关于出让土地使用权到期后有关问题的讨论
莱芜市国土资源局钢城分局 狄聚深
随着部分出让土地使用期限的逐渐临近，土地使用权到期后其地上建筑物和土地的处理方式成为人们日益关注的焦点问题。诚然，国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）已经做出到期后土地使用权与地上建筑物、其他附着物（以下简称“地上建筑物”）由国家无偿取得，申请续期的应重新签订合同并另支付出让金的规定。不过，从建筑物所有权和资源的有效利用角度看，此种处理方式值得商榷。
一、出让土地使用权到期后地上建筑物无偿收回存在问题
（一）无偿收回的方式不能保护地上建筑物产权人的合法财产所有权
首先，地上建筑物既然全由土地使用权人投资兴建，则其理应取得所有权。从民法角度看，这种“由国家无偿取得”，既不符合国家关于取得所有权两种方式——“征收和没收”的相关规定，又明显侵犯了民事主体的合法权利，更不符合市场经济平等、自愿的原则，不能很好的保护地上建筑物产权人的合法财产所有权，无法体现《宪法》中关于保护公民、法人合法财产权的立法精神。地上建筑物的永久所有权实质变成了只具有一定使用年限的使用权。有人以“房随地走”为据，但事实上大部分大陆法系国家中都存在单独设立土地权利与建筑物所有权的情况，罗马法对国有土地上的建设者，在支付一定地租后是承认其建筑物的独立权利的。
（二）无偿收回的方式不利于土地的有效利用
这种“由国家无偿取得”的做法，会对期限将至土地的有效利用形成负面影响。随着土地期限届满，土地使用权人必然会怠于对土地的维护和改进，甚至可能会把有残值的附着物或建筑物、附属设备及设施拆走乃至于拆毁建筑物，届时国家收回土地使用权时面对的将是一片废墟，土地的有效和永续利用无从谈起。
（三）无偿收回在法律上有失公平
与行政划拨土地相比，出让土地在到期后地上建筑物无偿收回在法律上显失公平。据《暂行条例》第48条规定，行政划拨土地在收回土地使用权时，其地上建筑物要给予适当补偿，而以支付土地出让金获得的土地使用权在收回时其地上附着物时反而不予补偿。两者相比，更显见其不合理性。
（四）无偿收回会影响土地供应的宏观调控
无偿收回地上建筑物会使大量到期的出让土地又重新回到原使用者手中。这是因为，如土地使用者不申请续期，则地上建筑物由政府无偿收回，地上建筑物的无偿收回将会造成土地使用者的财产损失。为避免损
失，土地使用者大多会选择申请续期。同时法律规定，除非社会公共利益需要，对申请续期使用土地的应当批准。这势必造成很多本不想再申请续期的土地使用者为保全地上建筑物而通过申请续期的方式重新获得土地使用权，然后再通过二级市场转让的方式来避免地上建筑物的财产损失。这种现象必然影响当前的土地收购储备和土地的招拍挂出让，不利于加强土地的宏观调控。另一方面，由于到期的出让土地大多处于城镇中心地带，土地增值较大，原使用者以协议出让方式获得土地，而后又按市场行情转让，会造成大量国有土地增值收益流向单位和个人手中。
（五）法律规定内部也有自相矛盾之处
《暂行条例》第41条规定的土地续期仅支付土地使用权出让金，显然不含建筑物价值，如果建筑物已由国家无偿取得，那么，续期土地使用权人仅支付出让金就能获得土地使用权是不够的，在理论上讲，还得支付“已归属于国家的”地上房产。
二、出让土地使用权到期后续期问题
我国的土地出让制度在很大程度上借鉴的是中国香港的官地批租制度，故了解一下香港土地到期后的处理方式很有必要。香港的到期土地续期处理主要由《政府租契条例》、《新世界土地契约（续期）条例》等法律规定，处理方式是土地自动续期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注册处登记簿上注明。另外，续期不需补交地价，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差饷的3％。有学者把“新地税”视为年地租，其实二者区别很大。按照香港法律，差饷为房产年度总租金的5％，依此换算，续期土地业主的年应缴新地税仅有房产年租金的1.5‰、市场地价的0.1‰。而按照年地租理论，每年缴纳的地租是由市场地价还原转化而来的，故年地租标准要远远高于新地税标准。所以，香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上仅具象征意义。这种续期制度形成的历史背景，是1973年九龙地区业主与政府因为续期补缴地价问题发生的冲突。时至今日，该续期制度已日趋成熟并得到广大业主的认可。对照我国的前述规范，有这么几个问题值得讨论：
