【摘要】自支农再贷款政策实施以来，相应的管理办法得到不断完善，政策效应显著，本文通过调查对农村信社支农再贷款管理和使用中存在问题进行分析，并提出针对性建议供参考。
【关键词】支农再贷款 政策效应 问题分析 建议
农村的改革和发展是中央关注的重中之重，至2015年中央一号文件已经是连续12年聚集“三农”，人民银行支农再贷款自1999年实施以来，与中央政策保持高度契合，有效缓解了农村资金供求矛盾和农户贷款难问题，对“三农”持续发展发挥了积极作用。2014年末，全国支农再贷款余额达2100多亿元，巨额资金循环投放，如何进一步完善管理、提高政策绩效一直是基层央行管理者思考的问题。针对当前支农再贷款资金使用和管理中存的瑕疵，笔者通过调查提出几点建议供参考。
一、支农再贷款管理制度建设情况
（一）确定管理模式 支持农户生产和消费
为加强支农再贷款管理，明确资金用途，确保资金安全，2002年，人总行制定出台了《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》（银发[2002]204号）。该办法确定了人行对农信社贷款“限额控制、周转使用、规定用途、设立台账”的管理原则，建立了管理框架，为分支机构制定操作规程和细则打下了扎实基础。
（二）用途拓宽 提高资金运作效率
针对农村经济发展，农业生产经营特点和资金需求的变化，人总行于2009年下发了《中国人民银行关于完善支农再贷款管理支持春耕备耕扩大“三农”信贷投放的通知》，将再贷款资金用途由“农户贷款”拓宽至“涉农贷款”，重点支持涉农投放比例高、资金相对不足的金融机构法人增强贷款能力。
（三）扩大适用范围 强调效果考核 鼓励管理创新
2013年，人总行下发了《中国人民银行关于拓宽支农再贷款适用范围做好春耕备耕金融服务工作的通知》，文件着重鼓励创新管理，提高支农再贷款的支农效力，促进涉农贷款的总量持续增加、比例逐步提高。
二、当前支农再贷款存在的主要问题分析
（一）支农再贷款申请环节把关不严
长期以来，农信社申请支农再贷款都是由自身对资金缺口进行�J算，再由当地人民银行进行审核报批。但人民银行审核过程主要是对农信社准入条件进行核实，而对资金缺口的准确性审核不够严谨。
（二）管理环节存在不合规现象
在支农再贷款的管理中，我们强调属地管理原则，即“谁发放、谁负责、谁监管”，但有一些农信社并不按正常程序申请支农再贷款，而是绕过当地人民银行向上级中心支行“要额度”的现象时有发生，上级行下达额度往往是带指令性的定向发放批示。这种行为首先是违背了属地监管的原则，不利于再贷款资金的合理配置使用；其次是个别农信社原本不符合继续增加支农再贷款额度条件，上级行“压额度”的做法给基层县支行在资金安全管理方面带来压力；另外，农信社绕过属地监管跑额度、要额度也可能导致暗箱操作行为。
（三）对支农再贷款资金使用监管有缺陷
一是在分行下发的操作规程中规定了对农信社再贷款实行“专户管理，专人负责”，但资金转入农信社后是与其自有资金混合使用，并不能形成专款专用的管理模式。虽然人民银行通过对农信社新增涉农贷款考核有助于实现这个目标，但期间并不能对资金流向进行管控。二是为体现支农再贷款惠农的政策特性，在支农再贷款管理办法中对使用再贷款发放涉农贷款利率上浮幅度作出了明确规定，但绝大多数农信社没有严格执行这项规定，所提供的涉农贷款利率水平显著高于规定。
三、政策建议
（一）把工作做实 严把审核关
一是要加强对涉农信贷资金缺口匡算工作，改变以往对农信社一纸申请“空对空”的审核方式。人民银行货币信贷部门要把春耕生产调查作为一项重要工作，要加强与农业、规划等部门的协调合作，细致掌握当年本辖区农村工作重点，对全年农业经济规模、增速、投资项目及发展方向要深入了解；对农户生产资金情况应进村入户调查，对涉农企业不仅要了解其资金需求，更要了解其生产经营情况，这也是人民银行货币信贷人员做好审核工作的基础。二是要切实发挥人民银行再贷款集体审查制度的作用，各级人民银行应结合实际建立并完善集体审查制度，将内审、会计纳入集体审查小组，完善民主决策工作机制。三是要做好再贷款还款通知工作，严格按制度要求提前向农信社发出还款通知，排除逾期风险。
（二）加强内部监督 确保资金安全
