情报公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义
赵 正 群
本文在对得知权理念的形成和发展作历史性回顾和总结的基础上, 就本世纪五六十年代以来形成的有关情报公开法制化的世界潮流作了法理上的探讨, 并就目前我国正在展开的政府上网工程与依法治国背景下的政务公开等的发展走向提出相关建议和思考。
作者:赵正群, 南开大学法学院副教授。
1999年1月22日, 由中国电信和国家经贸委信息中心主办、联合48家部(办、局) 信息主管部门共同倡议发起的政府上网工程启动大会在北京举行, 揭开了中国政府上网工程序幕¹。半年之后, 据设在中国电信数据通讯局的政府上网工程服务中心调查, 我国各级政府域名下的网站已经达到1564个, 是去年的10倍多, 其中720个政府部门拥有网络主页、国家部委上网63家、省级政府开通站点174个、地市级以下建站点467个、电信部门为此开通专线198条。通过上述网站的初步运作, 已使部分网民开始感受到前所未有或只有在发达国家才享有的方便。1999年因而被称为政府上网年, 一个网上政府正向我们走来。
政府上网给法学界提出了如下课题:(1) 政府上网在依法治国的系统工程中应否获得某种法律定位或具有何种法律意义? (2) 如果我们可以把政府上网定位为一项有关落实依法治国原则、实行政务公开的政府信息服务、或可能将其法制化为一项政府说明责任(accountabil-i ty) , 而不是将其仅限于一项信息产业部门的加速产业发展的措施, 那么, 如何保障公民在享有得知权方面的权利平等? 具体在政府上网问题上, 即提供这一电子信息服务的各政府部门是否还应同时承担起以大部分公民都可利用的一般手段(如在各国家机关普遍设立公文书阅览窗口) , 向全体公民平等地提供相同或类似服务的义务, 而不限于仅以电子网络这一种方式向仅约占全国人口0. 74%左右的890万网民提供这一服务º? (3) 各级政府上网与在网上发布
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的内容及相关信息服务是否应具有一定的规范标准亦或如目前状态完全由相关机关自由裁量? 更进一步, 不仅上网与上网内容及相关信息服务应遵循一定规范标准提供, 而且还应进一步肯定除了由国家机关依据一定标准(如公文书公开标准) 提供信息服务以外, 还应同时肯定公民与社会组织亦有权利请求政府机关依法向其本人或社会公开有关信息情报? (4) 对政府上网工程所引起的法律问题的研讨能否成为推进我国展开有关得知权、情报公开(或政务公开) 法制化讨论的一个契机, 进而进一步成为推动我国政制和法制改革及法学发展的新动因? 而欲回应上述问题, 则有必要将其置于近代以来逐步发展起来的(公民) 得知权理念、特别是自本世纪五六十年代以来形成的有关情报公开法制化的世界潮流及我国正在展开的依法治国、建设社会主义法治国家、实行政务公开的背景之下来加以研讨。
一、得知权理念的形成和发展
政府上网即政府把为实现对社会的管理职能和服务职能而登录、收集、整理的有关文件、资料及其所承担的职能、职权、职责、事务处理标准、办事程序等情况通过电子网络向社会公开。在当代法治先进国家中政府上网通常被视为是一种情报公开行为。其法理念基础源于公民的得知权。得知权一词源于英文right to know, 在日文中被直译为/知k 权利0。或受日文的影响台湾译为知的权利。大陆通常将其表述为知情权。
作为一种现代法理念, 得知权的出现首先与人权和人民主权理想相联系。如1789年法国人权宣言第十五条/社会有权要求全体公务人员报告其工作0, 已表达出了公民对国家公共事务享有全面了解权的理念。对此美国独立宣言起草人杰佛逊于此两年前在从巴黎写给美国国内友人的信中曾有精辟地阐释:/我们政府的基础源于民意。因此首先应该作的就是要使民意正确。为免使人民失误有必要通过新闻向人民提供有关政府活动的充分情报。进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去0»。继杰佛逊之后出任第四位美国总统的詹姆斯#麦迪逊则认为:/不掌握正确的情报及获得情报的方法, (所谓的) 人民的政府只能或是滑稽喜剧或是悲剧的序幕, 或者除此两者之外什么也不是。掌握情报者通常支配不掌握情报者。因此, 为要使自身成为统治者的人民必须用从情报中获取的知识把自身武装起来0¼。
上述产生于资产阶级革命初期的有关得知权和情报公开理念历经了约一个半世纪的曲折, 至第二次世界大战结束之后, 在反思纳粹时期对新闻与言论实行法西斯统治的基础上, 原联邦德国各州首先将新闻出版界的情报收集权和官厅有向新闻出版界提供相关情报义务写入了各州宪法或州出版法。例如不来梅州宪法第十五条五项规定/获知他人意见的权利, 特别是通过出版物和广播的获知权不受限制。0巴伐利亚州出版法第四条规定/新闻出版界有要求官厅提供情报的权利。这一权利仅在新闻、杂志的编辑者的充分监督下即可行使。行使这一权利的要求应向官厅主任或受其委任者提出。情报提供只有在官吏法或其他法律规定有保密义务的情况下才得允许拒绝。0½随后公民的言论自由权及得知权和出版报道自由被综合表述在具有国家宪法地位的波恩基本法第五条中, 即/人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由以及通过广播和电影进行报道的自由受到保障。不建立检查制度。0值得注意的是, 在明确宣布基本权利具有可直接#
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实施的法律效力的德国基本法当中, 公民的得知权仅被规定为不受妨碍的自由权, 而非如新闻出版界那样, 既享有基本法上的/出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受到保障0, 又可依据有关州宪法或州出版法享有要求官厅提供情报的/特权0。换言之, 如新闻出版界的情报收集权和报道权受到侵害, 可直接诉请法院请求司法裁判保护, 而公民的得知权尚未被赋予这种司法请求权性质。
