摘要：村集体经济组织是以土地等生产资料的集体所有为基础建立的村级经济组织。村民自治组织村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从现实层面来看，两种组织虽性质不同，但职能有交叉。在同一村庄社区，村集体经济组织的职能可由村民自治组织统一行使。限于集体经济组织发展不力的实际情况，两种组织合并，集机构、职能于一体，可以降低组织成本，优化社会资源，提高集体经济效益，是促进农村社会经济发展和制度建设的一种现实选择。 关键词：村集体经济组织；村民自治组织；分合 中图分类号：F306 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０019－02 农村改革实践越来越显示，农村社会经济的发展必须加强和完善制度建设。这其中，村民自治组织和村集体经济组织建设同时被摆在了农村社会经济发展的日程上。它们不仅仅因为在各自系统内所能发挥的重要功能而受到关注，而且由于二者同处于一块土地上，其联系之紧密也日益成为关注的焦点。村民自治组织与村集体经济组织的关系如何？二者是合还是分？从理论层面进行的探讨侧重“分”，即两种组织建设并行推进，村民自治组织强调民主建设，村集体经济组织专司经济职能。而从现实来看，这种区分形式大于实质。自上世纪80年代农村开始家庭联产承包责任制改革以来，村集体经济组织建设由于多种主客观原因往往流于形式，而村民自治组织在政治生活、经济生活、文化生活等自治建设中常侧重于经济生活以充实其职能和存在。村民自治组织代行村集体经济组织的现象时有发生。 一、村集体经济组织及其职能 农村集体经济组织是农村以家庭联产承包责任制为基础的农业双层经营体制中统一经营层次的主体。它是农民在农村改革过程中，创造性形成的以土地等生产资料的集体所有为基础的新型集体经济组织。《中华人民共和国农业法释义》中指出，“农业集体经济组织是指在土地等农业基本生产资料集体所有基础上形成的，按照农民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡农业集体经济组织，村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农业集体经济组织。”[1]此处重点探讨的是村农业集体经济组织。它有两个基本特征，一是这种组织是建立在集体所有制基础之上，二是其组织范围是在一个村落社区内。第一点是原则性说明；第二点则指出村集体经济组织的权限范围是本社区全体村民，这使它区别于专业性合作经济组织、供销合作社等组织形式，与专业协会更是不同。 从党的十一届三中全会以来，随着农村双层经营体制的建立、完善和发展，村集体经济组织的运行机制和经营管理体制都发生了深刻变化。根据其在双层经营体制中所承担的角色，村集体经济组织主要有经营、服务、协调、管理等职能。具体体现在以下方面：进行农业承包管理，建立劳动积累和合作基金，管理集体资产、协调成员利益关系、组织生产服务和集体资源开发，规划生产布局，计划安排种植面积，壮大集体经济实力。其组织成员享有财产所有权，承包经营权，合作经济组织统一经营部分的收益分配权，自主经营、自负盈亏权，参与集体经济组织领导班子的选举和被选举权，对集体事务的民主决策、民主管理、民主监督权，享受集体经济组织内部公共文化福利事业利益权利，以及国家宪法和法律规定的其他权利[2]。村集体经济组织主要是在“统”的层次上担负统一经营管理的职能。如果没有集体经营，家庭联产承包制实际上就成了个体小农经济模式，这也就改变了农业的集体所有制性质，以致会偏离农村发展的社会主义方向。村集体经济组织的各项职能均体现着对全村村民的生产和生活的协调干预。以村庄社区而论，村集体经济组织的出发点和归宿都是本村村民。在坚持集体所有制的前提下，这隐含着村民对行使职能的组织形式的选择有一定的自主性。 村集体经济组织在农村社会发展实践中没有充分发挥功能与其自身组织建设的完善程度有很大关系。当前除一些地方以村为单位建立了集体经济组织并获得良好发展外，大多数地方并没有建立村集体经济组织，或者是一种有其名而无其实的状态。具体有三种情形：一类是组织比较健全，集体经济实力较雄厚，这在全国所占比例较少；二是组织建设不完善，或是有组织牌子无经济活动，或是有经济活动无组织牌子；三是无任何组织，很少开展集体经济活动，集体经济名存实亡。