来源：经济预测部 作者：胡祖铨 时间：2015-07-24
随着老龄化程度的不断提高，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。养老服务业具有投资长、见效慢、回报低、风险大等特征，民间资本参与较少，目前仍然主要是财政性资金投入。本文在分析养老服务业财政性资金来源渠道的基础上，测算了政府可用于养老服务业的财政性资金规模。研究发现，在养老服务业领域，“十三五”时期政府将合计投入2908亿元，年均581.6亿元，财政支持力度明显加大，年均增长18.2%。
一、养老服务业中的财政性资金渠道
政府对养老服务业的投入渠道主要有中央和地方的公共财政支出、彩票公益金收入等。从中央和地方的投入资金比重来看，地方政府投入超过了95%，基本负担着养老服务业的主要支出。
（一）公共财政支出
公共财政支出是养老服务体系建设的重要资金来源。公共财政用于养老服务体系建设的各项支出主要用于养老床位的建设补贴、日间照料中心的建设补助、基本养老服务补贴等，但体量相对较小，在公共财政支出中的比例也非常低。数量模型测算结果显示，2013年全国公共财政支出中仅有约112亿元用于老年福利支出，占整体财政支出的比重不到1‰。
专栏：政府财政支出在养老服务业领域的投入
2009年，天津市财政认真落实市政府《关于加快我市养老服务业发展的意见》，累计拨付资金1.3亿元，积极推进我市以居家养老为基础、社区日间照料为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设。2009年天津市财政支出为1438.3亿元，占比0.09%。
2013年，江苏省财政预算安排社会养老服务体系建设资金4.3亿元，当年财政支出预算为7767亿元，约占0.055%。
（二）福利彩票公益金
福利彩票公益金是养老服务体系建设的重要资金来源，并且增长迅速。根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50:50的比例分配，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用。中央集中彩票公益金，在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。其中，分配给中央专项彩票公益金，用于国务院批准的社会公益事业项目，由使用彩票公益金的部门或单位向财政部提出申请，经财政部审核报国务院批准后，组织实施和管理；分配给民政部，按照“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨，由民政部安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目；地方留成彩票公益金，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发【2013】35号）规定，民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。
数量模型测算结果显示，2013年全国福利彩票公益金中有128亿元左右用于老年福利支出，是养老服务业中最大的财政性资金来源。其中，中央福利彩票公益金投入12.8亿元，地方彩票公益金投入115.3亿元。
二、“十三五”时期财政性资金投入规模测算
——公共财政可用于养老支出额测算
测算模型综合考虑了我国未来潜在经济增速回落、公共财政收入增速放缓、公共财政支出中养老支出的比例提升等一系列影响因素。数量模型测算结果显示，“十三五”期间，公共财政用于养老支出的资金规模年均增长13.0%，高于同期公共财政支出增速。到2020年，公共财政用于养老支出的资金规模将达到246亿元。
——福利彩票公益金可用于养老支出额测算
测算模型综合考虑了福利彩票公益金的增长情况、公益金使用用途的政策规定、中央和地方彩票公益金政策的具体区别等一系列影响因素。数量模型测算结果显示，“十三五”期间，彩票公益金用于养老支出的资金规模年均增长21.2%。到2020年，彩票公益金用于养老支出的资金规模达到520亿元左右。
表1：养老服务体系的财政性资金规模及缺口（单位：亿元）
年份
政府承担的养老投资需求
公共财政支出
彩票公益金
财政性资金总计
资金缺口
小计
中央福利彩票公益金
地方彩票公益金
2013
1153
111.8
128.1
12.8
115.3
240
-913
2014
1210
122.4
161.4
16.0
145.4
284
-926
2015
1193
133.4
198.5
20.0
178.5
332
-861
2016
1267
181.3
238.5
24.8
213.7
420
-847
2017
1257
196.6
293.3
30.5
262.9
490
-767
2018
1216
212.5
357.9
37.2
320.7
570
-645
2019
1142
229.0
433.0
45.0
388.0
662
-480
2020
1040
246.2
519.6
