法治国家的必然付出，但如果过高的法治成本，超过社会公众的心理承受能力，超过国家的财政承受能力，可能成为某些人舍弃长远利益而退回人治的口实，不利于法治建设，甚至阻碍法治建设，。
司法工作作为国家控制犯罪的主要手段，必然要有大量的成本耗费。而国家对司法资源的投入在一定时间内总是相对稳定的。并且司法作为国家系统的一部分，其成本的增加必然会减少国家对其他社会福利与公共建设的支出，从而产生“排剂效应”。尽管国家不断加大对司法资源的投入，司法机关的设备和经费不断补充，但仍然与有效防止和打击犯罪有一定差距。司法机关办理案件中出现错案，是不可避免的，国家予以赔偿也是法治进步的一种表现。国家赔偿与国家对司法资源的投入一样，也是一种法治成本，因此其付出，也需要与我国政治、经济、文化的客观实际相符合。国家赔偿法第十五条、十六条、十七条规定的刑事赔偿的范围，其中“对没有犯罪事实的人错误逮捕的”进行赔偿，是与我国现在的法治水平相适应的。从这个意义上说，存疑不起诉赔与不赔，首先要考虑的是法治成本的合理性。
我们认为，由于技术条件制约，或者社会影响大等客观原因，在逮捕时对证据把得不严或者放得过宽造成的存疑不起诉，不应该赔偿。如我们在司法实践中遇到的，某企业现金21万元失窃，犯罪嫌疑人在公安机关供述了其配钥匙作案的过程，经鉴定锁是新配的钥匙打开，但由于未获取赃款，犯罪嫌疑人后翻供，致证据不足，不能起诉。分析该案，在获取了犯罪嫌疑人供述及初步证据后，如果不捕，则此案无法进一步侦查。而侦查是有时机的，客观上由于侦查技术落后，如秘密录音设备陈旧，使该案在逮捕后获取的犯罪嫌疑人的相关交谈不清楚，不能作为证据使用，错过了侦查的时机，致该案证据不足。像这种案件，如果赔偿，可能造成公众对司法机关的不信任-不但没有追回钱，还倒拿钱给犯罪嫌疑人。这就不是建设性、生产性的投入了，综合分析则法治成本就太高。
二、对存疑不起诉是否赔偿，要充分考虑案件的性质和对受害人的危害程度。 我国刑法和刑事诉讼法的修改和完善，加大了对犯罪嫌疑人和被告人的保护
的力度，但我们不能否定刑法、刑事诉讼法的主要任务是打击危害国家安全、社会公共秩序和人民生命财产的严重刑事犯罪。由于证据不足做出的存疑不起诉，主要是根据“疑罪从无”的原则做出的有利于犯罪嫌疑人、被告人的处理决定，这个决定不能等同于赔偿法中的“无犯罪事实错误逮捕”。
我们仔细分析一下证据不足中的所谓“不足”，实际上是指证明犯罪事实证据不充足。是与 “证据确实、充分” 相对而言。这种证据不足在于“证据确实充分”与“无证据”之间。证据不足，表现为运用已经查证属实的证据不能达到足以证明犯罪事实成立的程度，同时用以证明犯罪事实成立的证据中有的没有达到确实可靠的程度，或者与犯罪事实无关联也无其它证据相印证。通过以上分析，存疑不起诉并不能证明司法机关存在赔偿法规定的“错捕”。
因此，我们认为，对有可能判处十年以上刑罚的重大刑事案件，存疑不起诉不能赔。这种严重刑事犯罪，严重危害国家利益，严重侵犯公民权益，证据不足存疑不起诉，只是对犯罪嫌疑人做出无罪处理。从保护国家利益、社会公共利益和人民生命财产安全出发这种情形赔偿是利在于弊。因案件的存疑不起诉处理，本身对国家、社会和被害人权益未有效和充分保护；如果还给犯罪嫌疑人予以赔偿，则可能引起公众对司法工作的不满。
相反，对轻微刑事案件，如判处三年以下有期徒刑的案件的存疑不起诉，可以进行赔偿。如某农户养的鱼被人毒死，犯罪嫌疑人到案后开始拒不供述，后虽然供述，但随即又翻供，且时过境迁，相关物证收集困难，逮捕后未及时侦查终结，审查起诉时又多次退回补充侦查，最后做出存疑不起诉决定，后对其进行了赔偿。司法机关通过此案认真总结经验教训，有利于司法提高执法水平，促进公正司法、严格执法。
三、存疑不起诉是否赔偿，必须确认司法人员主观上是否过错。
国家赔偿法确立的刑事赔偿的归责原则有两项，其一主观上“违法”，即国家机关和国家机关工作人员有“违法”履行职务的行为；其二客观上有危害结果，即错误逮捕、错误起诉、错误判决或错误查封、扣押财产。这种归责原则不是单纯的“结果责任论”，而是“主客观相统一”的归责原则，即主观上须有“违法”的司法行为，客观上导致了错误逮捕、错误判决的结果，二者兼备，才予以赔偿。
虽然主观故意要通过客观行为表现出来，有的案件确实也可以从不起诉的结果来推定行为“违法错捕”，但并不是所有的案件都可以这样认定。存疑不起诉一律赔偿，违背了“主客观相统一”的归责原则，在实践中是有害的。我国刑法、刑事诉讼法对有罪的要求已经很高，对存疑不起诉一律赔偿的作法，实际上推定了无罪就等于“错误逮捕”，司法工作人员为了减少赔偿，从而人为地把逮捕的标准提高，这样就可能造成打击不力，使国家的利益、公民的权利不能得到有效保护。
存疑不起诉是否“错捕”，从主观方面来说，首先要考虑的是承办案件的司法工作人员的业务水平和具体的案情是否相适应。对证据的把握是司法工作人员专业水平高低的体现。这里要区分的是逮捕标准的合理性误差与司法工作人员工作失误。合理性误差，是因为逮捕的标准与起诉的标准不应该等同，逮捕标准低于起诉标准，因此，逮捕时就包含着不起诉、无罪判决，这是刑事诉讼的客观规律。工作失误是由于司法工作人员个人的原因，如徇私徇情、工作疏漏、水平较低等故意或者过失，没有正确认定在逮捕时已经存在证据介于犯罪事实既肯定不了，也不能肯定无犯罪事实这两种可能性之间，而对犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕。并且，这种侵权结果与“违法”司法行为之间存在着因果关系
存疑不起诉是否“错捕”，从客观方面来说，有重大嫌疑、有违法行为的就不是“错捕”。逮捕作为一种强制措施，是为侦查工作服务的，有重大嫌疑，在刑事拘留后需要继续侦查，才采取逮捕的措施，经过侦查虽然未能确定为犯罪，但同样也不能排除其犯罪的可能，则不属于“错捕”，因此不能赔。如果有明显违法但不构成犯罪的，
不能赔。相反，如果确属以刑讯逼供获取的言词证据定案而存疑不起诉的案件，应该予以国家赔偿。
存疑不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送审查起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，经过补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。刑事诉讼法规定，人民检察院决定提起公诉的案件，必须是犯罪事实清楚，证据确实、充分，而对于经过补充侦查证据仍然不足的，根据无罪推定原则作有利于犯罪嫌疑人的认定，不向人民法院提起公诉。
对于存疑不起诉案件中的被不起诉人是否有权请求国家赔偿的问题，有这样三种意见：一是一律不赔;二是一律都赔;三是不一定都赔，也不一定都不赔。
笔者认为，“存疑不起诉，依法应当赔偿”。理由如下：
