2010年8月第3期 Jun，2010 NO.3
深圳市失业保险制度
的发展与创新
汪 洁
（天津社会科学院，天津 300191）[摘 要] 失业保险制度是我国为适应社会主义市场经济体制发展而建立的一项新的社会保险制度。深圳经济特区紧密结合本市经济和社会发展的实际，建立了失业保险制度。通过强化立法，保障实施；坚持制度模式创新，在覆盖范围、基金筹集、享受待遇、基金管理、组织管理等要素构成方面有明显的突破；发挥促进再就业功能效果显著。给我们带来了解放思想，勇于创新；保生活促就业双重功能并重；相互促进，协调发展等经验与启示。
[关键词] 深圳经济特区；失业保险；发展创新
[中图分类号]D6782 [文献标识码]A [文章编号]GDB-10146（2010）03-0117-10
失业保险制度是我国为适应社会主义市场经济体制发展而建立起来的一项新的社会保险制度，是社会保障体系的重要组成部分。深圳市是较早推行社会保险型社会保障制度的城市之一。自失业保险制度建立以来，紧紧围绕着深圳经济特区的改革开放和建立市场经济体制的目标，在改革中发展，在发展中创新，为深圳特区的经济发展和社会进步发挥了不可替代的作用。分析研究深圳经济特区失业保险制度起步早、起点高，强化立法，坚持制度模式创新等特点与经验，对完善我国失业保险制度具有重要的引领和借鉴作用。
一、特点与效果
深圳是我国改革开放和现代化建设的窗口、排头兵和试验场。深圳失业保险制度紧密结合
[投稿日期] 2010-06-29
[作者单位] 天津社会科学院。117
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118经济和社会发展的实际，体现了发展快、效果好的特点。早在上世纪80年代初，当全国还在争论计划和市场关系时，深圳就提出了“四个为主”，即建设资金以引进外资为主，经济成分以发展外资企业为主，经济运行以市场调节为主，产品销售以外销为主，率先在全国建立起市场经济的基本体系和运行机制。与之相适应的劳动就业制度得到了较快发展，确立了企业和劳动者两个主体在市场中的地位和作用，实现企业和劳动者的双向选择，大力培育和发展劳动力市场，促进人力资源在市场中实现合理流动和配置。在用人单位实行招聘录用、竞争上岗、合同用工，首开劳动力商品化的先河，一起步就进入市场经济运行轨道。1986年7月，国务院颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》后，深圳按照国务院的要求，紧密结合本市劳动力市场发展的实际情况，解放思想，勇于创新，在全国率先颁布了失业保险条例，并在覆盖范围、基金筹集、申领条件、享受待遇、基金管理和管理体制等制度要素构成上有明显的突破。特别在发挥失业保险促进失业人员再就业方面，成绩显著。（一）强化立法规范法律是制度最为规范化的体现。我国已确立了市场经济体制，市场经济在某种程度上就是法治经济，一切行为都要求由法律、法规来约束、引导、保障和规范。进行失业保险立法，是实施失业保险制度的必然趋势，也是失业保险制度发挥作用的关键。因此，必须加快立法，强制实施，才能实现失业保险制度可持续发展。1986年，深圳按照国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》和广东省的实施细则初步建
立了失业保险制度，形成了覆盖范围、基金筹集、待遇水平和管理体制等基本框架。
1996年10月,深圳根据国务院关于失业保险制度的规定，紧密结合该市市场经济发展的实际，在总结10余年经验和教训的基础上，由市人大常委会在全国率先颁发了《深圳经济特区失业保险条例》。这一地方性法规的颁布实施，进一步完善了失业保险的实施范围、基金筹集、享受的待遇、运行机制和管理体制等内容，使失业保险更具有严肃性、公平性和权威性，走向了法制化、规范化和制度化的轨道。按此条例要求，深圳市政府和劳动保障、财政等部门先后制定了失业保险参保、基金征缴、基金管理、基金使用、基金预决算、基金收入审计监督、失业保险金申领和发放、失业保险统计、失业人员管理服务等规范性文件和一系列操作规程。形成了以《深圳经济特区失业保险条例》为核心，以政府规章和规范性文件为实施细则，相互配套、相互衔接的地方失业保险法律法规体系，使失业保险制度建设走在了全国的前例。
（二）着力扩大覆盖面
失业保险的覆盖范围，是指失业保险能为哪些人提供失业保障。它包括制度和实际运行两个方面。结合实际，着力扩大覆盖面，是制度运行的前提，是社会保险的社会性和普遍性等基
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本属性的具体要求。
