[摘要]事业单位是什么?事业单位将是什么?这是中国事业单位改革不可回避的两个基本问题。通过概念梳理、法律分析、现实描述，探讨事业单位是我国特有的、非营利性的社会基本组织类型。通过事业单位改革的回顾与展望，回答事业单位将是公立事业法人。
[关键词]事业单位；公立事业法人；公共部门；中国改革
[中图分类号]G123：D616 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2007)05-0078-06
一
问题的起点是，中国的事业单位是什么?问题的终点是，中国的事业单位将是什么?连接起点与终点的行为过程，就是中国的事业单位改革。因此，研究中国事业单位的改革，必须深入思考事业单位是什么与将是什么这样两个不可回避的基本问题。
事业单位是我国特有的社会基本组织类型。自从新中国的计划体制时代形成事业单位以来，事业单位与我国人民的生产生活密切相关。同时，它作为一个全新的社会概念，在人们的日常活动中被频频使用。然而，“事业单位究竟是什么?”人们至今没有取得广泛一致的认识。对此，需要进行概念梳理、法律分析和现实描述。
(一)概念梳理
随着我国社会的发展和事业单位自身的变化，事业单位的内涵也在不断地演变和得到充实。梳理几十年来人们理解和概括“事业单位”这一概念的情况，可以看到“事业单位”这一概念的独特之处：
第一，“事业单位”是约定俗成的概念。“事业单位”，是在我国社会主义建设的长期实践中自然形成的一个特有提法，是针对我国非政府机关、企业组织、群众团体等社会公共服务型事业组织专门使用的一种特定称谓。“事业单位”一词首先出现在日常生活、政策文件当中，之后由政策性文件从管理角度对其界定，再后由工具书编纂者、理论工作者从词语编纂、学术研究的角度对其定义。同时，事业单位的内容与管理方式伴随社会演进而不断调整。相应地，人们对于事业单位的理解也在不断变化和加深。因此，从某种意义上说，“事业单位”是实践意义大于学术意义的概念。
第二，事业单位的所有制意义日益突出。在计划体制时代，我国不仅全民所有制事业单位由国家举办，就连少数集体所有制事业单位也大多按照全民所有制事业单位进行管理，因而没有必要强调其所有制意义。改革开放以后，非国有事业单位不断壮大。由于民办事业单位不需要政府的编制。国家一般也不给予财政拨款，管理上需要将国有事业单位与非国有事业单位区别开来。由此，人们开始强调其所有制意义：1982年出版的《简明社会科学词典》提出，“由国家举办的事业单位，所需经费均由国库支出，收入也归国库”，暗示事业单位有国有与非国有之别。此后，“集体所有制事业单位”、“个体所有制事业单位”、“民办事业单位”等概念在管理及研究中不断得到强化。1996年，国家正式以“民办非企业单位”概念取代“民办事业单位”概念。1998年，《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台，国有事业单位、民办事业单位被明确区分。从法律意义上说，事业单位仅指国有事业单位，而“民办事业单位”则获得新的名称，成为新的社会组织类型――民办非企业单位。
第三，事业单位的最初定义主要是从经费来源(国家财政)、成果形式(无法以货币表现)的角度概括其非营利特征。改革开放之后，事业活动复杂化、事业产出多样化、事业组织多元化，部分劳动成果能够用货币表现其价值。1980年代，人们开始用直接目的“不是为国家积累资金”来揭示其非营利特征。1990年代，人们开始直接用“非营利性”或“公益性”等词语来阐释其非营利特征。部分学者和实际工作者甚至将我国的事业单位等同于国外的非营利组织(第三部门、非政府组织等)，认为向社会非营利组织转化是我国事业单位的改革目标。
第四，事业单位的活动领域集中在教育、科技、文化、卫生等行业。从计划经济年代到市场经济年代，政策法规性文件、学术论著、词典辞海等工具书，均把事业单位的主要活动领域定位在科教文卫等行业。活动领域的稳定，使事业单位始终能够维持其组织特征的连续，并由此产生特定的概念：事业。在我国，事业作为一种行业概念或行业集合概念，指的就是事业单位的活动领域。
第五，事业单位的核心特征――服务。对此，从计划体制时代至市场体制时代，我国政府的相关文件均予以肯定：1965年发布的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见(草案)》称，事业单位“直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动”；1998年实行的《事业单位登记管理暂行条例》称，事业单位是“社会服务组织”，是提供服务的、持续运作的社会实体性组织。
第六，事业单位的公共性不断被重新诠释。计划体制时代，事业单位的公共性被公有制、国家所有等概念取代。改革开放以后，事业单位的改革最初以实现事业活动的产业化、市场化为导向，事业单位的公共性在一定程度上被忽视、被淡化。1990年代。非营利组织、公民社会兴起，人们开始从产出(公共产品与公共服务)的角度而非机构属性上解释事业单位、事业活动的社会公益性质(公共性)。进入21世纪、特别是科学发展观提出以来，政府的公共服务职能受到高度重视。人们把事业单位与政府、与政府的公共服务联系起来，从产出性质、活动领域、机构属性等多方面阐述事业单位的公共性。一些学者认为，事业单位是政府举办的、向社会提供公共服务的公共机构，甚至使用“公共服务组织”(“Public Service U-nit”)的提法取代事业单位的概念。