得知权发展的曲折性还表现在, 当德国主流社会在战后反思纳粹思想言论统治的过程中, 将得知权和新闻自由明确写入波恩基本法时, 作为主要战胜国并长期保持资产阶级自由民主理念传统的美国却被以麦卡锡主义为代表的冷战思维笼罩一时, 并将丘吉尔主张的强行隔离东西方的铁幕政策, 进一步演变为控制信息思想文化交流的/纸幕0(Paper Curtain) 政策。以和原苏联为首的社会主义国家对抗、防止泄密为由, 将诸多有关国计民生的科学技术和政治、经济情报均视为与制造原子弹及国家安全相关的情报而纳入/国家安全保障体制0(National Security) 由政府监控管制。结果, 首先激起新闻出版界的强烈反对。受全美新闻编辑者协会情报自由委员会的委托, 克劳斯于1953年以联邦及州政府情报的利用实态调查报告的形式, 出版了产生巨大影响的5人民的得知权6一书。以此为契机, 从1955年开始, 美国国会开始了对情报自由法案的审议。但因受到在朝鲜战争之后又进行越南战争等不利因素影响, 直到1966年才终于克服了当时约翰逊(Johson. L. B) 政府的强烈反对, 在参、众两院通过了情报自由法(通常简称FOIA) 。这一法律对得知权发展的贡献主要表现在两个方面:一是将得知权明确肯定为是一项全体人民(并且不仅限于本国人民、也包括外国人) 均有权享有并可获得司法保护的权利。从而使得知权不再被仅限于一项法理念或一项抽象的宪法权利, 同时也不再被限于只能由从事新闻出版这一特殊社会职业群体才能享有的职业特权, 而是全体人民均可依法享有的法定权利。二是在该法的推动下形成了保障得知权的具体立法, 即情报公开法制化的世界潮流。当然从情报得知权被确立为一项法定权利到成为一项实际享有的权利, 即使在美国亦已经历了30余年的不断考验。
二、情报公开法制化的世界潮流
在对情报公开的法理念基础, 得知权的生成和发展脉络作了简要描述之后, 有必要介绍一下情报公开法制在世界和亚洲的发展情况, 以利于对情报公开法制现状的了解和认识。
(一) 北欧是世界上最早建立而且是最早普及情报公开法制的地区
尽管FOIA 对得知权理念在全世界的普及和推动形成情报公开法制化的世界潮流方面所起的突出作用已获得公认, 但现代情报公开制度却最早出现在北欧国家。早在200百余年前, 曾经是欧洲强国的瑞典, 由于在18世纪初的北方战争中失败, 导致领土丧失, 王权衰弱和等级议会政治活跃, 并联带出现了卖官鬻爵、贪污腐化之风, 于是, 接受英国在光荣革命(1689年) 中废除新闻检查制度的影响, 瑞典于1776年制定了自由出版法。该法在借鉴英国废除出版检查制度、实行出版自由(首先是可自由出版议会资料) 的同时, 亦基于议会主权原则规定, 普通市民和议员一样享有要求法院和行政机关公开有关公文书的权利, 在世界上最早建立了公文书公开制度。这一制度曾因国王权力的一度强化而被实际停止实施, 但伴随国王专制统治在
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1809年的结束, 该法再度复活。只是于1937年, 在欧洲局势紧张的背景下对该法的实施附以了需遵守国家保密法的规定。即由原来的原则上的公文书无限制公开变成了需以遵守国家保密法为前提条件的有限公开。
芬兰自13世纪以来, 曾长期隶属瑞典, 故包括公文书公开制度在内的瑞典自由出版法曾在芬兰地域内实施。伴随芬兰于1089年起成为沙皇俄国统治下的自治大公国, 该法实际上受到限制。但当其在1917年获得独立后, 很快恢复了原有的与瑞典类似的法律传统, 并于1930年开始了公文书公开法的立法作业。虽因二战爆发中断, 但在战后的1945年又很快恢复了对该法的审议, 并于1951年2月公布了公文书公开法。该法不同于1776年瑞典自由出版法之处在于, 在瑞典自由出版法里请求公开公文书的权利, 还被包括在出版自由的权利框架内, 而不是被作为一项完全独立的权利。但在芬兰1951年公文书公开法里, 求阅公文书的权利已被作为该项立法的主题而发展成为一项完全独立的权利。
既可以说是受瑞典和芬兰的影响, 也可以说是基于斯堪的那维亚国家素有的民众积极参与国家政治及立法活动的传统, 与瑞典和芬兰同属北欧国家的丹麦和挪威也在二战结束后不久较早的开始有关实行行政公开和制定情报公开法的讨论。丹麦于1950年, 挪威于1958年先后提出了有关报告。但由于有较强的反对意见, 故两国均首先引进了瑞典的行政监察专员制度, 并辅以在行政程序法中规定利害关系人可以请求阅览与案件相关的文书来保护一般公民及相关当事人的得知权。直至1970年, 两国在进一步接受FOIA 的影响下完成了情报公开法的制定。可以说北欧不仅是世界上最早建立而且是最早普及情报公开法制的地域。
(二) 情报公开法在普通法系传统国家中的普及
一般地说, 较之保持大陆法系传统的国家, 情报公开法制在普通法系国家中得到了更快地普及。继美国制定FOIA 之后, 基于地缘和法律传统等因素, 加拿大在六十年代就开始就得知权进行了讨论。至1977年自由党政府发表了关于政府文书向公众开放的立法绿皮书及新斯科舍州和新布伦兹维克州率先制定了州情报公开法, 终于突破了源于英国1911年公务保密法的束缚。又几经与政府更迭相联系的激烈论争与反复修改, 由自由党政府再次提出的一项关于制定情报公开法和个人情报保护法, 并修改联邦法院法与加拿大证据法及其他相关法律的法律法案, 分别于1982年6月和同年7月由国会两院通过。并以其将情报公开和个人情报保护这一有关情报法制的不可或缺的两方面内容统一立法为特色。至1990年基于情报公开法设置的情报专员在总结该法八年间的实绩时表示了下列确信:支持情报自由的政治意识已更为强固; 来自官僚的对情报公开的抵触已经弱化; 控制政府情报的倾向已让位于愿意公开; 允许以滥用公开请求权作为拒绝公开的理由, 已导致对拒绝公开权的滥用及对请求答复的更加拖延; 公众有进一步获得与公开请求权相关情报的必要。因此, 情报目录应收入更多的情报资源, 情报专员和政府应完成该项任务。
受FOIA 和加拿大相关立法影响, 澳大利亚工党政府于70年代初期设立了情报自由化立法研讨会。1974年自由党政府在创设议会行政监察专员制度的同时, 亦再度委任部际委员会就此提出报告并作成法律草案。经数次修改后, 该法案于1981年6月由参议院通过, 1982年由众院通过。新西兰则在澳大利亚影响下也于1982年完成了行政情报法的制定。
一个有趣的现象是, 作为普通法系母国的英国至今尚未完成该项立法。纠其原因, 或与英#
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国长期坚持国务保密传统有关。因1878年英俄秘密条约泄密事件, 英国于1911年制定了公务保密法¾。该法曾在加拿大实施并被澳大利亚、新西兰效法, 但伴随时代发展及国际国内情况变化, 特别是在美国FOIA 的影响下, 上述国家均先后废除了该法, 而开始追求营造公开、公平的政府。英国最终亦无法置身于这一潮流之外。1970年, 保守党因承诺修改上述公务保密法而赢得了选举, 并在执政期间提出了以公务情报法取代屡遭抨击的公务保密法的报告。此后, 要求废除过时的公务保密法, 制定顺应时代潮流的情报自由法或情报公开法的市民运动不断高涨。但直到1997年布莱尔工党政府将制定情报公开法确定为政府方针, 发表了情报公开白皮书, 并于1998年12月向议会提出了立法案, 才可以说撒切尔政府主张的情报公开法不适宜议会内阁政体的主张, 并再也不能成为阻碍英国制定情报公开法的理由了。
