国外应急管理体制机制与危机管理（二）
主讲人：吴江
正文：
第三个问题我们讲一下应急管理的预警机制问题，各个国家都非常重视预警系统，我们所说的预警主要是在应对突发事件当中，它起着一个对突发事件和危机的信息收集、分析工作，应急的预报、监测，以及相关信息的发布，还有一些信息沟通的这样一功能。所以在预警系统这样一个网络当中，对于预警、预案，以及物资的准备，包括应急当中的演习演练，这些都承担一个发挥重要的作用。国外特别是西方主要国家一般比较重视对日常社会运行当中一些状态，经济、政治、各方面的灾害情况，以及突发事件的情况进行一些监测，包括社会调查，像美国从40年代就开始定期的社会调查，对社会状况进行调查，像欧洲OECD，像经合组织的社会文化发展水平在60年代就号召它的成员国成立了专门的机构，加强对社会状况的一些监测，所以多数的像现在欧盟一些国家都定期对社会变化进行调查，同时在调查当中了解民意，了解社会的一些反应，做出一些研判，提出一些相应的对策。包括各种自然灾害，预防工作也是加强监测和调查立案，预警监测。我们说预警除了专门机构预警以外，现在也有很多社会开展的预警，所以说在社会的调查和监测方面，对于应对，及早能够发现突发事件是有很大的好处的。这里我举个例子，比如我们大家经常会病毒感染问题，对于病毒感染问题，流行病这些问题越及早发现，能够采取预防措施，对于避免大面积爆发以后，像我们SARS，禽流感这些真正事态发展已后，就难以控制，所以在预警方面很重要。比如在介绍一下，在美国纽约大家都知道平时上班有出勤，出勤有出勤卡，都要刷卡，证明进门我们是采取进门可能是打卡，签到，就这个打卡就是一个很好的监测手段，在纽约州，有一个比较完善的统计，每天出勤率这样一个监测网络，所有的部门组织上班都要打卡，打卡以后，你早上上班一打卡，这个信息就会传递到专门的监测系统里来。通过这个监测系统天天监测，知道每天这个城市出勤率有多少，比如说正常的出勤率在90%，这是正常的，一下子跌倒了80%，70%，这个问题就出现了，为什么突然的出勤率下降？可能和某种流行病有关系，比如说流行感冒，大家一说感冒了别上班了，你要请假要看病，要吃药，要休息。并且它带有传染性，所以在纽约2000年以后，这种监测是比较早的，至少两周时间发现流行感冒什么时候来，是不是来控制它大面积的发生的情况，出勤卡起到这种监测作用。还有一个就是药品，药品的监测，纽约有48家大的药店，这个药店每售出一片药，都会进入它的监测系统，也就是你可以看到正常的药店销售的药是什么药，什么药突然集聚，销售量增加，甚至脱销，就像我们非典时期，大家说板蓝根紧缺，大家都想喝点板蓝根来预防，马上买不到，排大队买板蓝根，这个就是一个预警作用，监测作用，但是你需要平时去监测。所以在美国纽约的监测系统里可以看到主要的48家药店中每卖出去一片药，都进入他的预警系统，什么药一脱销，马上有专家来做出研判。还包括我们现在救护车，红十字会急救站，每天都可能会有急救病人，都有救护车，救护车每天出的次数，需要救治的人，包括急诊，急诊病人都可能会比较早的发现什么样的流行病传播，包括我们现在有很多是中毒，食物中毒，这种食物中毒大面积发生的时候，你再控制，你再做出研判，就耽误时间。所以争取时间是预警很重要的手段，除了我们正常的预警的组织以外，很重要的一个国外比较重视开展一些社会正常运行中的监测和调查，这点。再一点就是应急组织，我们说也就是专门机构，应急的专门机构它24小时不断的预警，主要是要直接对决策提供支持，比如说美国的联邦紧急事务局，它在预警当中，24小时来进行分析问题，来进行监测，而且它在各地都有它的区域的运作中心，这样就直接的能够向决策者提供一些信息，相关的情报。像英国的内阁办公室在2001年以后，专门设立了一个民事突发事件秘书处，它就是直接向首相报告可能发生的各种事件，针对各种突发事件的监测和协调指导，保证了监测网络它的快速运行，也就是说它不仅是面向社会监测，它还要直接为决策者服务，让决策者在第一个时间就能够了解到真实的情况。第三点就是比较重视信息的传播，使民众及早的来知道情况，特别是有一些突发事件，从我们应急管理组织来说，很难马上控制住局面，所以马上把信息传播出去，让老百姓知道民众知道，民众知道以后让民众来及早预防。比如说美国大家都知道在9·11事件刚发生以后，就发现了可疑的信件当中就发现了可疑的白色粉末，经过检疫部门专家一鉴定，是炭疽病毒，一发现这病毒你怎么控制，在信封里，可以随时通过邮件发往所有来百姓手里，政府很难一下子把所有的信件都能够截住，这时候就立即向全社会公布炭疽这事件，告诫民众在投寄信箱的信不要让小孩拿，可疑的信件不要在家里拆，发现可疑的信件要立即交给防