（一）土地续期是否需要申请
根据现行的法律规定，土地使用者应当在土地使用期限届满前提前一年申请续期，因此，实际操作中应当主动申请续期。同时，根据行政许可法的有关规定，土地使用权的审批属于依申请的行政许可事项，必须由当事人提出有关申请该许可事项才能成立。但是公寓楼是出让土地使用权的一个特例。这种一栋楼宇、多元产权的情况下，土地管理机关（在绝大多数情况下）所要面对
的是一块土地存在成千上万个需要办理续期的土地使用权人。要求业主统一集中申请，基本不可行；而倘若部分业主申请续期，部分业主不申请续期，由国家收回土地及地上建筑物，其处理的执行难度和行政成本是可想而知的。即将出台的《物权法》将对公寓楼的出让土地在到期后如何申请续期作出明确的规定，有学者专家认为允许出让土地期满自动续期，续期合同的权利义务设定可维持原合同，并办理相应登记。
（二）续期支付的出让金依据什么标准
在出让土地续期获得依法批准后，土地使用者应当与土地行政主管部门重新签订土地出让合同，支付土地出让金。根据国家有关规定，协议出让国有土地使用权的土地出让金不得低于国家规定的最低价。2006年1月6日，山东省人民政府下发《关于实施协议出让国有土地使用权最低价标准的通知》（鲁政发[2006]5号），其中规定了协议出让国有土地使用权的成交价格，应参照宗地评估价格协商确定，其中在城镇基准地价评价范围内的建设项目用地，其协议出让国有土地使用权最低价，不得低于出让宗地所在土地级别基准地价的70%，该规定并未指出协议出让土地是新出让土地还是续期出让土地，应认为所有的协议出让土地都应执行这一规定，出让土地续期与新出让的土地采用同一标准。这里就存在一个矛盾，按照房地产估价原理，续期土地其地上有他人拥有所有权的建筑物，则宗地评估地价显然与同等条件下的新地地价不相等，续期补交的与新出让新交的土地出让金采用同一标准显然不合理。何况，对续期土地国家无需增投开发费，因此，续期支付的出让金理应与新地出让金有所区别。
（三）续期土地是否缴纳城市建设配套费
根据我国土地管理的实际，许多城市都把地价款分成土地出让金、土地开发费与城市建设配套费。在形成了这个结构关系的情况下，在土地出让后，大部分城市还得另行收取城市建设配套费。然而，据各地相关规定，在改扩建房屋时，其原有建筑面积部分的城市建设配套费是可免交的。据此，土地续期也无需再行缴纳城市建设配套费。
三、出让土地到期的两种解决方法
国务院55号令实施后各地依据该条例在20世纪90年代初出让的使用权大多以探索、尝试性为目的，出让期限都较短。我市的土地有偿使用自1995年实行。实行之初，以出让金缴纳标准低、出让期限短为操作原则，出让年限都较短，短的有5年，长的有10年、15年。以10年的居多，自1995年起算10年到现在以至今后的几年内，出让土地到期的将会出现很多。结合现行法律法规以及出让合同文本精
神，出让土地在到期后会出现两种情形同时也有两种解决方法。
（一）土地使用者未申请续期或申请续期未获批准
根据国务院55号令和土地出让合同的约定，在土地使用者未申请续期或申请续期使用土地未获批准的情况下，由国家无偿收回土地使用权，同时无偿收回地上建筑物及附着物所有权，使用者不得再使用土地。如果仍继续使用，根据《土地管理法》第八十条的规定，可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，并处以每平方米30元以下的罚款。出于对建筑物所有权的保护，1995年实施的《城市房地产管理法》并未规定无偿收回地上建筑物、附着物。国土资源部发布实施的《国有土地使用权出让合同》文本对申请续期未获批准的情形增加了“对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿”的约定。至于未申请续期的情形，合同作了处罚性的约定即规定了对土地使用权和地上建筑物、附着物一并无偿收回。
