(河南工业大学 法学院,河南 郑州 450000) 中图分类号:D998.2 文献标识码:A文章编号:1673-0992(2009)12-085-02 在引渡制度的若干原则当中,政治犯不引渡原则(the principle of non-extradition of political offences)可以说是普及程度最高的一项。甚至在许多国家的宪法中都有类似规定。但是与其获得立法承认的普遍性不相协调的是,它同时也是引渡实践中争议最大的问题。 一、政治犯不引渡原则的确立 政治犯不引渡原则在引渡制度中是一个比较早确立的原则,但时间也不过两百多年。在资产阶级革命以前,引渡的对象主要是政治犯。到了资产阶级革命时期,人们对这种引渡政治犯的制度的日益不满,1789法国资产阶级革命胜利后,当时进步的资产阶级政府在1793年的法国宪法第120条规定,“法国给予为争取自由而从本国逃亡到法国的外国人以庇护 ”, 1833年比利时颁布了《引渡法》,其中第一次明确规定了政治犯不引渡原则,这一规定具有重大的影响和意义。在1834年,比利时和法国缔结了第一个明确规定政治犯不引渡的双边条约 ,随后在大部分国家签订的双边引渡条约中,都规定了这一原则。 之所以确立政治犯不引渡的原则,主要是从国家主权和保护人权方面进行考虑的。首先,政治犯不引渡原则是建立在相信政治犯的行为是从利他主义出发的基础上的,即相信政治犯只是想在自己的国度内寻求社会变革,而对其他政权和社会秩序不构成威胁;甚至有些情况下不仅不构成威胁,而且反而有利。其次,坚持政治犯不引渡原则,可以使被请求国在国际关系中处于主动地位,可有效避免卷入请求国内部政治斗争或干涉请求国内政的情况。虽然拒绝把政治犯引渡给请求国会引起该请求国的不满,但政治犯不引渡原则已成为国际引渡规则中的通行做法,请求国最终还是可以会理解的。 二、政治犯不引渡原则的限制适用 政治犯不引渡是引渡制度的一个例外规定,即排除了政治犯作为可引渡之罪的可能,但是不是所有的政治犯都可以适用这一原则而不被引渡呢?政治犯不引渡原则本身有无其例外?这将是本文重点讨论的问题。 一项好的制度如果被滥用,也会带来诸多问题。政治犯不引渡原则的滥用会带来维护国际公共秩序和保护人权之间的冲突。由于概念上的界定不清,使得“政治犯不引渡原则”常常成为一国根据自己的价值观念对引渡请求进行评价的借口,这也使一些犯罪分子逃避应有的惩罚。尤其近几十年以来,国际恐怖主义和国际犯罪日益猖獗,这些罪行大部分带有某种政治目的,但这种犯罪已经远远超过必要的范围,造成了极大损害甚至灾难,如果不能引渡这些罪犯,而且被请求国也不起诉之,那么就会极大地破坏了国际社会正义,是对人类共同的价值标准的粗暴践踏。目前国际社会逐步对一些行为和罪行达成认识上的共识,将其排除在政治犯之外,一些限制性条款先后出现在国内法或国际条约中,如《打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》中就有对政治犯不引渡原则的限制性规定。用排除的方法对政治犯做出的限制叫“非政治化努力”,非政治化努力所取得的成果主要是排除了以下几类犯罪适用政治犯不引渡原则: (1)“行刺条款”,对暗杀或企图暗杀政府首脑或其家庭成员的犯罪不适用政治犯不引渡原则。这是对政治犯不引渡原则的第一次重要限制,最早体现在比利时引渡法中。目前欧洲的许多其他国家也有这样的规定。 (2)侵略罪(the crime of aggression)、战争罪(war crimes)、反人类罪。侵略罪又称反和平罪或危害和平罪,是战争犯罪的一种,是最为严重的非法使用武力方式。对于犯侵略罪的国家和直接责任人都要追究责任,而不适用政治犯不引渡原则。如1979 年7 月拟定的《关于国家责任的条文草案》第19 条第3 款规定了对于严重违背对维持国际和平与安全具有根本重要性的国际义务的国家和个人,将其排除在政治犯之外。《国际刑事法院规约》中规定将侵略罪列为其管辖的一种罪,那么显然这种罪行是可以引渡之罪,否则国际刑事法院对其管辖就是一句空话。