一、“存疑不起诉”也有叫“疑罪不诉”的，所谓存疑不起诉形似中止，实为终止(或称终结)的决定。因为依照《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定不起诉的决定应当公开宣布，不起诉决定则自宣布之日起生效，如果被不起诉人在押，应当立即释放。最高人民检察院《人民检察院刑事赔偿工作规定》第6条规定：人民检察院对于请求赔偿的违法侵权情形，应当依法确认，未经确认有违法侵权情形的赔偿申请不应进入赔偿程序。第7条又规定：有下列法律文书或证明材料的赔偿申请，请求赔偿的违法侵犯人身权情形，以确认论，应当进入赔偿程序。其中第四项就是不起诉决定书。由此可以看出，起诉决定是对批捕的确认，不起诉决定则是对批捕的否定，从办理刑事赔偿案件的程序来讲，不起诉决定书就是对错捕的确认。
二、“存疑不起诉”不能认定被不起诉人有犯罪事实。从《人民检察院刑事诉讼规则》第286条规定的情形看，所谓“存疑不起诉”，实际上是一种无胜诉权的案件，如果一定要起诉到人民法院，其结果是可想而知的。存疑不起诉的几种情形均属构成犯罪的证据不足，根据疑罪从无的原则理应作出无罪的结论。有人说，存疑不起诉不等于没有犯罪事实。其实，所谓“犯罪事实”是指构成犯罪的事实，是指依照刑法规定构成某一具体罪名的事实，是有证据证明了的犯罪事实，而不是证据不足、不能确定犯罪嫌疑人有罪和需要追究刑事责任的事实。也有人认为，存疑不起诉不属错捕，因此不属国家赔偿的范围。笔者认为，按逮捕的条件，存疑不起诉不能确定犯罪嫌疑人己构成犯罪和需要追究刑事责任，而逮捕的条件恰恰是以构成犯罪和需要追究刑事责任为前提的，所以对存疑不起诉案件在逮捕的对与错之间应当选择“错”。从内部监督制约的角度来讲，审查起诉阶段实际上是对批捕的把关审查。存疑不起诉，实际上是对批捕阶段审查认定的事实的否定，检察机关作出的存疑不起诉决定，即是对其错误批准逮捕犯罪嫌疑人的依法确认。因为检察机关对犯罪嫌疑人作出存疑不起诉决定，依据的是认定该犯罪嫌疑人犯罪的证据不足。虽仍有犯罪嫌疑，但其前提条件是认定犯罪嫌疑人犯罪的证据不足。根据《刑事诉讼法》第六十条之规定，检察机关批准逮捕犯罪嫌疑人的前提条件是有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚。由此可见，检察机关作出的存疑不起诉决定，是对没有证据证明有犯罪事实的人错误逮捕的依法确认。因此存疑不起诉属错捕，根据《国家赔偿法》第十五条第?二?项之规定，即“对没有犯罪事实的人错误逮捕的”，受害人有取得国家赔偿的权利。
三、我国《国家赔偿法》关于刑事赔偿的原则是适用无罪羁押赔偿原则。检察机关对犯罪嫌疑人作出存疑不起诉决定，是因为认定犯罪嫌疑人犯罪的证据不足。退而言之，此类案件即使检察机关提起公诉，人民法院经过审理最终也必将以事实不清、证据不足而判决犯罪嫌疑人无罪。人民法院作出的无罪判决也是对检察机关错误批准逮捕犯罪嫌疑人的依法确认。因此，检察机关对无犯罪事实的人批准逮捕羁押，请求人有权获得国家赔偿的权利。
四、国家赔偿的基本原则是实事求是、依法赔偿。其基本含义应当包括这样两条：(1)必须坚持按照《国家赔偿法》规定的赔偿范围、赔偿程序、赔偿方式及赔偿标
准等进行赔偿。(2)符合《国家赔偿法》规定的才能赔偿，不符合其规定的，尽管是合理的，也不能赔偿。如前所述，“存疑不起诉”实质上是对“没有犯罪事实的人的错误逮捕”的侵权行为的确认，应当属于国家赔偿范围。
五、存疑不起诉，不予赔偿的观点，尚无法律依据。国家不承担赔偿责任的情形，在《国家赔偿法》的第17条中规定的6种免责情形，存疑不起诉不在其中之列，连“司法解释”或“批复”都没有规定。既然没有法律规定，就没有法律依据。那么有什么理由不负赔偿责任呢?这正如刑法没有明文规定为犯罪的行为，司法机关不能追究其刑事责任一样。
六、检察机关作出存疑不起诉后，赔偿请求人申请国家赔偿，不适用《国家赔偿法》第十七条第?三?项之规定，即“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”之规定。一是因为《国家赔偿法》关于刑事赔偿的原则适用的是无罪羁押赔偿的原则，而不是违法赔偿原则;二是因为“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”与“认为证据不足”，构不成犯罪是两个不同的概念，前者已具备犯罪构成的要件，只是因为情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪，即不作犯罪处理;而后者是因为证据不足，不具备犯罪构成的要件，不能认定犯罪。因此，不能适用《国家赔偿法》第十七条第?三?项规定的免责条款，赔偿请求人仍有获得国家赔偿的权利。
七、“存疑不诉不予赔偿”的观点，不利于保障公民的合法权益。在司法实践中“存疑不诉”往往是疑而不诉，把犯罪嫌疑人长期挂起来，一年、两年、数年，甚至可能是一辈子。这样就从根本上剥夺了被不起诉人依法获得国家赔偿的权利。有人担心存疑不起诉的案件如果赔偿了，将来又发现了新的证据，需要重新提起公诉判决其有罪那不就成了错赔(错案)了吗?其实不然，即使赔偿了，将来又判决其有罪，则依法撤消原赔偿决定，收回赔偿金，并不存在错案的问题。且从司法实践来看此类情况极少。对此法律之所以作出无罪推定，是在惩罚犯罪和保护人权中权衡利弊而作出的一种选择。若对被不起诉的人不给予国家赔偿，事实上还是把被不起诉人看成有罪，还没有真正把无罪推定的精神贯彻到底，这样既损害了公民的合法权益，也不符合国家赔偿法的立法精神。
存疑不起诉案件刑事赔偿问题探析
来源： 作者：张小芹 陈柳 日期：2009-11-05 >我来说两句(0条)
我国《国家赔偿法》颁布实施10年来，在制约公权力依法行使、维护公民合法权益、保障社会稳定方面发挥了重要的作用。但随着我国法治建设的快速发展和人权保护制度的逐步完善，国家赔偿制度在某些方面的缺漏也逐渐显现出来。本文仅就存疑不起诉案件的刑事赔偿问题做一些粗浅的探讨，以求于实务有所裨益。
一、存疑不起诉的概念及其法律特征
存疑不起诉是指人民检察院对于经过补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。刑事诉讼法规定，人民检察院决定提起公诉的案件，必须是犯罪事实清楚，证据确实、充分，而对于经过补充侦查证据仍然不足的，根据无罪推定原则作有利于犯罪嫌疑人的认定，不向人民法院提起公诉。
存疑不起诉决定的作出具有如下法律特征：
(一)检察机关的自由裁量性
最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第286条第3款规定了存疑案件“证据不足”的四项标准：第一，据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的;第二，犯罪构成要件事实缺乏必要的证据子以证明的;第三，据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的;第四，根据证据得出的结论具有其他可能性。以上四项标准中，除第二项外，其余三项均是证据本身的不足，需要检察官依据经验和相关的规定来加以认定，这就赋予了检察机关相当的自由裁量权，由人民检察院根据案件具体情况直接做出判断，行使不起诉决定权。