1986年7月，国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》，国营企业及其职工应参加失业保险。1993年4月国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，将保障对象从原来的4类人员（宣告破产企业的职工、濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工、企业终止或解除劳动合同的职工和企业辞退的职工），扩大到国有企业的7类9种人员(依法宣告破产企业的职工，濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工，按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工，按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工，终止或解除劳动合同的职工，企业辞退、除名或者开除的职工，依照法律、法规规定或者按照省级政府规定可以享受待遇的其他职工)，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。依照上述规定，各省、自治区、直辖市也相应扩大了覆盖范围，一些省市将集体企业、股份制企业和中外合资合作企业及其职工也纳入了失业保险覆盖范围。1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》（以下简称《条例》），《条例》再一次扩大了失业保险的覆盖范围，即除国家机关的公务员以外，所有城镇企业、事业单位及其职工和个体工商户及其雇工均为缴纳参加失业保险的对象。由此可以看出，全国失业保险的广覆盖，由窄到广，由小到大，经历了13年的时间。
1996年10月，深圳市第二届人民代表大会常务委员会通过的《深圳经济特区失业保险条例》规定，失业保险覆盖在特区注册的企业及其职工、国家机关、事业单位、社会团体与员工形成劳动合同关系的职工，既包括了国有、集体企业，也包括了外商投资企业、股份制企业和各类私营企业、乡镇企业。实现了失业保险制度覆盖除国家公务员外所有经济组织及其职工。这项打破了企业所有制界限和职工身份界限，制度的覆盖面比全国先进省市提前了3年，先于广东省7年。特别是根据外来用工人数较多的特点，着力促进农民工参保，维护农民工的保险权益方面，成效显著。据统计，截至2009年底，全市失业保险参保人员达到116万多人，参保率在96%以上，其中农民工的参保率为22.4%，比全国农民工19.6%的参保率高出8个百分点。
（三）基金筹集有特色
失业保险基金是失业保险制度运行的物质基础。深圳始终坚持了以支定收、略有结余的原则。企业的缴费标准与失业人员的数量相适应，与企业的承受能力相结合，体现了适度、公平性原则。
1986年，国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险基金由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳；1993年，《国有企业职工待业保险规定》，将缴费基数由企业标准工资总额的1%调整为工资总额的1%；1999年，《失业保险条例》规定，用人单位按照工资总额的2%、职工个人按照工资总额的1%缴纳失业保险费。
1986年，深圳执行广东省的规定，收缴标准为国有企业标准工资的1%。119
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1201996年，《深圳经济特区失业保险条例》规定，失业保险基金的筹集标准，由市人大常委会授权市政府，根据特区就业构成状况、国内生产总值、居民生活费用价格指数、最低工资标准及失业保险基金的收支等因素确定，并向社会公布。该市由于人员结构较为年轻，参保人数较多，因此，缴费比例较低、职工个人不缴纳失业保险费。具体标准为用人单位按上年度城镇职工月平均工资×1%×单位员工总人数×40%缴费。基金全部由用人单位缴纳。2010年调整为企业交工资总额的1%，个人为0.2%，仍属全国最低。深圳的做法，有利于减轻企业和职工的负担，有利于实现企业和职工的参与权、知情权和监督权，促进了失业保险的可持续和健康发展。另外，为保证失业保险基金的征缴，深圳从2000年1月1日起，就实行社会保险费由地税部门统一合并征收，充分利用地税部门点多面广、征收刚性强的优势，有力地推动了失业保险的扩面和基金征缴工作。（四）享受待遇体现激励约束机制失业保险待遇是指参加失业保险的劳动者因失业而暂时中断生活来源时，由失业保险基金提供的、以现金为基本形式的各种帮助。失业保险待遇通常具有三个功能，一是保障基本生活的功能；二是抑制失业、促进再就业的功能；三是促进经济稳定发展的功能。深圳自失业保险制度建立以来，坚持保生活、促就业和预防失业的宗旨，在确定失业人员享受失业待遇方面，注重发挥激励和约束机制，使失业保险逐步由救济型转变为保险型。1. 申领条件
