浅析烟草专卖管理领域存在的问题、原因
多年来，烟草专卖管理部门通过合理布局零售网络，全面推行诚
信等级管理，强化管理责任制度，积极推进联合执法，在一定程度上打好了卷烟市场的监管基础，提高了卷烟市场的控制力，整肃了卷烟市场经营秩序。但卷烟市场仍然存在一些比较难于解决的问题：一是无证经营仍然是困挠着管理部门的头痛问题；二是部分地区还存在一些不法商贩暗地里派发销售宣传单，进行卷烟的违法经营；三是非渠道卷烟流入卷烟市场销售的现象时有发生，屡禁不绝；四是假冒伪劣卷烟的流入有所抬头，查处的压力和难度越来越大；五是对新型业态中的连锁经营店、加盟店的管理难度越来越大。以上五个问题由来以久，正在成为烟草专卖管理工作的“牛皮癣”，全国各地的烟草部门为此投入了大量的人力、物力和财力，但取得的效果并不是很理想。
存在问题的原因分析
市场是动态的，市场也是复杂的，因而因市场所衍生的问题也是多种多样，原因更是千头万绪、纵横交错。要分析问题存在的原因所在，就必须以市场为大背景进行分析。下面，针对上述几个问题的存在原因，结合市场背景情况，进行简易分析。
首先，无证经营问题的存在，由来已久，究其原因，主要有以下
几个：一是经济因素，受经济利益的驱动，一些商贩为图利而从事无证经营；二是烟草公司提供货源无法满足市场需求，市场货源供用空缺导致无证经营；三是受合理布局的影响，烟草零售网络的不完善导致了无
证经营；四是烟草专卖管理部门对无证户的处罚权限缺失，导致无证经营不能很好地得到遏制。
其次，不法烟贩通过派发销售传单，从事违法销售卷烟行为现象的存在，主要原因：一是当地烟草公司的卷烟品牌结构不尽合理，导致某些品牌的卷烟供不应求，不能完全满足当地消费者的需求，给不法烟贩留有可乘之机；二是此类不法烟贩兜售对象往往是无证经营户，烟草专卖管理部门监管权限缺失；三是打击难度较大，此类不法烟贩行踪诡秘、行动谨慎，不易被查获，生存空间较大；四是法律风险较小，此类烟贩往往查获后会由于涉案货值不够，难于受到严厉的处罚而继续重操旧业。
第三，非渠道卷烟流入市场，主要是因为某些不法烟贩利用了当地市场卷烟市场消费特点，对某些畅销牌号的卷烟进行贩运销售，达到牟利目的。
第四，假冒伪劣卷烟的抬头趋势，主要原因为：一是假冒伪劣卷
烟的高额利润的驱使；二是假冒伪劣卷烟制造工艺越来越好，
导致消费者甚至是稽查人员识别难度越来越大，为其进入市
场创造了条件；三是在卷烟的销售旺季，尤其是下半年的节
日较多，卷烟的需求旺盛导致当地烟草公司很多货源供应不
足，为售假分子提供了一定销售空间。
第五，对新型业态中的连锁经营店、加盟店的管理难度越来越大，
主要是因为连锁店、加盟店本身的经营特点决定的。连锁店、
加盟店由于存在经营或资金上的联结，很容易在市场中形成
“二层网”、“网中网”，给专卖监管带来了一定的难度。
导致问题存在的主要原因
1、农村经济欠发达所带来的不良影响。就广大农村而言，经济基础、经济水平总体发展不快，市场经济体系建设步伐缓慢，社会大的法律环境尚未健全，加之群众的法律观念和维权意识淡薄，部门之间的与民争利，执法扰民，经营户唯利是图，舍义取利，经济领域中的“游戏”规则不遵守，信用守法不兑现，这些表现都对执法环境产生了强烈的冲击。如小城镇就业形势严峻；由于下岗人员多，做生意难，无证经营者的增加，带来了管理上的难度；沿海一带不法假冒卷烟经营者生产、销售大量假冒伪劣卷烟到内地农村销售，获取不法利润等等，这些势必决定并影响着专卖管理的行政执法环境，同时它也是各种违法经营活动存在、产生的原因。
