当代中国府际关系（中央与地方）的现状与对策
一、写作目的和意义
府际关系，亦称政府间关系，既指国内不同层级政府之间以及政府部门之间的权力分工关系，也指国家间各级政府之间的交往合作关系，而此次在文章中所提到的府际关系是指狭义上的，也就是中央政府与地方政府之间的关系。国家整体和部分的关系，在一国政治、行政关系体系中居于十分重要的地位，而这种关系在实际政治生活中主要表现为中央政府与地方政府的关系，也是中央政府与地方政府之间彼此职责权限的划分，它构成了政府内部的纵向权力结构，是国家行政管理的一个基本的和主要的方面。
能否正确认识和处理中央与地方政府之间的关系, 合理配置行政的纵向权力结构, 直接关系到一个国家政治和行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展。府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，理顺我国中央与地方政府之间的关系, 对于缩小地区之间的差距，加快经济发展和稳定社会秩序，乃至加速实现现代化，都有重要的作用。
二、研究现状
（一）中央与地方政府关系的现状
1.闾小波在《当代中国政府与政治》一书中提到，改革开放以来，中国中央和地方的关系逐步得到调整，这些变化体现在：（1）政治性分权。政治性分权主要是指从国家立法体制上解决中央和地方关系方面的问题，包括：对宪法进行了全面的修改，提高了各级人大在行使最高权力中的地位；制定颁布了地方组织法和民族区域自治法；实行了县乡两级人大的直接选举制度等。（2）行政性分权。改革开放以来，中国围绕行政管理体制改革，在行政分权方面的主要措施有：扩大了国务院的职权，实行行政首长负责制；扩大了地方权限，加强了地方政府独立主体的地位；减少管理层次，合并重叠机构等。（3）经济性分权。在改革高度集中的宏观经济管理体制、实行经济型分权方面，主要重点是：改革财税体制，扩大了地方的财权；改革了计划与投资体制，扩大了地方的投资权；转变政府职能，推进政企分开。（4）社会性分权。社会性分权主要体现在对社会公共事务管理体制方面的调整，包括：改革教育科技体制，改革社会保障制度等。
2.吴爱明在《当代中国政府》中认为，中共十一届三中全会以后，为适应对 外开放和经济建设的需要，中央政府在不影响自身权威、不影响中央对地方有效的政治控制的前提下，为适应经济和社会发展的需要，向地方政府下放了部分政
治和经济权力。它主要表现为两个方面：一是中央对地方普遍性的放权让利；二是中央与地方关系的分殊化。中央对地方普遍性的“放权让利”，从中央与地方的政治关系看，它表现为中央政府扩大地方政府的立法权、人事权、行政管理权；从中央与地方的经济关系看，它表现为中央政府扩大企业自主权、扩大地方政府经济管理的财权和事权。而中央和地方关系的分殊化是指中央政府区别对待不同的地方政府，对某些特殊地方行政区域实行特殊放权。
而另一方面，他也提到，迄今为止，我国中央与地方职权的划分依然缺乏科学的依据和宪法的规范。中央政府与地方政府的事权划分，尤其是对地方政府权力和权限的划分，缺乏成文宪法的明文规定。中央与地方权力大小以及利益分配，完全是中央与地方领导人之间讨价还价的谈判结果，缺乏权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定。不仅中央向地方收权缺乏法律依据，中央政府对不同地方政府采取区别对待，也缺乏法律依据。中央的放权和收权，都只是凭借中央下发的一纸文件而已。目前的中国宪法只规定了中央与地方政府的组织形式，没有明文规定中央与地方的事权和权限划分，这是我国宪法的重要缺陷，也是中央与地方权力关系变动的根本原因。
3.朱光磊在《当代中国政府过程》一书中提到，20世纪90年代以来，中国在调整中央和地方关系的理论与实践上，取得了可喜的进展。在理论上，开始认识到无休止的“放权”和“收权”均不是长久之计，而且所谓的“收”和“放”的程度也很难把握,难免使中央和地方处于无休止的”讨价还价”之中。为此，关于中央和地方之间”职责“、”事权“的划分等概念，开始进入了当代中国的政治词典。也就是说，现在已经开始从过去那种”中央必须’管‘什么“、”中央让地方做什么“，调整为中央与地方各自”应该做什么“，并在此基础上寻求责权利的统一。