针对支农再贷款额度管理和贷款发放环节可能存在的问题，人民银行一是要做好下查一级工作，上级行货币信贷部门既可以定期对辖区分支机构支农再贷款管理情况开展督促指导，也可要求基层行进行资料报备审查，督促基层行提高管理水平；二是要完善集体审查制度，将负责再贷款资金申请、发放、监督的部门纳入审贷小组，落实民主集中制的管理原则；三是要充分发挥纪检监察和内审部门的监督作用，从提升支农再贷款政策效应和落实内控制度的角度出发，通过监督资金审批和管理权限的使用，对违规操作行为进行查处纠正，对政策执行效应开展绩效评价，促进制度的落实和完善，保障资金安全高效地运作。
（三）完善管理 丰富监管手段
一是尝试对支农再贷款实施封闭运行管理模式，实现真正意义的专户管理。在资金封闭运行的情况下，人民银行能够清晰的掌握再贷款资金的流向和政策效果，实施更加有效地监督。专户管理、专人负责在一定程度上将加大农信社经营成本，因此可考虑适当降低支农再贷款利率水平，鼓励农信社做好支农再贷款的发放和管理工作。二是“收缩”涉农贷款统计指标定义，将非农企业和非农用途剔除，更加精确的反映农信社是否将资金用于当地支农。这样，人民银行对涉农贷款的指标考核更具有实际意义，易于准确把握农信社是否符合申请使用支农再贷款条件并加强贷后监督。三是对农信社申请支农再贷款审核过程，要求省级联社出具说明其上存资金的用途结构。四是完善监管措施，对支农再贷款资金长期闲置的，建议提前收回额度并减少其未来可贷额度。
（四）健全制度 建立补偿机制
支农再贷款作为一项惠农政策性业务，实质上人民银行契合中央政策通过农信社发放涉农贷款达到完善“三农”金融服务的政策目标。当前，农信社、农村商业银行等地方法人机构虽然在县域具有较强的资金实力，是支持地方经济发展的主力军，但同国有商业银行相比，其抵御风险的能力还非常弱，近年来经济下行也使它们经营压力显著加大，特别是对大规模自然灾害和不可抗力造成的损失无力承担。因此，建议尝试建立支农再贷款风险补偿制度，对因自然灾害和不可抗力造成的使用支农再贷款资金发放涉农贷款形成的不良贷款损失，由人民银行核实后实行比例分担，或按一定比例予以补偿，降低农信社经营风险。
参考文献
[1]吴书霞.充分发挥支农再贷款的作用.金融时报，2012年12月03日.
[2]刘葵，肖友华，谭春.完善支农再贷款监管考核.中国金融，2015年第7期.
【摘要】自支农再贷款政策实施以来，相应的管理办法得到不断完善，政策效应显著，本文通过调查对农村信社支农再贷款管理和使用中存在问题进行分析，并提出针对性建议供参考。
【关键词】支农再贷款 政策效应 问题分析 建议
农村的改革和发展是中央关注的重中之重，至2015年中央一号文件已经是连续12年聚集“三农”，人民银行支农再贷款自1999年实施以来，与中央政策保持高度契合，有效缓解了农村资金供求矛盾和农户贷款难问题，对“三农”持续发展发挥了积极作用。2014年末，全国支农再贷款余额达2100多亿元，巨额资金循环投放，如何进一步完善管理、提高政策绩效一直是基层央行管理者思考的问题。针对当前支农再贷款资金使用和管理中存的瑕疵，笔者通过调查提出几点建议供参考。
一、支农再贷款管理制度建设情况
（一）确定管理模式 支持农户生产和消费
为加强支农再贷款管理，明确资金用途，确保资金安全，2002年，人总行制定出台了《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》（银发[2002]204号）。该办法确定了人行对农信社贷款“限额控制、周转使用、规定用途、设立台账”的管理原则，建立了管理框架，为分支机构制定操作规程和细则打下了扎实基础。
（二）用途拓宽 提高资金运作效率
针对农村经济发展，农业生产经营特点和资金需求的变化，人总行于2009年下发了《中国人民银行关于完善支农再贷款管理支持春耕备耕扩大“三农”信贷投放的通知》，将再贷款资金用途由“农户贷款”拓宽至“涉农贷款”，重点支持涉农投放比例高、资金相对不足的金融机构法人增强贷款能力。
（三）扩大适用范围 强调效果考核 鼓励管理创新
2013年，人总行下发了《中国人民银行关于拓宽支农再贷款适用范围做好春耕备耕金融服务工作的通知》，文件着重鼓励创新管理，提高支农再贷款的支农效力，促进涉农贷款的总量持续增加、比例逐步提高。
二、当前支农再贷款存在的主要问题分析
（一）支农再贷款申请环节把关不严
长期以来，农信社申请支农再贷款都是由自身对资金缺口进行�J算，再由当地人民银行进行审核报批。但人民银行审核过程主要是对农信社准入条件进行核实，而对资金缺口的准确性审核不够严谨。