(二)处分上的程序性
存疑不起诉是因为在诉讼过程中出现的一些预想之外的问题，如证据发生变化、遗失等，从而不得已对案件做出的程序上的处理，非实体上的处分，倘将来发现符合起诉的条件的，还可以再次起诉，并无须对先前的存疑不起诉做出否定的评价，不同于法院的判决，也即，存疑不起诉仅仅是程序上的一种处理。
(三)法律上的推定无罪性
存疑不起诉体现了“疑罪从无”和“无罪推定”原则，是我国司法进步的体现。但是，存疑不起诉只是在法律上推定犯罪嫌疑人无罪，在实质上并不一定就表明犯罪嫌疑人无罪，此时犯罪嫌疑人既可能有罪，也可能无罪，是处于一种既不能证实也不能证伪的状态。
(四)诉讼程序的终止性
根据“不告不理”原则，对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。因此不起诉决定就表明刑事诉讼将不会进入审判阶段，阻断了刑事审判的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止，这是存疑不起诉决定的直接法律后果。
(五)法律效果的相对性
检察机关的不起诉决定不具备法院判决的法律效力，其并不是诉讼案件程序上的终局性处理，存疑不起诉案件若以后符合起诉的条件，是仍然可以继续起诉的，并不因为先前的不起诉决定确认其无罪而丧失起诉权。
二、当前法学界对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的不同认识
由于国家赔偿法的制定和实施早于刑事诉讼法的修订，对存疑案件是否应当给予赔偿，《国家赔偿法》没有明确的规定，在工作实践中因错捕错诉引发的刑事赔偿又屡见不鲜，对存疑不起诉是否应该予以国家赔偿成为理论和实践当中争议较大的一个问题，当前司法界和学术界主要有如下几种不同的认识：
(一)存疑不起诉属于检察机关错误逮捕，应当赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉作为一种处理决定，从法律上推定了犯罪嫌疑人没有犯罪事实，实际上是对以前的批准或决定逮捕的否定，可以理解为是对“错误逮捕”的一种确认，给予国家
赔偿，符合法律规定。通过赔偿有利于保障公民的合法权益，有利于加强对司法人员的监督，改善司法机关的工作，提高司法工作人员的政治、业务素质。
(二)存疑不起诉的案件不应予以国家赔偿。持此观点的人认为：按照《国家赔偿法》的规定，错误逮捕是指“对没有犯罪事实的人”错误逮捕。存疑不起诉的原因是“证据不足”，所谓“证据不足”不同于“没有犯罪事实”，而是介于“证据确实充分”与“无证据”之间。且《人民检察院刑事诉讼规则》规定，存疑不起诉案件在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。因此存疑不起诉不能完全等同于检察机关的逮捕错误，不应赔偿。
(三)对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析，不能一概赔偿或一概不赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉从本质上说是证据“不能认定犯罪事实”，它不同于没有证据的“没有犯罪事实”。“没有犯罪事实”是没有证据证明其有犯罪行为，或者有证据证明其没有犯罪行为。“不能认定犯罪事实”指的是有证据证明犯罪事实，但证据未达到足以排除一切合理怀疑的程度。现行赔偿法的规定不明确，如一律赔偿，则实质上是将逮捕证据要求拔高到了起诉的证据条件，不利于司法机关充分利于逮捕这一强制措施开展侦查工作，打击犯罪，保护人民。如一律不赔偿，则存疑不起诉可能成为司法机关对“错误逮捕”的一种变通处理手段，成为一种“台阶”办法，侵害犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，不利于严格执法。因此，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析。
笔者作为刑事赔偿的实务工作者，从现行的《国家赔偿法》归责原则和刑事赔偿实践工作出发，赞成第三种观点。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这条规定阐明了我国国家赔偿的归责原则是违法责任原则。如果以存疑不起诉作为错误逮捕的依据，一律给予国家赔偿，而不考虑司法人员有无违法实施职权，就将国家赔偿法的违法责任原则变为结果责任原则或无过错原则，同时也会在实践中造成司法工作人员为了减少赔偿人为地把逮捕的标准提高的现象，不利于打击犯罪。对存疑不起诉案件一律不予赔偿的观点，又不利于现实中存疑不起诉案件确实存在错误逮捕情况对赔偿请求人合法权益的保护，同时也违背了“违法责任原则”，会造成司法机关滥用职权，放宽逮捕条件情况出现。笔者认为，对于存疑不起诉案件，按照《刑事诉讼法》“疑罪从无”的原则推定无罪，已经体现了对犯罪嫌疑人人权的保护，在实践中，对事实不清、证据不足的存疑不起诉案件，国家是否承担赔偿责任，应具体情况具体分析，根据不同的情况作出赔与不赔的决定。对只有孤立的有罪证据证明犯罪事实的案件和主要证据之间的主要矛盾无法合理排除的案件予以赔偿;对有证据证明基本犯罪事实或犯罪重大嫌疑的案件，不予赔偿。
三、存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务应用
存疑不起诉案件的刑事赔偿处理权限涉及人民检察院和法院两家，检察机关作为赔偿义务机关具有依法确认存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形和决定赔偿与否的权力，《国家赔偿法》又赋予了法院具有对存疑不起诉案件赔偿的最终裁量权，但《国家赔偿法》对存疑不起诉案件是否给予刑事赔偿未明确规定，这就造成了在司法实践中检法两家对存疑不起诉案件刑事赔偿问题认识和操作的冲突。
(一)实务中检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题认识的分歧 1、是否可依存疑不起诉的不起诉决定书确认被不起诉人“无罪”
最高人民法院(1999)赔它字第31号批复规定：“人民检察院在刑事诉讼过程中，根据刑事诉讼法第一百四十条第四款规定作出的不起诉决定，应视为对案件作出了无罪的决定。检察机关在批捕时即便有部分可以证明有罪的证据，但如果在起诉时仅凭这些证据仍不能证明犯罪嫌疑人有罪，并作出不起诉决定的，在法律上不能认定有罪，应按无罪处理。”可见，法院认为检察机关对存疑案件作出不起诉决定就是确认了犯罪嫌疑人无罪。检察机关则认为存疑不起诉是因为指认犯罪嫌疑人的有罪证据不