4.颜德如和岳强在《中国府际关系的现状及发展趋向》一文中认为，长期以来，中国的府际关系从总体而言，其特征并没有发生根本性变化，块块相隔、条块交错的联系形式仍是府际关系的主要特征，中央—地方间的纵向府际关系仍然是府际关系的主体，以层层节制为特征的单向权力运行模式在府际关系的实践中发挥着主要作用。随着经济社会一体化全面推进和跨域公共事务不断增加，中国传统的府际关系已经不能适应当前区域合作深入发展的需求，因而面临着调整和变革的压力。为适应这一客观发展的需要，中国的府际关系必然会呈现出纵向府际关系法治化、横向府际关系制度化、府际关系网络化的发展趋势。
5.林尚立在《重构府际关系与国家治理》中提到，中华人民共和国要建立的府际关系，实际上是一个中央集权与地方分权平衡、地方自主与全国统筹协调的府际关系。但在实践中，这种府际关系先后遇到两次大的冲击：一是改革开放之前，基于计划经济和党的一元化领导所形成的党中央高度集权的冲击；二是改革开放之后，地方分权使地方成为创造地区发展的主体力量，并在追求本地区利益过程中走向诸侯化，形成了诸侯割据的不良局面。前者的冲击削弱了地方，后者的冲击掏空了中央。
6.谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中说，1978年改革开放以来,地方政府拥有了一定的自主权,特别是东南沿海地区享有了较大的自主权,分权成为趋势。在中央政府向地方各级政府放权的过程中,形成了三种带有普遍意义的倾向:第一,倾斜分权。二十年来,中国已形成东重西轻的倾斜分权的格局；第二,纵向分权。这种分权方式就是首先由中央政府向地方省级政府放权,其次由省级政府向市级政府放权,然后再逐级下放权力；第三,经济分权。中央权力的下放, 最主要的是经济权力的下放,也就是经济管理权力的下放,包括计划权、管理权、信贷权、投资权、外汇管理权、进出口权等。但是,这种分权趋势也存在一些问题,比如倾斜分权,导致了地方政府之间不平等和不公正的竞争,扩大了东西部差距,压抑了中西部地区的积极性,出现了资源配置和流向不合理的现象；纵向分权也引发了地方保护主义、个人专断等问题；经济权力的下放,掩盖了政治权力的下放,形成了政治体制改革滞后的局面。
（二）处理中央与地方政府关系的对策
1.闾小波认为建立和完善中央与地方合理分权体制的对策选择主要包括：第一，改革行政区划体制；第二，通过深化各项体制改革，理顺党政关系，政企关系、政事关系、政社关系，实现党政分开、政企分开、政事分开、政社分开，正确确定政府的职权范围；第三，在横向合理分权的基础上，依据权能原理和坚持中央统一领导与充分发挥地方的积极性、主动性、创造性相结合的原则，依法划清中央与地方的职责权限，非依法不得随意变更；第四，由地方梯度分权过渡到地方均权；第五，深化干部人事改革制度，使干部人事管理符合中央与地方合理分权体制的要求。
2.吴爱明认为在当前中央与地方关系的调整中，重要的是通过修宪的形式对中央与地方的事权关系做出明文规定。既要保证中央政府所代表的国家主权的完整统一性，又要保证地方政府所代表的地方利益的相对自主性。中央与地方关系
应该是基于制度化的权力分享，而不应该是基于中央与地方在经济与政治利益上的讨价还价。
3.朱光磊认为，中国共产党和中国政府在四十多年的政治实践中，特别是在党的十一届三中全会以来的经济体制改革和政治体制改革中，摸索和形成了一系列旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制性手段。包括：第一，法制统一与“二级立法”体制；第二，“全党服从中央”与“下级服从上级”；第三，“条条管理”和“块块管理”；第四，“党管干部”与“下管一级”；第五，中央计划管理与地方经济自主性；第六，统一财政管理与分税制；第七，民族团结统一与民族区域自治；第八，“一个国家”和“两种制度”；第九，党对军队的绝对领导。