村集体经济组织的这种状况显然不能胜任其在理论上、在法律上所被赋予的职责。这种现象的出现一是由于村集体经济组织建设缺乏统一的经济活动基础，此与市场经济体制下的阶段性结构调整不无关系；另一方面则是由于其职能行使方式脱离了农村生产生活相结合的现实。在此情况下，其职能被村委会代行是不可避免的。农村社会现实推动着它与村民自治组织村委会走向“合”的道路。 二、村民自治组织及其职能 村民自治制度是推进农村基层民主的一项基本制度。1988年6月1日起《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》开始实行。1998年11月，《村民委员会组织法》正式实施，2010年10月又对其作了修订[3]。村民自治成为国家的法律制度。村民自治的基本含义是一村之居民自我管理、自我教育、自我服务。自我管理不同于行政管理和经济管理，它是村民以自身为管理主体对村庄事务进行自主管理；自我教育主要由村民开展，涉及制度文化层面；自我服务主要是由村庄成员提供社会服务和生产服务。当前村民自治组织的具体形式主要是村民委员会。根据《村民委员会组织法》总则的规定，村民委员会是按照农村人口居住地区设立的村民自我管理，自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它是由居住关系和经济关系决定的具有综合性、地域性的群众组织，本社区内的所有公共事务如政治事务、经济事务、社会生活事务都由其协调管理。 从以上界定可以看出，村委会的职责权限覆盖了本社区范围内的生产和生活事务。其具体体现在，一是管理社会公共事务和公益事业，诸如基础设施建设，文化教育建设等；二是调解民事纠纷，维护社会治安；三是宣传法律、法规和政策；四是依法律规定管理属于本村村民集体所有的土地和其他财产，以及支持组织建设和农村集体经济发展。故而，村委会自产生之日起就承担着一定的经济职能，这种情形是符合农村社区特点的。 从其发展过程来看，大多数村民委员会都是以人民公社时期的生产大队，即现在的行政村为基础组建的。在改革开放前，对农村社会的管理是渗透于经济管理中的。随着改革开放，农村社区的社会领域被凸现出来，村委会主要是应此而产生。但脱胎于生产大队的村委会很显然在一个较短的时期内不能彻底摆脱其管理的经济色彩。而且实无必要，反而是一旦脱离，村委会的应有之职能会受到限制，自治性也可能会受到经济权利的侵蚀。 同时另一个不可忽略的现实是新中国建立后，国家政权在乡村中的动员力达到空前得强大，村委会在法律上是群众自治组织，但自治的基础并非牢靠。村作为一级基层政权存在的性质仍有待于调整。即使是当前，虽然颁布了村委会组织法，但对村级政权性质的争议依然存在。有看法认为实行村民自治需要农村社会经济发展达到一定程度，同时政府还要将大部分经济职能移交给在一定程度上独立的市场组织和集体经济组织，否则，村民自治将因经济原因流于形式。这首先指出一个事实，在农村很多地区，村委会代为行使着集体经济组织的经济职能。换个角度看，没有经济职能的自治，有可能使其流于形式，因为农村社区的生产与生活难以分得开，更因为收入较低的农民个体难以承担自治的成本，自治管理也是需要资金的，也是需要经济支撑的[4]。
三、村集体经济组织与村民自治组织的“合” 明确了村集体经济组织和村民自治组织村委会的性质、职能和实践情况，就可以对二者合于一体的关系有一个清楚地认识。首先，村委会具有行使经济管理职能的理论基础。在市场经济体制下，具有法定性、稳定性、普遍性的村委会可以成为发展集体经济的组织载体。其次从法律规定看，《村民委员会组织法（试行）》第四条第三款和《村民委员会组织法》第八条第二款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。早在1984年中央一号文件中即指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；这种组织，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”[5]农业法第十一条也规定了村农业集体经济组织或村委会经营管理集体所有土地。不管村民委员会对集体土地的经营管理是否属于代行性质，从以上的法律规定可以明确地看出，村集体经济组织的职能可由村委会行使。 法律做出以上规定也是出于对实践操作的考虑。