符合起诉的证据条件而作出的，因此，虽然作出了不起诉决定，但被不起诉人还是有犯罪嫌疑的，倘将来证据条件达到了起诉的标准，仍然可以再次起诉，只是在刑事诉讼程序上因证据条件的不足做出的处理，而不认为其构成犯罪，存疑不起诉并不意味着检察机关对被不起诉人无罪的确认。
2、存疑不起诉的不起诉决定书是否可以直接认定为侵权情形的确认
《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，除符合赔偿法第六条规定的条件以外，还应当提供以下相关的法律文书和证明材料：一、经依法确认有赔偿法第十五条、第十六条规定情形的法律文书，包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民法院依照审判监督程序再审宣告无罪的判决书，人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书。”该项规定直接承认了不起诉决定书为确定侵权情形的法律文书，人民法院赔偿委员会在办理存疑不起诉刑事赔偿案件中，依据上述规定，对于有不起诉决定的，直接确认其侵权情形，进入赔偿程序。而检察机关根据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条规定，对存疑不起诉申请赔偿的案件，首先应依法进入确认程序，审查人民检察院的拘留、逮捕决定有无违法侵犯人身权的情形，并根据第八条“对不能证明有犯罪事实的人错误逮捕的，不予确认“和“对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定，作出最后的确认结论。故检察机关认为存疑不起诉案件的不起诉决定书不能直接认定为侵权情形的确认。 3、存疑不起诉案件的逮捕决定是否应视为错捕
最高人民法院(1998)赔它字第10号复函文件第三条规定：“因事实不清、证据不足，检察机关决定不起诉或撤销案件，不能认定犯罪嫌疑人犯罪事实，检察机关批准逮捕应视为对没有犯罪事实的人错误逮捕，依照《国家赔偿法》第十五条规定，检察机关应当承担赔偿责任。”此条规定说明法院将存疑不起诉案件的逮捕决定认定为检察机关的错误逮捕。而检察机关则认为存疑不起诉案件中对“有证据证明有犯罪事实”的逮捕决定不能视为错捕，《人民检察院诉讼规则》规定“有证据证明有犯罪事实”是指同时具备下列情形：(1)有证据证明发生了犯罪;(2)有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已有查证属实的。检察机关认为应将现行刑诉法规定的逮捕标准作为衡量是否属于错误逮捕的依据，不能以后来是否提起公诉作为判断错捕的标准。
(二)检察机关对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务操作
由于检、法两院的认识分歧，在存疑不起诉案件赔偿问题上必然导致检法两院执法的不一致性，在《国家赔偿法》修改之前，这种分歧将继续存在。笔者作为检察机关刑事赔偿的实务工作者，下面就存疑不起诉案件刑事赔偿问题谈谈在检察赔偿程序阶段的具体操作应用。
刑事确认是刑事赔偿必经的前置程序，对存疑不起诉案件是否赔偿，首先要经过确认程序认定其逮捕决定是否属于错捕，是否存在违法侵权情形，确认为侵权的，就进入赔偿程序给予赔偿，对侵权情形不予确认的不进入赔偿程序。在刑事赔偿业务实践中，笔者认为存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形，应分别情况分别处理：
1、适用强制措施正确，证据条件符合法律规定的，对其侵权情形不予确认。在实践中，笔者认为存疑不起诉案件适用强制措施的合法情形主要为以下几种：
(1)对于犯罪嫌疑人的次要犯罪事实已经查实，但主要犯罪事实经两次补充侦查仍未查清，不得不作出存疑不起诉。
(2)在公安司法机关依法办案中，被告人时供时翻，前后供述相差甚远，导致重要的定案证据无法确认和无法收集，使犯罪事实无法查清而作出不起诉的。
(3)在不存在刑讯逼供、诬告陷害的情况下，犯罪嫌疑人自己故意作虚假供述或伪造有罪证据，而所作的虚假供述和提供的伪证对认定犯罪具有关键性和决定性作
用，导致司法机关错误逮捕的。
(4)批准、决定逮捕时，确有一定证据证明有犯罪事实，后在审查起诉阶段证据发生变化导致定罪证据不足。
(5)有证据证明犯罪事实，但证据未达到排除一切合理怀疑的程度存疑不起诉案件。此时的存疑犯罪事实处于不能证实也不能证伪的证据状态，其不能与“没有犯罪事实”的肯定状态等同起来。
(6)证据充分的存疑不起诉案件。由于承办人员业务素质的原因和其他偶然因素,致使有些犯罪证据充足的案件被误认为证据不足,而作存疑不起诉处理。对此类案件，倘复查中发现属于证据确实充分，符合起诉标准的，不仅对其侵权情形不予确认，还应将案件改作裁量不起诉处理,确有必要的,也可改为重新起诉。
(7)对于经过补充侦查后，已经掌握部分犯罪证据，只是由于部分证人死亡、部分原始证据灭失、因时间久远，部分证人对事实或部分事实淡忘等客观原因，导致案件不具备起诉条件的。因为司法机关对导致案件作出存疑处理的客观原因无法预计、更无法控制，如果这种情况也要求司法机关对其无论是意识、还是行为均无法控制的客观情况承担赔偿责任，无疑于承认了依法办案也要承担意外风险责任，这不仅不合理，显然也不符合意外事件不能导致责任发生的法学基础理论。
以上几种情形，并非非法的错误逮捕或者拘留，因而不属于我国国家赔偿法第十五条规定的国家负担赔偿责任的情形，因此，应该依据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条第二款关于存疑不起诉决定书并不作为侵权情形确认依据的规定和第八条“有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定，作出对其侵权情形不予确认的决定。
2、对于错误逮捕、错误拘留的被不起诉人，应当确认违法侵权情形，并予以国家刑事赔偿。我国刑事诉讼法中关于逮捕条件的规定是：(1)有证据证明有犯罪事实;(2)可能判处有期徒刑以上刑罚;(3)适用取保候审、监视居住等强制措施尚不足以防止其社会危害性的。同是对逮捕的证据要求也确定了相应的标准，即“有证据证明有犯罪事实”，是指同时具备下列情形:(1)有证据证明发生了犯罪事实;(2)有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据己有查证属实的。“犯罪事实”既可以是同一犯罪行为的事实，也可以是数个犯罪行为中任何一个犯罪行为的事实。凡是不符合上述证据要求的，均应属于错误逮捕，应当对其违法侵权情形予以确认，并给予国家刑事赔偿。
笔者认为实务中属于错误逮捕，应当对其违法侵权情形予以确认的情形包括以下几种：