(二)法律分析
《事业单位登记管理暂行条例》首次通过立法的途径，并以最凝练的语言，表述和传递公共权威机构对事业单位的性质、特征等作出的规范。
第一，公益性(非营利性)。这是事业单位与企业单位(包括国有企业)的主要区别。事业单位是国家为了公益目的举办的社会组织。国家保证事业单位的公益性，由政府分别制定和实施有关的事业单位登记管理与企业单位登记管理的法律法规，将事业单位与企业单位的登记管理归属于不同的政府部门，同时在资产性质、财务规则、人事制度等方面将事业单位与企业单位分开。
第二，国有制(全民所有制)。利用国有资产举办的事业单位属于全民所有的事业单位，而利用非国有资产举办的事业组织属于民办非企业单位(我国民间组织的一种主要形式)。这样便将事业单位与民办非企业单位从所有制上分开。两者适用不同的登记管理规范、由不同的政府部门登记管理。
第三，服务实体。这是事业单位与成员性组织――社会团体(我国民间组织的另一种主要形式)的主要区别。事业单位通过实体运作，持续提供各类公共事业服务。它涉及诸多社会领域，但主要集中在教育、科技、文化、卫生等方面。
第四，事业法人。事业单位法人依照我国《民法通则》的规定，独立享有民事权利和承担民事义务。事业单位法人资格的取得分作两种情况：依法不需要办理法人登记的，从成立之日起具有法人资格；经向事业单位登记管理机关申请登记或者备案的，自批准之日或者备案之日起取得法人资格。
第五，行政主体。依据我国现行法律，事业单位可以通过法律法规的授权取得行政主体的法律地位。实际上，有许多事业单位正在履行或者部分履行行政管理、行政执法的职能。这类事业单位的职能在性质上与行政机关相同或者基本相同，相关工作人员比照公务员来管理。
我国现行的法律法规对事业单位的性质和特征作出的规定，存在两大不足：上述规定并未根据最新的变化，明确回答事业单位的组织属性(是公共机构还是民间组织)；上述规定只是抽象化的概括，不能涵盖现实事业单位名下的所有组织。
(三)现实描述
目前，我们称之为事业单位的、庞大的组织体系包含类型复杂、性质各异的社会组织，约有125万个单位、3000万名工作人员。传统的事业单位体制产生于计划经济体制与高度集权行政体制之下，国家包办社会事业，垄断事业资源。在“总体性社会”向国家、市场、社会的分立过程中，事业资源由国家单一计划分配转向由国家机制、市场机制、社会机制共同配置，事业服务由国家包办转向由国家机制、市场机制、社会机制分别主导的事业单位、企业、非营利组织等共同供给。社会转型引发事业单位在资源基础、职能作用、运行方式等方面的深刻变革，导致事业单位呈现明显的分类发展态势，造成性质和特征相对单一的事业部门分化出多类社会组织，也带来十分突出的政事不分、事企不分、官民不分。这其中有，非营利性组织(社会公益型单位)、营利性组织(开发经营型单位)、直接运用国家行政职权的所谓“事业单位”(监督管理型单位)等。不同组织所包含的公共性、社会性，不同组织与市场、社会、政府相结合的程度，差别悬殊。
产生上述情况，有多方面原因：其一，在计划体制时代，行政事业一体化的管理模式与运行机制，带来政府包办事业，并且把事业领域与经济活动隔离开。许多经济行为，许多可以由市场机制配置的资源和由企业组织的生产，被纳入国家事业领域。许多只能由政府机关从事的活动，也要交给“事业单位”去办理。其二，奉行“两公(公有制、公益性)”体制，限制非公组织进入事业领域，使得应该由民间非营利组织、营利组织开展的某些事业活动，不得不由国家事业单位去包办。其三，政府机构多次改革，将部分行使行政职能的机构、人员，以“消肿搬家”的形式纳入事业单位序列。因此，人们无法从法律法规的一般规定中，归纳出涵盖在事业单位名下的机构特征，更不能从中直接引出事业单位改革的目标模式。
综上所述，我们既不能用计划体制时代的定义解释当代的事业单位，也不能从不断变化、尚未定型的事业单位抽象出普适性的定义。只有当事业单位相对定型以后，解决事业单位是什么的问题才具备现实基础，而将事业单位定型的实质就在于，解决事业单位将是什么的问题。于是，问题的起点与问题的终点便重合起来，或者说事业单位将是什么的命题内含事业单位是什么的答案。
二
中国的事业单位将是什么，涉及改革将把事业单位改造成什么，以及如何改造。对于这样一些并未形成清晰认识的问题，需要探讨改革的理论与实践，分析事业单位的变迁与定位，进而提出事业单位深化改革的、新的目标模式。
(一)改革的回顾
自上世纪80年代我国启动事业单位改革以来，学术界经过深入研讨，实际工作者进行多方探索，提出事业单位改革的思路有：“市场化”(“产业化”)、“社会化”(“民间化”)、“行政化”(“公务法人化”)。
第一，“市场化”(“产业化”)。首先，改变传统事业体制中由国家包办、以行政化方式提供事业服务的做法，引入市场机制，将福利性、公益性的事业活动转化为经营性的产业活动。其次，运用经济激励和行政推动等手段，促使事业单位进入市场，并且“在市场竞争中找到自己的应有位置和发展空间”，事业单位走向社会，进入市场，终将成为独立的市场主体。再次，建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度，改变事业单位的体制机制，使其适应市场化、产业化的需要。