疫部门来处理。所以大家说每人每天都可能拿到信，但是你怎么能判断这个信里有没有这种病毒呢？炭疽病毒呢？所以说需要把每个人知道了这种情况，他就会提高警惕，这就是通过民众来做到一种预防和预警的作用，看似这个问题是小题大做，防范措施，但是它的确能够避免很多灾难性的事故发生。再一点就是国外强调预警要分级预警管理，分级预警管理各个国家都有，比如说我们国家实行的是红橙黄蓝这样四个级别，分别叫做，特别重大，重大，严重，一般，这样四个级别。根据危险程度来分别采取行动，一般国家都分为四个级别，美国分为五个级别，还有一个最低级别是绿色级别，当绿色级别的时候，危险程度相对比较低，但是要保持这个一般的演练准备，蓝色就是警戒，一般来说要通知公众采取措施，黄色级别就是相对比较高了，需要在重要的地方和领域要进行监测，对它的风险要进行评估，要采取相应的一些措施了。橙色就是二级，就很高了，各个相关的部门就已经开始采取相应的应对措施，到红色级别就是最高级别，由应对部门集体组织力量，要启动预案，采取什么样的预案。所以这样红橙黄蓝绿这么四和五种颜色来界定的很大的好处就是这种预警级别可以使大家知道在什么样的级别下采取什么样的措施，在什么样的级别下由谁有权来处理，这是很重要的。我们现在因为普及还不够，所以这样预警级别还不能让每个老百姓都知道，实际上这一点是非常重要的，就是让我们的公众，让我们的老人和孩子都知道，我们的突发事件已经到了什么样的级别，这样能够采取相应的措施，这一点是非常重要的，不仅仅是我出现什么样的级别预警情况，我报告什么样的决策者，报告哪一级政府，然后去等待他们来处理，而是让每个来百姓也按着级别来进行自救，这一点是西方国家比较强调的公众的自救问题。
预警能力各个国家也有一个比较，比如说在公共卫生事件，在公共卫生事件当中，我们看根据国外相关的咨询机构，专门评估风险的咨询机构PRC，这个机构2003年的时候，对世界各国处理公共卫生事件预警能力的比较，比较来看，像美国排在第一位，英国是排在第二位，新加坡排在第三位，日本排在第四位，越南排在第五位，这是主要针对一些相关的国家，还不是全部，像我们国家是7.5分，来说这个印度以西亚是9.14分，相对来说是比较落后了，10分是最差，0分是最好。这是对能力的，当然这是简单的一个预警能力比较，通过这种比较可以看出来我们还有差距，尽管我们这些年都有提高，但是我们能够组织社会力量在预警方面还是有一定差距。
第四点我们再看一看决策问题，决策机制。决策在应急管理当中主解决的是三个问题，一个是怎么样获得更多的时间，也就是第一时间你能不能到达，什么是第一时间？怎么是越快越好，怎么去争取这第一时间？像我们汶川大地震的时候，我们温家宝总理在震后一个小时以后就已经赶赴现场，指挥前线，这就是你越早，你就会争取更多的救援时间，时间就是生命，这是在决策当中第一个想到的就是时间问题。第二个必须考虑怎么获得更多的信息，你知道的信息越多，对你判断对你做出正确的判断越准确。第三个就是说你怎么有效的配置现有的资源，相对处理灾害当中，多少资源都是不够的，没有人敢拍胸脯说我这资源很充裕，因为你平时运用的人财物到危急时候都是及缺的。怎么调动这些资源，怎么有效配置？怎么使这些资源能够在救灾当中得到充分的利用。决策的内容来说，国外在决策当中要有这么五个方面决策，首先一个就是确认面临危机的对象，谁受到危害。受害者是谁？现在大家越来越清楚的看到了首先要抓住的是人的生命，是人，是人的生命。有时候我们会考虑到经济方面，什么受害，什么受损，这个地区的经济受损，像我们发生SARS的时候，当时有些地方为什么瞒报，瞒报很重要的一个就是说一旦我暴露出来，一旦我报上去，一旦要采取措施，我经济受影响，我旅游受影响，就是说危害的对象首先考虑到我本地区的经济发展问题，是我本地的旅游问题，是我本地的创造一个什么样的环境问题，家丑不外扬，我自己能解决，自己解决。但实际上首先看第一位的是人的生命，是人的安全问题。所以我们看有时候为什么这种事情，突发事件你不能把它看得太小，今天我们说没有小事，任何一件小事都可能引发一种灾难，炭疽病问题就是在信封里发现粉末，那么以致于向全国发布信息，就是这样来做预防工作。它就是看到了危险，面对危机的对象，这是决策者一定要做好这方面的判断。识别引发危机的来源，就是把造成危险的主要的来源要把它尽快尽早作出判断。9·11的时候，第一架飞机撞上的时候，当时美国总统布什正在外地呢，在一个小学里考察，当他第一次听到这个消息以后，没有去想到什么。可能想到飞行员怎么回事啊，是不是心脏病发作了，这个无意撞到楼上了，没有马上做出到底是什么问题，当第二架飞机撞上以后，马上会意识到这是主要是来自恐怖分子，所有的措施都来自对它的判断，包括我们说对灾害的来源，到底是什么，都要做出准确的判断。决定解决危机的主体，谁来解决，这个很重要，谁来解决，