(1)对犯罪行为是否是嫌疑人实施的证据不足和嫌疑人是否实施了严重违法行为的证据不足，即证明犯罪嫌疑人实施犯罪事实的证据不足的错误逮捕。
(2)因司法机关及其工作人员故意违反规定或客观原因造成对没有犯罪事实的人予以逮捕，即对清白无辜的人予以错误逮捕。
(3)作虚假供述和提供伪造证据的嫌疑人如果在司法机关调查时时供时翻，而所作的虚假供述和提供的伪证并不是证明其有罪的关键性和决定性证据的错误逮捕。因为根据法律规定，对一切案件的侦查、判处都必须重证据而不轻信口供，司法机关的工作人员对案件证据的调查过程中，主观意断地仅凭嫌疑人的口供作出错误逮捕，这表明办案人员在行使职权时没有根据刑诉法的要求收集、整理审查证据，客观上违了法。
(4)由于司法机关工作人员过错或严重不负责任，导致证据灭失或无法获取而致证据不足的存疑不诉案件。
(5)司法机关违反刑事诉讼法关于羁押期限的规定，进行非法羁押或非法延长羁押期限，案件最终作出存疑不诉处理的。
四、关于完善我国刑事赔偿制度的一些思考和建议
完善我国国家刑事赔偿制度，既要借鉴国外成熟的经验，又要立足我国实际，兼顾人权保障。我们认为，根据目前我国刑事犯罪的发展态势和国家司法机关、侦查机关的现状，不宜采取 “一步到位”的做法，而应循序渐进，随着法治建设的进程逐步完善。具体应注意以下几个方面的改革和完善：
(一) 完善《国家赔偿法》立法，统一检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题的认识。 《国家赔偿法》的颁布有效地保障了公民、法人和其他组织的合法权益，在促进国家机关及其工作人员依法行使职权方面发挥了重大的作用。但由于立法不尽完善，尤其是刑法和刑事诉讼法修改后，国家赔偿法的立法滞后和操作性差的缺点就更加凸现出来了，实践中许多新情况、新问题都无法解决，修改国家赔偿法已经刻不容缓了。鉴于现今检法两院对存疑不起诉案件赔偿问题的认识和操作不同，建议在《国家赔偿法》中明确存疑不起诉案件赔偿问题的适用原则，对存疑不起诉案件是否需要国家赔偿和如何作出赔偿作出明确规定，解决现今实务中检法两院各依自家的司法解释对存疑不起诉案件作出不同的赔偿决定，达到刑赔工作的协调统一。
(二)规范刑事赔偿最终程序，实行公开审理的诉讼程序。
国家赔偿法规定，中级以上人民法院设立赔偿委员会，赔偿委员会作出的决定是刑事赔偿案件的最终决定，其效力是一决终局，赔偿请求人不服没有上诉和申诉的权利，这也在现实中造成了对赔偿委员会活动的监督空白。笔者认为，为了更好地保护赔偿请求人的合法权益，应该改赔偿委员会的决定程序为诉讼程序，刑事赔偿案件实行公开审理，当事人在庭审中有质证和辩论的权利，对裁判不服有申诉、上诉的权利，其具体操作可以参照适用行政诉讼法的规定。
(三)细化《刑事诉讼法》中“证据不足”的标准。
应对逮捕和拘留等强制措施的证据条件进一步明确规定，以规范强制措施的适用，防止滥用、或者是不用所导致的不利后果。现行刑事诉讼法“有证据证明有犯罪事实”的规定，显然过于笼统、模糊，后虽然六部委的《规定》中又对此作了解释:有证据证明发生了犯罪事实;有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据己有查证属实的。但该解释仍旧不能很好地解决证据条件的适用问题，尤其是对证据的证明力问题，证据的排它效力，都没有明确的规定，在实际操作中，适用强制措施所依据的证据条件，究竟应该达到何种证明程度，是重大犯罪嫌疑，还是确定的部分犯罪事实，需要多少证据、何种证据来证明，应予明确规定为宜，以便统一司法适用，也可以参照我国民事、行政领域关于证据的司法解释和规定，出台专门的刑事证据规定。
(四)扩大取保候审、监视居住等强制措施的适用范围。
取保候审、监视居住制度是在不羁押犯罪嫌疑人、被告人的前提下，保障其接受侦查、审判，并在一定程度上防止其阻碍侦查的一种手段，也是对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的一种重要保障。根据我国刑事诉讼法的相关规定，犯罪嫌疑人、被告人在以下情形时，才可以适用取保候审或者监视居住：1.可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的;2.可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的;3.应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己未满一周岁的婴儿的妇女的;4.对拘留的犯罪嫌疑人、被告人，证据不符合逮捕条件的;5.提请逮捕后，检察机关不批准逮捕，需要复议、复核的;6.犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在法定期限内办结，需要继续侦查的;7.移送起诉后，检察机
关决定不起诉，需要复议、复核的。法定适用范围的狭窄，直接导致了取保候审或者监视居住在适用上的困难，在实践中也导致犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间多被逮捕或者拘留。公安机关、人民检察院之所以更愿将犯罪嫌疑人、被告人羁押起来，而不愿对其适用取保候审或者监视居住，其实是担心被取保候审人或者被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃。为此，笔者建议扩大取保候审、监视居住的适用范围，设立取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪，在《刑法》中明确规定被取保候审人、被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃的，不论其在公安、检察机关在侦的案件中是否应负刑事责任，一律构成取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪。在刑法强制力的影响下，犯罪嫌疑人、被告人必定不敢妄自脱逃。扩大取保候审、监视居住的适用范围，有利于减少对公民必要的人身自由权的限制，实践我国保障基本人权的国际承诺。
五、赋予犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服要求变更的申告权。
我国《刑事诉讼法》第六十条规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人需要同时具备三个条件，即：有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，有逮捕必要。是否有逮捕的必要，即对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险性，由于实践中难于确定，完全由职能的公安机关、人民检察院自由裁量决定。而在我国的司法实践中，往往只注重前两个条件，而忽视了第三个条件，使得一些没有逮捕的也逮捕了。另一方面，犯罪嫌疑人、被告人在被羁押期间，亦无申请变更刑事强制措施的权利。笔者认为，由于逮捕等限制公民人身自由的强制措施过于严厉，应对其进行必要的限制，尤其是应赋予被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人认为公安机关、人民检察院采取的刑事强制措施不当时，要求变更的申告权利，并对相应的程序加以明确规定，以实现有效的人权保障。