4.林尚立在《重构府际关系与国家治理》一文中提到，重构中央与地方关系是中国未来国家建设必须面临的重要战略课题。这种重构始于社会主义市场经济的确立。首先确立了用于保障中央权力的财政基础、并有效平衡中央与地方关系的分税制。分税制的确立，使中国的中央与地方关系的调节，从政治性和行政性的调节走向财政性和经济性的调节，为平衡中央集权和地方分权之间的关系提供了机制性的制度安排；其次，通过宏观调控和统筹发展，逐渐确立起中央能够统揽全局、提供国家基本制度的府际关系。宏观调控也好，统筹发展也好，不在于中央集权多少，而在于中央能否将地方发展有机地整合到国家的整体进步与发展之中，在于中央的统一领导能否建构起相应的全国性的制度体系和政策体系。
5.杨小云认为对于如何设计和建构面向21世纪的新型中央与地方关系，在具体的战略选择上,则要注意以下几点:一是继续推进国家与社会之间的分权；二是要逐步实现政治体系内部权力分配的集分平衡。中央与地方政府之间行政权力的分配既要解决好权力的层次性划分,又要解决好同一层次行政权力的功能性划分,还要解决好层次性划分和功能性划分的配套衔接。
6.谢庆奎认为，中央与地方政府关系中这些问题虽然是在改革开放的过程中出现的,然而必须有清醒的认识,并采取有效措施,逐步加以解决。首先是要坚持分权,不能重新搞中央集权,否则中央与地方的关系又会走回头路；其次是逐步做到相对均等分权,政策向中西部倾斜。再次是实现纵向分权和横向分权的有机结合；最后是逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一。只有这样,才能逐步理顺中央政府和地方政府的复杂关系,调动中央和地方两个积极性,加速实现现代化。
三、我的观点
综上所述，我们可以发现，近年来中央与地方政府关系主要有两个特征：一是中央政府对地方政府普遍性的放权让利，包括扩大地方政府政治上的立法权、人事权等，经济上的财权和事权等；二是中央政府对地方的分殊化，表现在区别对待不同的地方政府，对某些特殊地方行政区域实行特殊分权。而随之而来也出现了不少问题，如中央与地方政府之间事权划分缺少成文宪法和权利限制的明文规定，地方所得到的更多的权利和利益多是与中央政府讨价还价争取而来的，还有中央政府的倾斜分权导致了地方之间发展的不平衡，差距越拉越大，而由此也产生了更多的不公平竞争。
处理中央与地方政府关系的对策，可以概括为以下四点：第一，还是要坚持分权，不能重新搞中央集权；第二，可以通过修宪的形式对中央与地方事权关系做出明文规定，依法划清中央与地方的职责权限，非依法不得随意变更；第三，由地方梯度分权过渡到地方相对均等分权，政策相中西部地区倾斜，逐步实现政治体系内部权力分配的集分平衡；第四，逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一。当然，要想真正处理好中央政府与地方政府的关系，提高行政效率，促进整体发展，我们需要做的还有很多很多。
参考文献：
[1] 闾小波.当代中国政府与政治.南京大学出版社,2005年2月第1版.
[2] 吴爱明.当代中国政府.中国人民大学出版社,2005年3月第1版.
[3] 朱光磊.当代中国政府过程（第三版）.天津人民出版社,2008年9月第3版.
[4] 赵永茂,朱光磊,江大树,徐斯勤.府际关系-新兴研究议题与治理策略.社会科学文献出版,2012年3月第1版.
[5] 颜德如,岳强.中国府际关系的现状及发展趋向.学习与探索,2012(4).
[6] 林尚立.重构府际关系与国家治理.探索与争鸣,2011(1).
[7] 郑娟,李刚.国内近年来对府际关系研究综述.宁夏党校学报,2007-9(5).
[8] 杨小云.近期中国中央与地方关系研究的若干理论问题.湖南师范大学社会科学学报,2002-1(1).
[9] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究.北京大学学报,2000(1).
[10] 金太军.当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策.中国行政管理,1999(7).