在决策当中首先要考虑到派谁去，是科技还是部队，最主要哪些机构来解决，选择的手段，要采取什么样的手段，什么样的方式。第五个就是怎么样来保障它的资源，从哪里调，人财物问题。这些是决策主要考虑的一些。应急管理当中不是我们说我们不能事事都能做到预防，都有不确定性，而且事情都在发展，在蔓延，所以在蔓延当中，会不会扩散，会不会恶化，会不会激化，所以在处理这些灾难当中，不能够做到每个决策者都是料事如神，也不是每个决策者都能够找到正确的办法，正确的方法。所以实际上在处理突发事件当中有一个决策风险问题，在西方的管理过程当中，在危机处理过程当中，有一个叫墨菲定律，墨菲定律什么含义呢？实际上首先在对于做出决策的风险有一定的估计，也就是说如果两种选择，其中一个是导致灾难，一种可能是这种决策是正确的，一种是可能这种决策是灾难性的，必选择什么？如果说有一种是灾难性的，必定有人会做出这个决策，这就是墨菲定律。我们所说墨菲定律，墨菲是一个工程师，是非的工程师，一架飞机生产出来以后，他来上天，这架飞机到底是好，还是有问题，如果有问题那么试飞员就可能带来毁灭性的，所以他试飞机的时候，就是看看这个飞机各种各样的性能怎么样，就和我们平时开汽车试车不一样，试飞墨菲就提出来在试飞过程当中，就有可能有毁灭性的，在这种选择当中导致这种灾难，这里面决策的确危机当中的决策是有很大风险的。在这种风险当中不是有错无错，是能不能及时的发现问题，不是出了错以后能不能补救，是能不能来得及补救，不是出错以后的后果大小，是出错以后还会不会错上加错，所以在危机处理当中，不可掉以轻心，不可觉得我们说认为在处理当中必须是每一步都可能是正确的，因为在你选择正确的时候，最大的一个问题就是你不知道事情是朝哪个方向变化。举一个例子，世贸大楼当撞机以后，正在着火的时候，市长在现场，当时看到的有一百多人从楼上往下跳，在几十层高的楼上人们都在成群结队的往下跳，一个跳下去了，两个跳下去了，三个跳下去了，十个，八个往下跳下去了，跳下去没有生还，没有任何人能够生还，几十层楼，在这样跳的过程当中，在现场下面看到的市长如何作出判断？所以当时他做出的判断是消防队员全部上灭火，也就是一定要把这些人从火当中救出来，按着朱尼安妮的话来说，当时我的头炸了，翁一下子，为什么他往下跳？也就是说他无法忍受火的温度，也无法从火势中找到其他出口，唯一的选择就是从窗户跳下去，明知道下面就是七八十层，要几百米，必然是死路一条，为什么不等我们来救你呢？所以赶快派人上去灭火搭救。这时候专家警告说，从这个场景专家判断是这个温度人已经无法承受，而这个温度可能直接会导致更大的灾难，主要的是可能是钢体都可能会烧化，这样的火势能不能救，能不能灭，专家可能在这个层面可能无法生还，最主要的是把能够生还的人往外疏散。几百号人要拥进去，要上楼要救这些人，还是把人疏散出来，这么也就是说不是每个人都能救的，按专家的话说，可能有些人就是完好，撤出来你就没事了，有些人就成了灰烬了，烧成灰了。这时候决策就非常重要，朱尼安妮的决策400名消防队员全部上，所以消防队员没有再接到撤出的命令，最后两栋楼先后都塌了，造成了360名消防队员和60名警察全部遇难，包括消防局长。所以我们说你很难确定当时这样的决策是有问题的，但是可以看到这种选择有一定的非理性，就是我们说的用100%的努力去争取1%希望，哪怕有1%的希望，我也要用100%的努力，可能会带来的损失就更大。这就是我们说在决策当中实际上有一个非常大的难点，这个难点实际也在决策的程序当中，这个程序就是怎么样去使用权威，决策者当机立断，又要使用民主的决策程序，还要听取专家的意见，还要听取不同的意见，还要能够集中大家的智慧，这是所有的突发事件当中决策当中最难的难点，就是当机立断和集中智慧怎么解决。实际上在这个之间有一个把握的平衡问题，平衡度问题，这就取决于我们决策者更需要把理性思维和直觉思维很好的结合起来，也就是说拍脑瓜不行，要冷静沉着的全面的来思考问题。但是在现场，你又要在现场，要亲临现场，要把握准确的信息，而这个信息又是不完备的，又是不确定的，在很少的信息当中，你要做出决定，你要做出决策，所以我们说不能够强求一个复杂的，科学的甚至是满意的，最优的这样一个决策程序，是做不到的。也就是说只能够强调一个简单的，最基本的程序，大体上国外强调这几个程序有这么几点。第一全力以赴来搜集灾害相关的信息，这一点是非常重要。第二判断性质和程度，准确的能够判断出识别出它的性质和程度，到底什么性质，什么问题，是一般的事故还是人为的破坏，还是恐怖分子，你要把它判断的，包括什么程度，严重到什么程度，判断好了以后，第三步马上做出方案，拿出备选方案，第四步确定方案，执行方案，不断的来评估你方案的结果，再做下一个决策，也就是说他这个决策是在渐进当中，是在事态的发展当中，渐进当中逐步的做出来的。但是同时又有一个全局的考虑，再一点就是在决策当中要充分发挥专家咨询的作用。专家咨
询很重要，因为每类灾害它的专业性特点都需要有专家能够做出一些专门的对决策给与一定的咨询作用，来解决帮助决策者来解决应急当中专业的一些措施问题，比如像气象，相救援当中一些医疗，救人用什么样的方式救，采取什么样的设备，这对人都至关重要，我们不是把人拽出来就完了，我们把人拽出来以后，这人可能在救治过程当中就加剧了，就严重了，所以专家队伍的培养，以及专业机构的设置，以及专家的咨询的制度，都要比较健全，在这方面来说，相对西方一些国家在专家队伍这方面咨询方面应该说是比较健全的，这个后面我们通过一些例子可以涉及到，第五个方面就是关于怎么样沟通。