（二）土地使用者需继续使用土地并申请续期获得批准
根据国务院55号令、《城市房地产管理法》以及《国有土地使用权出让合同》文本的规定，土地使用者应当与土地管理行政主管部门重新签订土地出让合同，支付土地出让金，获得土地使用权。
四、我市目前的做法
（一）即将到期的土地使用者
首先土地使用者应当清楚的知道自己的土地使用权到期日，以便在即将到期时及时续办手续。在实际操作中，一些土地使用者在到期后或到期后很长时间才办理续期手续，延误了续期时间，给自己带来不必要的麻烦。根据现行法律规定，土地使用者需要继续使用出让土地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书。这就要求出让人在土地使用权到期前一年就要办理续期手续。出让人在办理续期手续之前，应当先到城市规划行政主管部门咨询土地是否符合城市规划，办理城市规划手续，持新办理的《建设用地规划许可证》才能到土地行政主管部门办理续期手续。
先行办理城市规划手续是因为，法律规定除社会公共利益需要不得批准续期一般应当批准续期，办理城市规划手续也就是证明该宗土地继续由政府出让给土地使用者使用不会妨碍社会公共利益。我市的出让土地续期的批准权在莱芜市人民政府，要排除这种社会公共利益需要就必须依据该宗土地的城市规划，如果城市规划还允许土地使用权继续使用该宗土地，则可以说明该宗土地不存在社会公共利益需要，如果城市规划不允许该宗土地使用者继续使用土地，则说明该宗土地用途已
不符合城市规划，政府不可能将不符合城市规划的土地继续出让给土地使用者使用，所以办理续期手续的土地使用者必须要先办理城市规划手续。
（二）到期后土地使用者不办理续期手续
土地出让期限届满前一年至届满时，土地使用者没有提出续期申请，则视为土地使用者放弃申请续期的权利，不需要继续使用出让土地，那么土地使用者应当交回《国有土地使用证》，出让人代表国家无偿收回土地使用权，并依照规定办理土地使用权注销登记。其地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，土地使用者应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏。土地使用者使地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。如果土地使用者仍继续使用不交还土地，则由土地行政主管部门根据《土地管理法》第八十条的规定作出行政处罚决定，责令其交还土地，并处以每平方米30元以下的罚款。目前我市还没有对这种情形实际操作过。
（三）到期后土地使用者申请办理续期但未经批准
土地出让期限届满，土地使用者按照法律规定期限提出续期申请，但因为社会公共利益需要未获得批准，则其土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。目前我市还没有对这种情形实际操作过。
（四）土地出让金征收标准
对于出让土地续期获得批准的，土地使用者应当与土地行政主管部门重新签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳土地出让金。对于土地出让金的征收标准，2005年8月18日莱芜市国土资源局、莱芜市监察局联合下发的《关于进一步规范土地市场秩序有关问题的意见》（莱国土资发〔2005〕72号）中作了规定，其中规定了出让土地使用权人申请将出让年限延长到法定最高年限以内的，可以办理协议出让手续，按评估备案总价的40％缴纳土地出让金。出让土地已经到了法定最高年限后再申请续期的，如原项目用地符合土地利用总体规划和城市规划的，原出让土地使用权人有优先使用权，可以办理协议出让手续，按评估备案总价的100％缴纳土地出让金。