战争罪是指在武装冲突或者战争中对违反国际公认的战争法规的行为,也是严重的战争犯罪之一,1967年联合国通过《领土庇护宣言》中规定:凡是有重大理由认为犯有国际文献专条规定的危害和平罪、战争罪或者危害人类罪的人,不得请求及享受庇护。也就在实际上否定了国家对其进行庇护的可能;1973年12月3日联合国大会通过第3074号决议《关于侦查、逮捕、引渡和惩治战争罪犯和危害人类罪犯的国际合作原则》认为战争罪行和危害人类罪行是违反国际法情节最严重的犯罪,各国不得将其视为政治犯并予以保护。由此,这几项罪行再也不能因为政治原因而被决绝引渡了。 (3)种族灭绝罪(the crime of genocide)、种族隔离罪(the crime of apartheid)和种族歧视罪(the crime of racial discrimination )。二战后,人们对战争大量人员被屠杀的惨况感到震惊,同时也进行了反思,后来制定的联合国《防止及惩治灭绝种族罪公约》第7条就规定,种族灭绝罪以及第三条所列之其他行为不得视为政治罪行。1973年11月30日的联合国《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》第11条规定:“就引渡而言,本公约第二条所列举的罪行不应视为政治犯;本公约缔约国承诺遇此情形时,按照本国法律和现行条约,准予引渡。”联合国《消除一切形式种族歧视国际公约》也做出了类似规定。 (4)侵害受国际保护人员包括外交代表罪。这条原则是“行刺条款”的演变。1973年12月14日联合国大会通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》对此均做了规定。我国和泰国签订的《中泰引渡条约》第三条(一)项的补充里规定了被排除在“政治犯”之外还应包括对外交代表的谋杀、绑架或其他侵害人身自由的行为。 (5)酷刑罪(crimes against humanity)。1984年12月10日联大通过的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》有这样的规定:对那些犯有酷刑罪的行为人,不适用政治犯不引渡的原则以免除其刑事责任。 (6)贩卖奴隶罪。对于这种贩卖奴隶这种国际罪行,无论其是否出于政治目的,都被排除在政治犯之外,在1956年《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制之制度与习俗补充公约》里有这样的规定。 (7)贩毒罪。贩卖毒品已经成为国际社会的一大毒瘤,打击毒品犯罪已经得到各国的共识,1988年联合国大会通过了《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第3条地10款规定:“凡依照本公约确定的犯罪均不得视为经济犯罪或政治犯或认为是出于政治动机”。这样贩毒罪就被排除到政治犯之外。 (8)非法劫持航空器罪、危害民用国际航空安全罪等。这些罪行严重破坏了国际民航安全,被认为是国际罪行,1963年9月14日签订的《关于航空器内犯罪和某些其他行为的公约》(简称《东京公约》)1970年12月6日《制止非法劫持航空器公约》(简称《海牙公约》)以及1971年9月23日签订的《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称《蒙特利尔公约》)均确认此种罪行不属于政治犯,是可以引渡的罪行,对犯罪分子震慑很大。 (9)劫持人质罪。这是一种极其严重侵犯人权的行为,是公认的恐怖主义的一种表现形式,1979年签订的《反对劫持人质国际公约》中规定,对于这类罪行,不论是否基于政治动机,都应视为可引渡的罪行,而不庇护这些犯罪分子。 (10)恐怖主义罪。恐怖主义罪行的一个重要特征在于它是国际恐怖组织为了实现特定的政治目的而从事的行为。恐怖主义目前已经是国际社会的公害,“911事件”以后,各国更加认识到了恐怖主义的巨大危害,从而加紧了将恐怖主义罪行排除在政治犯不引渡之外的进程。