当前，很多地方集体经济不够发达，没有建立集体经济组织，或者有此组织，但因管理机构不健全而不能发挥实际功能，在这些地方由村民委员会承担管理集体经济的职能是唯一的现实选择。任何组织的建立和运行都是需要成本的，如果某一组织产生的效益低于其运行成本，理性的选择就是将其职能由另外的既存组织代行，尤其是对于管辖范围较小的村庄基层组织，一个组织统行多种职能，这可大为降低组织成本。所以，如果考虑到集体经济效益不高，经济往来业务少的情况，为了提高其效率，降低组织成本，减轻群众负担，增加村民收入，两种组织也应该合于一体。“两块牌子，一套人马”的做法实不少见，有的甚至是党支部、村委会和集体经济组织三块牌子一套人马。这些都显示将村民自治组织村委会和村集体经济组织合并，集机构、职能统一于一体是可行的，尤其是在经济欠发达地区。多年实践也已证明，将农村基层组织分开的政策脱离农村实际，有必要按照市场经济发展的要求和农村的实际情况对现有的组织进行整合。这对优化农村社会资源，降低社会运行成本，促进农村社会经济发展是极其有利的。 参考文献： [1] 中华人民共和国农业法释义[EB/OL].http：//www.mdjagri.省略/nyxw/zhxx/2003610/531136.shtml，2003-06-10. [2] 农业合作经济组织[EB/OL].http：//baike.省略/view/2468993.htm，2010-06-29. [3] 中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].http：//www.省略/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm，2010-10-29. [4] 吴翔.乡村自治的困境[EB/OL].http：//www.省略/content/09/0206/17/29707_2474809.shtml，2007-10-09. [5] 中共中央关于一九八四年农村工作的通知[EB/OL].http：//money.省略/10/0126/18/5TVO4HML002544P9.html，2010-01-26.
摘要：村集体经济组织是以土地等生产资料的集体所有为基础建立的村级经济组织。村民自治组织村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从现实层面来看，两种组织虽性质不同，但职能有交叉。在同一村庄社区，村集体经济组织的职能可由村民自治组织统一行使。限于集体经济组织发展不力的实际情况，两种组织合并，集机构、职能于一体，可以降低组织成本，优化社会资源，提高集体经济效益，是促进农村社会经济发展和制度建设的一种现实选择。 关键词：村集体经济组织；村民自治组织；分合 中图分类号：F306 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０019－02 农村改革实践越来越显示，农村社会经济的发展必须加强和完善制度建设。这其中，村民自治组织和村集体经济组织建设同时被摆在了农村社会经济发展的日程上。它们不仅仅因为在各自系统内所能发挥的重要功能而受到关注，而且由于二者同处于一块土地上，其联系之紧密也日益成为关注的焦点。村民自治组织与村集体经济组织的关系如何？二者是合还是分？从理论层面进行的探讨侧重“分”，即两种组织建设并行推进，村民自治组织强调民主建设，村集体经济组织专司经济职能。而从现实来看，这种区分形式大于实质。自上世纪80年代农村开始家庭联产承包责任制改革以来，村集体经济组织建设由于多种主客观原因往往流于形式，而村民自治组织在政治生活、经济生活、文化生活等自治建设中常侧重于经济生活以充实其职能和存在。村民自治组织代行村集体经济组织的现象时有发生。 一、村集体经济组织及其职能 农村集体经济组织是农村以家庭联产承包责任制为基础的农业双层经营体制中统一经营层次的主体。它是农民在农村改革过程中，创造性形成的以土地等生产资料的集体所有为基础的新型集体经济组织。《中华人民共和国农业法释义》中指出，“农业集体经济组织是指在土地等农业基本生产资料集体所有基础上形成的，按照农民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡农业集体经济组织，村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农业集体经济组织。”