城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策
【摘要】城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是我国21世纪新兴起的一项土地规划活动。从2006年起至今，已有24个省、直辖市和自治区被列入试点，覆盖范围已相当大了。积极有效地推进“增减挂钩”政策对当前加快社会主义新农村建设，推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用都具有积极的现实意义。由于还在试点期间，处在探索阶段，在实施过程当中，问题层出不穷。本文就增减挂钩实施过程当中比较普遍和亟需解决的问题做些分析和提出有效的对策建议。
【关键词】增减挂钩现有问题对策建议推进农村发展城乡统筹
一、增减挂钩意义
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。1也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。
1、加快社会主义新农村建设。
近年来，城镇建设日新月异，城市化水平不断提高，但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出。而通过对农村建设用地进行科学规划、合理布局，实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，从而改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。
2、促进城乡统筹
在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，仅仅依靠国
家每年下达的用地计划指标，远不能满足城市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾十分突出。而通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展。
3、优化用地结构，促进集约节约用地
“增减挂钩”的实施，一方面将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结束“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。另一方面也有利于改变农村建设用地粗放利用、人均建设用地面积较大的状况，为农村建设用地“瘦身”，促进土地资源的高效集约和科学合理利用。
4、有效保护耕地资源。
现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。但由于城市经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡。
5、利于土地可持续利用
“增减挂钩”的实施，有利于推进农村现代化建设进程，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐；有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，促进土地资源的节约集约利用，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求；还有利于增加农村农用地尤其是耕地面积，有效地保护土地资源，改善生态环境，促进土地资源的可持续利用。
二、增减挂钩存在的问题
1、启动资金难以保障
增减挂钩试点实施能否成功，资金保障是一大重点。虽然增减挂钩试点项目资金可以通过挂钩周转指标土地经营性收益及相关税费解决，但是房屋拆迁、安置补偿和村庄整理复垦等费用主要靠政府先行投入，所需资金数额巨大，对政府来说难以先行投入巨额资金来开展增减挂钩试点工作。
2、拆迁安置工作难度大
增减挂钩涉及的农村居民点越来越多，农村居民点拆迁安置、土地复垦成本高，实施难度大。再加上农民祖祖辈辈生活几十年甚至几百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社会生态，不愿意搬迁，思想工作很难做通，拆旧工作很难开展。此外，大部分农民对后续安置、生产生活、社会保障等存在顾忌，对合村并镇、合村并点工作积极性不高，拆旧工作进展难度很大。
3、部分地区借此政策获取建设用地指标，甚至转变成地方财政的土地收入 由于每年下达的用地计划指标，不能满足城市各项建设的用地需求，于是有些地区借“增减挂钩”的政策腾挪建设用地，扩大建设用地面积。甚至还有些地区把土地的溢价转化成地方财政的土地收入。中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的并非腾挪建设用地指标，而是考虑到国家的存量资源现状和土地利用模式，促进农村发展。
4、有些周转指标不能按时归还。
有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。
三、针对存在的问题的建议
1、因地制宜，有序推进，合理利用增减挂钩指标和周转资金
由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济
较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。同时，把有限的增减挂钩指标和周转资金用在最需要的地方，充分利用指标和周转资金，使其发挥最大作用，边际报酬最高。
2、尊重民意、保障权益。
农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农。统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地。
3、以农村发展农村
首先应该明白“增减挂钩”政策的目的是促进城乡统筹，推进农村发展，转变城镇发展模式，而不是以单一的发展城市为目的。2008年出台的《办法》明确规定, “建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村，工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”。指标挂钩中的土地资产溢价来源于农村，因此，绝对不能成为地方政府的土地收益。政府应制定短期安置与长效返还计划, 建立农村发展“资金池”，实现“以农村发展农村”
4、加强监管指标和周转资金，建立完善的监督机制
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。政府可以对周转资金实行专户管理、专款专用、专账核算、封闭运转。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣。借资单位应按照承诺，按时归还本息。逾期不能归还的，财政局通过财政体制扣还。政府可以成立由国土资源、财政、建设、规划和乡镇等组成的工作班子，具体负责实施工作。同时，建立定期考核通报制度，政府定期对辖区内农村住房建设增减挂钩实施和资金使用情况进行检查考核通报。
四、总结
城乡建设用地增减挂钩是我国一项重要的土地政策，是保障我国土地合理科学利用的关键。明确政策内涵至关重要，即促进城乡统筹，加快农村发展，开辟一条新的城乡发展模式，其核心是农村的建设。包括了农民的生活改善，农业的高效发展，农村经济的发展，农村的基础设施建设等。我国是一个人口大国，农业作为国民经济的基础，对我国的稳定发展有极为重要的作用。解决好农村这些方方面面的问题，是我国经济发展的必须走的路。在城乡建设用地增减挂钩政策的试点过程中，应该积极发现和解决问题，不断探索出一条合适、高效的道路，开辟农村发展的新局面。