存疑不起诉决定书应作为刑事赔偿确认文书
存疑不起诉决定书能否作为刑事赔偿确认法律文书?一种意见认为，存疑不起诉决定书能作为确认法律文书，有存疑不起诉决定书的赔偿申请，以确认论。但该赔偿申请超过两年赔偿时效，应不予受理。另一种意见认为，存疑不起诉决定书不能作为确认法律文书，还需经过确认程序对请求赔偿的违法侵犯人身权情形进行确认。笔者认为，刑事赔偿案件中存疑不起诉决定书应作为确认法律文书。
一、遵循国家赔偿法确立的归责原则
《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条确立了国家赔偿的“违法归责”原则。《国家赔偿法》第十五条规定：“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的;(二)对没有犯罪事实的人错误逮捕的„„”该条确立了刑事赔偿的“无罪赔偿”原则。国家赔偿的“违法归责”原则和“无罪赔偿”原则是有机统一的，由于司法机关及其工作人员行使职权时发生的错拘、错捕客观上侵犯了公民的人身权利，应视为司法机关作出的拘留和逮捕是违法的。因此不论司法机关及其工作人员是否违法行使职权，是否主观故意违法，只要因错误羁押侵犯公民的人身权利，受害人就有依法取得赔偿的权利。给予最终在法律上被认为无罪的存疑不起诉的赔偿请求人以刑事赔偿，符合赔偿法所确立的归责原则。
二、符合立法本意
刑事诉讼法第十二条规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。第一百四十条规定了存疑不起诉情形，第一百六十二条规定了存疑判无罪情形。这些
所体现的是刑事诉讼法所确立的疑罪从无原则。检察机关因证据不足而作出的不起诉决定是司法机关作出的终结性决定，具有在起诉阶段终结诉讼的法律效力。在这种情况下检察机关对其所作出的存疑不起诉实际上就是对“没有犯罪事实”的法律确认。对没有犯罪事实的人采取了拘留、逮捕等强制措施，就是侵害了公民的人身自由权利，国家就应当给予赔偿。笔者认为，从维护稳定、构建和谐社会的大局出发，从保护弱势群体的角度思考，要求赔偿的存疑案件只要从程序上审查确属检察机关作出了存疑不起诉决定或者法院作出了存疑的无罪判决，就以确认论，进入赔偿程序。
三、有利于实践操作，节约诉讼成本
在处理存疑不起诉案件的赔偿问题时，以存疑不起诉决定书作为确认法律文书，更便于操作和执行。
一是检察机关对存疑不起诉案件拘留、逮捕措施有无违法侵犯人身权情形进行确认并无实际法律效果。最高人民法院1996年《关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，除符合赔偿法第六条规定的条件以外，还应当提供以下相关的法律文书和证明材料：(一)经依法确认有赔偿法第十五条、第十六条规定情形的法律文书，包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民法院依照审判监督程序再审宣告无罪的判决书、人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书„„”可见有不起诉决定书等法律文书的，人民法院赔偿委员会对赔偿申请应当受理。这样，存疑不起诉案件采取的拘留、逮捕等强制措施是否侵犯了公民的人身权，即使检察机关作出了不予确认的决定，人民法院赔偿委员会仍可以受理。
二是检察机关对存疑不起诉案件拘留、逮捕措施有无违法侵犯人身权情形进行确认，致使该类赔偿案件的时效实际上被无限期延长。《国家赔偿法》第三十二条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。”存疑不起诉决定书若作为确认法律文书，赔偿时效则为不起诉决定书作出之日起两年，除非有中止时效的原因存在，赔偿请求人应在这两年内提出赔偿申请，才能进入赔偿程序。而存疑不起诉决定书若不能作为确认法律文书，则需要经过确认程序，赔偿时效为被依法确认违法之日起两年，这样就延长了赔偿请求人的赔偿时效。此外，对该赔偿请求人提出的赔偿请求，即使检察机关作出了不予确认的决定，赔偿请求人如不放弃申请赔偿的权利，在得到检察机关不予确认的通知后，可向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，维护自己的权利。人民法院赔偿委员会受理后，可以直接作出给予赔偿的决定。
(作者单位：江苏省扬州市邗江区检察院)\
存疑不起诉案件赔偿原则探析
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刑事诉讼法第一百四十条第四款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”这种不起诉决定就是存疑不起诉。由于国家赔偿法制定在前，刑事诉讼法修改于后，因此，对存疑不起诉是否应该予以国家赔偿成为理论和实践当中争议较大的一个问题。
一种观点认为，存疑不起诉属于检察机关错误逮捕，应当赔偿。其主要理由是，存疑不起诉作为一种处理决定，实际上是对以前的批准或决定逮捕的否定，可以理解为是对“错误逮捕”的一种确认，给予国家赔偿，符合法律规定。通过赔偿有利于保障公民的合法权益，有利于加强对司法人员的监督，改善司法机关的工作，提高司法工作人员的政治、业务素质。另一种观点认为，存疑不起诉的案件不应予以国家赔偿。其主要理由是，按照《国家赔偿法》的规定，错误逮捕是指“对没有犯罪事实的人”错误逮捕。存疑不起诉的原因是“证据不足”，所谓“证据不足”不同于“没有犯罪事实”，而是介于“证据确实充分”与“无证据”之间。且《人民检察院刑事诉讼
规则》规定，存疑不起诉案件在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。因此存疑不起诉不能完全等同于检察机关的逮捕错误，不应赔偿。还有一种观点认为，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析，不能一概赔偿或一概不赔偿。存疑不起诉从本质上说是证据“不能认定犯罪事实”，它不同于没有证据的“没有犯罪事实”。 “没有犯罪事实”是没有证据证明其有犯罪行为，或者有证据证明其没有犯罪行为。 “不能认定犯罪事实”指的是有证据证明犯罪事实，但证据未达到足以排除一切合理怀疑的程度。现行赔偿法的规定不明确，如一律赔偿，则实质上是将逮捕证据要求拔高到了起诉的证据条件，不利于司法机关充分利于逮捕这一强制措施开展侦查工作，打击犯罪，保护人民。如一律不赔偿，则存疑不起诉可能成为司法机关对“错误逮捕”的一种变通处理手段，成为一种“台阶”办法，侵害犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，不利于严格执法。因此，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析。