[1]此处重点探讨的是村农业集体经济组织。它有两个基本特征，一是这种组织是建立在集体所有制基础之上，二是其组织范围是在一个村落社区内。第一点是原则性说明；第二点则指出村集体经济组织的权限范围是本社区全体村民，这使它区别于专业性合作经济组织、供销合作社等组织形式，与专业协会更是不同。 从党的十一届三中全会以来，随着农村双层经营体制的建立、完善和发展，村集体经济组织的运行机制和经营管理体制都发生了深刻变化。根据其在双层经营体制中所承担的角色，村集体经济组织主要有经营、服务、协调、管理等职能。具体体现在以下方面：进行农业承包管理，建立劳动积累和合作基金，管理集体资产、协调成员利益关系、组织生产服务和集体资源开发，规划生产布局，计划安排种植面积，壮大集体经济实力。其组织成员享有财产所有权，承包经营权，合作经济组织统一经营部分的收益分配权，自主经营、自负盈亏权，参与集体经济组织领导班子的选举和被选举权，对集体事务的民主决策、民主管理、民主监督权，享受集体经济组织内部公共文化福利事业利益权利，以及国家宪法和法律规定的其他权利[2]。村集体经济组织主要是在“统”的层次上担负统一经营管理的职能。如果没有集体经营，家庭联产承包制实际上就成了个体小农经济模式，这也就改变了农业的集体所有制性质，以致会偏离农村发展的社会主义方向。村集体经济组织的各项职能均体现着对全村村民的生产和生活的协调干预。以村庄社区而论，村集体经济组织的出发点和归宿都是本村村民。在坚持集体所有制的前提下，这隐含着村民对行使职能的组织形式的选择有一定的自主性。 村集体经济组织在农村社会发展实践中没有充分发挥功能与其自身组织建设的完善程度有很大关系。当前除一些地方以村为单位建立了集体经济组织并获得良好发展外，大多数地方并没有建立村集体经济组织，或者是一种有其名而无其实的状态。具体有三种情形：一类是组织比较健全，集体经济实力较雄厚，这在全国所占比例较少；二是组织建设不完善，或是有组织牌子无经济活动，或是有经济活动无组织牌子；三是无任何组织，很少开展集体经济活动，集体经济名存实亡。村集体经济组织的这种状况显然不能胜任其在理论上、在法律上所被赋予的职责。这种现象的出现一是由于村集体经济组织建设缺乏统一的经济活动基础，此与市场经济体制下的阶段性结构调整不无关系；另一方面则是由于其职能行使方式脱离了农村生产生活相结合的现实。在此情况下，其职能被村委会代行是不可避免的。农村社会现实推动着它与村民自治组织村委会走向“合”的道路。 二、村民自治组织及其职能 村民自治制度是推进农村基层民主的一项基本制度。1988年6月1日起《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》开始实行。1998年11月，《村民委员会组织法》正式实施，2010年10月又对其作了修订[3]。村民自治成为国家的法律制度。村民自治的基本含义是一村之居民自我管理、自我教育、自我服务。自我管理不同于行政管理和经济管理，它是村民以自身为管理主体对村庄事务进行自主管理；自我教育主要由村民开展，涉及制度文化层面；自我服务主要是由村庄成员提供社会服务和生产服务。当前村民自治组织的具体形式主要是村民委员会。根据《村民委员会组织法》总则的规定，村民委员会是按照农村人口居住地区设立的村民自我管理，自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它是由居住关系和经济关系决定的具有综合性、地域性的群众组织，本社区内的所有公共事务如政治事务、经济事务、社会生活事务都由其协调管理。 从以上界定可以看出，村委会的职责权限覆盖了本社区范围内的生产和生活事务。其具体体现在，一是管理社会公共事务和公益事业，诸如基础设施建设，文化教育建设等；二是调解民事纠纷，维护社会治安；三是宣传法律、法规和政策；四是依法律规定管理属于本村村民集体所有的土地和其他财产，以及支持组织建设和农村集体经济发展。故而，村委会自产生之日起就承担着一定的经济职能，这种情形是符合农村社区特点的。 从其发展过程来看，大多数村民委员会都是以人民公社时期的生产大队，即现在的行政村为基础组建的。在改革开放前，对农村社会的管理是渗透于经济管理中的。随着改革开放，农村社区的社会领域被凸现出来，村委会主要是应此而产生。