城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策
【摘要】城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是我国21世纪新兴起的一项土地规划活动。从2006年起至今，已有24个省、直辖市和自治区被列入试点，覆盖范围已相当大了。积极有效地推进“增减挂钩”政策对当前加快社会主义新农村建设，推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用都具有积极的现实意义。由于还在试点期间，处在探索阶段，在实施过程当中，问题层出不穷。本文就增减挂钩实施过程当中比较普遍和亟需解决的问题做些分析和提出有效的对策建议。
【关键词】增减挂钩现有问题对策建议推进农村发展城乡统筹
一、增减挂钩意义
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。1也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。
1、加快社会主义新农村建设。
近年来，城镇建设日新月异，城市化水平不断提高，但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出。而通过对农村建设用地进行科学规划、合理布局，实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，从而改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。
2、促进城乡统筹
在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，仅仅依靠国
家每年下达的用地计划指标，远不能满足城市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾十分突出。而通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展。
3、优化用地结构，促进集约节约用地
“增减挂钩”的实施，一方面将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结束“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。另一方面也有利于改变农村建设用地粗放利用、人均建设用地面积较大的状况，为农村建设用地“瘦身”，促进土地资源的高效集约和科学合理利用。
4、有效保护耕地资源。
现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。但由于城市经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡。
5、利于土地可持续利用
“增减挂钩”的实施，有利于推进农村现代化建设进程，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐；有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，促进土地资源的节约集约利用，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求；还有利于增加农村农用地尤其是耕地面积，有效地保护土地资源，改善生态环境，促进土地资源的可持续利用。
二、增减挂钩存在的问题
1、启动资金难以保障
增减挂钩试点实施能否成功，资金保障是一大重点。虽然增减挂钩试点项目资金可以通过挂钩周转指标土地经营性收益及相关税费解决，但是房屋拆迁、安置补偿和村庄整理复垦等费用主要靠政府先行投入，所需资金数额巨大，对政府来说难以先行投入巨额资金来开展增减挂钩试点工作。
2、拆迁安置工作难度大
增减挂钩涉及的农村居民点越来越多，农村居民点拆迁安置、土地复垦成本高，实施难度大。再加上农民祖祖辈辈生活几十年甚至几百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社会生态，不愿意搬迁，思想工作很难做通，拆旧工作很难开展。此外，大部分农民对后续安置、生产生活、社会保障等存在顾忌，对合村并镇、合村并点工作积极性不高，拆旧工作进展难度很大。
3、部分地区借此政策获取建设用地指标，甚至转变成地方财政的土地收入 由于每年下达的用地计划指标，不能满足城市各项建设的用地需求，于是有些地区借“增减挂钩”的政策腾挪建设用地，扩大建设用地面积。甚至还有些地区把土地的溢价转化成地方财政的土地收入。中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的并非腾挪建设用地指标，而是考虑到国家的存量资源现状和土地利用模式，促进农村发展。
4、有些周转指标不能按时归还。
有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。
三、针对存在的问题的建议
1、因地制宜，有序推进，合理利用增减挂钩指标和周转资金
由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济
较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。同时，把有限的增减挂钩指标和周转资金用在最需要的地方，充分利用指标和周转资金，使其发挥最大作用，边际报酬最高。
2、尊重民意、保障权益。
农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农。统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地。
3、以农村发展农村
首先应该明白“增减挂钩”政策的目的是促进城乡统筹，推进农村发展，转变城镇发展模式，而不是以单一的发展城市为目的。2008年出台的《办法》明确规定, “建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村，工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”。指标挂钩中的土地资产溢价来源于农村，因此，绝对不能成为地方政府的土地收益。政府应制定短期安置与长效返还计划, 建立农村发展“资金池”，实现“以农村发展农村”
4、加强监管指标和周转资金，建立完善的监督机制
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。政府可以对周转资金实行专户管理、专款专用、专账核算、封闭运转。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣。借资单位应按照承诺，按时归还本息。逾期不能归还的，财政局通过财政体制扣还。政府可以成立由国土资源、财政、建设、规划和乡镇等组成的工作班子，具体负责实施工作。同时，建立定期考核通报制度，政府定期对辖区内农村住房建设增减挂钩实施和资金使用情况进行检查考核通报。
四、总结
城乡建设用地增减挂钩是我国一项重要的土地政策，是保障我国土地合理科学利用的关键。明确政策内涵至关重要，即促进城乡统筹，加快农村发展，开辟一条新的城乡发展模式，其核心是农村的建设。包括了农民的生活改善，农业的高效发展，农村经济的发展，农村的基础设施建设等。我国是一个人口大国，农业作为国民经济的基础，对我国的稳定发展有极为重要的作用。解决好农村这些方方面面的问题，是我国经济发展的必须走的路。在城乡建设用地增减挂钩政策的试点过程中，应该积极发现和解决问题，不断探索出一条合适、高效的道路，开辟农村发展的新局面。