我们认为，对存疑不起诉案件是否赔偿要从依法治国的高度，从法制效果和社会效果相统一的原则出发，做到既有利于保障犯罪嫌疑人合法权益，又有利于司法机关严格执法、充分发挥逮捕的预防和保障功能。不但不能一概而论、机械执法，也不能仅仅满足于具体案件的具体分析，而是应当从理论上进一步探讨赔与不赔的原则，使存疑不起诉案件的赔偿做到更加公正、合法、客观、合理。
一、存疑不起诉是否赔偿，要看赔偿的法治成本是否属于合理范围。
“依法治国，建设社会主义法治国家”是载入宪法的基本原则，法治的推行是社会主义现代化建设的必然要求。从人治到法治是观念的转变、功能的更新和利益的调整，在给人们带来好处的同时，也肯定要迫使人们做出一些牺牲，付出一些代价，有时甚至是重大的牺牲或者代价。这种实行法治、建设法治国家不得不付出的代价、做出的牺牲或不得不接受的不利条件，就是法治成本。合理的法治成本是建设法治国家的必然付出，但如果过高的法治成本，超过社会公众的心理承受能力，超过国家的财政承受能力，可能成为某些人舍弃长远利益而退回人治的口实，不利于法治建设，甚至阻碍法治建设，。
司法工作作为国家控制犯罪的主要手段，必然要有大量的成本耗费。而国家对司法资源的投入在一定时间内总是相对稳定的。并且司法作为国家系统的一部分，其成本的增加必然会减少国家对其他社会福利与公共建设的支出，从而产生“排剂效应”。尽管国家不断加大对司法资源的投入，司法机关的设备和经费不断补充，但仍然与有效防止和打击犯罪有一定差距。司法机关办理案件中出现错案，是不可避免的，国家予以赔偿也是法治进步的一种表现。国家赔偿与国家对司法资源的投入一样，也是一种法治成本，因此其付出，也需要与我国政治、经济、文化的客观实际相符合。国家赔偿法第十五条、十六条、十七条规定的刑事赔偿的范围，其中“对没有犯罪事实的人错误逮捕的”进行赔偿，是与我国现在的法治水平相适应的。从这个意义上说，存疑不起诉赔与不赔，首先要考虑的是法治成本的合理性。
我们认为，由于技术条件制约，或者社会影响大等客观原因，在逮捕时对证据把得不严或者放得过宽造成的存疑不起诉，不应该赔偿。如我们在司法实践中遇到的，某企业现金21万元失窃，犯罪嫌疑人在公安机关供述了其配钥匙作案的过程，经鉴定锁是新配的钥匙打开，但由于未获取赃款，犯罪嫌疑人后翻供，致证据不足，不能起诉。分析该案，在获取了犯罪嫌疑人供述及初步证据后，如果不捕，则此案无法进一步侦查。而侦查是有时机的，客观上由于侦查技术落后，如秘密录音设备陈旧，使该案在逮捕后获取的犯罪嫌疑人的相关交谈不清楚，不能作为证据使用，错过了侦查的时机，致该案证据不足。像这种案件，如果赔偿，可能造成公众对司法机关的不信任-不但没有追回钱，还倒拿钱给犯罪嫌疑人。这就不是建设性、生产性的投入了，综合分析则法治成本就太高。
二、对存疑不起诉是否赔偿，要充分考虑案件的性质和对受害人的危害程度。 我国刑法和刑事诉讼法的修改和完善，加大了对犯罪嫌疑人和被告人的保护
的力度，但我们不能否定刑法、刑事诉讼法的主要任务是打击危害国家安全、社会公共秩序和人民生命财产的严重刑事犯罪。由于证据不足做出的存疑不起诉，主要是根据“疑罪从无”的原则做出的有利于犯罪嫌疑人、被告人的处理决定，这个决定不能等同于赔偿法中的“无犯罪事实错误逮捕”。
我们仔细分析一下证据不足中的所谓“不足”，实际上是指证明犯罪事实证据不充足。是与 “证据确实、充分” 相对而言。这种证据不足在于“证据确实充分”与“无证据”之间。证据不足，表现为运用已经查证属实的证据不能达到足以证明犯罪事实成立的程度，同时用以证明犯罪事实成立的证据中有的没有达到确实可靠的程度，或者与犯罪事实无关联也无其它证据相印证。通过以上分析，存疑不起诉并不能证明司法机关存在赔偿法规定的“错捕”。
因此，我们认为，对有可能判处十年以上刑罚的重大刑事案件，存疑不起诉不能赔。这种严重刑事犯罪，严重危害国家利益，严重侵犯公民权益，证据不足存疑不起诉，只是对犯罪嫌疑人做出无罪处理。从保护国家利益、社会公共利益和人民生命财产安全出发这种情形赔偿是利在于弊。因案件的存疑不起诉处理，本身对国家、社会和被害人权益未有效和充分保护；如果还给犯罪嫌疑人予以赔偿，则可能引起公众对司法工作的不满。
相反，对轻微刑事案件，如判处三年以下有期徒刑的案件的存疑不起诉，可以进行赔偿。如某农户养的鱼被人毒死，犯罪嫌疑人到案后开始拒不供述，后虽然供述，但随即又翻供，且时过境迁，相关物证收集困难，逮捕后未及时侦查终结，审查起诉时又多次退回补充侦查，最后做出存疑不起诉决定，后对其进行了赔偿。司法机关通过此案认真总结经验教训，有利于司法提高执法水平，促进公正司法、严格执法。
三、存疑不起诉是否赔偿，必须确认司法人员主观上是否过错。
国家赔偿法确立的刑事赔偿的归责原则有两项，其一主观上“违法”，即国家机关和国家机关工作人员有“违法”履行职务的行为；其二客观上有危害结果，即错误逮捕、错误起诉、错误判决或错误查封、扣押财产。这种归责原则不是单纯的“结果责任论”，而是“主客观相统一”的归责原则，即主观上须有“违法”的司法行为，客观上导致了错误逮捕、错误判决的结果，二者兼备，才予以赔偿。
虽然主观故意要通过客观行为表现出来，有的案件确实也可以从不起诉的结果来推定行为“违法错捕”，但并不是所有的案件都可以这样认定。存疑不起诉一律赔偿，违背了“主客观相统一”的归责原则，在实践中是有害的。我国刑法、刑事诉讼法对有罪的要求已经很高，对存疑不起诉一律赔偿的作法，实际上推定了无罪就等于“错误逮捕”，司法工作人员为了减少赔偿，从而人为地把逮捕的标准提高，这样就可能造成打击不力，使国家的利益、公民的权利不能得到有效保护。
存疑不起诉是否“错捕”，从主观方面来说，首先要考虑的是承办案件的司法工作人员的业务水平和具体的案情是否相适应。对证据的把握是司法工作人员专业水平高低的体现。这里要区分的是逮捕标准的合理性误差与司法工作人员工作失误。合理性误差，是因为逮捕的标准与起诉的标准不应该等同，逮捕标准低于起诉标准，因此，逮捕时就包含着不起诉、无罪判决，这是刑事诉讼的客观规律。工作失误是由于司法工作人员个人的原因，如徇私徇情、工作疏漏、水平较低等故意或者过失，没有正确认定在逮捕时已经存在证据介于犯罪事实既肯定不了，也不能肯定无犯罪事实这两种可能性之间，而对犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕。并且，这种侵权结果与“违法”司法行为之间存在着因果关系