当代中国府际关系（中央与地方）的现状与对策
一、写作目的和意义
府际关系，亦称政府间关系，既指国内不同层级政府之间以及政府部门之间的权力分工关系，也指国家间各级政府之间的交往合作关系，而此次在文章中所提到的府际关系是指狭义上的，也就是中央政府与地方政府之间的关系。国家整体和部分的关系，在一国政治、行政关系体系中居于十分重要的地位，而这种关系在实际政治生活中主要表现为中央政府与地方政府的关系，也是中央政府与地方政府之间彼此职责权限的划分，它构成了政府内部的纵向权力结构，是国家行政管理的一个基本的和主要的方面。
能否正确认识和处理中央与地方政府之间的关系, 合理配置行政的纵向权力结构, 直接关系到一个国家政治和行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展。府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，理顺我国中央与地方政府之间的关系, 对于缩小地区之间的差距，加快经济发展和稳定社会秩序，乃至加速实现现代化，都有重要的作用。
二、研究现状
（一）中央与地方政府关系的现状
1.闾小波在《当代中国政府与政治》一书中提到，改革开放以来，中国中央和地方的关系逐步得到调整，这些变化体现在：（1）政治性分权。政治性分权主要是指从国家立法体制上解决中央和地方关系方面的问题，包括：对宪法进行了全面的修改，提高了各级人大在行使最高权力中的地位；制定颁布了地方组织法和民族区域自治法；实行了县乡两级人大的直接选举制度等。（2）行政性分权。改革开放以来，中国围绕行政管理体制改革，在行政分权方面的主要措施有：扩大了国务院的职权，实行行政首长负责制；扩大了地方权限，加强了地方政府独立主体的地位；减少管理层次，合并重叠机构等。（3）经济性分权。在改革高度集中的宏观经济管理体制、实行经济型分权方面，主要重点是：改革财税体制，扩大了地方的财权；改革了计划与投资体制，扩大了地方的投资权；转变政府职能，推进政企分开。（4）社会性分权。社会性分权主要体现在对社会公共事务管理体制方面的调整，包括：改革教育科技体制，改革社会保障制度等。
2.吴爱明在《当代中国政府》中认为，中共十一届三中全会以后，为适应对 外开放和经济建设的需要，中央政府在不影响自身权威、不影响中央对地方有效的政治控制的前提下，为适应经济和社会发展的需要，向地方政府下放了部分政
治和经济权力。它主要表现为两个方面：一是中央对地方普遍性的放权让利；二是中央与地方关系的分殊化。中央对地方普遍性的“放权让利”，从中央与地方的政治关系看，它表现为中央政府扩大地方政府的立法权、人事权、行政管理权；从中央与地方的经济关系看，它表现为中央政府扩大企业自主权、扩大地方政府经济管理的财权和事权。而中央和地方关系的分殊化是指中央政府区别对待不同的地方政府，对某些特殊地方行政区域实行特殊放权。
而另一方面，他也提到，迄今为止，我国中央与地方职权的划分依然缺乏科学的依据和宪法的规范。中央政府与地方政府的事权划分，尤其是对地方政府权力和权限的划分，缺乏成文宪法的明文规定。中央与地方权力大小以及利益分配，完全是中央与地方领导人之间讨价还价的谈判结果，缺乏权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定。不仅中央向地方收权缺乏法律依据，中央政府对不同地方政府采取区别对待，也缺乏法律依据。中央的放权和收权，都只是凭借中央下发的一纸文件而已。目前的中国宪法只规定了中央与地方政府的组织形式，没有明文规定中央与地方的事权和权限划分，这是我国宪法的重要缺陷，也是中央与地方权力关系变动的根本原因。
3.朱光磊在《当代中国政府过程》一书中提到，20世纪90年代以来，中国在调整中央和地方关系的理论与实践上，取得了可喜的进展。在理论上，开始认识到无休止的“放权”和“收权”均不是长久之计，而且所谓的“收”和“放”的程度也很难把握,难免使中央和地方处于无休止的”讨价还价”之中。为此，关于中央和地方之间”职责“、”事权“的划分等概念，开始进入了当代中国的政治词典。也就是说，现在已经开始从过去那种”中央必须’管‘什么“、”中央让地方做什么“，调整为中央与地方各自”应该做什么“，并在此基础上寻求责权利的统一。