2、社会法律意识不强，增添了专卖执法难度。普法宣传活动已经开展到第五个五年计划阶段，全社会的法律意识有了很大的提高，但社会法律意识离依法治国的要求还有一定的差距。社会公众对专卖管理法律法规了解甚少，以致于对专卖行政执法不理解、不支持，必然造成专卖执法难度加大。此外讲人情、讲面子等传统观念根深蒂固，人们在看待社会现象、处理事务，还不能完全习惯于首先从是否合法的角度来审视、判别和处臵，而首先从“利益”的角度去考虑问题，尤其是消费者自我维权意识不强，普遍存在“事不关己、高高挂起”；或为了那么点吃亏，何必去较真的思想影响了专卖管理部门对各种违法经营行为的及时查处，客观上纵容和助长了各种违法经营行为的产
生和蔓延。
3、执法手段不力。现行的法律法规赋予专卖管理部门的执法手段不多、不力，强制措施很少，致使对有些非法行为打击不力。如无证经营的“取缔”具体要有工商部门执行，专卖人员无所适从。专卖管理部门适用的法律法规很多，但规定有强制措施的很少，对当事人调查取证，法律规定了当事人的配合义务，但如果当事人不协助配合怎么办？有时执法检查、调查时，当事人拒绝检查、调查怎么办？有时专卖人员要求当事人提供进货凭证，当事人不提供怎么办？等等。法律法规都没有明确规定，现在我们执行的法律都是些“软弱无力”的“秀才法”。由于缺乏强制手段，执法没有力度，难以保证专卖管理监督职能的到位。
4、执法人员素质不高，加大了推进依法行政的难度。一些专卖人员对依法行政的意义认识不深，加上工作任务繁重，在思想上不重视行政执法程序，对法律的学习钻研不够，执法水平不高。表现在执法办案中，重执法轻教育，重罚款轻纠正，重实体轻程序；少数执法人员不能严格依法办案，办人情案，执法力度不大；执法过错责任追究制度落实不力又使这些同志心存侥幸。有些专卖人员缺乏工作和学习动力，不了解法律、行政基础理论知识，面对千变万化的市场，应对能力有限，不善于运用法律手段解决现实中的问题，只好采用习惯的传统方法执法。此外，执法标准的可塑性，自由裁量权弹性大，也影响了法律的公正性和人们对行政执法活动的认同程度。
5、对依法行政的认识存在偏差。少数人对法律和政策的认识存在偏差，片面强调“法律的滞后性，现实的超前性”，或者“法律的超前性，现实的滞后性”。认为严格依法行政是呆板，缺乏灵活性。改革就是要敢于突破法律禁区，要针对不同情况善于搞“变通”，重实体、轻程序的思想普遍存在，不懂得法律既要实质上的法治，也要形式上的法治的道理。
6、传统执法方式抑制了监管效能和执法水平的提高。在专卖管理监管整个烟草市场以及监管领域、监管对象和监管层次都发生深刻变化的情况下，专卖管理的监管方式方法还没有完全实现相应的转变，有些地方仍陷于微观管理领域不能自拔，放弃了在更高的层次监管市场；也有一些地方习惯于“重点整治”或“集中治理”的监管执法方式，不知从促进市场主体的成熟、健全市场自律机制等方面去监管执法，这在一定程度上抑制了专卖管理监管执法效能和行政执法水平的提高。
7、专卖管理部门的工作不易引起社会的重视。专卖管理部门在行政执法中，很多执法工作常被人误解，认为是“可有可无”的，严肃的执法常会受到来自各方面的说情、反对等阻力或压力。一方面，“出力不讨好”，严重挫伤了广大专卖人员的工作热情和积极性。另一方面也说明了很多违法经营行为的危害性不能引起群众、甚至政府的重视。复杂的“人情网”和“关系网”也人为地使专卖人员陷入两难的境地，这些状况很难为专卖管理部门统一监管和行政执法营造一
个良好的执法环境。