沟通和民众沟通，和媒体沟通，特别是和媒体沟通上西方是比较关注的，因为和媒体沟通大家知道国外媒体是自由的，完全是想报道什么就报道什么，这种可能在突发事件当中带了一些负面作用，可能还会引发新的危机，因为你传递信息要么就不准确，要么就扩大，他有一个放大效应，公众往往听媒体的，有一句话说公众所看到的事迹是媒体告诉他们的，很难一个公众可以看到整个世界发生，正在发生什么变化，是媒体告诉他我让你看什么事迹你就知道什么样的事迹。我让你看这个世界是这样的就是这样的，所以媒体的作用起着一个从管理到公众之间的一个重要的桥梁，而公众的情绪公众的理性程度以及公众对突发事件的认知又直接会影响着我们处理事件。所以媒体的作用要非常重视，国外之所以重视媒体我们说它有这么几个特点，一个特点就是引导媒体参与危机处理。也就说把它纳入到危机的管理当中来，这样的话避免媒体的缺席，实际上他不能缺席，他就是要吸引人眼球的，你把主要的媒体能够纳入进来，进行让他直接参与到危机处理当中来，就使得他成为你一个最好的助手。我们说在危机处理当中，比如说有些法律规定，有些国家都专门强调怎么样和媒体做好配合，甚至强调要让媒体称为政府忠实的朋友，也就是在危机处理当中要让媒体替我们应急处理部门做好宣传工作。第二个就是注重信息公开，来满足公众对信息的需求，毕竟哪发生的事情大家都要天天关注，第三要让公众看到我们的决策者，管理者在行动，要让他们天天看到我们的管理者在做什么。像这次汶川大地震当中我们的媒体发挥了很好的作用，大家可以看到我们从中央领导到我们各级管理者以及我们的救援队伍，每时每刻在做什么，这一点我们说做的非常好，这就是媒体发挥的作用，这样就有利于树立大家的信心。第四点就是基调传播的时候要统一，信息传播不能够各种声音都有，不能够七嘴八舌，从信息的来源来说应该是唯一的，权威的，我们从电视里看到的报道，看到的对事件发生的真相的报道，不能一会一个样，一会说这个，一会说那个，它必须是唯一的，权威的。也就是由政府的新闻发言人来公布的。第二个就是在分析这个信息和传播过程当中基调要统一，某些情况可能不一样，某些认识不一样，但是基调要统一。比如国外近几年来在媒体上信息传播的一个基本的基调就是反恐，在这个问题上是不能含糊的，我们在地震当中一个基本的基调就是救人。我们下边针对国外的这几个特点，体制问题，机构职能问题，决策问题，预警问题，和媒体的沟通问题，以及和公众的信息公开问题，我们说有这样几个特点，根据这几个特点我们针对两个案例简要的做一个分析。主要是分析它的成功以及一些教训，一个我们看看在管理的决策方面，我们分析911，美国的911应该是说震惊世界的一个恐怖主义袭击造成的一个重大灾难，首先我们看到，各种各样的资料大家都能看到，从中可以看到成功在什么地方，首先一个就是最高领导人对危机的定性快速准确。8：45分发生撞楼事件，我们刚才说布什还没有马上判断出来是怎么事情，9：03分又一架装在世贸中心的南楼，当9：03分撞到以后，他在外地在一个学校听到这个消息以后，马上做出一个研判，从03分开始他作出反应，到他做后马上确定为这是恐怖分子所为，这是一次恐怖行动，所以在第二次撞楼以后，在差不多25分钟以后，9：30分布什马上在第一次电视直播讲话，做了一次直播讲话，在全美和全世界的观众面前，对事件做了一个定性，什么时候定性的？9：30分定性的。第一次是9：03分，9：30分最后定性。而这个定性是面向全国，也就是明确的表示美国遭受了恐怖主义的打击，这次事件是一个全国性的悲剧，所以这个判断几乎可以说是最高决策人独立做出了这样一个表态，这就为后来的所有的反恐定了一个调子。这个做出这样一个判断并且马上能够宣布出来，大体时间是离第一次撞击45分钟，这一点应该看对于整个应对过程当中都起了一个决定性的作用。所以在危机处理过程当中首先是看决策者的判断问题，其次决策者在危机处理当中也有一个决定性的作用，比如说布什在911，在危机的最初阶段的决策，就有两个方案，对被劫持的民航客机怎么处理，是不是要授权军方把它击落，最主要的是把所有的飞机能够不是全部迫降，然后再判断被劫机的怎么应对，这些都是要决策者做出决策，包括在第一时间在世贸事件，市长朱利安尼要赶到现场，到现场直接进行指挥，就是亲临现场，有一句话
叫做第一把手，一把手要在第一时间到达第一个现场，这样对决策起到至关重要的作用。第三个方面就是常设机构作用，应该说在处理危机当中西方国家常设机构发挥了重要作用，不管是美国的也好，英国的也好，还是俄罗斯的也好，日本的也好，其实常设机构都是至关重要的，发挥作用的。咱们说911，911事情发生以后，自动运行的就是他的常设机构，作为国家安全委员会，还是它的紧急事务处理的机构，马上自动运行。第一反应就是做出反恐的方案，所以在整个只会当中就发挥了中枢神经的作用。包括总统在当天就马上召开安安全委员会的紧急会议，整个对反恐的全面部署，整个决策都是在国安会的框架下进行的，常设机构要发挥好作用，再决策者的领导下要发挥好作用。