(三) 情报公开法在大陆法系传统国家中的普及
保持大陆法系传统的国家, 对制订情报公开法的态度曾不如普通法系传统国家那样积极。以具有代表性的法国为例, 虽然早在人权宣言中即已表达出了公民对国家公共事务享有全面得知权的理念, 规定了全体公务员都有向社会报告工作的义务, 并在1977年以政令的形式, 设立了由国家档案馆长、法学教授、最高行政法院和国家审计院、议会议员及高级公务员各一人组成并具有独立性的行政文书公开委员会。但该委员会没有机械地依政令要求, 列出可以公开的文书目录, (因在实际上难以操作) 而是以其特有的经验和良识, 确认了虽允许有例外, 但公文书应以全部公开为原则, 并为此制定了可不予公开的文书目录。可是政府并未采纳委员会的建议, 而是仅以妥协的方式在1978年向国民议会提出了一个以简化行政程序为内容的改善政府与公众关系法案。该法案并未包含情报公开规定。但在审议该法案时, 一位新当选的社会党议员提出有关行政改革的立法应当包含情报公开的规定。因执政党与在野党在选举时均已承诺保障公民得知权, 故一经有人提议, 各方均未也无法表示反对, 于是仅在三周内即完成了另行加入了行政情报公开规定的修正案, 经由两院通过, 总统签署, 成立了改善行政机关与公众关系的多项措施及有关行政、社会和税务方面的规定的法律。该法律在名称上虽然没有被称为情报公开法, 但依其内容无疑首先是一项有关情报公开的立法。
1978年11月荷兰亦制定了行政情报公开法。此后, 在欧盟将欧洲人权公约第十条第一项规定的接受并传播信息自由扩大解释为/包含请求获得情报的权利0的推动下, 奥地利于1987年5月, 比利时于1994年4月, 爱尔兰于1997年先后各自制定了情报公开法。德国因已在波恩基本法和各州新闻出版法里对得知权有所规定, 并已通过修改行政程序法保障了有关行政情报对当事人的公开, 故于1994年另行制定了环境情报法, 以保障公民对环境状况的得知权。至此, 可以说情报公开法制已在保持大陆法系传统的国家中得到了普及。
(四) 情报公开法在亚洲的迅速发展
在亚洲已经制定情报公开法的国家有韩国和日本, 正在考虑制定的有泰国和我国的台湾地区。香港则在1995年已制定了情报公开规章。以下介绍一下日本和韩国的情况。
与战败后在美国主导下的民主化改革相联系, 与自由权相关的得知权理念首先在日本得到传播和普及。1948年新闻周刊将英文中的Your Right to Know is the Key to ALL Your Lib -erties 一语译为/自由源于得知权0作为口号刊出, 从而开始了得知权的宣传。50年和60年代出现了相关判例。至1972年以(美日) 冲绳密约电文漏泄事件为契机, 围绕国民的得知权问
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题, 官民(以新闻界为代表) 之间展开了激烈论争, 东京地方裁判所基于国民享有得知国政事项的自由的立场, 作出了/公务应当被置于国民的不间断地监视与公共场合之下, 以接受批判或支持为原则0的裁判。同年, 5法律时报6六月号刊出了专题讨论/知k 权利的法构造0, 标志对得知权与情报公开立法的学术研究正式展开。至1976年出现与洛克依德事件相关的首相受贿丑闻, 不仅导致国民对政治的不信任, 更促成了仿效FOIA 制定情报公开法的意见高涨。神奈川县民组织则于同年, 开始了制定自治体情报公开条例的调查研究。1982年3月山形县一个仅有8000农业和林业人口的金山町率先制定了公文书公开条例。神奈川县则于同年10月在都道府县一级首先公布了公文书公开条例, 于1983年4月1日施行。至1998年3月, 日本四十七个都道府县全部制定了相关条例, 并在全国范围展开了产生巨大社会影响的情报公开诉讼。与此同时, 在1998年第145次国会上, 经执政党与在野党协商, 以日本立法史上少见的自由民主党、民主党、公明党、改革俱乐部、自由党、共产党及社会民主党、市民联合共同提案方式, 在参众两院审议通过了情报公开法及与施行情报公开法相伴的法律整备法À。
因1968年/东洋笔祸事件0, 韩国法学界曾于70和80年代对得知权问题展开过较热烈的讨论。至1986年出现了因抗议无视公民的得知权而持续进行片面报道的/拒缴KBS ) T V 视听费0的公民抵制运动。受日本地方自治体积极制定情报公开条例的影响, 位于汉城附近的清州市议会于1991年制定了韩国第一个地方自治情报公开条例。该市长在道知事指示下, 请求议会再议, 被否决之后, 以该条例违法拒绝签署, 并向大法院提起诉讼。大法院于1992年6月作出诉求无理, 予以驳回的判决。由此, 引发各地制定相关条例的热潮; 并在地方普遍制定条例的基础上, 以韩国人特有的积极进取精神, 于1996年11月30日通过了国家公共机关情报公开法。该法于1997年1月1日公布, 1998年1月1日施行, 从而使韩国成为在亚州第一个制定并在全国实施情报公开制度的国家。韩国情报公开法的一个突出特点是, 该法所规定的情报公开并非仅限于以总统为首的行政机关, 而是包括了议会、大法院、宪法法院、中央选举管理委员会、地方自治团体及政府投资机关等均在内的、适用范围极广泛的情报公开制度Á。
至此, 可以有根据地说, 情报公开已不仅是部分欧美法治先进国家的法制潮流, 而且正在成为亚洲国家的法制潮流。¿
三、政府上网工程的意义及法学界应有的回应
结合我国正在展开的依法治国, 建设社会主义法治国家的现实情况及对(公民) 得知权理念的形成与发展, 特别是对情报公开法制化世界潮流在亚洲方兴未艾的初步了解, 有助于我们从以下几个方面认识政府上网工程的意义并作出回应。
(一) 尽管政府上网工程首先是被电子产业管理部门作为迎接电子网络、知识经济时代的挑战而采取的振兴我国新兴电子产业措施而登场, 但由上网的特定内容, 决定了其同时亦成为我国实行政治体制改革的一项重要措施, 即实行政务公开的一项最具有影响力, 最具有透明性的举措。
尽管尚有种种不尽如人意之处, 政府上网工程对我国政制与法制改革特有的开拓性与影响力绝不应被低估。其在依法治国, 建设社会主义法治国家的系统工程中所起的并正在不断#