如《欧洲制止恐怖主义公约》就做了这样的规定,这种做法直接避开了政治犯不引渡问题。1997年联合国大会通过的《关于制止恐怖主义分子爆炸的国际公约》规定了“或引渡或起诉”机制,并对有关恐怖主义罪行的非政治化作出更为直接的表述。首先,缔约国应采取必要措施以保证本公约范围内的犯罪行为“不能基于政治、哲学、意识形态、种族、人种、宗教或其他类似性质因素的考虑成为合法,应受到与其严重性质一致的刑事惩罚。” 其次,公约规定,为了实现打击恐怖主义犯罪,本公约范围内的任何罪行不得被视为政治罪、与政治有关的罪行或由政治动机引起的罪行;同时对这些罪行的引渡请求不能以此为由而拒绝。 (11)腐败犯罪。腐败是一个国家健康肌体的毒瘤,其危害性为世界各国公认,但对于腐败犯罪的引渡一直是个问题,因为有些国家把腐败犯罪作为政治犯的一种而拒绝引渡。但是目前的主流是全球携手合作共同打击腐败犯罪,发达国家也极其重视。在这种情况下,一些国际立法,如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条第3款规定了参加有组织犯罪集团罪、洗钱犯罪、腐败犯罪、妨害司法犯罪四大类罪均被各缔约国视为可引渡之罪。《联合国反腐败公约》中做了如下规定:“本条适用的各项犯罪均应当视为缔约国之间现行任何引渡条约中的可以引渡的犯罪。缔约国承诺将这种犯罪作为可以引渡的犯罪列入它们之间将缔结的每一项引渡条约。在以本公约作为引渡依据时,如果缔约国本国法律允许,根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯。”由此可见,腐败犯罪已经不能成为某些国家拒绝引渡的理由了。 综上所述,政治犯不引渡原则作为引渡原则里最古老的原则,其本身是不断的,而不是一成不变,随着时代的不同,其例外也在逐渐增多,这种“非政治化”的努力和原则的“弱化”是一种正常的现象,但我们并不能因此否定政治犯不引渡原则的作用和地位,更不能因噎废食,废除这种原则。
(河南工业大学 法学院,河南 郑州 450000) 中图分类号:D998.2 文献标识码:A文章编号:1673-0992(2009)12-085-02 在引渡制度的若干原则当中,政治犯不引渡原则(the principle of non-extradition of political offences)可以说是普及程度最高的一项。甚至在许多国家的宪法中都有类似规定。但是与其获得立法承认的普遍性不相协调的是,它同时也是引渡实践中争议最大的问题。 一、政治犯不引渡原则的确立 政治犯不引渡原则在引渡制度中是一个比较早确立的原则,但时间也不过两百多年。在资产阶级革命以前,引渡的对象主要是政治犯。到了资产阶级革命时期,人们对这种引渡政治犯的制度的日益不满,1789法国资产阶级革命胜利后,当时进步的资产阶级政府在1793年的法国宪法第120条规定,“法国给予为争取自由而从本国逃亡到法国的外国人以庇护 ”, 1833年比利时颁布了《引渡法》,其中第一次明确规定了政治犯不引渡原则,这一规定具有重大的影响和意义。在1834年,比利时和法国缔结了第一个明确规定政治犯不引渡的双边条约 ,随后在大部分国家签订的双边引渡条约中,都规定了这一原则。 之所以确立政治犯不引渡的原则,主要是从国家主权和保护人权方面进行考虑的。首先,政治犯不引渡原则是建立在相信政治犯的行为是从利他主义出发的基础上的,即相信政治犯只是想在自己的国度内寻求社会变革,而对其他政权和社会秩序不构成威胁;甚至有些情况下不仅不构成威胁,而且反而有利。其次,坚持政治犯不引渡原则,可以使被请求国在国际关系中处于主动地位,可有效避免卷入请求国内部政治斗争或干涉请求国内政的情况。虽然拒绝把政治犯引渡给请求国会引起该请求国的不满,但政治犯不引渡原则已成为国际引渡规则中的通行做法,请求国最终还是可以会理解的。 二、政治犯不引渡原则的限制适用 政治犯不引渡是引渡制度的一个例外规定,即排除了政治犯作为可引渡之罪的可能,但是不是所有的政治犯都可以适用这一原则而不被引渡呢?