“市场化”曾经是事业单位改革的主导性趋势。从总体上看，过去20年的事业单位改革，“使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业。这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推向市场’。”1980年代，国家对事业单位先行“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务。后来，国家又鼓励部分事业单位自收自支，实行企业化管理，完全通过市场获取资源。市场化改革的极端形式是通过改制，使部分事业单位转制为企业，允许各种所有制企业以商业化的运作方式生产和经营公共事业的产品与服务。
第二，“社会化”(“民间化”)。首先，参考国外普遍通行的非营利单位体制及其运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。其次，改革的内容包括提供公共产品，组合社会资源，享受优惠政策，吸收志愿人员，构筑法律支持，实行科学管理。再次，改革的目标是争取用15－20年时间，使我国的非营利机构，即事业单位基本实现社会化，使社会力量成为非营利机构的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利机构工作。非营利机构成为社会服务的主要创新源泉等。
1990年代后期，“社会化”的思路开始被事业单位的改革所采纳。“主张以‘非营利机构’作为我国事业单位改革的目标模式，已经成为主流观点进入政策规划的领域……”1998年10月，国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，在界定事业单位的时候，使用“为了社会公益目的”、“社会服务组织”等词语。部分学者、政策制定者认为，上述词语提供了事业单位属于非营利组织的法规证据。接下来发布的政策性文件，直接使用了“非营利”等概念。2000年5月，《国务院办公厅转发科技部等部门关于深化科研机构管理体制改革实施意见的通知》提出，将部分仍作为事业单位的社会公益类科研机构“按非营利性机构运行和管理”。2000年8月，国家卫生部制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，将全国范围内各类主体举办的医疗机构分为非营利性与营利性两类。这一时期，事业单位的“社会化”改革可以概括为：首先，国家确立了鼓励“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针，推动了民办事业单位的发展。其次，国家借鉴、引入了非营利机构的管理体制与运行机制，推进了事业单位的改革。再次，事业单位以“体制内制度外”的“第三路径”(非规范形式)，向非营利组织转移资源，并且衍生出非营利组织。另外，少量事业单位通过改
制，也成为非营利组织。
第三，“行政化”(“公务法人化”)。首先，公务法人是依照公法设立的、以特定的公共事业为成立目的的一种公法人。其次，公务法人是国家行政主体设立的服务性机构。它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，不同于作为机关法人的行政机关，是适应公共事业发展和技术分权的结果。再次，公务法人执掌一定的公共权力，具有独立的管理机构与法律人格，能够独立承担法律责任。最后，公务法人与其利用者之间存在着丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。有学者认为，“我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政目的，提供专门服务。”因此，“应当将学校等事业法人定性为公法人组成部分之一的公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。”与之相近的观点还有“公务组织说”。
“行政化”学说提出的问题，虽然是涉及我国事业单位改革的重大问题，但还局限于少数学者的论著之中，更没有形成以“公务法人”为基础的事业单位改革的理论体系与政策设计。这种改革讨论主流之外的“话语”，实际影响很有限。
(二)改革的展望
现代社会是高度组织化的社会。形态各异、种类繁多的社会组织，通常划分为三大社会部门：第一部门(政府组织)是运用公共权威提供公共物品、以实现公共利益的社会组织，第二部门(企业组织)是通过市场机制提供私人物品、以实现利益最大化(利润)的营利性社会组织，第三部门(非营利组织)是借助社会机制提供准公共物品、以实现特定公益最大化的民间性社会组织。改革开放以来，我国的社会转型、体制转轨，导致传统事业单位的组织功能、运行机制发生深刻变化。各类事业单位朝着不同方向分类发展，事业单位的身影遍布各大社会部门、各类社会组织。
事业单位的分类发展在一定程度上模糊了事业单位的性质和特征。但是，我们仍然可以从实际出发，合乎逻辑地得出进一步改革的基本思路――分类改革，即已经分化了的各类事业单位，按照各自的运行机制，分别朝着相应的方向发展。改革就是顺应这种发展并且有意识地推进这种发展的自觉行为。具体说来，经过社会转型进入市场体制时代，政府不必包办公共服务。事业单位作为公共部门，能够代行政府向社会提供一部分公共服务。这样也就形成了事业单位深化改革的新的目标模式。
第一，事业单位将是“公立事业法人”