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深化的作用理应得到及时的阐释和肯定。因此, 应迅速改变目前由产业管理部门在政府上网工程中唱主角, 立法机关和政府法制部门唱配角的角色错位, 改由国家立法机关与中央人民政府的法制部门即国务院法制局起主导作用。即应将政府上网工程重新定位为贯彻落实党的十五次代表大会通过的/继续推进政治体制改革, 进一步扩大社会主义民主, 健全社会主义法制, 依法治国, 建设社会主义法制国家0/实行政务公开0决议的重要措施。应由最高国家权力机关的常设机关全国人大常委会决定, 或由国务院依职权以政令指定, 将政府上网工程纳入国家法制与行政法制轨道。作出正式发展规划(包括对相关人员的训练, 配备及落实经费) , 确定上网的基本内容和标准、必要的审查、更新及解答质询程序等, 以推进该项目较规范并有序、高效进展。同时防止某些消极因素及现象出现。
(二) 政府上网工程为彻底转变政府职能, 即从主要执行监管职能的政府, 转变到主要提供包括信息情报服务在内的各项服务的政府奠定了基础。
在此基础上, 完全有可能发展出一个真正符合为人民服务理念, 适应社会主义市场经济基础需要的全新的人民政府体系。因为, 现阶段的政府上网工程说到底是政府提供的一项信息情报服务, 其本质属性是政府将取之于民的信息情报资料, 经加工整理之后, 又反馈于民。转述为法律语言则为, 通过向作为国家主人翁的人民履行说明义务, 以保障公民得知权, 进而实现对国家事务的参予权。基于公民法律地位平等的原则, 政府当然不能仅限于向目前只占全国人口0. 74%左右的拥有电子通讯手段的890百万网民履行该义务, 而应承担起以相应手段向全国人民及时通报说明情况的义务。这意味着, 国家在积极推进政府上网工程的同时, 必须考虑到如何以现实可能的手段, 尽可能的保障目前尚未拥有电子通讯手段, 却占总人口99%以上的公民的得知权问题。对此, 除应继续办好一般的社会性新闻出版, 广播电视, 邮政事业之外, 各类各级国家机关显然均有义务在一定期限内制定出符合依法治国原则的实行政务公开的规则、规章。
政务公开的实质性内容是相关信息情报资料的公开, 而非仅对会议、法庭、听证场面的实况转播与一般性报道。因此, 我国实行政务公开的第一步仍应是首先办好各类各级国家机关政报。就国家层面而言, 除继续办好已正式出版了的具有综合性的全国人大常委会公报、国务院公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报之外, 还应考虑或着手出版更具有专门性质的国家立法公报、行政法规规章公报、特别是判例公报和监察纪检公报。立法公报和行政法规规章公报不仅要刊载已完成了的立法原文, 也要刊载有关立法事项及立法过程中有关法律实施状况的调查、听证、解释说明、辩论、质询等相关资料。当务之急是尽快出版人民法院判例公报。首先要出版专门全文刊载最高人民法院作出的全部判决及具有实质内容的裁定的最高人民法院判例公报, 同时亦应考虑出版高级人民法院判例和专门人民法院判例公报及基层人民法院裁判集。人民法院应结束没有规范的判例制度的历史了。在地方则应出版地方各级人大、政府、纪检监察等政报。在此基础上各级各类国家机关应统一或分别开设国家公文阅读窗口, 向全民或本地居民提供查阅国家公文服务。对交通不便的山区农村, 则应由基层乡镇政府负责将有关公民基本权利义务的法律、法规, 特别是有关农民财税负担的文件张贴到村。这意味着应基于依法治国, 实行政务公开的原则并借鉴当代行政管理中的公共关系理念与经验, 对我国已适用多年的信访制度加以重大改革。u l
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(三) 在坚持四项基本原则的前提下, 中国终究要与世界同步, 走上现代法治文明之路。当代法治比较先进的国家, 多在本世纪后半期, 特别是在近二三十年间完成了有关信息情报立法并已构成了以情报公开法、个人情报保护法和电子情报通讯法为基本内容的情报法体系。情报公开法通常又包括(国家向公民) 情报公表、情报提供、情报开示(依据特定人员请求) 等项具体制度。而我国目前开始的政府上网工程仅相当于情报公表制度的发端。故无论从发展新兴的信息情报产业, 还是从加速社会主义民主法制建设, 实现依法治国的角度, 均应将作为政务公开的最主要或最基础内容的政府信息情报公开(当然应包括必要的保密制度) 及与之相辅相成的个人情报保护, 信息情报的传播流通等问题全部纳入法学视野, 展开广泛而深入的研究, 并在适当之时将制定情报公开法或政务公开法列入国家立法规划。
在此有必要特别指出, 各国制定情报公开法并非是以牺牲国家保密制度为代价, 而是努力在保障作为基本人权的公民得知权和保守国家秘密之间寻求适应现代民主政治要求的适度均衡。这一点是我国在目前积极推进政府上网工程, 在今后考虑制定情报公开法或政务公开法时必须予以充分注意的。而如何处理好这一均衡关系无疑是在追求实现信息情报法制化过程中时时面临的主要挑战之一。另一需要特别指出的问题则是, 凡已制定了情报公开法的国家, 均伴随社会发展或在情报公开法中或在制定情报公开法之后对电子情报作了必要的法律规范。甚至一些尚未制定情报公开法的国家与地区亦首先对电子情报进行了法律或行政规制, 显示了对电子情报予以法律规范的必要性和迫切性。由此, 或可以说政府上网工程的出现及对其加以制度化和法制化的研究恰可成为我国逐步构筑起中国的情报法学部门完成信息情报社会必备的诸项信息情报立法, 实现信息情报法制化的契机。这正是处于情报公开法制化的世界潮流与我国实行依法治国、政务公开背景下的政府上网工程所具有的深刻意义。
注:
¹详见政网工程主页w w w. gov. cn 政府上网工程启动大会新闻通稿。
º据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的5中国internet 发展状况统计报告(2000/1) 6, 截止到1999年12月31日, 我国上网用户人数共890万。
»¼转引自5开+*? 政府r 求a 36第2章FOIA 诞生N 历史, 大阪弁护士会编, 1995年12月版, 第18、20页。½转引自石村善治5西 ¤K *1k 知k 权利6, 法律时报特集/国民N 知k 权利01972年版, 第48-49页。
¾该法第二条规定只要泄漏公务情报, 无论实际上是否损害了国家利益, 均可科以泄密罪, 还可以推定定罪。
¿关于日本情报公开诉讼的产生背景及具体展开情况, 参见拙文5交际费, 食粮费情报公开诉讼及其意义) ) ) 日本行政诉讼在1990年代的新发展6(5外国法译评62000年第2期)
À日本情报公开法于1999年5月14日公布。正式名称为5行政机关N 保有9k 情报N 公开K 关9k 法律6, 在两年内依有关政令规定分阶段实施。
Á参见姜莹基5韩国清州市N 行政情报公开条例6, Ê ¨1994年增刊第183页。
u 目前刊载在最高人民法院公报上的典型案例, 虽因经最高人民法院审判委员会讨论通过, 而大大增强了其审判权威l