国外应急管理体制机制与危机管理（二）
主讲人：吴江
正文：
第三个问题我们讲一下应急管理的预警机制问题，各个国家都非常重视预警系统，我们所说的预警主要是在应对突发事件当中，它起着一个对突发事件和危机的信息收集、分析工作，应急的预报、监测，以及相关信息的发布，还有一些信息沟通的这样一功能。所以在预警系统这样一个网络当中，对于预警、预案，以及物资的准备，包括应急当中的演习演练，这些都承担一个发挥重要的作用。国外特别是西方主要国家一般比较重视对日常社会运行当中一些状态，经济、政治、各方面的灾害情况，以及突发事件的情况进行一些监测，包括社会调查，像美国从40年代就开始定期的社会调查，对社会状况进行调查，像欧洲OECD，像经合组织的社会文化发展水平在60年代就号召它的成员国成立了专门的机构，加强对社会状况的一些监测，所以多数的像现在欧盟一些国家都定期对社会变化进行调查，同时在调查当中了解民意，了解社会的一些反应，做出一些研判，提出一些相应的对策。包括各种自然灾害，预防工作也是加强监测和调查立案，预警监测。我们说预警除了专门机构预警以外，现在也有很多社会开展的预警，所以说在社会的调查和监测方面，对于应对，及早能够发现突发事件是有很大的好处的。这里我举个例子，比如我们大家经常会病毒感染问题，对于病毒感染问题，流行病这些问题越及早发现，能够采取预防措施，对于避免大面积爆发以后，像我们SARS，禽流感这些真正事态发展已后，就难以控制，所以在预警方面很重要。比如在介绍一下，在美国纽约大家都知道平时上班有出勤，出勤有出勤卡，都要刷卡，证明进门我们是采取进门可能是打卡，签到，就这个打卡就是一个很好的监测手段，在纽约州，有一个比较完善的统计，每天出勤率这样一个监测网络，所有的部门组织上班都要打卡，打卡以后，你早上上班一打卡，这个信息就会传递到专门的监测系统里来。通过这个监测系统天天监测，知道每天这个城市出勤率有多少，比如说正常的出勤率在90%，这是正常的，一下子跌倒了80%，70%，这个问题就出现了，为什么突然的出勤率下降？可能和某种流行病有关系，比如说流行感冒，大家一说感冒了别上班了，你要请假要看病，要吃药，要休息。并且它带有传染性，所以在纽约2000年以后，这种监测是比较早的，至少两周时间发现流行感冒什么时候来，是不是来控制它大面积的发生的情况，出勤卡起到这种监测作用。还有一个就是药品，药品的监测，纽约有48家大的药店，这个药店每售出一片药，都会进入它的监测系统，也就是你可以看到正常的药店销售的药是什么药，什么药突然集聚，销售量增加，甚至脱销，就像我们非典时期，大家说板蓝根紧缺，大家都想喝点板蓝根来预防，马上买不到，排大队买板蓝根，这个就是一个预警作用，监测作用，但是你需要平时去监测。所以在美国纽约的监测系统里可以看到主要的48家药店中每卖出去一片药，都进入他的预警系统，什么药一脱销，马上有专家来做出研判。还包括我们现在救护车，红十字会急救站，每天都可能会有急救病人，都有救护车，救护车每天出的次数，需要救治的人，包括急诊，急诊病人都可能会比较早的发现什么样的流行病传播，包括我们现在有很多是中毒，食物中毒，这种食物中毒大面积发生的时候，你再控制，你再做出研判，就耽误时间。所以争取时间是预警很重要的手段，除了我们正常的预警的组织以外，很重要的一个国外比较重视开展一些社会正常运行中的监测和调查，这点。再一点就是应急组织，我们说也就是专门机构，应急的专门机构它24小时不断的预警，主要是要直接对决策提供支持，比如说美国的联邦紧急事务局，它在预警当中，24小时来进行分析问题，来进行监测，而且它在各地都有它的区域的运作中心，这样就直接的能够向决策者提供一些信息，相关的情报。像英国的内阁办公室在2001年以后，专门设立了一个民事突发事件秘书处，它就是直接向首相报告可能发生的各种事件，针对各种突发事件的监测和协调指导，保证了监测网络它的快速运行，也就是说它不仅是面向社会监测，它还要直接为决策者服务，让决策者在第一个时间就能够了解到真实的情况。第三点就是比较重视信息的传播，使民众及早的来知道情况，特别是有一些突发事件，从我们应急管理组织来说，很难马上控制住局面，所以马上把信息传播出去，让老百姓知道民众知道，民众知道以后让民众来及早预防。比如说美国大家都知道在9·11事件刚发生以后，就发现了可疑的信件当中就发现了可疑的白色粉末，经过检疫部门专家一鉴定，是炭疽病毒，一发现这病毒你怎么控制，在信封里，可以随时通过邮件发往所有来百姓手里，政府很难一下子把所有的信件都能够截住，这时候就立即向全社会公布炭疽这事件，告诫民众在投寄信箱的信不要让小孩拿，可疑的信件不要在家里拆，发现可疑的信件要立即交给防