关于出让土地使用权到期后有关问题的讨论
莱芜市国土资源局钢城分局 狄聚深
随着部分出让土地使用期限的逐渐临近，土地使用权到期后其地上建筑物和土地的处理方式成为人们日益关注的焦点问题。诚然，国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）已经做出到期后土地使用权与地上建筑物、其他附着物（以下简称“地上建筑物”）由国家无偿取得，申请续期的应重新签订合同并另支付出让金的规定。不过，从建筑物所有权和资源的有效利用角度看，此种处理方式值得商榷。
一、出让土地使用权到期后地上建筑物无偿收回存在问题
（一）无偿收回的方式不能保护地上建筑物产权人的合法财产所有权
首先，地上建筑物既然全由土地使用权人投资兴建，则其理应取得所有权。从民法角度看，这种“由国家无偿取得”，既不符合国家关于取得所有权两种方式——“征收和没收”的相关规定，又明显侵犯了民事主体的合法权利，更不符合市场经济平等、自愿的原则，不能很好的保护地上建筑物产权人的合法财产所有权，无法体现《宪法》中关于保护公民、法人合法财产权的立法精神。地上建筑物的永久所有权实质变成了只具有一定使用年限的使用权。有人以“房随地走”为据，但事实上大部分大陆法系国家中都存在单独设立土地权利与建筑物所有权的情况，罗马法对国有土地上的建设者，在支付一定地租后是承认其建筑物的独立权利的。
（二）无偿收回的方式不利于土地的有效利用
这种“由国家无偿取得”的做法，会对期限将至土地的有效利用形成负面影响。随着土地期限届满，土地使用权人必然会怠于对土地的维护和改进，甚至可能会把有残值的附着物或建筑物、附属设备及设施拆走乃至于拆毁建筑物，届时国家收回土地使用权时面对的将是一片废墟，土地的有效和永续利用无从谈起。
（三）无偿收回在法律上有失公平
与行政划拨土地相比，出让土地在到期后地上建筑物无偿收回在法律上显失公平。据《暂行条例》第48条规定，行政划拨土地在收回土地使用权时，其地上建筑物要给予适当补偿，而以支付土地出让金获得的土地使用权在收回时其地上附着物时反而不予补偿。两者相比，更显见其不合理性。
（四）无偿收回会影响土地供应的宏观调控
无偿收回地上建筑物会使大量到期的出让土地又重新回到原使用者手中。这是因为，如土地使用者不申请续期，则地上建筑物由政府无偿收回，地上建筑物的无偿收回将会造成土地使用者的财产损失。为避免损
失，土地使用者大多会选择申请续期。同时法律规定，除非社会公共利益需要，对申请续期使用土地的应当批准。这势必造成很多本不想再申请续期的土地使用者为保全地上建筑物而通过申请续期的方式重新获得土地使用权，然后再通过二级市场转让的方式来避免地上建筑物的财产损失。这种现象必然影响当前的土地收购储备和土地的招拍挂出让，不利于加强土地的宏观调控。另一方面，由于到期的出让土地大多处于城镇中心地带，土地增值较大，原使用者以协议出让方式获得土地，而后又按市场行情转让，会造成大量国有土地增值收益流向单位和个人手中。
（五）法律规定内部也有自相矛盾之处
《暂行条例》第41条规定的土地续期仅支付土地使用权出让金，显然不含建筑物价值，如果建筑物已由国家无偿取得，那么，续期土地使用权人仅支付出让金就能获得土地使用权是不够的，在理论上讲，还得支付“已归属于国家的”地上房产。
二、出让土地使用权到期后续期问题
我国的土地出让制度在很大程度上借鉴的是中国香港的官地批租制度，故了解一下香港土地到期后的处理方式很有必要。香港的到期土地续期处理主要由《政府租契条例》、《新世界土地契约（续期）条例》等法律规定，处理方式是土地自动续期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注册处登记簿上注明。另外，续期不需补交地价，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差饷的3％。有学者把“新地税”视为年地租，其实二者区别很大。按照香港法律，差饷为房产年度总租金的5％，依此换算，续期土地业主的年应缴新地税仅有房产年租金的1.5‰、市场地价的0.1‰。而按照年地租理论，每年缴纳的地租是由市场地价还原转化而来的，故年地租标准要远远高于新地税标准。所以，香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上仅具象征意义。这种续期制度形成的历史背景，是1973年九龙地区业主与政府因为续期补缴地价问题发生的冲突。时至今日，该续期制度已日趋成熟并得到广大业主的认可。对照我国的前述规范，有这么几个问题值得讨论：