性, 但却存在一是数量过少, 二是均非原裁判全文与原貌的问题。故距严格的审判公开原则要求, 尚有相当距离。
(责任编辑:段 钢) #
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作者:赵正群, 南开大学法学院副教授。
1999年1月22日, 由中国电信和国家经贸委信息中心主办、联合48家部(办、局) 信息主管部门共同倡议发起的政府上网工程启动大会在北京举行, 揭开了中国政府上网工程序幕¹。半年之后, 据设在中国电信数据通讯局的政府上网工程服务中心调查, 我国各级政府域名下的网站已经达到1564个, 是去年的10倍多, 其中720个政府部门拥有网络主页、国家部委上网63家、省级政府开通站点174个、地市级以下建站点467个、电信部门为此开通专线198条。通过上述网站的初步运作, 已使部分网民开始感受到前所未有或只有在发达国家才享有的方便。1999年因而被称为政府上网年, 一个网上政府正向我们走来。
政府上网给法学界提出了如下课题:(1) 政府上网在依法治国的系统工程中应否获得某种法律定位或具有何种法律意义? (2) 如果我们可以把政府上网定位为一项有关落实依法治国原则、实行政务公开的政府信息服务、或可能将其法制化为一项政府说明责任(accountabil-i ty) , 而不是将其仅限于一项信息产业部门的加速产业发展的措施, 那么, 如何保障公民在享有得知权方面的权利平等? 具体在政府上网问题上, 即提供这一电子信息服务的各政府部门是否还应同时承担起以大部分公民都可利用的一般手段(如在各国家机关普遍设立公文书阅览窗口) , 向全体公民平等地提供相同或类似服务的义务, 而不限于仅以电子网络这一种方式向仅约占全国人口0. 74%左右的890万网民提供这一服务º? (3) 各级政府上网与在网上发布
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的内容及相关信息服务是否应具有一定的规范标准亦或如目前状态完全由相关机关自由裁量? 更进一步, 不仅上网与上网内容及相关信息服务应遵循一定规范标准提供, 而且还应进一步肯定除了由国家机关依据一定标准(如公文书公开标准) 提供信息服务以外, 还应同时肯定公民与社会组织亦有权利请求政府机关依法向其本人或社会公开有关信息情报? (4) 对政府上网工程所引起的法律问题的研讨能否成为推进我国展开有关得知权、情报公开(或政务公开) 法制化讨论的一个契机, 进而进一步成为推动我国政制和法制改革及法学发展的新动因? 而欲回应上述问题, 则有必要将其置于近代以来逐步发展起来的(公民) 得知权理念、特别是自本世纪五六十年代以来形成的有关情报公开法制化的世界潮流及我国正在展开的依法治国、建设社会主义法治国家、实行政务公开的背景之下来加以研讨。
一、得知权理念的形成和发展
政府上网即政府把为实现对社会的管理职能和服务职能而登录、收集、整理的有关文件、资料及其所承担的职能、职权、职责、事务处理标准、办事程序等情况通过电子网络向社会公开。在当代法治先进国家中政府上网通常被视为是一种情报公开行为。其法理念基础源于公民的得知权。得知权一词源于英文right to know, 在日文中被直译为/知k 权利0。或受日文的影响台湾译为知的权利。大陆通常将其表述为知情权。
作为一种现代法理念, 得知权的出现首先与人权和人民主权理想相联系。如1789年法国人权宣言第十五条/社会有权要求全体公务人员报告其工作0, 已表达出了公民对国家公共事务享有全面了解权的理念。对此美国独立宣言起草人杰佛逊于此两年前在从巴黎写给美国国内友人的信中曾有精辟地阐释:/我们政府的基础源于民意。因此首先应该作的就是要使民意正确。为免使人民失误有必要通过新闻向人民提供有关政府活动的充分情报。进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去0»。继杰佛逊之后出任第四位美国总统的詹姆斯#麦迪逊则认为:/不掌握正确的情报及获得情报的方法, (所谓的) 人民的政府只能或是滑稽喜剧或是悲剧的序幕, 或者除此两者之外什么也不是。掌握情报者通常支配不掌握情报者。因此, 为要使自身成为统治者的人民必须用从情报中获取的知识把自身武装起来0¼。
上述产生于资产阶级革命初期的有关得知权和情报公开理念历经了约一个半世纪的曲折, 至第二次世界大战结束之后, 在反思纳粹时期对新闻与言论实行法西斯统治的基础上, 原联邦德国各州首先将新闻出版界的情报收集权和官厅有向新闻出版界提供相关情报义务写入了各州宪法或州出版法。例如不来梅州宪法第十五条五项规定/获知他人意见的权利, 特别是通过出版物和广播的获知权不受限制。0巴伐利亚州出版法第四条规定/新闻出版界有要求官厅提供情报的权利。这一权利仅在新闻、杂志的编辑者的充分监督下即可行使。行使这一权利的要求应向官厅主任或受其委任者提出。情报提供只有在官吏法或其他法律规定有保密义务的情况下才得允许拒绝。0½随后公民的言论自由权及得知权和出版报道自由被综合表述在具有国家宪法地位的波恩基本法第五条中, 即/人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由以及通过广播和电影进行报道的自由受到保障。不建立检查制度。0值得注意的是, 在明确宣布基本权利具有可直接#
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实施的法律效力的德国基本法当中, 公民的得知权仅被规定为不受妨碍的自由权, 而非如新闻出版界那样, 既享有基本法上的/出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受到保障0, 又可依据有关州宪法或州出版法享有要求官厅提供情报的/特权0。换言之, 如新闻出版界的情报收集权和报道权受到侵害, 可直接诉请法院请求司法裁判保护, 而公民的得知权尚未被赋予这种司法请求权性质。