54.0
465.6
766
-274
注：政府承担的养老投资需求的详细测算请参见2014年11月24日宏观经济信息文章。
三、政府投资养老服务业的资金缺口及对策
根据测算结果，“十三五”时期政府在养老服务体系建设领域都存在着一定的资金缺口。资金缺口将随着公共财政支撑力度增强、彩票公益金收入提高、新增老年人口减少等逐年缩小。“十三五”期间资金缺口合计3014亿元，年均资金缺口为603亿元。
社会养老服务体系建设的财政性资金应着眼于多渠道解决。一是要地方各级政府切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设。二是要民政部本级福利彩票公益金及地方各级彩票公益金要增加资金投入，优先保障社会养老服务体系建设。三是要中央设立专项补助投资，依据各地经济社会发展水平、老龄人口规模等，积极支持地方社会养老服务体系发展，重点用于社区日间照料中心和老年养护机构设施建设。
与此同时，应多措并举，促进民间资本投资基本养老服务业，拓宽资金来源：第一，降低民间资本提供基本养老服务的成本。放宽土地政策。在公益用地中优先安排养老服务设施的建设用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，包括无偿划拨土地、依法免收征（占）地管理费，并减免行政性收费。结合就业和人力资源政策，政府组织养老护理人员和管理人员培训，并向民办养老机构输送。可以采取三种方式：政府直接提供人员培训服务，政府向社会组织购买人员培训服务，或者政府对参加培训的人员给予补贴。
第二，提高民间资本投资的养老服务机构的收费水平。充分考虑民间资本提供基本养老服务的成本和市场供求关系，建立主要由市场形成价格的机制，适当提高民间资本投资的养老服务机构的养老服务价格（收费水平）。
第三，保障老年人口对基本养老服务的有效需求。保障老年人口有能力享受基本养老服务，对因为市场机制而太高的基本养老服务价格，对在院老年人适当补贴，弥补差价。
第四，提高政府对民间资本投资基本养老服务的补助水平。通过财税、金融等多种政策，加强对民间资本投资基本养老服务业的培育扶持。加大补贴力度，免于征税。充分利用财政资金、彩票公益金、慈善资金和社会捐赠资金，采取直接补助、贷款贴息、以奖代补等方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。对民间资本投资基本养老服务机构一律免税。实行优惠的信贷政策，丰富保险产品。充分满足非营利或低营利民办养老机构、中小型民办养老机构的资金需求。
来源：经济预测部 作者：胡祖铨 时间：2015-07-24
随着老龄化程度的不断提高，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。养老服务业具有投资长、见效慢、回报低、风险大等特征，民间资本参与较少，目前仍然主要是财政性资金投入。本文在分析养老服务业财政性资金来源渠道的基础上，测算了政府可用于养老服务业的财政性资金规模。研究发现，在养老服务业领域，“十三五”时期政府将合计投入2908亿元，年均581.6亿元，财政支持力度明显加大，年均增长18.2%。
一、养老服务业中的财政性资金渠道
政府对养老服务业的投入渠道主要有中央和地方的公共财政支出、彩票公益金收入等。从中央和地方的投入资金比重来看，地方政府投入超过了95%，基本负担着养老服务业的主要支出。
（一）公共财政支出
公共财政支出是养老服务体系建设的重要资金来源。公共财政用于养老服务体系建设的各项支出主要用于养老床位的建设补贴、日间照料中心的建设补助、基本养老服务补贴等，但体量相对较小，在公共财政支出中的比例也非常低。数量模型测算结果显示，2013年全国公共财政支出中仅有约112亿元用于老年福利支出，占整体财政支出的比重不到1‰。
专栏：政府财政支出在养老服务业领域的投入
2009年，天津市财政认真落实市政府《关于加快我市养老服务业发展的意见》，累计拨付资金1.3亿元，积极推进我市以居家养老为基础、社区日间照料为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设。2009年天津市财政支出为1438.3亿元，占比0.09%。
2013年，江苏省财政预算安排社会养老服务体系建设资金4.3亿元，当年财政支出预算为7767亿元，约占0.055%。
（二）福利彩票公益金
福利彩票公益金是养老服务体系建设的重要资金来源，并且增长迅速。根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50:50的比例分配，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用。中央集中彩票公益金，在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。其中，分配给中央专项彩票公益金，用于国务院批准的社会公益事业项目，由使用彩票公益金的部门或单位向财政部提出申请，经财政部审核报国务院批准后，组织实施和管理；分配给民政部，按照“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨，由民政部安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目；地方留成彩票公益金，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发【2013】35号）规定，民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。