疫部门来处理。所以大家说每人每天都可能拿到信，但是你怎么能判断这个信里有没有这种病毒呢？炭疽病毒呢？所以说需要把每个人知道了这种情况，他就会提高警惕，这就是通过民众来做到一种预防和预警的作用，看似这个问题是小题大做，防范措施，但是它的确能够避免很多灾难性的事故发生。再一点就是国外强调预警要分级预警管理，分级预警管理各个国家都有，比如说我们国家实行的是红橙黄蓝这样四个级别，分别叫做，特别重大，重大，严重，一般，这样四个级别。根据危险程度来分别采取行动，一般国家都分为四个级别，美国分为五个级别，还有一个最低级别是绿色级别，当绿色级别的时候，危险程度相对比较低，但是要保持这个一般的演练准备，蓝色就是警戒，一般来说要通知公众采取措施，黄色级别就是相对比较高了，需要在重要的地方和领域要进行监测，对它的风险要进行评估，要采取相应的一些措施了。橙色就是二级，就很高了，各个相关的部门就已经开始采取相应的应对措施，到红色级别就是最高级别，由应对部门集体组织力量，要启动预案，采取什么样的预案。所以这样红橙黄蓝绿这么四和五种颜色来界定的很大的好处就是这种预警级别可以使大家知道在什么样的级别下采取什么样的措施，在什么样的级别下由谁有权来处理，这是很重要的。我们现在因为普及还不够，所以这样预警级别还不能让每个老百姓都知道，实际上这一点是非常重要的，就是让我们的公众，让我们的老人和孩子都知道，我们的突发事件已经到了什么样的级别，这样能够采取相应的措施，这一点是非常重要的，不仅仅是我出现什么样的级别预警情况，我报告什么样的决策者，报告哪一级政府，然后去等待他们来处理，而是让每个来百姓也按着级别来进行自救，这一点是西方国家比较强调的公众的自救问题。
预警能力各个国家也有一个比较，比如说在公共卫生事件，在公共卫生事件当中，我们看根据国外相关的咨询机构，专门评估风险的咨询机构PRC，这个机构2003年的时候，对世界各国处理公共卫生事件预警能力的比较，比较来看，像美国排在第一位，英国是排在第二位，新加坡排在第三位，日本排在第四位，越南排在第五位，这是主要针对一些相关的国家，还不是全部，像我们国家是7.5分，来说这个印度以西亚是9.14分，相对来说是比较落后了，10分是最差，0分是最好。这是对能力的，当然这是简单的一个预警能力比较，通过这种比较可以看出来我们还有差距，尽管我们这些年都有提高，但是我们能够组织社会力量在预警方面还是有一定差距。
第四点我们再看一看决策问题，决策机制。决策在应急管理当中主解决的是三个问题，一个是怎么样获得更多的时间，也就是第一时间你能不能到达，什么是第一时间？怎么是越快越好，怎么去争取这第一时间？像我们汶川大地震的时候，我们温家宝总理在震后一个小时以后就已经赶赴现场，指挥前线，这就是你越早，你就会争取更多的救援时间，时间就是生命，这是在决策当中第一个想到的就是时间问题。第二个必须考虑怎么获得更多的信息，你知道的信息越多，对你判断对你做出正确的判断越准确。第三个就是说你怎么有效的配置现有的资源，相对处理灾害当中，多少资源都是不够的，没有人敢拍胸脯说我这资源很充裕，因为你平时运用的人财物到危急时候都是及缺的。怎么调动这些资源，怎么有效配置？怎么使这些资源能够在救灾当中得到充分的利用。决策的内容来说，国外在决策当中要有这么五个方面决策，首先一个就是确认面临危机的对象，谁受到危害。受害者是谁？现在大家越来越清楚的看到了首先要抓住的是人的生命，是人，是人的生命。有时候我们会考虑到经济方面，什么受害，什么受损，这个地区的经济受损，像我们发生SARS的时候，当时有些地方为什么瞒报，瞒报很重要的一个就是说一旦我暴露出来，一旦我报上去，一旦要采取措施，我经济受影响，我旅游受影响，就是说危害的对象首先考虑到我本地区的经济发展问题，是我本地的旅游问题，是我本地的创造一个什么样的环境问题，家丑不外扬，我自己能解决，自己解决。但实际上首先看第一位的是人的生命，是人的安全问题。所以我们看有时候为什么这种事情，突发事件你不能把它看得太小，今天我们说没有小事，任何一件小事都可能引发一种灾难，炭疽病问题就是在信封里发现粉末，那么以致于向全国发布信息，就是这样来做预防工作。它就是看到了危险，面对危机的对象，这是决策者一定要做好这方面的判断。识别引发危机的来源，就是把造成危险的主要的来源要把它尽快尽早作出判断。9·11的时候，第一架飞机撞上的时候，当时美国总统布什正在外地呢，在一个小学里考察，当他第一次听到这个消息以后，没有去想到什么。可能想到飞行员怎么回事啊，是不是心脏病发作了，这个无意撞到楼上了，没有马上做出到底是什么问题，当第二架飞机撞上以后，马上会意识到这是主要是来自恐怖分子，所有的措施都来自对它的判断，包括我们说对灾害的来源，到底是什么，都要做出准确的判断。决定解决危机的主体，谁来解决，这个很重要，谁来解决，