4.颜德如和岳强在《中国府际关系的现状及发展趋向》一文中认为，长期以来，中国的府际关系从总体而言，其特征并没有发生根本性变化，块块相隔、条块交错的联系形式仍是府际关系的主要特征，中央—地方间的纵向府际关系仍然是府际关系的主体，以层层节制为特征的单向权力运行模式在府际关系的实践中发挥着主要作用。随着经济社会一体化全面推进和跨域公共事务不断增加，中国传统的府际关系已经不能适应当前区域合作深入发展的需求，因而面临着调整和变革的压力。为适应这一客观发展的需要，中国的府际关系必然会呈现出纵向府际关系法治化、横向府际关系制度化、府际关系网络化的发展趋势。
5.林尚立在《重构府际关系与国家治理》中提到，中华人民共和国要建立的府际关系，实际上是一个中央集权与地方分权平衡、地方自主与全国统筹协调的府际关系。但在实践中，这种府际关系先后遇到两次大的冲击：一是改革开放之前，基于计划经济和党的一元化领导所形成的党中央高度集权的冲击；二是改革开放之后，地方分权使地方成为创造地区发展的主体力量，并在追求本地区利益过程中走向诸侯化，形成了诸侯割据的不良局面。前者的冲击削弱了地方，后者的冲击掏空了中央。
6.谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中说，1978年改革开放以来,地方政府拥有了一定的自主权,特别是东南沿海地区享有了较大的自主权,分权成为趋势。在中央政府向地方各级政府放权的过程中,形成了三种带有普遍意义的倾向:第一,倾斜分权。二十年来,中国已形成东重西轻的倾斜分权的格局；第二,纵向分权。这种分权方式就是首先由中央政府向地方省级政府放权,其次由省级政府向市级政府放权,然后再逐级下放权力；第三,经济分权。中央权力的下放, 最主要的是经济权力的下放,也就是经济管理权力的下放,包括计划权、管理权、信贷权、投资权、外汇管理权、进出口权等。但是,这种分权趋势也存在一些问题,比如倾斜分权,导致了地方政府之间不平等和不公正的竞争,扩大了东西部差距,压抑了中西部地区的积极性,出现了资源配置和流向不合理的现象；纵向分权也引发了地方保护主义、个人专断等问题；经济权力的下放,掩盖了政治权力的下放,形成了政治体制改革滞后的局面。
（二）处理中央与地方政府关系的对策
1.闾小波认为建立和完善中央与地方合理分权体制的对策选择主要包括：第一，改革行政区划体制；第二，通过深化各项体制改革，理顺党政关系，政企关系、政事关系、政社关系，实现党政分开、政企分开、政事分开、政社分开，正确确定政府的职权范围；第三，在横向合理分权的基础上，依据权能原理和坚持中央统一领导与充分发挥地方的积极性、主动性、创造性相结合的原则，依法划清中央与地方的职责权限，非依法不得随意变更；第四，由地方梯度分权过渡到地方均权；第五，深化干部人事改革制度，使干部人事管理符合中央与地方合理分权体制的要求。
2.吴爱明认为在当前中央与地方关系的调整中，重要的是通过修宪的形式对中央与地方的事权关系做出明文规定。既要保证中央政府所代表的国家主权的完整统一性，又要保证地方政府所代表的地方利益的相对自主性。中央与地方关系
应该是基于制度化的权力分享，而不应该是基于中央与地方在经济与政治利益上的讨价还价。
3.朱光磊认为，中国共产党和中国政府在四十多年的政治实践中，特别是在党的十一届三中全会以来的经济体制改革和政治体制改革中，摸索和形成了一系列旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制性手段。包括：第一，法制统一与“二级立法”体制；第二，“全党服从中央”与“下级服从上级”；第三，“条条管理”和“块块管理”；第四，“党管干部”与“下管一级”；第五，中央计划管理与地方经济自主性；第六，统一财政管理与分税制；第七，民族团结统一与民族区域自治；第八，“一个国家”和“两种制度”；第九，党对军队的绝对领导。