1999年，国务院《失业保险条例》规定，失业保险的申领条件为：在法定劳动年龄内具有劳动能力、连续工作一年以上、失业后按规定进行失业登记并有求职意向、原工作单位缴纳了失业保险费。符合这四个条件的失业人员，可按月领取失业保险金，并享受其他失业保险待遇。
深圳市失业保险的申领条件与国务院规定大体一致。但失业保险机构向社会承诺，失业人员申领失业保险金材料齐全的，随到随办；每月10日前100％的发放失业保险金；一次性申领失业保险金和生活困难补助金，材料齐全的，15个工作日内核定完毕并回复；特殊个案，受理之日起15个工作日内予以答复。这些承诺，提高了办事效率，方便了企业和职工，并有利于社会的监督。
2. 失业保险金的标准
《失业保险条例》规定，失业保险金的待遇标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准确定，全国各省市、自治区、直辖市按此原则结合本地区的实际，确定了相应的失业保险金标准。
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深圳市失业保险金的月发放标准为：上年市政府公布的最低月工资的80%。属于全国最高的城市。该市自1992年在全国率先实行最低工资制度以来，先后17次上调全市最低工资标准，随之失业人员的生活水平也不断地提高。2008年7月以前，因深圳特区内（福田区、罗湖区、盐田区、南山区）与特区外（宝安区、龙岗区）最低工资标准不同，失业人员享受失业保险金的标准亦不同。为加强特区外（宝安区、龙岗区）失业人员的失业保障，自2008年7月起特区外的宝安、龙岗，失业保险金同特区内一致。由于经济社会发展水平较高，最低生活保障制度和社会救助制度在其社会保障体系中的作用已经不十分突出，享受最低生活保障的人群十分少，大部分为失业保险所替代。
3. 领取期限
《失业保险条例》规定，失业保险金领取期限，失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。
深圳市失业人员领取失业保险金的计算标准，按其连续工作年限每满6个月计发1个月的失业保险金，但最高不超过24个月。领取失业保险金期满后、距退休年龄不足2年的失业人员，可向失业保险机构申请延长失业救济期限至退休时止。
深圳与全国各省市区在领取失业保险期限上的对比，最长期限基本一致，但在按失业人员失业前连续工作年限享受待遇方面，具有明显的特点：即享受期限稍短，享受待遇较高。这充分反映了深圳既能够遵循国务院制定的原则，又能实事求是，根据本市经济发展快、就业机会多和失业保险待遇较高的实际，科学地确定领取期限，不搞一刀切。从而有利于调动失业人员再就业的积极性，实现失业保险保生活、促就业的宗旨。
4. 对生活困难的失业人员给予生活补贴
《失业保险条例》规定，失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。
深圳规定，失业人员领取失业保险金期间，家庭人均月收入低于深圳市规定的最低生活保障线的和有其他特殊困难而无法维持基本生活的，可以向失业保险机构申请生活困难补助金。生活困难补助金的发放标准不超过本人领取失业救济金总额的40%。也就是说最高的失业保险金为1120元。以上可以看出，深圳对对生活困难的失业人员给予生活补贴有以下特点：一是，失业员工领取失业保险金期间，家庭人均月收入低于该市“低保”和有其他特殊困难的，可以直接向失业保险机构申请生活困难补助金。而不用转向民政部门申请生活补助，不仅简便了申请、审核手续，提高了效率，而且此部分资金由失业保险机构支出解决；二是，补贴标准较121