分析国家、市场、社会三元格局下的社会组织变迁，以及我国事业单位的性质、特征和现状，笔者认为：第一，我国的事业产品与事业服务，大多属于公共服务的范畴。政府必须承担发展社会事业、提供事业服务的职能。第二，政府可以通过多种方式(直接生产、合同外包、管制、许可经营等)实现上述职能。政府通过出资举办事业组织直接进行生产，是发展社会事业、保证事业供给的基本手段之一。第三，尽管社会变迁导致事业资源的配置机制发生变化，导致多种组织参与社会公共服务，但本来意义上的社会公益型事业单位作为国有制的社会服务组织，其职能依然存在并随着经济社会发展、公共需求增长而不断强化，其机构则为新型公共服务组织的形成提供组织基础。第四，从社会公益型事业单位转化而来的新型公共服务组织与政府机关，均属于国家设立的公共组织。其中，政府机关以管理的方式提供公共服务，事业单位以直接生产与直接服务的方式提供公共服务。事业单位作为非机关形态的公共机构，应当是脱胎于传统事业单位、与市场经济、民主政治、公民社会三元格局相适应、剥离了非社会公益型单位的新型公共服务组织。为了表示与传统事业单位的区别，可将其称为“公立事业法人”。
因此，事业单位将是什么，这个问题的实质就在于，传统事业单位向新型公共服务组织即“公立事业法人”的转化。“公立事业法人”应当具有以下性质与特征：
其一，“公立”。它反映“公立事业法人”的属性：一是政府举办，其具体方式可以直接依据法律设立，也可以由政府以政令等形式设立。二是公共机构，属于公法人。三是承担公共责任――向社会提供公共服务。四是资产属于非经营性的国有资产，公共财政应当提供必要而适当的支持。
其二，“事业”。它反映“公立事业法人”的活动内容与活动方式：一是从事社会事业，提供事业服务与事业产品。二是开展非机关(行政命令)、非企业(商业运作)特征的直接服务。
其三，“法人”。它反映“公立事业法人”的法律地位：具有法人资格、拥有独立财产、进行独立核算并具备完整的组织实体特征，能够以自己的名义行使权利，承担义务。法人型事业单位将是我国未来事业单位的主体部分。当然，也可以根据实际需要设置少量非法人型事业单位，主要是不能与所属政府部门分离责任机制、资金等方面达不到法人要求、为政府机关服务而非为社会服务的事业机构。
第二，事业单位成为“公立事业法人”的路径
分类发展是事业单位组织变迁的基本模式，分类改革是事业单位改革的基本路径：多数社会公益类转为“公立事业法人”，部分社会公益类转为非营利组织，开发经营类转制为企业，监督管理类转为政府机构。在分类改革中，事业单位的主体部分――多数社会公益类向“公立事业法人”转化，不涉及组织性质的改变。至于其他3类事业单位的改革，原则上是将它们从原事业单位的体系中剥离出去，因而改革涉及组织性质的改变：开发经营类事业单位转制为企业，涉及由公益组织转为营利组织；部分社会公益类事业单位转为非营利组织，涉及由公共部门转为民间性的第三部门；监督管理类事业单位转为政府机构。涉及公共部门内部由事业组织转为机关性质的政府机构。
“市场化”(“产业化”)、“社会化”(“民间化”)、“行政化”(“公务法人化”)的改革思路，为各类事业单位的改革提供了有意义的对策考量。其中。需要明确的是，“公立事业法人”不是传统事业单位在现代化建设条件下的翻版。为了增强事业单位的改革效果，促使传统的事业单位体制转向现代的公共事业体制，应当为多数社会公益类事业单位向“公立事业法人”的转化设计具体的实现路径：
其一，净化事业职能。定位政府公共服务职能和明晰政府公共服务目标，明确政府与事业单位的基本关系，进而确定事业单位职能范围，逐步剥离现有事业单位中的非事业性职能、非事业性机构，特别是决定哪些事业单位必须向“公立事业法人”转化。
其二，健全治理结构。“公立事业法人”赋予事业单位独立法人地位。完善法人治理结构，由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门任命理事会进行管理；理事会作为事业单位的战略决策机构，由政府代表与本事业单位职工、服务对象、专家的代表组成，对本事业单位重大事项进行决策。政府一般通过理事会代表自己，通过任命理事会成员等方式影响理事会决策。
其三，转换用人制度。“公立事业法人”彻底分解行政事业一体化的人事制度，取消事业单位原有身份制度、套用行政级别确立级别待遇制度、行政方式选拔干部制度；建立以聘用制为基础的用人制度，以聘用关系取代任用关系；实行按需设岗、竞争上岗、按岗聘用，打破职务、个人身份的终身制，推动事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的转变；坚持以人为本，积极建立体现事业单位特点的社会保险制度，妥善安置分流人员。
其四，优化运行机制。“公立事业法人”将传统事业单位各项僵化、集权、效益低下的管理体制及其运行机制，逐步优化成为现代公共事业体制及其科学、高效的运行机制。
其五，强化问责体制。“公立事业法人”承担包括公共责任在内的多种责任。因此，必须在事业单位内部普遍推行绩效合同管理和绩效评估制度，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系。严格约束事业单位和政府的公共行为。同时，必须建立健全多元化的监督约束体制，发挥政府、服务对象、社会舆论、社会中介组织、独立监督机构的外部制约作用，保证事业单位能够高效、公平地提供公共服务。
(责任编辑 周晓中)