存疑不起诉是否“错捕”，从客观方面来说，有重大嫌疑、有违法行为的就不是“错捕”。逮捕作为一种强制措施，是为侦查工作服务的，有重大嫌疑，在刑事拘留后需要继续侦查，才采取逮捕的措施，经过侦查虽然未能确定为犯罪，但同样也不能排除其犯罪的可能，则不属于“错捕”，因此不能赔。如果有明显违法但不构成犯罪的，
不能赔。相反，如果确属以刑讯逼供获取的言词证据定案而存疑不起诉的案件，应该予以国家赔偿。
存疑不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送审查起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，经过补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。刑事诉讼法规定，人民检察院决定提起公诉的案件，必须是犯罪事实清楚，证据确实、充分，而对于经过补充侦查证据仍然不足的，根据无罪推定原则作有利于犯罪嫌疑人的认定，不向人民法院提起公诉。
对于存疑不起诉案件中的被不起诉人是否有权请求国家赔偿的问题，有这样三种意见：一是一律不赔;二是一律都赔;三是不一定都赔，也不一定都不赔。
笔者认为，“存疑不起诉，依法应当赔偿”。理由如下：
一、“存疑不起诉”也有叫“疑罪不诉”的，所谓存疑不起诉形似中止，实为终止(或称终结)的决定。因为依照《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定不起诉的决定应当公开宣布，不起诉决定则自宣布之日起生效，如果被不起诉人在押，应当立即释放。最高人民检察院《人民检察院刑事赔偿工作规定》第6条规定：人民检察院对于请求赔偿的违法侵权情形，应当依法确认，未经确认有违法侵权情形的赔偿申请不应进入赔偿程序。第7条又规定：有下列法律文书或证明材料的赔偿申请，请求赔偿的违法侵犯人身权情形，以确认论，应当进入赔偿程序。其中第四项就是不起诉决定书。由此可以看出，起诉决定是对批捕的确认，不起诉决定则是对批捕的否定，从办理刑事赔偿案件的程序来讲，不起诉决定书就是对错捕的确认。
二、“存疑不起诉”不能认定被不起诉人有犯罪事实。从《人民检察院刑事诉讼规则》第286条规定的情形看，所谓“存疑不起诉”，实际上是一种无胜诉权的案件，如果一定要起诉到人民法院，其结果是可想而知的。存疑不起诉的几种情形均属构成犯罪的证据不足，根据疑罪从无的原则理应作出无罪的结论。有人说，存疑不起诉不等于没有犯罪事实。其实，所谓“犯罪事实”是指构成犯罪的事实，是指依照刑法规定构成某一具体罪名的事实，是有证据证明了的犯罪事实，而不是证据不足、不能确定犯罪嫌疑人有罪和需要追究刑事责任的事实。也有人认为，存疑不起诉不属错捕，因此不属国家赔偿的范围。笔者认为，按逮捕的条件，存疑不起诉不能确定犯罪嫌疑人己构成犯罪和需要追究刑事责任，而逮捕的条件恰恰是以构成犯罪和需要追究刑事责任为前提的，所以对存疑不起诉案件在逮捕的对与错之间应当选择“错”。从内部监督制约的角度来讲，审查起诉阶段实际上是对批捕的把关审查。存疑不起诉，实际上是对批捕阶段审查认定的事实的否定，检察机关作出的存疑不起诉决定，即是对其错误批准逮捕犯罪嫌疑人的依法确认。因为检察机关对犯罪嫌疑人作出存疑不起诉决定，依据的是认定该犯罪嫌疑人犯罪的证据不足。虽仍有犯罪嫌疑，但其前提条件是认定犯罪嫌疑人犯罪的证据不足。根据《刑事诉讼法》第六十条之规定，检察机关批准逮捕犯罪嫌疑人的前提条件是有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚。由此可见，检察机关作出的存疑不起诉决定，是对没有证据证明有犯罪事实的人错误逮捕的依法确认。因此存疑不起诉属错捕，根据《国家赔偿法》第十五条第?二?项之规定，即“对没有犯罪事实的人错误逮捕的”，受害人有取得国家赔偿的权利。
三、我国《国家赔偿法》关于刑事赔偿的原则是适用无罪羁押赔偿原则。检察机关对犯罪嫌疑人作出存疑不起诉决定，是因为认定犯罪嫌疑人犯罪的证据不足。退而言之，此类案件即使检察机关提起公诉，人民法院经过审理最终也必将以事实不清、证据不足而判决犯罪嫌疑人无罪。人民法院作出的无罪判决也是对检察机关错误批准逮捕犯罪嫌疑人的依法确认。因此，检察机关对无犯罪事实的人批准逮捕羁押，请求人有权获得国家赔偿的权利。
四、国家赔偿的基本原则是实事求是、依法赔偿。其基本含义应当包括这样两条：(1)必须坚持按照《国家赔偿法》规定的赔偿范围、赔偿程序、赔偿方式及赔偿标
准等进行赔偿。(2)符合《国家赔偿法》规定的才能赔偿，不符合其规定的，尽管是合理的，也不能赔偿。如前所述，“存疑不起诉”实质上是对“没有犯罪事实的人的错误逮捕”的侵权行为的确认，应当属于国家赔偿范围。
五、存疑不起诉，不予赔偿的观点，尚无法律依据。国家不承担赔偿责任的情形，在《国家赔偿法》的第17条中规定的6种免责情形，存疑不起诉不在其中之列，连“司法解释”或“批复”都没有规定。既然没有法律规定，就没有法律依据。那么有什么理由不负赔偿责任呢?这正如刑法没有明文规定为犯罪的行为，司法机关不能追究其刑事责任一样。
六、检察机关作出存疑不起诉后，赔偿请求人申请国家赔偿，不适用《国家赔偿法》第十七条第?三?项之规定，即“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”之规定。一是因为《国家赔偿法》关于刑事赔偿的原则适用的是无罪羁押赔偿的原则，而不是违法赔偿原则;二是因为“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”与“认为证据不足”，构不成犯罪是两个不同的概念，前者已具备犯罪构成的要件，只是因为情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪，即不作犯罪处理;而后者是因为证据不足，不具备犯罪构成的要件，不能认定犯罪。因此，不能适用《国家赔偿法》第十七条第?三?项规定的免责条款，赔偿请求人仍有获得国家赔偿的权利。
七、“存疑不诉不予赔偿”的观点，不利于保障公民的合法权益。在司法实践中“存疑不诉”往往是疑而不诉，把犯罪嫌疑人长期挂起来，一年、两年、数年，甚至可能是一辈子。这样就从根本上剥夺了被不起诉人依法获得国家赔偿的权利。有人担心存疑不起诉的案件如果赔偿了，将来又发现了新的证据，需要重新提起公诉判决其有罪那不就成了错赔(错案)了吗?其实不然，即使赔偿了，将来又判决其有罪，则依法撤消原赔偿决定，收回赔偿金，并不存在错案的问题。且从司法实践来看此类情况极少。对此法律之所以作出无罪推定，是在惩罚犯罪和保护人权中权衡利弊而作出的一种选择。若对被不起诉的人不给予国家赔偿，事实上还是把被不起诉人看成有罪，还没有真正把无罪推定的精神贯彻到底，这样既损害了公民的合法权益，也不符合国家赔偿法的立法精神。