浅析烟草专卖管理领域存在的问题、原因
多年来，烟草专卖管理部门通过合理布局零售网络，全面推行诚
信等级管理，强化管理责任制度，积极推进联合执法，在一定程度上打好了卷烟市场的监管基础，提高了卷烟市场的控制力，整肃了卷烟市场经营秩序。但卷烟市场仍然存在一些比较难于解决的问题：一是无证经营仍然是困挠着管理部门的头痛问题；二是部分地区还存在一些不法商贩暗地里派发销售宣传单，进行卷烟的违法经营；三是非渠道卷烟流入卷烟市场销售的现象时有发生，屡禁不绝；四是假冒伪劣卷烟的流入有所抬头，查处的压力和难度越来越大；五是对新型业态中的连锁经营店、加盟店的管理难度越来越大。以上五个问题由来以久，正在成为烟草专卖管理工作的“牛皮癣”，全国各地的烟草部门为此投入了大量的人力、物力和财力，但取得的效果并不是很理想。
存在问题的原因分析
市场是动态的，市场也是复杂的，因而因市场所衍生的问题也是多种多样，原因更是千头万绪、纵横交错。要分析问题存在的原因所在，就必须以市场为大背景进行分析。下面，针对上述几个问题的存在原因，结合市场背景情况，进行简易分析。
首先，无证经营问题的存在，由来已久，究其原因，主要有以下
几个：一是经济因素，受经济利益的驱动，一些商贩为图利而从事无证经营；二是烟草公司提供货源无法满足市场需求，市场货源供用空缺导致无证经营；三是受合理布局的影响，烟草零售网络的不完善导致了无
证经营；四是烟草专卖管理部门对无证户的处罚权限缺失，导致无证经营不能很好地得到遏制。
其次，不法烟贩通过派发销售传单，从事违法销售卷烟行为现象的存在，主要原因：一是当地烟草公司的卷烟品牌结构不尽合理，导致某些品牌的卷烟供不应求，不能完全满足当地消费者的需求，给不法烟贩留有可乘之机；二是此类不法烟贩兜售对象往往是无证经营户，烟草专卖管理部门监管权限缺失；三是打击难度较大，此类不法烟贩行踪诡秘、行动谨慎，不易被查获，生存空间较大；四是法律风险较小，此类烟贩往往查获后会由于涉案货值不够，难于受到严厉的处罚而继续重操旧业。
第三，非渠道卷烟流入市场，主要是因为某些不法烟贩利用了当地市场卷烟市场消费特点，对某些畅销牌号的卷烟进行贩运销售，达到牟利目的。
第四，假冒伪劣卷烟的抬头趋势，主要原因为：一是假冒伪劣卷
烟的高额利润的驱使；二是假冒伪劣卷烟制造工艺越来越好，
导致消费者甚至是稽查人员识别难度越来越大，为其进入市
场创造了条件；三是在卷烟的销售旺季，尤其是下半年的节
日较多，卷烟的需求旺盛导致当地烟草公司很多货源供应不
足，为售假分子提供了一定销售空间。
第五，对新型业态中的连锁经营店、加盟店的管理难度越来越大，
主要是因为连锁店、加盟店本身的经营特点决定的。连锁店、
加盟店由于存在经营或资金上的联结，很容易在市场中形成
“二层网”、“网中网”，给专卖监管带来了一定的难度。
导致问题存在的主要原因
1、农村经济欠发达所带来的不良影响。就广大农村而言，经济基础、经济水平总体发展不快，市场经济体系建设步伐缓慢，社会大的法律环境尚未健全，加之群众的法律观念和维权意识淡薄，部门之间的与民争利，执法扰民，经营户唯利是图，舍义取利，经济领域中的“游戏”规则不遵守，信用守法不兑现，这些表现都对执法环境产生了强烈的冲击。如小城镇就业形势严峻；由于下岗人员多，做生意难，无证经营者的增加，带来了管理上的难度；沿海一带不法假冒卷烟经营者生产、销售大量假冒伪劣卷烟到内地农村销售，获取不法利润等等，这些势必决定并影响着专卖管理的行政执法环境，同时它也是各种违法经营活动存在、产生的原因。