4.林尚立在《重构府际关系与国家治理》一文中提到，重构中央与地方关系是中国未来国家建设必须面临的重要战略课题。这种重构始于社会主义市场经济的确立。首先确立了用于保障中央权力的财政基础、并有效平衡中央与地方关系的分税制。分税制的确立，使中国的中央与地方关系的调节，从政治性和行政性的调节走向财政性和经济性的调节，为平衡中央集权和地方分权之间的关系提供了机制性的制度安排；其次，通过宏观调控和统筹发展，逐渐确立起中央能够统揽全局、提供国家基本制度的府际关系。宏观调控也好，统筹发展也好，不在于中央集权多少，而在于中央能否将地方发展有机地整合到国家的整体进步与发展之中，在于中央的统一领导能否建构起相应的全国性的制度体系和政策体系。
5.杨小云认为对于如何设计和建构面向21世纪的新型中央与地方关系，在具体的战略选择上,则要注意以下几点:一是继续推进国家与社会之间的分权；二是要逐步实现政治体系内部权力分配的集分平衡。中央与地方政府之间行政权力的分配既要解决好权力的层次性划分,又要解决好同一层次行政权力的功能性划分,还要解决好层次性划分和功能性划分的配套衔接。
6.谢庆奎认为，中央与地方政府关系中这些问题虽然是在改革开放的过程中出现的,然而必须有清醒的认识,并采取有效措施,逐步加以解决。首先是要坚持分权,不能重新搞中央集权,否则中央与地方的关系又会走回头路；其次是逐步做到相对均等分权,政策向中西部倾斜。再次是实现纵向分权和横向分权的有机结合；最后是逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一。只有这样,才能逐步理顺中央政府和地方政府的复杂关系,调动中央和地方两个积极性,加速实现现代化。
三、我的观点
综上所述，我们可以发现，近年来中央与地方政府关系主要有两个特征：一是中央政府对地方政府普遍性的放权让利，包括扩大地方政府政治上的立法权、人事权等，经济上的财权和事权等；二是中央政府对地方的分殊化，表现在区别对待不同的地方政府，对某些特殊地方行政区域实行特殊分权。而随之而来也出现了不少问题，如中央与地方政府之间事权划分缺少成文宪法和权利限制的明文规定，地方所得到的更多的权利和利益多是与中央政府讨价还价争取而来的，还有中央政府的倾斜分权导致了地方之间发展的不平衡，差距越拉越大，而由此也产生了更多的不公平竞争。
处理中央与地方政府关系的对策，可以概括为以下四点：第一，还是要坚持分权，不能重新搞中央集权；第二，可以通过修宪的形式对中央与地方事权关系做出明文规定，依法划清中央与地方的职责权限，非依法不得随意变更；第三，由地方梯度分权过渡到地方相对均等分权，政策相中西部地区倾斜，逐步实现政治体系内部权力分配的集分平衡；第四，逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一。当然，要想真正处理好中央政府与地方政府的关系，提高行政效率，促进整体发展，我们需要做的还有很多很多。
参考文献：
[1] 闾小波.当代中国政府与政治.南京大学出版社,2005年2月第1版.
[2] 吴爱明.当代中国政府.中国人民大学出版社,2005年3月第1版.
[3] 朱光磊.当代中国政府过程（第三版）.天津人民出版社,2008年9月第3版.
[4] 赵永茂,朱光磊,江大树,徐斯勤.府际关系-新兴研究议题与治理策略.社会科学文献出版,2012年3月第1版.
[5] 颜德如,岳强.中国府际关系的现状及发展趋向.学习与探索,2012(4).
[6] 林尚立.重构府际关系与国家治理.探索与争鸣,2011(1).
[7] 郑娟,李刚.国内近年来对府际关系研究综述.宁夏党校学报,2007-9(5).
[8] 杨小云.近期中国中央与地方关系研究的若干理论问题.湖南师范大学社会科学学报,2002-1(1).
[9] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究.北京大学学报,2000(1).
[10] 金太军.当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策.中国行政管理,1999(7).