[摘要]事业单位是什么?事业单位将是什么?这是中国事业单位改革不可回避的两个基本问题。通过概念梳理、法律分析、现实描述，探讨事业单位是我国特有的、非营利性的社会基本组织类型。通过事业单位改革的回顾与展望，回答事业单位将是公立事业法人。
[关键词]事业单位；公立事业法人；公共部门；中国改革
[中图分类号]G123：D616 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2007)05-0078-06
一
问题的起点是，中国的事业单位是什么?问题的终点是，中国的事业单位将是什么?连接起点与终点的行为过程，就是中国的事业单位改革。因此，研究中国事业单位的改革，必须深入思考事业单位是什么与将是什么这样两个不可回避的基本问题。
事业单位是我国特有的社会基本组织类型。自从新中国的计划体制时代形成事业单位以来，事业单位与我国人民的生产生活密切相关。同时，它作为一个全新的社会概念，在人们的日常活动中被频频使用。然而，“事业单位究竟是什么?”人们至今没有取得广泛一致的认识。对此，需要进行概念梳理、法律分析和现实描述。
(一)概念梳理
随着我国社会的发展和事业单位自身的变化，事业单位的内涵也在不断地演变和得到充实。梳理几十年来人们理解和概括“事业单位”这一概念的情况，可以看到“事业单位”这一概念的独特之处：
第一，“事业单位”是约定俗成的概念。“事业单位”，是在我国社会主义建设的长期实践中自然形成的一个特有提法，是针对我国非政府机关、企业组织、群众团体等社会公共服务型事业组织专门使用的一种特定称谓。“事业单位”一词首先出现在日常生活、政策文件当中，之后由政策性文件从管理角度对其界定，再后由工具书编纂者、理论工作者从词语编纂、学术研究的角度对其定义。同时，事业单位的内容与管理方式伴随社会演进而不断调整。相应地，人们对于事业单位的理解也在不断变化和加深。因此，从某种意义上说，“事业单位”是实践意义大于学术意义的概念。
第二，事业单位的所有制意义日益突出。在计划体制时代，我国不仅全民所有制事业单位由国家举办，就连少数集体所有制事业单位也大多按照全民所有制事业单位进行管理，因而没有必要强调其所有制意义。改革开放以后，非国有事业单位不断壮大。由于民办事业单位不需要政府的编制。国家一般也不给予财政拨款，管理上需要将国有事业单位与非国有事业单位区别开来。由此，人们开始强调其所有制意义：1982年出版的《简明社会科学词典》提出，“由国家举办的事业单位，所需经费均由国库支出，收入也归国库”，暗示事业单位有国有与非国有之别。此后，“集体所有制事业单位”、“个体所有制事业单位”、“民办事业单位”等概念在管理及研究中不断得到强化。1996年，国家正式以“民办非企业单位”概念取代“民办事业单位”概念。1998年，《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台，国有事业单位、民办事业单位被明确区分。从法律意义上说，事业单位仅指国有事业单位，而“民办事业单位”则获得新的名称，成为新的社会组织类型――民办非企业单位。
第三，事业单位的最初定义主要是从经费来源(国家财政)、成果形式(无法以货币表现)的角度概括其非营利特征。改革开放之后，事业活动复杂化、事业产出多样化、事业组织多元化，部分劳动成果能够用货币表现其价值。1980年代，人们开始用直接目的“不是为国家积累资金”来揭示其非营利特征。1990年代，人们开始直接用“非营利性”或“公益性”等词语来阐释其非营利特征。部分学者和实际工作者甚至将我国的事业单位等同于国外的非营利组织(第三部门、非政府组织等)，认为向社会非营利组织转化是我国事业单位的改革目标。
第四，事业单位的活动领域集中在教育、科技、文化、卫生等行业。从计划经济年代到市场经济年代，政策法规性文件、学术论著、词典辞海等工具书，均把事业单位的主要活动领域定位在科教文卫等行业。活动领域的稳定，使事业单位始终能够维持其组织特征的连续，并由此产生特定的概念：事业。在我国，事业作为一种行业概念或行业集合概念，指的就是事业单位的活动领域。
第五，事业单位的核心特征――服务。对此，从计划体制时代至市场体制时代，我国政府的相关文件均予以肯定：1965年发布的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见(草案)》称，事业单位“直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动”；1998年实行的《事业单位登记管理暂行条例》称，事业单位是“社会服务组织”，是提供服务的、持续运作的社会实体性组织。
第六，事业单位的公共性不断被重新诠释。计划体制时代，事业单位的公共性被公有制、国家所有等概念取代。改革开放以后，事业单位的改革最初以实现事业活动的产业化、市场化为导向，事业单位的公共性在一定程度上被忽视、被淡化。1990年代。非营利组织、公民社会兴起，人们开始从产出(公共产品与公共服务)的角度而非机构属性上解释事业单位、事业活动的社会公益性质(公共性)。进入21世纪、特别是科学发展观提出以来，政府的公共服务职能受到高度重视。人们把事业单位与政府、与政府的公共服务联系起来，从产出性质、活动领域、机构属性等多方面阐述事业单位的公共性。一些学者认为，事业单位是政府举办的、向社会提供公共服务的公共机构，甚至使用“公共服务组织”(“Public Service U-nit”)的提法取代事业单位的概念。