（二）管理环节存在不合规现象
在支农再贷款的管理中，我们强调属地管理原则，即“谁发放、谁负责、谁监管”，但有一些农信社并不按正常程序申请支农再贷款，而是绕过当地人民银行向上级中心支行“要额度”的现象时有发生，上级行下达额度往往是带指令性的定向发放批示。这种行为首先是违背了属地监管的原则，不利于再贷款资金的合理配置使用；其次是个别农信社原本不符合继续增加支农再贷款额度条件，上级行“压额度”的做法给基层县支行在资金安全管理方面带来压力；另外，农信社绕过属地监管跑额度、要额度也可能导致暗箱操作行为。
（三）对支农再贷款资金使用监管有缺陷
一是在分行下发的操作规程中规定了对农信社再贷款实行“专户管理，专人负责”，但资金转入农信社后是与其自有资金混合使用，并不能形成专款专用的管理模式。虽然人民银行通过对农信社新增涉农贷款考核有助于实现这个目标，但期间并不能对资金流向进行管控。二是为体现支农再贷款惠农的政策特性，在支农再贷款管理办法中对使用再贷款发放涉农贷款利率上浮幅度作出了明确规定，但绝大多数农信社没有严格执行这项规定，所提供的涉农贷款利率水平显著高于规定。
三、政策建议
（一）把工作做实 严把审核关
一是要加强对涉农信贷资金缺口匡算工作，改变以往对农信社一纸申请“空对空”的审核方式。人民银行货币信贷部门要把春耕生产调查作为一项重要工作，要加强与农业、规划等部门的协调合作，细致掌握当年本辖区农村工作重点，对全年农业经济规模、增速、投资项目及发展方向要深入了解；对农户生产资金情况应进村入户调查，对涉农企业不仅要了解其资金需求，更要了解其生产经营情况，这也是人民银行货币信贷人员做好审核工作的基础。二是要切实发挥人民银行再贷款集体审查制度的作用，各级人民银行应结合实际建立并完善集体审查制度，将内审、会计纳入集体审查小组，完善民主决策工作机制。三是要做好再贷款还款通知工作，严格按制度要求提前向农信社发出还款通知，排除逾期风险。
（二）加强内部监督 确保资金安全
针对支农再贷款额度管理和贷款发放环节可能存在的问题，人民银行一是要做好下查一级工作，上级行货币信贷部门既可以定期对辖区分支机构支农再贷款管理情况开展督促指导，也可要求基层行进行资料报备审查，督促基层行提高管理水平；二是要完善集体审查制度，将负责再贷款资金申请、发放、监督的部门纳入审贷小组，落实民主集中制的管理原则；三是要充分发挥纪检监察和内审部门的监督作用，从提升支农再贷款政策效应和落实内控制度的角度出发，通过监督资金审批和管理权限的使用，对违规操作行为进行查处纠正，对政策执行效应开展绩效评价，促进制度的落实和完善，保障资金安全高效地运作。
（三）完善管理 丰富监管手段
一是尝试对支农再贷款实施封闭运行管理模式，实现真正意义的专户管理。在资金封闭运行的情况下，人民银行能够清晰的掌握再贷款资金的流向和政策效果，实施更加有效地监督。专户管理、专人负责在一定程度上将加大农信社经营成本，因此可考虑适当降低支农再贷款利率水平，鼓励农信社做好支农再贷款的发放和管理工作。二是“收缩”涉农贷款统计指标定义，将非农企业和非农用途剔除，更加精确的反映农信社是否将资金用于当地支农。这样，人民银行对涉农贷款的指标考核更具有实际意义，易于准确把握农信社是否符合申请使用支农再贷款条件并加强贷后监督。三是对农信社申请支农再贷款审核过程，要求省级联社出具说明其上存资金的用途结构。四是完善监管措施，对支农再贷款资金长期闲置的，建议提前收回额度并减少其未来可贷额度。
（四）健全制度 建立补偿机制
支农再贷款作为一项惠农政策性业务，实质上人民银行契合中央政策通过农信社发放涉农贷款达到完善“三农”金融服务的政策目标。当前，农信社、农村商业银行等地方法人机构虽然在县域具有较强的资金实力，是支持地方经济发展的主力军，但同国有商业银行相比，其抵御风险的能力还非常弱，近年来经济下行也使它们经营压力显著加大，特别是对大规模自然灾害和不可抗力造成的损失无力承担。因此，建议尝试建立支农再贷款风险补偿制度，对因自然灾害和不可抗力造成的使用支农再贷款资金发放涉农贷款形成的不良贷款损失，由人民银行核实后实行比例分担，或按一定比例予以补偿，降低农信社经营风险。
参考文献
[1]吴书霞.充分发挥支农再贷款的作用.金融时报，2012年12月03日.
[2]刘葵，肖友华，谭春.完善支农再贷款监管考核.中国金融，2015年第7期.