数量模型测算结果显示，2013年全国福利彩票公益金中有128亿元左右用于老年福利支出，是养老服务业中最大的财政性资金来源。其中，中央福利彩票公益金投入12.8亿元，地方彩票公益金投入115.3亿元。
二、“十三五”时期财政性资金投入规模测算
——公共财政可用于养老支出额测算
测算模型综合考虑了我国未来潜在经济增速回落、公共财政收入增速放缓、公共财政支出中养老支出的比例提升等一系列影响因素。数量模型测算结果显示，“十三五”期间，公共财政用于养老支出的资金规模年均增长13.0%，高于同期公共财政支出增速。到2020年，公共财政用于养老支出的资金规模将达到246亿元。
——福利彩票公益金可用于养老支出额测算
测算模型综合考虑了福利彩票公益金的增长情况、公益金使用用途的政策规定、中央和地方彩票公益金政策的具体区别等一系列影响因素。数量模型测算结果显示，“十三五”期间，彩票公益金用于养老支出的资金规模年均增长21.2%。到2020年，彩票公益金用于养老支出的资金规模达到520亿元左右。
表1：养老服务体系的财政性资金规模及缺口（单位：亿元）
年份
政府承担的养老投资需求
公共财政支出
彩票公益金
财政性资金总计
资金缺口
小计
中央福利彩票公益金
地方彩票公益金
2013
1153
111.8
128.1
12.8
115.3
240
-913
2014
1210
122.4
161.4
16.0
145.4
284
-926
2015
1193
133.4
198.5
20.0
178.5
332
-861
2016
1267
181.3
238.5
24.8
213.7
420
-847
2017
1257
196.6
293.3
30.5
262.9
490
-767
2018
1216
212.5
357.9
37.2
320.7
570
-645
2019
1142
229.0
433.0
45.0
388.0
662
-480
2020
1040
246.2
519.6
54.0
465.6
766
-274
注：政府承担的养老投资需求的详细测算请参见2014年11月24日宏观经济信息文章。
三、政府投资养老服务业的资金缺口及对策
根据测算结果，“十三五”时期政府在养老服务体系建设领域都存在着一定的资金缺口。资金缺口将随着公共财政支撑力度增强、彩票公益金收入提高、新增老年人口减少等逐年缩小。“十三五”期间资金缺口合计3014亿元，年均资金缺口为603亿元。
社会养老服务体系建设的财政性资金应着眼于多渠道解决。一是要地方各级政府切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设。二是要民政部本级福利彩票公益金及地方各级彩票公益金要增加资金投入，优先保障社会养老服务体系建设。三是要中央设立专项补助投资，依据各地经济社会发展水平、老龄人口规模等，积极支持地方社会养老服务体系发展，重点用于社区日间照料中心和老年养护机构设施建设。
与此同时，应多措并举，促进民间资本投资基本养老服务业，拓宽资金来源：第一，降低民间资本提供基本养老服务的成本。放宽土地政策。在公益用地中优先安排养老服务设施的建设用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，包括无偿划拨土地、依法免收征（占）地管理费，并减免行政性收费。结合就业和人力资源政策，政府组织养老护理人员和管理人员培训，并向民办养老机构输送。可以采取三种方式：政府直接提供人员培训服务，政府向社会组织购买人员培训服务，或者政府对参加培训的人员给予补贴。
第二，提高民间资本投资的养老服务机构的收费水平。充分考虑民间资本提供基本养老服务的成本和市场供求关系，建立主要由市场形成价格的机制，适当提高民间资本投资的养老服务机构的养老服务价格（收费水平）。
第三，保障老年人口对基本养老服务的有效需求。保障老年人口有能力享受基本养老服务，对因为市场机制而太高的基本养老服务价格，对在院老年人适当补贴，弥补差价。
第四，提高政府对民间资本投资基本养老服务的补助水平。通过财税、金融等多种政策，加强对民间资本投资基本养老服务业的培育扶持。加大补贴力度，免于征税。充分利用财政资金、彩票公益金、慈善资金和社会捐赠资金，采取直接补助、贷款贴息、以奖代补等方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。对民间资本投资基本养老服务机构一律免税。实行优惠的信贷政策，丰富保险产品。充分满足非营利或低营利民办养老机构、中小型民办养老机构的资金需求。