(二)法律分析
《事业单位登记管理暂行条例》首次通过立法的途径，并以最凝练的语言，表述和传递公共权威机构对事业单位的性质、特征等作出的规范。
第一，公益性(非营利性)。这是事业单位与企业单位(包括国有企业)的主要区别。事业单位是国家为了公益目的举办的社会组织。国家保证事业单位的公益性，由政府分别制定和实施有关的事业单位登记管理与企业单位登记管理的法律法规，将事业单位与企业单位的登记管理归属于不同的政府部门，同时在资产性质、财务规则、人事制度等方面将事业单位与企业单位分开。
第二，国有制(全民所有制)。利用国有资产举办的事业单位属于全民所有的事业单位，而利用非国有资产举办的事业组织属于民办非企业单位(我国民间组织的一种主要形式)。这样便将事业单位与民办非企业单位从所有制上分开。两者适用不同的登记管理规范、由不同的政府部门登记管理。
第三，服务实体。这是事业单位与成员性组织――社会团体(我国民间组织的另一种主要形式)的主要区别。事业单位通过实体运作，持续提供各类公共事业服务。它涉及诸多社会领域，但主要集中在教育、科技、文化、卫生等方面。
第四，事业法人。事业单位法人依照我国《民法通则》的规定，独立享有民事权利和承担民事义务。事业单位法人资格的取得分作两种情况：依法不需要办理法人登记的，从成立之日起具有法人资格；经向事业单位登记管理机关申请登记或者备案的，自批准之日或者备案之日起取得法人资格。
第五，行政主体。依据我国现行法律，事业单位可以通过法律法规的授权取得行政主体的法律地位。实际上，有许多事业单位正在履行或者部分履行行政管理、行政执法的职能。这类事业单位的职能在性质上与行政机关相同或者基本相同，相关工作人员比照公务员来管理。
我国现行的法律法规对事业单位的性质和特征作出的规定，存在两大不足：上述规定并未根据最新的变化，明确回答事业单位的组织属性(是公共机构还是民间组织)；上述规定只是抽象化的概括，不能涵盖现实事业单位名下的所有组织。
(三)现实描述
目前，我们称之为事业单位的、庞大的组织体系包含类型复杂、性质各异的社会组织，约有125万个单位、3000万名工作人员。传统的事业单位体制产生于计划经济体制与高度集权行政体制之下，国家包办社会事业，垄断事业资源。在“总体性社会”向国家、市场、社会的分立过程中，事业资源由国家单一计划分配转向由国家机制、市场机制、社会机制共同配置，事业服务由国家包办转向由国家机制、市场机制、社会机制分别主导的事业单位、企业、非营利组织等共同供给。社会转型引发事业单位在资源基础、职能作用、运行方式等方面的深刻变革，导致事业单位呈现明显的分类发展态势，造成性质和特征相对单一的事业部门分化出多类社会组织，也带来十分突出的政事不分、事企不分、官民不分。这其中有，非营利性组织(社会公益型单位)、营利性组织(开发经营型单位)、直接运用国家行政职权的所谓“事业单位”(监督管理型单位)等。不同组织所包含的公共性、社会性，不同组织与市场、社会、政府相结合的程度，差别悬殊。
产生上述情况，有多方面原因：其一，在计划体制时代，行政事业一体化的管理模式与运行机制，带来政府包办事业，并且把事业领域与经济活动隔离开。许多经济行为，许多可以由市场机制配置的资源和由企业组织的生产，被纳入国家事业领域。许多只能由政府机关从事的活动，也要交给“事业单位”去办理。其二，奉行“两公(公有制、公益性)”体制，限制非公组织进入事业领域，使得应该由民间非营利组织、营利组织开展的某些事业活动，不得不由国家事业单位去包办。其三，政府机构多次改革，将部分行使行政职能的机构、人员，以“消肿搬家”的形式纳入事业单位序列。因此，人们无法从法律法规的一般规定中，归纳出涵盖在事业单位名下的机构特征，更不能从中直接引出事业单位改革的目标模式。
综上所述，我们既不能用计划体制时代的定义解释当代的事业单位，也不能从不断变化、尚未定型的事业单位抽象出普适性的定义。只有当事业单位相对定型以后，解决事业单位是什么的问题才具备现实基础，而将事业单位定型的实质就在于，解决事业单位将是什么的问题。于是，问题的起点与问题的终点便重合起来，或者说事业单位将是什么的命题内含事业单位是什么的答案。
二
中国的事业单位将是什么，涉及改革将把事业单位改造成什么，以及如何改造。对于这样一些并未形成清晰认识的问题，需要探讨改革的理论与实践，分析事业单位的变迁与定位，进而提出事业单位深化改革的、新的目标模式。
(一)改革的回顾
自上世纪80年代我国启动事业单位改革以来，学术界经过深入研讨，实际工作者进行多方探索，提出事业单位改革的思路有：“市场化”(“产业化”)、“社会化”(“民间化”)、“行政化”(“公务法人化”)。
第一，“市场化”(“产业化”)。首先，改变传统事业体制中由国家包办、以行政化方式提供事业服务的做法，引入市场机制，将福利性、公益性的事业活动转化为经营性的产业活动。其次，运用经济激励和行政推动等手段，促使事业单位进入市场，并且“在市场竞争中找到自己的应有位置和发展空间”，事业单位走向社会，进入市场，终将成为独立的市场主体。再次，建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度，改变事业单位的体制机制，使其适应市场化、产业化的需要。