得知权发展的曲折性还表现在, 当德国主流社会在战后反思纳粹思想言论统治的过程中, 将得知权和新闻自由明确写入波恩基本法时, 作为主要战胜国并长期保持资产阶级自由民主理念传统的美国却被以麦卡锡主义为代表的冷战思维笼罩一时, 并将丘吉尔主张的强行隔离东西方的铁幕政策, 进一步演变为控制信息思想文化交流的/纸幕0(Paper Curtain) 政策。以和原苏联为首的社会主义国家对抗、防止泄密为由, 将诸多有关国计民生的科学技术和政治、经济情报均视为与制造原子弹及国家安全相关的情报而纳入/国家安全保障体制0(National Security) 由政府监控管制。结果, 首先激起新闻出版界的强烈反对。受全美新闻编辑者协会情报自由委员会的委托, 克劳斯于1953年以联邦及州政府情报的利用实态调查报告的形式, 出版了产生巨大影响的5人民的得知权6一书。以此为契机, 从1955年开始, 美国国会开始了对情报自由法案的审议。但因受到在朝鲜战争之后又进行越南战争等不利因素影响, 直到1966年才终于克服了当时约翰逊(Johson. L. B) 政府的强烈反对, 在参、众两院通过了情报自由法(通常简称FOIA) 。这一法律对得知权发展的贡献主要表现在两个方面:一是将得知权明确肯定为是一项全体人民(并且不仅限于本国人民、也包括外国人) 均有权享有并可获得司法保护的权利。从而使得知权不再被仅限于一项法理念或一项抽象的宪法权利, 同时也不再被限于只能由从事新闻出版这一特殊社会职业群体才能享有的职业特权, 而是全体人民均可依法享有的法定权利。二是在该法的推动下形成了保障得知权的具体立法, 即情报公开法制化的世界潮流。当然从情报得知权被确立为一项法定权利到成为一项实际享有的权利, 即使在美国亦已经历了30余年的不断考验。
二、情报公开法制化的世界潮流
在对情报公开的法理念基础, 得知权的生成和发展脉络作了简要描述之后, 有必要介绍一下情报公开法制在世界和亚洲的发展情况, 以利于对情报公开法制现状的了解和认识。
(一) 北欧是世界上最早建立而且是最早普及情报公开法制的地区
尽管FOIA 对得知权理念在全世界的普及和推动形成情报公开法制化的世界潮流方面所起的突出作用已获得公认, 但现代情报公开制度却最早出现在北欧国家。早在200百余年前, 曾经是欧洲强国的瑞典, 由于在18世纪初的北方战争中失败, 导致领土丧失, 王权衰弱和等级议会政治活跃, 并联带出现了卖官鬻爵、贪污腐化之风, 于是, 接受英国在光荣革命(1689年) 中废除新闻检查制度的影响, 瑞典于1776年制定了自由出版法。该法在借鉴英国废除出版检查制度、实行出版自由(首先是可自由出版议会资料) 的同时, 亦基于议会主权原则规定, 普通市民和议员一样享有要求法院和行政机关公开有关公文书的权利, 在世界上最早建立了公文书公开制度。这一制度曾因国王权力的一度强化而被实际停止实施, 但伴随国王专制统治在
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1809年的结束, 该法再度复活。只是于1937年, 在欧洲局势紧张的背景下对该法的实施附以了需遵守国家保密法的规定。即由原来的原则上的公文书无限制公开变成了需以遵守国家保密法为前提条件的有限公开。
芬兰自13世纪以来, 曾长期隶属瑞典, 故包括公文书公开制度在内的瑞典自由出版法曾在芬兰地域内实施。伴随芬兰于1089年起成为沙皇俄国统治下的自治大公国, 该法实际上受到限制。但当其在1917年获得独立后, 很快恢复了原有的与瑞典类似的法律传统, 并于1930年开始了公文书公开法的立法作业。虽因二战爆发中断, 但在战后的1945年又很快恢复了对该法的审议, 并于1951年2月公布了公文书公开法。该法不同于1776年瑞典自由出版法之处在于, 在瑞典自由出版法里请求公开公文书的权利, 还被包括在出版自由的权利框架内, 而不是被作为一项完全独立的权利。但在芬兰1951年公文书公开法里, 求阅公文书的权利已被作为该项立法的主题而发展成为一项完全独立的权利。
既可以说是受瑞典和芬兰的影响, 也可以说是基于斯堪的那维亚国家素有的民众积极参与国家政治及立法活动的传统, 与瑞典和芬兰同属北欧国家的丹麦和挪威也在二战结束后不久较早的开始有关实行行政公开和制定情报公开法的讨论。丹麦于1950年, 挪威于1958年先后提出了有关报告。但由于有较强的反对意见, 故两国均首先引进了瑞典的行政监察专员制度, 并辅以在行政程序法中规定利害关系人可以请求阅览与案件相关的文书来保护一般公民及相关当事人的得知权。直至1970年, 两国在进一步接受FOIA 的影响下完成了情报公开法的制定。可以说北欧不仅是世界上最早建立而且是最早普及情报公开法制的地域。
(二) 情报公开法在普通法系传统国家中的普及
一般地说, 较之保持大陆法系传统的国家, 情报公开法制在普通法系国家中得到了更快地普及。继美国制定FOIA 之后, 基于地缘和法律传统等因素, 加拿大在六十年代就开始就得知权进行了讨论。至1977年自由党政府发表了关于政府文书向公众开放的立法绿皮书及新斯科舍州和新布伦兹维克州率先制定了州情报公开法, 终于突破了源于英国1911年公务保密法的束缚。又几经与政府更迭相联系的激烈论争与反复修改, 由自由党政府再次提出的一项关于制定情报公开法和个人情报保护法, 并修改联邦法院法与加拿大证据法及其他相关法律的法律法案, 分别于1982年6月和同年7月由国会两院通过。并以其将情报公开和个人情报保护这一有关情报法制的不可或缺的两方面内容统一立法为特色。至1990年基于情报公开法设置的情报专员在总结该法八年间的实绩时表示了下列确信:支持情报自由的政治意识已更为强固; 来自官僚的对情报公开的抵触已经弱化; 控制政府情报的倾向已让位于愿意公开; 允许以滥用公开请求权作为拒绝公开的理由, 已导致对拒绝公开权的滥用及对请求答复的更加拖延; 公众有进一步获得与公开请求权相关情报的必要。因此, 情报目录应收入更多的情报资源, 情报专员和政府应完成该项任务。
受FOIA 和加拿大相关立法影响, 澳大利亚工党政府于70年代初期设立了情报自由化立法研讨会。1974年自由党政府在创设议会行政监察专员制度的同时, 亦再度委任部际委员会就此提出报告并作成法律草案。经数次修改后, 该法案于1981年6月由参议院通过, 1982年由众院通过。新西兰则在澳大利亚影响下也于1982年完成了行政情报法的制定。
一个有趣的现象是, 作为普通法系母国的英国至今尚未完成该项立法。纠其原因, 或与英#
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国长期坚持国务保密传统有关。因1878年英俄秘密条约泄密事件, 英国于1911年制定了公务保密法¾。该法曾在加拿大实施并被澳大利亚、新西兰效法, 但伴随时代发展及国际国内情况变化, 特别是在美国FOIA 的影响下, 上述国家均先后废除了该法, 而开始追求营造公开、公平的政府。英国最终亦无法置身于这一潮流之外。1970年, 保守党因承诺修改上述公务保密法而赢得了选举, 并在执政期间提出了以公务情报法取代屡遭抨击的公务保密法的报告。此后, 要求废除过时的公务保密法, 制定顺应时代潮流的情报自由法或情报公开法的市民运动不断高涨。但直到1997年布莱尔工党政府将制定情报公开法确定为政府方针, 发表了情报公开白皮书, 并于1998年12月向议会提出了立法案, 才可以说撒切尔政府主张的情报公开法不适宜议会内阁政体的主张, 并再也不能成为阻碍英国制定情报公开法的理由了。