（一）土地续期是否需要申请
根据现行的法律规定，土地使用者应当在土地使用期限届满前提前一年申请续期，因此，实际操作中应当主动申请续期。同时，根据行政许可法的有关规定，土地使用权的审批属于依申请的行政许可事项，必须由当事人提出有关申请该许可事项才能成立。但是公寓楼是出让土地使用权的一个特例。这种一栋楼宇、多元产权的情况下，土地管理机关（在绝大多数情况下）所要面对
的是一块土地存在成千上万个需要办理续期的土地使用权人。要求业主统一集中申请，基本不可行；而倘若部分业主申请续期，部分业主不申请续期，由国家收回土地及地上建筑物，其处理的执行难度和行政成本是可想而知的。即将出台的《物权法》将对公寓楼的出让土地在到期后如何申请续期作出明确的规定，有学者专家认为允许出让土地期满自动续期，续期合同的权利义务设定可维持原合同，并办理相应登记。
（二）续期支付的出让金依据什么标准
在出让土地续期获得依法批准后，土地使用者应当与土地行政主管部门重新签订土地出让合同，支付土地出让金。根据国家有关规定，协议出让国有土地使用权的土地出让金不得低于国家规定的最低价。2006年1月6日，山东省人民政府下发《关于实施协议出让国有土地使用权最低价标准的通知》（鲁政发[2006]5号），其中规定了协议出让国有土地使用权的成交价格，应参照宗地评估价格协商确定，其中在城镇基准地价评价范围内的建设项目用地，其协议出让国有土地使用权最低价，不得低于出让宗地所在土地级别基准地价的70%，该规定并未指出协议出让土地是新出让土地还是续期出让土地，应认为所有的协议出让土地都应执行这一规定，出让土地续期与新出让的土地采用同一标准。这里就存在一个矛盾，按照房地产估价原理，续期土地其地上有他人拥有所有权的建筑物，则宗地评估地价显然与同等条件下的新地地价不相等，续期补交的与新出让新交的土地出让金采用同一标准显然不合理。何况，对续期土地国家无需增投开发费，因此，续期支付的出让金理应与新地出让金有所区别。
（三）续期土地是否缴纳城市建设配套费
根据我国土地管理的实际，许多城市都把地价款分成土地出让金、土地开发费与城市建设配套费。在形成了这个结构关系的情况下，在土地出让后，大部分城市还得另行收取城市建设配套费。然而，据各地相关规定，在改扩建房屋时，其原有建筑面积部分的城市建设配套费是可免交的。据此，土地续期也无需再行缴纳城市建设配套费。
三、出让土地到期的两种解决方法
国务院55号令实施后各地依据该条例在20世纪90年代初出让的使用权大多以探索、尝试性为目的，出让期限都较短。我市的土地有偿使用自1995年实行。实行之初，以出让金缴纳标准低、出让期限短为操作原则，出让年限都较短，短的有5年，长的有10年、15年。以10年的居多，自1995年起算10年到现在以至今后的几年内，出让土地到期的将会出现很多。结合现行法律法规以及出让合同文本精
神，出让土地在到期后会出现两种情形同时也有两种解决方法。
（一）土地使用者未申请续期或申请续期未获批准
根据国务院55号令和土地出让合同的约定，在土地使用者未申请续期或申请续期使用土地未获批准的情况下，由国家无偿收回土地使用权，同时无偿收回地上建筑物及附着物所有权，使用者不得再使用土地。如果仍继续使用，根据《土地管理法》第八十条的规定，可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，并处以每平方米30元以下的罚款。出于对建筑物所有权的保护，1995年实施的《城市房地产管理法》并未规定无偿收回地上建筑物、附着物。国土资源部发布实施的《国有土地使用权出让合同》文本对申请续期未获批准的情形增加了“对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿”的约定。至于未申请续期的情形，合同作了处罚性的约定即规定了对土地使用权和地上建筑物、附着物一并无偿收回。