“市场化”曾经是事业单位改革的主导性趋势。从总体上看，过去20年的事业单位改革，“使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业。这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推向市场’。”1980年代，国家对事业单位先行“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务。后来，国家又鼓励部分事业单位自收自支，实行企业化管理，完全通过市场获取资源。市场化改革的极端形式是通过改制，使部分事业单位转制为企业，允许各种所有制企业以商业化的运作方式生产和经营公共事业的产品与服务。
第二，“社会化”(“民间化”)。首先，参考国外普遍通行的非营利单位体制及其运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。其次，改革的内容包括提供公共产品，组合社会资源，享受优惠政策，吸收志愿人员，构筑法律支持，实行科学管理。再次，改革的目标是争取用15－20年时间，使我国的非营利机构，即事业单位基本实现社会化，使社会力量成为非营利机构的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利机构工作。非营利机构成为社会服务的主要创新源泉等。
1990年代后期，“社会化”的思路开始被事业单位的改革所采纳。“主张以‘非营利机构’作为我国事业单位改革的目标模式，已经成为主流观点进入政策规划的领域……”1998年10月，国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，在界定事业单位的时候，使用“为了社会公益目的”、“社会服务组织”等词语。部分学者、政策制定者认为，上述词语提供了事业单位属于非营利组织的法规证据。接下来发布的政策性文件，直接使用了“非营利”等概念。2000年5月，《国务院办公厅转发科技部等部门关于深化科研机构管理体制改革实施意见的通知》提出，将部分仍作为事业单位的社会公益类科研机构“按非营利性机构运行和管理”。2000年8月，国家卫生部制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，将全国范围内各类主体举办的医疗机构分为非营利性与营利性两类。这一时期，事业单位的“社会化”改革可以概括为：首先，国家确立了鼓励“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针，推动了民办事业单位的发展。其次，国家借鉴、引入了非营利机构的管理体制与运行机制，推进了事业单位的改革。再次，事业单位以“体制内制度外”的“第三路径”(非规范形式)，向非营利组织转移资源，并且衍生出非营利组织。另外，少量事业单位通过改
制，也成为非营利组织。
第三，“行政化”(“公务法人化”)。首先，公务法人是依照公法设立的、以特定的公共事业为成立目的的一种公法人。其次，公务法人是国家行政主体设立的服务性机构。它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，不同于作为机关法人的行政机关，是适应公共事业发展和技术分权的结果。再次，公务法人执掌一定的公共权力，具有独立的管理机构与法律人格，能够独立承担法律责任。最后，公务法人与其利用者之间存在着丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。有学者认为，“我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政目的，提供专门服务。”因此，“应当将学校等事业法人定性为公法人组成部分之一的公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。”与之相近的观点还有“公务组织说”。
“行政化”学说提出的问题，虽然是涉及我国事业单位改革的重大问题，但还局限于少数学者的论著之中，更没有形成以“公务法人”为基础的事业单位改革的理论体系与政策设计。这种改革讨论主流之外的“话语”，实际影响很有限。
(二)改革的展望
现代社会是高度组织化的社会。形态各异、种类繁多的社会组织，通常划分为三大社会部门：第一部门(政府组织)是运用公共权威提供公共物品、以实现公共利益的社会组织，第二部门(企业组织)是通过市场机制提供私人物品、以实现利益最大化(利润)的营利性社会组织，第三部门(非营利组织)是借助社会机制提供准公共物品、以实现特定公益最大化的民间性社会组织。改革开放以来，我国的社会转型、体制转轨，导致传统事业单位的组织功能、运行机制发生深刻变化。各类事业单位朝着不同方向分类发展，事业单位的身影遍布各大社会部门、各类社会组织。
事业单位的分类发展在一定程度上模糊了事业单位的性质和特征。但是，我们仍然可以从实际出发，合乎逻辑地得出进一步改革的基本思路――分类改革，即已经分化了的各类事业单位，按照各自的运行机制，分别朝着相应的方向发展。改革就是顺应这种发展并且有意识地推进这种发展的自觉行为。具体说来，经过社会转型进入市场体制时代，政府不必包办公共服务。事业单位作为公共部门，能够代行政府向社会提供一部分公共服务。这样也就形成了事业单位深化改革的新的目标模式。
第一，事业单位将是“公立事业法人”