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122高，有利于保障失业人员的基本生活。5. 医疗补助 《失业保险条例》规定，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申领医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。深圳实施“全民医疗保险制度”。2008年1月，深圳市人民政府发布的《深圳市社会医疗保险办法》规定，政府建立基本医疗保险、地方补充医疗保险、生育医疗保险制度。基本医疗保险设综合医疗保险、住院医疗保险、农民工医疗保险、少年儿童住院及大病门诊医疗保险等项医疗保险形式。深圳将失业保险与医疗保险相衔接，职工失业后继续参加职工医疗保险。失业人员领取失业保险金期间参加住院医疗保险和地方补充医疗保险，医疗保险费由社会保险机构缴纳。通过对比表明，深圳对失业人员的医疗保险不仅起步早，而且使失业保险制度具有创新和突破，并取得良好的效果。目前全国绝大多数省区市都采用对领取失业保险金期间的失业人员，实行医疗补贴制度。但在制度运行中，还存在着就诊范围窄、核报待遇低和兑现方式“先垫后报”等问题。加之他们一般年龄较大，家庭负担较重，所以，原有的失业保险医疗补助费制度，难以满足其基本医疗保障的需求，这是一个多年来困扰失业人员的重要问题。深圳市建立的失业人员医疗保险制度有三个特点：一是待遇水平提高，补贴标准详细，可操作性强。二是缴费年限接续，增强了就业积极性。三是个人负担减轻，加快了待遇兑现。失业人员参加医疗保险费全部由失业保险基金承担，取消了等待期，为失业人员提供了高效便捷的服务。
6. 失业保险金可转移
《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转移。
深圳市规定，失业员工在领取失业保险金期间，户籍迁往深圳市以外的，失业保险机构将其余下应该享受的失业保险金转入当地失业保险机构或发给本人。
深圳市关于失业保险金可转移的规定，是失业保险制度的又一个创新点。按照市场经济的发展和劳动力市场的发展要求，必须为劳动力合理配置和流动提供相应的失业保障，深圳市的做法充分体现了这个要求，特别是对非成建制失业人员跨统筹地区转移的规定，既解决了多年困扰我们的城乡二元结构带来的劳动力流动的瓶颈，也体现了对劳动者权利和义务相统一的社会公平，同时保持了劳动者享受失业保障的连续性，这些行之有效的制度规定，应该成为今后我国失业保险制度的发展方向。
（五）严格管理失业保险基金
失业保险基金作为依法筹集和使用的专项资金，具有明显的特点和规范。首先，失业保险
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基金不是政府资金。与政府各类资金相比，失业保险基金具有独立的法律地位，政府、任何单位和个人都无权单独处分，不能侵占和挪作他用；只能在特定的范围内筹集，专门用于向失业人员提供物质帮助这一特定社会目的。其次，失业保险基金不同于商业性的投资基金，主要用于发放失业保险金，保障失业人员的基本生活。再次，与其他社会保障基金相比，失业保险基金更强调风险分担和基金的互济性，要求以支定收、现收现付和略有结余。因此，必须加强对失业保险基金的管理。
深圳市在失业保险基金的管理方面走在了全国的前列。为加强基金的管理，该市设立了由政府、工会和职工代表组成的社会保险管理监督委员会，发挥对失业保险基金的筹集、使用等监督作用。失业保险机构每年向其报告收支、使用等情况并定期公布。与此同时，劳动保障行政部门对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督，财政和审计部门对失业保险基金的收支和管理情况进行监督，保证了失业保险基金的安全运营。
（六）组织管理政事分开
失业保险的组织管理是发展失业保险制度的组织保障。失业保险涉及缴费、资格认定、待遇支付和基金管理等多方面事务，必须明确管理机构和管理办法。
国务院《失业保险条例》，明确了劳动保障行政部门管理和监督的职能，社会保险经办机构承办具体工作的职责，使行政监督和业务经办及就业服务既紧密联系，又相互制约，相互促进，以保证失业保险管理体制的有效运行。
深圳早在1995年就实现了包括失业保险在内的五险合一、政事分开、机构统一、标准统一，同时对社保机构的人员实行垂直管理。这种管理体制不仅实现了失业保险责任明确、各负其责、相互配合的格局，而且促进了廉政建设，提高了办事效率。
除此之外，深圳还建立了失业保险的齐抓共管机制。失业保险是一项系统工程，劳动保障部门注意搞好与工商、税务、财政等部门的协调配合，建立联席会议制度，定期研究问题，统一协调行动。工会积极主动参与，发动职工监督企业参保，并把缴费情况作为企业领导人作为评选劳模的条件。法院及时受理劳动保障、税务部门提醒执行的案件，依法强制执行。对失业保险的发展起到了重要的促进作用。
（七）鼓励失业人员再就业