政治犯不引渡原则本身有无其例外?这将是本文重点讨论的问题。 一项好的制度如果被滥用,也会带来诸多问题。政治犯不引渡原则的滥用会带来维护国际公共秩序和保护人权之间的冲突。由于概念上的界定不清,使得“政治犯不引渡原则”常常成为一国根据自己的价值观念对引渡请求进行评价的借口,这也使一些犯罪分子逃避应有的惩罚。尤其近几十年以来,国际恐怖主义和国际犯罪日益猖獗,这些罪行大部分带有某种政治目的,但这种犯罪已经远远超过必要的范围,造成了极大损害甚至灾难,如果不能引渡这些罪犯,而且被请求国也不起诉之,那么就会极大地破坏了国际社会正义,是对人类共同的价值标准的粗暴践踏。目前国际社会逐步对一些行为和罪行达成认识上的共识,将其排除在政治犯之外,一些限制性条款先后出现在国内法或国际条约中,如《打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》中就有对政治犯不引渡原则的限制性规定。用排除的方法对政治犯做出的限制叫“非政治化努力”,非政治化努力所取得的成果主要是排除了以下几类犯罪适用政治犯不引渡原则: (1)“行刺条款”,对暗杀或企图暗杀政府首脑或其家庭成员的犯罪不适用政治犯不引渡原则。这是对政治犯不引渡原则的第一次重要限制,最早体现在比利时引渡法中。目前欧洲的许多其他国家也有这样的规定。 (2)侵略罪(the crime of aggression)、战争罪(war crimes)、反人类罪。侵略罪又称反和平罪或危害和平罪,是战争犯罪的一种,是最为严重的非法使用武力方式。对于犯侵略罪的国家和直接责任人都要追究责任,而不适用政治犯不引渡原则。如1979 年7 月拟定的《关于国家责任的条文草案》第19 条第3 款规定了对于严重违背对维持国际和平与安全具有根本重要性的国际义务的国家和个人,将其排除在政治犯之外。《国际刑事法院规约》中规定将侵略罪列为其管辖的一种罪,那么显然这种罪行是可以引渡之罪,否则国际刑事法院对其管辖就是一句空话。战争罪是指在武装冲突或者战争中对违反国际公认的战争法规的行为,也是严重的战争犯罪之一,1967年联合国通过《领土庇护宣言》中规定:凡是有重大理由认为犯有国际文献专条规定的危害和平罪、战争罪或者危害人类罪的人,不得请求及享受庇护。也就在实际上否定了国家对其进行庇护的可能;1973年12月3日联合国大会通过第3074号决议《关于侦查、逮捕、引渡和惩治战争罪犯和危害人类罪犯的国际合作原则》认为战争罪行和危害人类罪行是违反国际法情节最严重的犯罪,各国不得将其视为政治犯并予以保护。由此,这几项罪行再也不能因为政治原因而被决绝引渡了。 (3)种族灭绝罪(the crime of genocide)、种族隔离罪(the crime of apartheid)和种族歧视罪(the crime of racial discrimination )。二战后,人们对战争大量人员被屠杀的惨况感到震惊,同时也进行了反思,后来制定的联合国《防止及惩治灭绝种族罪公约》第7条就规定,种族灭绝罪以及第三条所列之其他行为不得视为政治罪行。1973年11月30日的联合国《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》第11条规定:“就引渡而言,本公约第二条所列举的罪行不应视为政治犯;本公约缔约国承诺遇此情形时,按照本国法律和现行条约,准予引渡。”联合国《消除一切形式种族歧视国际公约》也做出了类似规定。 (4)侵害受国际保护人员包括外交代表罪。这条原则是“行刺条款”的演变。1973年12月14日联合国大会通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》对此均做了规定。我国和泰国签订的《中泰引渡条约》第三条(一)项的补充里规定了被排除在“政治犯”之外还应包括对外交代表的谋杀、绑架或其他侵害人身自由的行为。 (5)酷刑罪(crimes against humanity)。