(三) 情报公开法在大陆法系传统国家中的普及
保持大陆法系传统的国家, 对制订情报公开法的态度曾不如普通法系传统国家那样积极。以具有代表性的法国为例, 虽然早在人权宣言中即已表达出了公民对国家公共事务享有全面得知权的理念, 规定了全体公务员都有向社会报告工作的义务, 并在1977年以政令的形式, 设立了由国家档案馆长、法学教授、最高行政法院和国家审计院、议会议员及高级公务员各一人组成并具有独立性的行政文书公开委员会。但该委员会没有机械地依政令要求, 列出可以公开的文书目录, (因在实际上难以操作) 而是以其特有的经验和良识, 确认了虽允许有例外, 但公文书应以全部公开为原则, 并为此制定了可不予公开的文书目录。可是政府并未采纳委员会的建议, 而是仅以妥协的方式在1978年向国民议会提出了一个以简化行政程序为内容的改善政府与公众关系法案。该法案并未包含情报公开规定。但在审议该法案时, 一位新当选的社会党议员提出有关行政改革的立法应当包含情报公开的规定。因执政党与在野党在选举时均已承诺保障公民得知权, 故一经有人提议, 各方均未也无法表示反对, 于是仅在三周内即完成了另行加入了行政情报公开规定的修正案, 经由两院通过, 总统签署, 成立了改善行政机关与公众关系的多项措施及有关行政、社会和税务方面的规定的法律。该法律在名称上虽然没有被称为情报公开法, 但依其内容无疑首先是一项有关情报公开的立法。
1978年11月荷兰亦制定了行政情报公开法。此后, 在欧盟将欧洲人权公约第十条第一项规定的接受并传播信息自由扩大解释为/包含请求获得情报的权利0的推动下, 奥地利于1987年5月, 比利时于1994年4月, 爱尔兰于1997年先后各自制定了情报公开法。德国因已在波恩基本法和各州新闻出版法里对得知权有所规定, 并已通过修改行政程序法保障了有关行政情报对当事人的公开, 故于1994年另行制定了环境情报法, 以保障公民对环境状况的得知权。至此, 可以说情报公开法制已在保持大陆法系传统的国家中得到了普及。
(四) 情报公开法在亚洲的迅速发展
在亚洲已经制定情报公开法的国家有韩国和日本, 正在考虑制定的有泰国和我国的台湾地区。香港则在1995年已制定了情报公开规章。以下介绍一下日本和韩国的情况。
与战败后在美国主导下的民主化改革相联系, 与自由权相关的得知权理念首先在日本得到传播和普及。1948年新闻周刊将英文中的Your Right to Know is the Key to ALL Your Lib -erties 一语译为/自由源于得知权0作为口号刊出, 从而开始了得知权的宣传。50年和60年代出现了相关判例。至1972年以(美日) 冲绳密约电文漏泄事件为契机, 围绕国民的得知权问
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题, 官民(以新闻界为代表) 之间展开了激烈论争, 东京地方裁判所基于国民享有得知国政事项的自由的立场, 作出了/公务应当被置于国民的不间断地监视与公共场合之下, 以接受批判或支持为原则0的裁判。同年, 5法律时报6六月号刊出了专题讨论/知k 权利的法构造0, 标志对得知权与情报公开立法的学术研究正式展开。至1976年出现与洛克依德事件相关的首相受贿丑闻, 不仅导致国民对政治的不信任, 更促成了仿效FOIA 制定情报公开法的意见高涨。神奈川县民组织则于同年, 开始了制定自治体情报公开条例的调查研究。1982年3月山形县一个仅有8000农业和林业人口的金山町率先制定了公文书公开条例。神奈川县则于同年10月在都道府县一级首先公布了公文书公开条例, 于1983年4月1日施行。至1998年3月, 日本四十七个都道府县全部制定了相关条例, 并在全国范围展开了产生巨大社会影响的情报公开诉讼。与此同时, 在1998年第145次国会上, 经执政党与在野党协商, 以日本立法史上少见的自由民主党、民主党、公明党、改革俱乐部、自由党、共产党及社会民主党、市民联合共同提案方式, 在参众两院审议通过了情报公开法及与施行情报公开法相伴的法律整备法À。
因1968年/东洋笔祸事件0, 韩国法学界曾于70和80年代对得知权问题展开过较热烈的讨论。至1986年出现了因抗议无视公民的得知权而持续进行片面报道的/拒缴KBS ) T V 视听费0的公民抵制运动。受日本地方自治体积极制定情报公开条例的影响, 位于汉城附近的清州市议会于1991年制定了韩国第一个地方自治情报公开条例。该市长在道知事指示下, 请求议会再议, 被否决之后, 以该条例违法拒绝签署, 并向大法院提起诉讼。大法院于1992年6月作出诉求无理, 予以驳回的判决。由此, 引发各地制定相关条例的热潮; 并在地方普遍制定条例的基础上, 以韩国人特有的积极进取精神, 于1996年11月30日通过了国家公共机关情报公开法。该法于1997年1月1日公布, 1998年1月1日施行, 从而使韩国成为在亚州第一个制定并在全国实施情报公开制度的国家。韩国情报公开法的一个突出特点是, 该法所规定的情报公开并非仅限于以总统为首的行政机关, 而是包括了议会、大法院、宪法法院、中央选举管理委员会、地方自治团体及政府投资机关等均在内的、适用范围极广泛的情报公开制度Á。
至此, 可以有根据地说, 情报公开已不仅是部分欧美法治先进国家的法制潮流, 而且正在成为亚洲国家的法制潮流。¿
三、政府上网工程的意义及法学界应有的回应
结合我国正在展开的依法治国, 建设社会主义法治国家的现实情况及对(公民) 得知权理念的形成与发展, 特别是对情报公开法制化世界潮流在亚洲方兴未艾的初步了解, 有助于我们从以下几个方面认识政府上网工程的意义并作出回应。
(一) 尽管政府上网工程首先是被电子产业管理部门作为迎接电子网络、知识经济时代的挑战而采取的振兴我国新兴电子产业措施而登场, 但由上网的特定内容, 决定了其同时亦成为我国实行政治体制改革的一项重要措施, 即实行政务公开的一项最具有影响力, 最具有透明性的举措。
尽管尚有种种不尽如人意之处, 政府上网工程对我国政制与法制改革特有的开拓性与影响力绝不应被低估。其在依法治国, 建设社会主义法治国家的系统工程中所起的并正在不断#
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深化的作用理应得到及时的阐释和肯定。因此, 应迅速改变目前由产业管理部门在政府上网工程中唱主角, 立法机关和政府法制部门唱配角的角色错位, 改由国家立法机关与中央人民政府的法制部门即国务院法制局起主导作用。即应将政府上网工程重新定位为贯彻落实党的十五次代表大会通过的/继续推进政治体制改革, 进一步扩大社会主义民主, 健全社会主义法制, 依法治国, 建设社会主义法制国家0/实行政务公开0决议的重要措施。应由最高国家权力机关的常设机关全国人大常委会决定, 或由国务院依职权以政令指定, 将政府上网工程纳入国家法制与行政法制轨道。作出正式发展规划(包括对相关人员的训练, 配备及落实经费) , 确定上网的基本内容和标准、必要的审查、更新及解答质询程序等, 以推进该项目较规范并有序、高效进展。同时防止某些消极因素及现象出现。