失业保险具有保生活促就业的双重功能。保障失业人员基本生活是手段，促进其尽快再就业是目的。只有充分发挥双重功能，才能彰显失业保险的作用，体现失业保险的目的和意义。
国务院《失业保险条例》规定，为促进失业人员再就业，失业人员应接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
《深圳经济特区失业保险条例》加大了失业保险扶持再就业的力度，较好地体现了失业保123
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124险促进再就业的功能。条例规定，失业保险金用于促进再就业经费，按上年度收缴的失业保险基金总额的10%和结余额的20%提取。随着失业人员的增多，再就业压力的增大，特别是在世界金融危机影响的情况下，又增加了稳岗补贴和社会保险补贴等支出，提取比例显著增加。与全国其他地区相比，用于再就业的比例不仅起步早、比例高，而且相对稳定。为鼓励失业人员自谋职业。深圳规定，失业人员在领取失业效济金期内自行组织就业或从事个体经营的，凭营业执照可到失业保险机构申请一次性支付余下期限应当领取的失业保险金。通过以上政策和措施，使深圳失业人员的再就业率达到80%以上，受到了用人单位、失业人员和社会各界的普遍好评。二、经验与启示深圳失业保险制度建立20多年来，伴随着经济体制改革和劳动就业与社会保障制度改革的不断深化，经历了一个从无到有，从初步发挥作用的制度象征到真正发挥作用的制度安排的渐进发展过程。在这个过程中，深圳始终坚持国家的部署和指导方针，立足本市市情，及时总结反思实践中的情况和问题，学习借鉴外省尤其是国外有益的经验，解放思想，敢于创新，摸索出许多行之有效的做法和符合客观发展规律的经验。梳理归纳并借鉴这些先进的经验，将对我国实现失业保险制度的可持续发展，具有重要的启示和深刻的意义。（一）解放思想，勇于创新
失业保险制度是市场经济的产物。对于我们经历了几十年计划经济体制的国家来讲，是一项陌生而又没有参照模式的制度。对于深圳经济特区来说，更是一个全新的课题。我们要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济体制下的失业保险制度。面对这个要求，深圳根据各种所有制企业尤为是外商投资企业多，劳动力市场机制基本形成，劳动力流动灵活频繁的具体情况，创造性地开展工作。按照“社会主义的本质是解放生产力、发展生产力”的原则，树立和坚持科学发展观，走出了一条具有深圳特色的失业保险之路，形成了制度模式、立法层次、政策措施、管理体制等各方面的整体推进，使失业保险制度迅速地发展。主要体现在以下三个方面。
一是坚持制度模式设计符合市情的原则。如何设计符合本市市情的失业保险制度模式，是首要解决的问题。深圳在制度模式设计上，按照国家确定的基本原则，紧密结合本市市情市力，既体现制度的强制性，又考虑制度的必要性和可操作性。首先，实现失业保险广覆盖。我国是社会主义国家，保障每一个劳动者的基本权益是我们的宗旨。从这个意义上说，失业保险应覆盖到每一个劳动者，深圳始终按照这一目标，根据形势和条件的变化，着力扩大覆盖范
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围，失业保险覆盖率达到全国最高水平。其次，享受待遇与本市经济发展水平相适应。深圳坚持按照本市经济发展水平，确定失业人员享受待遇，使失业保险既能够保障其基本生活，又能够减少其就业惰性，有利于促进失业人员积极寻找工作，尽快实现再就业。
二是坚持立法先行的原则。通过立法保障失业保险制度的顺利实施，是深圳失业保险快速健康发展的重要经验。实践证明，只有从法律上确立失业保险的地位和作用，才能使其有法可依，有章可循；只有与法律相配套的各项法规及政策措施，才能形成健全的失业保险体系。
三是坚持全市社会统筹的原则。深圳自失业保险制度建立以来，一步到位实现失业保险全市社会统筹。事实说明，通过全市社会统筹，不仅增强了失业保险基金的支撑能力，而且增强了失业保险基金的调剂能力；同时解决了因经济发展水平限制而带来的享受待遇不均衡的问题，体现了失业保险的社会公平性。
（二）保生活促就业双重功能并重