在决策当中首先要考虑到派谁去，是科技还是部队，最主要哪些机构来解决，选择的手段，要采取什么样的手段，什么样的方式。第五个就是怎么样来保障它的资源，从哪里调，人财物问题。这些是决策主要考虑的一些。应急管理当中不是我们说我们不能事事都能做到预防，都有不确定性，而且事情都在发展，在蔓延，所以在蔓延当中，会不会扩散，会不会恶化，会不会激化，所以在处理这些灾难当中，不能够做到每个决策者都是料事如神，也不是每个决策者都能够找到正确的办法，正确的方法。所以实际上在处理突发事件当中有一个决策风险问题，在西方的管理过程当中，在危机处理过程当中，有一个叫墨菲定律，墨菲定律什么含义呢？实际上首先在对于做出决策的风险有一定的估计，也就是说如果两种选择，其中一个是导致灾难，一种可能是这种决策是正确的，一种是可能这种决策是灾难性的，必选择什么？如果说有一种是灾难性的，必定有人会做出这个决策，这就是墨菲定律。我们所说墨菲定律，墨菲是一个工程师，是非的工程师，一架飞机生产出来以后，他来上天，这架飞机到底是好，还是有问题，如果有问题那么试飞员就可能带来毁灭性的，所以他试飞机的时候，就是看看这个飞机各种各样的性能怎么样，就和我们平时开汽车试车不一样，试飞墨菲就提出来在试飞过程当中，就有可能有毁灭性的，在这种选择当中导致这种灾难，这里面决策的确危机当中的决策是有很大风险的。在这种风险当中不是有错无错，是能不能及时的发现问题，不是出了错以后能不能补救，是能不能来得及补救，不是出错以后的后果大小，是出错以后还会不会错上加错，所以在危机处理当中，不可掉以轻心，不可觉得我们说认为在处理当中必须是每一步都可能是正确的，因为在你选择正确的时候，最大的一个问题就是你不知道事情是朝哪个方向变化。举一个例子，世贸大楼当撞机以后，正在着火的时候，市长在现场，当时看到的有一百多人从楼上往下跳，在几十层高的楼上人们都在成群结队的往下跳，一个跳下去了，两个跳下去了，三个跳下去了，十个，八个往下跳下去了，跳下去没有生还，没有任何人能够生还，几十层楼，在这样跳的过程当中，在现场下面看到的市长如何作出判断？所以当时他做出的判断是消防队员全部上灭火，也就是一定要把这些人从火当中救出来，按着朱尼安妮的话来说，当时我的头炸了，翁一下子，为什么他往下跳？也就是说他无法忍受火的温度，也无法从火势中找到其他出口，唯一的选择就是从窗户跳下去，明知道下面就是七八十层，要几百米，必然是死路一条，为什么不等我们来救你呢？所以赶快派人上去灭火搭救。这时候专家警告说，从这个场景专家判断是这个温度人已经无法承受，而这个温度可能直接会导致更大的灾难，主要的是可能是钢体都可能会烧化，这样的火势能不能救，能不能灭，专家可能在这个层面可能无法生还，最主要的是把能够生还的人往外疏散。几百号人要拥进去，要上楼要救这些人，还是把人疏散出来，这么也就是说不是每个人都能救的，按专家的话说，可能有些人就是完好，撤出来你就没事了，有些人就成了灰烬了，烧成灰了。这时候决策就非常重要，朱尼安妮的决策400名消防队员全部上，所以消防队员没有再接到撤出的命令，最后两栋楼先后都塌了，造成了360名消防队员和60名警察全部遇难，包括消防局长。所以我们说你很难确定当时这样的决策是有问题的，但是可以看到这种选择有一定的非理性，就是我们说的用100%的努力去争取1%希望，哪怕有1%的希望，我也要用100%的努力，可能会带来的损失就更大。这就是我们说在决策当中实际上有一个非常大的难点，这个难点实际也在决策的程序当中，这个程序就是怎么样去使用权威，决策者当机立断，又要使用民主的决策程序，还要听取专家的意见，还要听取不同的意见，还要能够集中大家的智慧，这是所有的突发事件当中决策当中最难的难点，就是当机立断和集中智慧怎么解决。实际上在这个之间有一个把握的平衡问题，平衡度问题，这就取决于我们决策者更需要把理性思维和直觉思维很好的结合起来，也就是说拍脑瓜不行，要冷静沉着的全面的来思考问题。但是在现场，你又要在现场，要亲临现场，要把握准确的信息，而这个信息又是不完备的，又是不确定的，在很少的信息当中，你要做出决定，你要做出决策，所以我们说不能够强求一个复杂的，科学的甚至是满意的，最优的这样一个决策程序，是做不到的。也就是说只能够强调一个简单的，最基本的程序，大体上国外强调这几个程序有这么几点。第一全力以赴来搜集灾害相关的信息，这一点是非常重要。第二判断性质和程度，准确的能够判断出识别出它的性质和程度，到底什么性质，什么问题，是一般的事故还是人为的破坏，还是恐怖分子，你要把它判断的，包括什么程度，严重到什么程度，判断好了以后，第三步马上做出方案，拿出备选方案，第四步确定方案，执行方案，不断的来评估你方案的结果，再做下一个决策，也就是说他这个决策是在渐进当中，是在事态的发展当中，渐进当中逐步的做出来的。但是同时又有一个全局的考虑，再一点就是在决策当中要充分发挥专家咨询的作用。专家咨
询很重要，因为每类灾害它的专业性特点都需要有专家能够做出一些专门的对决策给与一定的咨询作用，来解决帮助决策者来解决应急当中专业的一些措施问题，比如像气象，相救援当中一些医疗，救人用什么样的方式救，采取什么样的设备，这对人都至关重要，我们不是把人拽出来就完了，我们把人拽出来以后，这人可能在救治过程当中就加剧了，就严重了，所以专家队伍的培养，以及专业机构的设置，以及专家的咨询的制度，都要比较健全，在这方面来说，相对西方一些国家在专家队伍这方面咨询方面应该说是比较健全的，这个后面我们通过一些例子可以涉及到，第五个方面就是关于怎么样沟通。