1984年12月10日联大通过的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》有这样的规定:对那些犯有酷刑罪的行为人,不适用政治犯不引渡的原则以免除其刑事责任。 (6)贩卖奴隶罪。对于这种贩卖奴隶这种国际罪行,无论其是否出于政治目的,都被排除在政治犯之外,在1956年《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制之制度与习俗补充公约》里有这样的规定。 (7)贩毒罪。贩卖毒品已经成为国际社会的一大毒瘤,打击毒品犯罪已经得到各国的共识,1988年联合国大会通过了《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第3条地10款规定:“凡依照本公约确定的犯罪均不得视为经济犯罪或政治犯或认为是出于政治动机”。这样贩毒罪就被排除到政治犯之外。 (8)非法劫持航空器罪、危害民用国际航空安全罪等。这些罪行严重破坏了国际民航安全,被认为是国际罪行,1963年9月14日签订的《关于航空器内犯罪和某些其他行为的公约》(简称《东京公约》)1970年12月6日《制止非法劫持航空器公约》(简称《海牙公约》)以及1971年9月23日签订的《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称《蒙特利尔公约》)均确认此种罪行不属于政治犯,是可以引渡的罪行,对犯罪分子震慑很大。 (9)劫持人质罪。这是一种极其严重侵犯人权的行为,是公认的恐怖主义的一种表现形式,1979年签订的《反对劫持人质国际公约》中规定,对于这类罪行,不论是否基于政治动机,都应视为可引渡的罪行,而不庇护这些犯罪分子。 (10)恐怖主义罪。恐怖主义罪行的一个重要特征在于它是国际恐怖组织为了实现特定的政治目的而从事的行为。恐怖主义目前已经是国际社会的公害,“911事件”以后,各国更加认识到了恐怖主义的巨大危害,从而加紧了将恐怖主义罪行排除在政治犯不引渡之外的进程。如《欧洲制止恐怖主义公约》就做了这样的规定,这种做法直接避开了政治犯不引渡问题。1997年联合国大会通过的《关于制止恐怖主义分子爆炸的国际公约》规定了“或引渡或起诉”机制,并对有关恐怖主义罪行的非政治化作出更为直接的表述。首先,缔约国应采取必要措施以保证本公约范围内的犯罪行为“不能基于政治、哲学、意识形态、种族、人种、宗教或其他类似性质因素的考虑成为合法,应受到与其严重性质一致的刑事惩罚。” 其次,公约规定,为了实现打击恐怖主义犯罪,本公约范围内的任何罪行不得被视为政治罪、与政治有关的罪行或由政治动机引起的罪行;同时对这些罪行的引渡请求不能以此为由而拒绝。 (11)腐败犯罪。腐败是一个国家健康肌体的毒瘤,其危害性为世界各国公认,但对于腐败犯罪的引渡一直是个问题,因为有些国家把腐败犯罪作为政治犯的一种而拒绝引渡。但是目前的主流是全球携手合作共同打击腐败犯罪,发达国家也极其重视。在这种情况下,一些国际立法,如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条第3款规定了参加有组织犯罪集团罪、洗钱犯罪、腐败犯罪、妨害司法犯罪四大类罪均被各缔约国视为可引渡之罪。《联合国反腐败公约》中做了如下规定:“本条适用的各项犯罪均应当视为缔约国之间现行任何引渡条约中的可以引渡的犯罪。缔约国承诺将这种犯罪作为可以引渡的犯罪列入它们之间将缔结的每一项引渡条约。在以本公约作为引渡依据时,如果缔约国本国法律允许,根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯。”由此可见,腐败犯罪已经不能成为某些国家拒绝引渡的理由了。 综上所述,政治犯不引渡原则作为引渡原则里最古老的原则,其本身是不断的,而不是一成不变,随着时代的不同,其例外也在逐渐增多,这种“非政治化”的努力和原则的“弱化”是一种正常的现象,但我们并不能因此否定政治犯不引渡原则的作用和地位,更不能因噎废食,废除这种原则。