失业保险制度体现保障基本生活和促进就业的双重功能。这也是失业保险有别与其他社会保险项目的基本特征。深圳失业保险制度从开始建立，就主动服从服务于经济和社会发展的大局，以改善民生为出发点和落脚点，始终重视和坚持它的双重功能，使保生活和促就业紧密联系，相互促进，共同发挥作用。在保障失业人员基本生活方面，深圳主要体现在为符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金；为领取失业保险金期间生病的失业人员率先在实行了职工医疗保险制度；为领取失业保险金期间死亡的失业人员的直系亲属提供丧葬补助和抚恤金。同时，随着经济发展水平的提高和生活水平的变化，失业保险金及时进行相应调整，保障了失业人员的生活水平随之提高。近几年来，他们摸索试行为失业人员发放生活补助和参加、接续养老、医疗等社会保险的措施，进一步保障失业人员及其家庭的基本生活，这已为全国今后的发展提供了示范。在此前提下，深圳大力帮助和扶持失业人员实现再就业，以充分体现失业保险制度的主要目的。深圳主要是通过对失业人员开展职业介绍、职业培训等就业服务，提供公益性就业岗位、组建就业基地和发放工资性补贴及社会保险补贴等，帮助失业人员实现重新就业。实践证明，只有坚持失业保险保生活促就业的双重功能，才能调动用人单位、劳动者参加失业保险的积极性，才能得到社会各界的认可和支持，进而进一步促进失业保险制度自身的发展。
（三）相互促进，协调发展
在我国社会保障体系中，社会保险是重要组成部分，而失业保险又是社会保险的主要项目。没有健全的失业保险制度，也就不会有健全的社会保障制度。健全失业保险制度，必须在健全整个社会保障体系的大背景下，结合失业保险制度的特点进行。深圳市失业保险制度建立以来，为完善社会保障体系发挥了应有的作用。实践证明，运用失业保险基金着力推动失业人125
SOUTHERN FORUM126员再就业，通过减少失业、扩大就业，增加就业人员的总量，扩大养老、医疗等社会保险的参保人数，才能增强社会保险基金的保障能力。才能形成失业保险制度和其他社会保险项目相互促进，协调发展的格局。达到维护劳动者的合法权益，促进社会保障事业的整体发展的效果。[参 考 文 献][1] 毛健.失业保险[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2004.[2] 郑功成.社会保障概论[M].上海：复旦大学出版社，2005-02.[3] 吕学静.中国失业保险面临大考[J].北京：中国社会保障，2009(1). [4] 汪洁.关于失业保险制度的政策和理论问题探讨[J].深圳：南方论丛，2008(1).[5] 汪洁.改善民生 扩大失业保险覆盖面[J].北京：中国劳动，2008(11).（责任编辑：魏甫华）
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（天津社会科学院，天津 300191）[摘 要] 失业保险制度是我国为适应社会主义市场经济体制发展而建立的一项新的社会保险制度。深圳经济特区紧密结合本市经济和社会发展的实际，建立了失业保险制度。通过强化立法，保障实施；坚持制度模式创新，在覆盖范围、基金筹集、享受待遇、基金管理、组织管理等要素构成方面有明显的突破；发挥促进再就业功能效果显著。给我们带来了解放思想，勇于创新；保生活促就业双重功能并重；相互促进，协调发展等经验与启示。
[关键词] 深圳经济特区；失业保险；发展创新
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失业保险制度是我国为适应社会主义市场经济体制发展而建立起来的一项新的社会保险制度，是社会保障体系的重要组成部分。深圳市是较早推行社会保险型社会保障制度的城市之一。自失业保险制度建立以来，紧紧围绕着深圳经济特区的改革开放和建立市场经济体制的目标，在改革中发展，在发展中创新，为深圳特区的经济发展和社会进步发挥了不可替代的作用。分析研究深圳经济特区失业保险制度起步早、起点高，强化立法，坚持制度模式创新等特点与经验，对完善我国失业保险制度具有重要的引领和借鉴作用。
一、特点与效果
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118经济和社会发展的实际，体现了发展快、效果好的特点。早在上世纪80年代初，当全国还在争论计划和市场关系时，深圳就提出了“四个为主”，即建设资金以引进外资为主，经济成分以发展外资企业为主，经济运行以市场调节为主，产品销售以外销为主，率先在全国建立起市场经济的基本体系和运行机制。与之相适应的劳动就业制度得到了较快发展，确立了企业和劳动者两个主体在市场中的地位和作用，实现企业和劳动者的双向选择，大力培育和发展劳动力市场，促进人力资源在市场中实现合理流动和配置。在用人单位实行招聘录用、竞争上岗、合同用工，首开劳动力商品化的先河，一起步就进入市场经济运行轨道。