沟通和民众沟通，和媒体沟通，特别是和媒体沟通上西方是比较关注的，因为和媒体沟通大家知道国外媒体是自由的，完全是想报道什么就报道什么，这种可能在突发事件当中带了一些负面作用，可能还会引发新的危机，因为你传递信息要么就不准确，要么就扩大，他有一个放大效应，公众往往听媒体的，有一句话说公众所看到的事迹是媒体告诉他们的，很难一个公众可以看到整个世界发生，正在发生什么变化，是媒体告诉他我让你看什么事迹你就知道什么样的事迹。我让你看这个世界是这样的就是这样的，所以媒体的作用起着一个从管理到公众之间的一个重要的桥梁，而公众的情绪公众的理性程度以及公众对突发事件的认知又直接会影响着我们处理事件。所以媒体的作用要非常重视，国外之所以重视媒体我们说它有这么几个特点，一个特点就是引导媒体参与危机处理。也就说把它纳入到危机的管理当中来，这样的话避免媒体的缺席，实际上他不能缺席，他就是要吸引人眼球的，你把主要的媒体能够纳入进来，进行让他直接参与到危机处理当中来，就使得他成为你一个最好的助手。我们说在危机处理当中，比如说有些法律规定，有些国家都专门强调怎么样和媒体做好配合，甚至强调要让媒体称为政府忠实的朋友，也就是在危机处理当中要让媒体替我们应急处理部门做好宣传工作。第二个就是注重信息公开，来满足公众对信息的需求，毕竟哪发生的事情大家都要天天关注，第三要让公众看到我们的决策者，管理者在行动，要让他们天天看到我们的管理者在做什么。像这次汶川大地震当中我们的媒体发挥了很好的作用，大家可以看到我们从中央领导到我们各级管理者以及我们的救援队伍，每时每刻在做什么，这一点我们说做的非常好，这就是媒体发挥的作用，这样就有利于树立大家的信心。第四点就是基调传播的时候要统一，信息传播不能够各种声音都有，不能够七嘴八舌，从信息的来源来说应该是唯一的，权威的，我们从电视里看到的报道，看到的对事件发生的真相的报道，不能一会一个样，一会说这个，一会说那个，它必须是唯一的，权威的。也就是由政府的新闻发言人来公布的。第二个就是在分析这个信息和传播过程当中基调要统一，某些情况可能不一样，某些认识不一样，但是基调要统一。比如国外近几年来在媒体上信息传播的一个基本的基调就是反恐，在这个问题上是不能含糊的，我们在地震当中一个基本的基调就是救人。我们下边针对国外的这几个特点，体制问题，机构职能问题，决策问题，预警问题，和媒体的沟通问题，以及和公众的信息公开问题，我们说有这样几个特点，根据这几个特点我们针对两个案例简要的做一个分析。主要是分析它的成功以及一些教训，一个我们看看在管理的决策方面，我们分析911，美国的911应该是说震惊世界的一个恐怖主义袭击造成的一个重大灾难，首先我们看到，各种各样的资料大家都能看到，从中可以看到成功在什么地方，首先一个就是最高领导人对危机的定性快速准确。8：45分发生撞楼事件，我们刚才说布什还没有马上判断出来是怎么事情，9：03分又一架装在世贸中心的南楼，当9：03分撞到以后，他在外地在一个学校听到这个消息以后，马上做出一个研判，从03分开始他作出反应，到他做后马上确定为这是恐怖分子所为，这是一次恐怖行动，所以在第二次撞楼以后，在差不多25分钟以后，9：30分布什马上在第一次电视直播讲话，做了一次直播讲话，在全美和全世界的观众面前，对事件做了一个定性，什么时候定性的？9：30分定性的。第一次是9：03分，9：30分最后定性。而这个定性是面向全国，也就是明确的表示美国遭受了恐怖主义的打击，这次事件是一个全国性的悲剧，所以这个判断几乎可以说是最高决策人独立做出了这样一个表态，这就为后来的所有的反恐定了一个调子。这个做出这样一个判断并且马上能够宣布出来，大体时间是离第一次撞击45分钟，这一点应该看对于整个应对过程当中都起了一个决定性的作用。所以在危机处理过程当中首先是看决策者的判断问题，其次决策者在危机处理当中也有一个决定性的作用，比如说布什在911，在危机的最初阶段的决策，就有两个方案，对被劫持的民航客机怎么处理，是不是要授权军方把它击落，最主要的是把所有的飞机能够不是全部迫降，然后再判断被劫机的怎么应对，这些都是要决策者做出决策，包括在第一时间在世贸事件，市长朱利安尼要赶到现场，到现场直接进行指挥，就是亲临现场，有一句话
叫做第一把手，一把手要在第一时间到达第一个现场，这样对决策起到至关重要的作用。第三个方面就是常设机构作用，应该说在处理危机当中西方国家常设机构发挥了重要作用，不管是美国的也好，英国的也好，还是俄罗斯的也好，日本的也好，其实常设机构都是至关重要的，发挥作用的。咱们说911，911事情发生以后，自动运行的就是他的常设机构，作为国家安全委员会，还是它的紧急事务处理的机构，马上自动运行。第一反应就是做出反恐的方案，所以在整个只会当中就发挥了中枢神经的作用。包括总统在当天就马上召开安安全委员会的紧急会议，整个对反恐的全面部署，整个决策都是在国安会的框架下进行的，常设机构要发挥好作用，再决策者的领导下要发挥好作用。