但脱胎于生产大队的村委会很显然在一个较短的时期内不能彻底摆脱其管理的经济色彩。而且实无必要，反而是一旦脱离，村委会的应有之职能会受到限制，自治性也可能会受到经济权利的侵蚀。 同时另一个不可忽略的现实是新中国建立后，国家政权在乡村中的动员力达到空前得强大，村委会在法律上是群众自治组织，但自治的基础并非牢靠。村作为一级基层政权存在的性质仍有待于调整。即使是当前，虽然颁布了村委会组织法，但对村级政权性质的争议依然存在。有看法认为实行村民自治需要农村社会经济发展达到一定程度，同时政府还要将大部分经济职能移交给在一定程度上独立的市场组织和集体经济组织，否则，村民自治将因经济原因流于形式。这首先指出一个事实，在农村很多地区，村委会代为行使着集体经济组织的经济职能。换个角度看，没有经济职能的自治，有可能使其流于形式，因为农村社区的生产与生活难以分得开，更因为收入较低的农民个体难以承担自治的成本，自治管理也是需要资金的，也是需要经济支撑的[4]。
三、村集体经济组织与村民自治组织的“合” 明确了村集体经济组织和村民自治组织村委会的性质、职能和实践情况，就可以对二者合于一体的关系有一个清楚地认识。首先，村委会具有行使经济管理职能的理论基础。在市场经济体制下，具有法定性、稳定性、普遍性的村委会可以成为发展集体经济的组织载体。其次从法律规定看，《村民委员会组织法（试行）》第四条第三款和《村民委员会组织法》第八条第二款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。早在1984年中央一号文件中即指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；这种组织，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”[5]农业法第十一条也规定了村农业集体经济组织或村委会经营管理集体所有土地。不管村民委员会对集体土地的经营管理是否属于代行性质，从以上的法律规定可以明确地看出，村集体经济组织的职能可由村委会行使。 法律做出以上规定也是出于对实践操作的考虑。当前，很多地方集体经济不够发达，没有建立集体经济组织，或者有此组织，但因管理机构不健全而不能发挥实际功能，在这些地方由村民委员会承担管理集体经济的职能是唯一的现实选择。任何组织的建立和运行都是需要成本的，如果某一组织产生的效益低于其运行成本，理性的选择就是将其职能由另外的既存组织代行，尤其是对于管辖范围较小的村庄基层组织，一个组织统行多种职能，这可大为降低组织成本。所以，如果考虑到集体经济效益不高，经济往来业务少的情况，为了提高其效率，降低组织成本，减轻群众负担，增加村民收入，两种组织也应该合于一体。“两块牌子，一套人马”的做法实不少见，有的甚至是党支部、村委会和集体经济组织三块牌子一套人马。这些都显示将村民自治组织村委会和村集体经济组织合并，集机构、职能统一于一体是可行的，尤其是在经济欠发达地区。多年实践也已证明，将农村基层组织分开的政策脱离农村实际，有必要按照市场经济发展的要求和农村的实际情况对现有的组织进行整合。这对优化农村社会资源，降低社会运行成本，促进农村社会经济发展是极其有利的。 参考文献： [1] 中华人民共和国农业法释义[EB/OL].http：//www.mdjagri.省略/nyxw/zhxx/2003610/531136.shtml，2003-06-10. [2] 农业合作经济组织[EB/OL].http：//baike.省略/view/2468993.htm，2010-06-29. [3] 中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].http：//www.省略/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm，2010-10-29. [4] 吴翔.乡村自治的困境[EB/OL].http：//www.省略/content/09/0206/17/29707_2474809.shtml，2007-10-09. [5] 中共中央关于一九八四年农村工作的通知[EB/OL].http：//money.省略/10/0126/18/5TVO4HML002544P9.html，2010-01-26.