分析国家、市场、社会三元格局下的社会组织变迁，以及我国事业单位的性质、特征和现状，笔者认为：第一，我国的事业产品与事业服务，大多属于公共服务的范畴。政府必须承担发展社会事业、提供事业服务的职能。第二，政府可以通过多种方式(直接生产、合同外包、管制、许可经营等)实现上述职能。政府通过出资举办事业组织直接进行生产，是发展社会事业、保证事业供给的基本手段之一。第三，尽管社会变迁导致事业资源的配置机制发生变化，导致多种组织参与社会公共服务，但本来意义上的社会公益型事业单位作为国有制的社会服务组织，其职能依然存在并随着经济社会发展、公共需求增长而不断强化，其机构则为新型公共服务组织的形成提供组织基础。第四，从社会公益型事业单位转化而来的新型公共服务组织与政府机关，均属于国家设立的公共组织。其中，政府机关以管理的方式提供公共服务，事业单位以直接生产与直接服务的方式提供公共服务。事业单位作为非机关形态的公共机构，应当是脱胎于传统事业单位、与市场经济、民主政治、公民社会三元格局相适应、剥离了非社会公益型单位的新型公共服务组织。为了表示与传统事业单位的区别，可将其称为“公立事业法人”。
因此，事业单位将是什么，这个问题的实质就在于，传统事业单位向新型公共服务组织即“公立事业法人”的转化。“公立事业法人”应当具有以下性质与特征：
其一，“公立”。它反映“公立事业法人”的属性：一是政府举办，其具体方式可以直接依据法律设立，也可以由政府以政令等形式设立。二是公共机构，属于公法人。三是承担公共责任――向社会提供公共服务。四是资产属于非经营性的国有资产，公共财政应当提供必要而适当的支持。
其二，“事业”。它反映“公立事业法人”的活动内容与活动方式：一是从事社会事业，提供事业服务与事业产品。二是开展非机关(行政命令)、非企业(商业运作)特征的直接服务。
其三，“法人”。它反映“公立事业法人”的法律地位：具有法人资格、拥有独立财产、进行独立核算并具备完整的组织实体特征，能够以自己的名义行使权利，承担义务。法人型事业单位将是我国未来事业单位的主体部分。当然，也可以根据实际需要设置少量非法人型事业单位，主要是不能与所属政府部门分离责任机制、资金等方面达不到法人要求、为政府机关服务而非为社会服务的事业机构。
第二，事业单位成为“公立事业法人”的路径
分类发展是事业单位组织变迁的基本模式，分类改革是事业单位改革的基本路径：多数社会公益类转为“公立事业法人”，部分社会公益类转为非营利组织，开发经营类转制为企业，监督管理类转为政府机构。在分类改革中，事业单位的主体部分――多数社会公益类向“公立事业法人”转化，不涉及组织性质的改变。至于其他3类事业单位的改革，原则上是将它们从原事业单位的体系中剥离出去，因而改革涉及组织性质的改变：开发经营类事业单位转制为企业，涉及由公益组织转为营利组织；部分社会公益类事业单位转为非营利组织，涉及由公共部门转为民间性的第三部门；监督管理类事业单位转为政府机构。涉及公共部门内部由事业组织转为机关性质的政府机构。
“市场化”(“产业化”)、“社会化”(“民间化”)、“行政化”(“公务法人化”)的改革思路，为各类事业单位的改革提供了有意义的对策考量。其中。需要明确的是，“公立事业法人”不是传统事业单位在现代化建设条件下的翻版。为了增强事业单位的改革效果，促使传统的事业单位体制转向现代的公共事业体制，应当为多数社会公益类事业单位向“公立事业法人”的转化设计具体的实现路径：
其一，净化事业职能。定位政府公共服务职能和明晰政府公共服务目标，明确政府与事业单位的基本关系，进而确定事业单位职能范围，逐步剥离现有事业单位中的非事业性职能、非事业性机构，特别是决定哪些事业单位必须向“公立事业法人”转化。
其二，健全治理结构。“公立事业法人”赋予事业单位独立法人地位。完善法人治理结构，由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门任命理事会进行管理；理事会作为事业单位的战略决策机构，由政府代表与本事业单位职工、服务对象、专家的代表组成，对本事业单位重大事项进行决策。政府一般通过理事会代表自己，通过任命理事会成员等方式影响理事会决策。
其三，转换用人制度。“公立事业法人”彻底分解行政事业一体化的人事制度，取消事业单位原有身份制度、套用行政级别确立级别待遇制度、行政方式选拔干部制度；建立以聘用制为基础的用人制度，以聘用关系取代任用关系；实行按需设岗、竞争上岗、按岗聘用，打破职务、个人身份的终身制，推动事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的转变；坚持以人为本，积极建立体现事业单位特点的社会保险制度，妥善安置分流人员。
其四，优化运行机制。“公立事业法人”将传统事业单位各项僵化、集权、效益低下的管理体制及其运行机制，逐步优化成为现代公共事业体制及其科学、高效的运行机制。
其五，强化问责体制。“公立事业法人”承担包括公共责任在内的多种责任。因此，必须在事业单位内部普遍推行绩效合同管理和绩效评估制度，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系。严格约束事业单位和政府的公共行为。同时，必须建立健全多元化的监督约束体制，发挥政府、服务对象、社会舆论、社会中介组织、独立监督机构的外部制约作用，保证事业单位能够高效、公平地提供公共服务。
(责任编辑 周晓中)