(二) 政府上网工程为彻底转变政府职能, 即从主要执行监管职能的政府, 转变到主要提供包括信息情报服务在内的各项服务的政府奠定了基础。
在此基础上, 完全有可能发展出一个真正符合为人民服务理念, 适应社会主义市场经济基础需要的全新的人民政府体系。因为, 现阶段的政府上网工程说到底是政府提供的一项信息情报服务, 其本质属性是政府将取之于民的信息情报资料, 经加工整理之后, 又反馈于民。转述为法律语言则为, 通过向作为国家主人翁的人民履行说明义务, 以保障公民得知权, 进而实现对国家事务的参予权。基于公民法律地位平等的原则, 政府当然不能仅限于向目前只占全国人口0. 74%左右的拥有电子通讯手段的890百万网民履行该义务, 而应承担起以相应手段向全国人民及时通报说明情况的义务。这意味着, 国家在积极推进政府上网工程的同时, 必须考虑到如何以现实可能的手段, 尽可能的保障目前尚未拥有电子通讯手段, 却占总人口99%以上的公民的得知权问题。对此, 除应继续办好一般的社会性新闻出版, 广播电视, 邮政事业之外, 各类各级国家机关显然均有义务在一定期限内制定出符合依法治国原则的实行政务公开的规则、规章。
政务公开的实质性内容是相关信息情报资料的公开, 而非仅对会议、法庭、听证场面的实况转播与一般性报道。因此, 我国实行政务公开的第一步仍应是首先办好各类各级国家机关政报。就国家层面而言, 除继续办好已正式出版了的具有综合性的全国人大常委会公报、国务院公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报之外, 还应考虑或着手出版更具有专门性质的国家立法公报、行政法规规章公报、特别是判例公报和监察纪检公报。立法公报和行政法规规章公报不仅要刊载已完成了的立法原文, 也要刊载有关立法事项及立法过程中有关法律实施状况的调查、听证、解释说明、辩论、质询等相关资料。当务之急是尽快出版人民法院判例公报。首先要出版专门全文刊载最高人民法院作出的全部判决及具有实质内容的裁定的最高人民法院判例公报, 同时亦应考虑出版高级人民法院判例和专门人民法院判例公报及基层人民法院裁判集。人民法院应结束没有规范的判例制度的历史了。在地方则应出版地方各级人大、政府、纪检监察等政报。在此基础上各级各类国家机关应统一或分别开设国家公文阅读窗口, 向全民或本地居民提供查阅国家公文服务。对交通不便的山区农村, 则应由基层乡镇政府负责将有关公民基本权利义务的法律、法规, 特别是有关农民财税负担的文件张贴到村。这意味着应基于依法治国, 实行政务公开的原则并借鉴当代行政管理中的公共关系理念与经验, 对我国已适用多年的信访制度加以重大改革。u l
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(三) 在坚持四项基本原则的前提下, 中国终究要与世界同步, 走上现代法治文明之路。当代法治比较先进的国家, 多在本世纪后半期, 特别是在近二三十年间完成了有关信息情报立法并已构成了以情报公开法、个人情报保护法和电子情报通讯法为基本内容的情报法体系。情报公开法通常又包括(国家向公民) 情报公表、情报提供、情报开示(依据特定人员请求) 等项具体制度。而我国目前开始的政府上网工程仅相当于情报公表制度的发端。故无论从发展新兴的信息情报产业, 还是从加速社会主义民主法制建设, 实现依法治国的角度, 均应将作为政务公开的最主要或最基础内容的政府信息情报公开(当然应包括必要的保密制度) 及与之相辅相成的个人情报保护, 信息情报的传播流通等问题全部纳入法学视野, 展开广泛而深入的研究, 并在适当之时将制定情报公开法或政务公开法列入国家立法规划。
在此有必要特别指出, 各国制定情报公开法并非是以牺牲国家保密制度为代价, 而是努力在保障作为基本人权的公民得知权和保守国家秘密之间寻求适应现代民主政治要求的适度均衡。这一点是我国在目前积极推进政府上网工程, 在今后考虑制定情报公开法或政务公开法时必须予以充分注意的。而如何处理好这一均衡关系无疑是在追求实现信息情报法制化过程中时时面临的主要挑战之一。另一需要特别指出的问题则是, 凡已制定了情报公开法的国家, 均伴随社会发展或在情报公开法中或在制定情报公开法之后对电子情报作了必要的法律规范。甚至一些尚未制定情报公开法的国家与地区亦首先对电子情报进行了法律或行政规制, 显示了对电子情报予以法律规范的必要性和迫切性。由此, 或可以说政府上网工程的出现及对其加以制度化和法制化的研究恰可成为我国逐步构筑起中国的情报法学部门完成信息情报社会必备的诸项信息情报立法, 实现信息情报法制化的契机。这正是处于情报公开法制化的世界潮流与我国实行依法治国、政务公开背景下的政府上网工程所具有的深刻意义。
注:
¹详见政网工程主页w w w. gov. cn 政府上网工程启动大会新闻通稿。
º据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的5中国internet 发展状况统计报告(2000/1) 6, 截止到1999年12月31日, 我国上网用户人数共890万。
»¼转引自5开+*? 政府r 求a 36第2章FOIA 诞生N 历史, 大阪弁护士会编, 1995年12月版, 第18、20页。½转引自石村善治5西 ¤K *1k 知k 权利6, 法律时报特集/国民N 知k 权利01972年版, 第48-49页。
¾该法第二条规定只要泄漏公务情报, 无论实际上是否损害了国家利益, 均可科以泄密罪, 还可以推定定罪。
¿关于日本情报公开诉讼的产生背景及具体展开情况, 参见拙文5交际费, 食粮费情报公开诉讼及其意义) ) ) 日本行政诉讼在1990年代的新发展6(5外国法译评62000年第2期)
À日本情报公开法于1999年5月14日公布。正式名称为5行政机关N 保有9k 情报N 公开K 关9k 法律6, 在两年内依有关政令规定分阶段实施。
Á参见姜莹基5韩国清州市N 行政情报公开条例6, Ê ¨1994年增刊第183页。
u 目前刊载在最高人民法院公报上的典型案例, 虽因经最高人民法院审判委员会讨论通过, 而大大增强了其审判权威l
性, 但却存在一是数量过少, 二是均非原裁判全文与原貌的问题。故距严格的审判公开原则要求, 尚有相当距离。
(责任编辑:段 钢) #