2、社会法律意识不强，增添了专卖执法难度。普法宣传活动已经开展到第五个五年计划阶段，全社会的法律意识有了很大的提高，但社会法律意识离依法治国的要求还有一定的差距。社会公众对专卖管理法律法规了解甚少，以致于对专卖行政执法不理解、不支持，必然造成专卖执法难度加大。此外讲人情、讲面子等传统观念根深蒂固，人们在看待社会现象、处理事务，还不能完全习惯于首先从是否合法的角度来审视、判别和处臵，而首先从“利益”的角度去考虑问题，尤其是消费者自我维权意识不强，普遍存在“事不关己、高高挂起”；或为了那么点吃亏，何必去较真的思想影响了专卖管理部门对各种违法经营行为的及时查处，客观上纵容和助长了各种违法经营行为的产
生和蔓延。
3、执法手段不力。现行的法律法规赋予专卖管理部门的执法手段不多、不力，强制措施很少，致使对有些非法行为打击不力。如无证经营的“取缔”具体要有工商部门执行，专卖人员无所适从。专卖管理部门适用的法律法规很多，但规定有强制措施的很少，对当事人调查取证，法律规定了当事人的配合义务，但如果当事人不协助配合怎么办？有时执法检查、调查时，当事人拒绝检查、调查怎么办？有时专卖人员要求当事人提供进货凭证，当事人不提供怎么办？等等。法律法规都没有明确规定，现在我们执行的法律都是些“软弱无力”的“秀才法”。由于缺乏强制手段，执法没有力度，难以保证专卖管理监督职能的到位。
4、执法人员素质不高，加大了推进依法行政的难度。一些专卖人员对依法行政的意义认识不深，加上工作任务繁重，在思想上不重视行政执法程序，对法律的学习钻研不够，执法水平不高。表现在执法办案中，重执法轻教育，重罚款轻纠正，重实体轻程序；少数执法人员不能严格依法办案，办人情案，执法力度不大；执法过错责任追究制度落实不力又使这些同志心存侥幸。有些专卖人员缺乏工作和学习动力，不了解法律、行政基础理论知识，面对千变万化的市场，应对能力有限，不善于运用法律手段解决现实中的问题，只好采用习惯的传统方法执法。此外，执法标准的可塑性，自由裁量权弹性大，也影响了法律的公正性和人们对行政执法活动的认同程度。
5、对依法行政的认识存在偏差。少数人对法律和政策的认识存在偏差，片面强调“法律的滞后性，现实的超前性”，或者“法律的超前性，现实的滞后性”。认为严格依法行政是呆板，缺乏灵活性。改革就是要敢于突破法律禁区，要针对不同情况善于搞“变通”，重实体、轻程序的思想普遍存在，不懂得法律既要实质上的法治，也要形式上的法治的道理。
6、传统执法方式抑制了监管效能和执法水平的提高。在专卖管理监管整个烟草市场以及监管领域、监管对象和监管层次都发生深刻变化的情况下，专卖管理的监管方式方法还没有完全实现相应的转变，有些地方仍陷于微观管理领域不能自拔，放弃了在更高的层次监管市场；也有一些地方习惯于“重点整治”或“集中治理”的监管执法方式，不知从促进市场主体的成熟、健全市场自律机制等方面去监管执法，这在一定程度上抑制了专卖管理监管执法效能和行政执法水平的提高。
7、专卖管理部门的工作不易引起社会的重视。专卖管理部门在行政执法中，很多执法工作常被人误解，认为是“可有可无”的，严肃的执法常会受到来自各方面的说情、反对等阻力或压力。一方面，“出力不讨好”，严重挫伤了广大专卖人员的工作热情和积极性。另一方面也说明了很多违法经营行为的危害性不能引起群众、甚至政府的重视。复杂的“人情网”和“关系网”也人为地使专卖人员陷入两难的境地，这些状况很难为专卖管理部门统一监管和行政执法营造一
个良好的执法环境。