（二）土地使用者需继续使用土地并申请续期获得批准
根据国务院55号令、《城市房地产管理法》以及《国有土地使用权出让合同》文本的规定，土地使用者应当与土地管理行政主管部门重新签订土地出让合同，支付土地出让金，获得土地使用权。
四、我市目前的做法
（一）即将到期的土地使用者
首先土地使用者应当清楚的知道自己的土地使用权到期日，以便在即将到期时及时续办手续。在实际操作中，一些土地使用者在到期后或到期后很长时间才办理续期手续，延误了续期时间，给自己带来不必要的麻烦。根据现行法律规定，土地使用者需要继续使用出让土地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书。这就要求出让人在土地使用权到期前一年就要办理续期手续。出让人在办理续期手续之前，应当先到城市规划行政主管部门咨询土地是否符合城市规划，办理城市规划手续，持新办理的《建设用地规划许可证》才能到土地行政主管部门办理续期手续。
先行办理城市规划手续是因为，法律规定除社会公共利益需要不得批准续期一般应当批准续期，办理城市规划手续也就是证明该宗土地继续由政府出让给土地使用者使用不会妨碍社会公共利益。我市的出让土地续期的批准权在莱芜市人民政府，要排除这种社会公共利益需要就必须依据该宗土地的城市规划，如果城市规划还允许土地使用权继续使用该宗土地，则可以说明该宗土地不存在社会公共利益需要，如果城市规划不允许该宗土地使用者继续使用土地，则说明该宗土地用途已
不符合城市规划，政府不可能将不符合城市规划的土地继续出让给土地使用者使用，所以办理续期手续的土地使用者必须要先办理城市规划手续。
（二）到期后土地使用者不办理续期手续
土地出让期限届满前一年至届满时，土地使用者没有提出续期申请，则视为土地使用者放弃申请续期的权利，不需要继续使用出让土地，那么土地使用者应当交回《国有土地使用证》，出让人代表国家无偿收回土地使用权，并依照规定办理土地使用权注销登记。其地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，土地使用者应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏。土地使用者使地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。如果土地使用者仍继续使用不交还土地，则由土地行政主管部门根据《土地管理法》第八十条的规定作出行政处罚决定，责令其交还土地，并处以每平方米30元以下的罚款。目前我市还没有对这种情形实际操作过。
（三）到期后土地使用者申请办理续期但未经批准
土地出让期限届满，土地使用者按照法律规定期限提出续期申请，但因为社会公共利益需要未获得批准，则其土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。目前我市还没有对这种情形实际操作过。
（四）土地出让金征收标准
对于出让土地续期获得批准的，土地使用者应当与土地行政主管部门重新签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳土地出让金。对于土地出让金的征收标准，2005年8月18日莱芜市国土资源局、莱芜市监察局联合下发的《关于进一步规范土地市场秩序有关问题的意见》（莱国土资发〔2005〕72号）中作了规定，其中规定了出让土地使用权人申请将出让年限延长到法定最高年限以内的，可以办理协议出让手续，按评估备案总价的40％缴纳土地出让金。出让土地已经到了法定最高年限后再申请续期的，如原项目用地符合土地利用总体规划和城市规划的，原出让土地使用权人有优先使用权，可以办理协议出让手续，按评估备案总价的100％缴纳土地出让金。