1986年7月，国务院颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》后，深圳按照国务院的要求，紧密结合本市劳动力市场发展的实际情况，解放思想，勇于创新，在全国率先颁布了失业保险条例，并在覆盖范围、基金筹集、申领条件、享受待遇、基金管理和管理体制等制度要素构成上有明显的突破。特别在发挥失业保险促进失业人员再就业方面，成绩显著。（一）强化立法规范法律是制度最为规范化的体现。我国已确立了市场经济体制，市场经济在某种程度上就是法治经济，一切行为都要求由法律、法规来约束、引导、保障和规范。进行失业保险立法，是实施失业保险制度的必然趋势，也是失业保险制度发挥作用的关键。因此，必须加快立法，强制实施，才能实现失业保险制度可持续发展。1986年，深圳按照国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》和广东省的实施细则初步建
立了失业保险制度，形成了覆盖范围、基金筹集、待遇水平和管理体制等基本框架。
1996年10月,深圳根据国务院关于失业保险制度的规定，紧密结合该市市场经济发展的实际，在总结10余年经验和教训的基础上，由市人大常委会在全国率先颁发了《深圳经济特区失业保险条例》。这一地方性法规的颁布实施，进一步完善了失业保险的实施范围、基金筹集、享受的待遇、运行机制和管理体制等内容，使失业保险更具有严肃性、公平性和权威性，走向了法制化、规范化和制度化的轨道。按此条例要求，深圳市政府和劳动保障、财政等部门先后制定了失业保险参保、基金征缴、基金管理、基金使用、基金预决算、基金收入审计监督、失业保险金申领和发放、失业保险统计、失业人员管理服务等规范性文件和一系列操作规程。形成了以《深圳经济特区失业保险条例》为核心，以政府规章和规范性文件为实施细则，相互配套、相互衔接的地方失业保险法律法规体系，使失业保险制度建设走在了全国的前例。
（二）着力扩大覆盖面
失业保险的覆盖范围，是指失业保险能为哪些人提供失业保障。它包括制度和实际运行两个方面。结合实际，着力扩大覆盖面，是制度运行的前提，是社会保险的社会性和普遍性等基
2010年8月第3期 Jun，2010 NO.3
本属性的具体要求。
1986年7月，国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》，国营企业及其职工应参加失业保险。1993年4月国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，将保障对象从原来的4类人员（宣告破产企业的职工、濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工、企业终止或解除劳动合同的职工和企业辞退的职工），扩大到国有企业的7类9种人员(依法宣告破产企业的职工，濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工，按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工，按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工，终止或解除劳动合同的职工，企业辞退、除名或者开除的职工，依照法律、法规规定或者按照省级政府规定可以享受待遇的其他职工)，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。依照上述规定，各省、自治区、直辖市也相应扩大了覆盖范围，一些省市将集体企业、股份制企业和中外合资合作企业及其职工也纳入了失业保险覆盖范围。1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》（以下简称《条例》），《条例》再一次扩大了失业保险的覆盖范围，即除国家机关的公务员以外，所有城镇企业、事业单位及其职工和个体工商户及其雇工均为缴纳参加失业保险的对象。由此可以看出，全国失业保险的广覆盖，由窄到广，由小到大，经历了13年的时间。
1996年10月，深圳市第二届人民代表大会常务委员会通过的《深圳经济特区失业保险条例》规定，失业保险覆盖在特区注册的企业及其职工、国家机关、事业单位、社会团体与员工形成劳动合同关系的职工，既包括了国有、集体企业，也包括了外商投资企业、股份制企业和各类私营企业、乡镇企业。实现了失业保险制度覆盖除国家公务员外所有经济组织及其职工。这项打破了企业所有制界限和职工身份界限，制度的覆盖面比全国先进省市提前了3年，先于广东省7年。特别是根据外来用工人数较多的特点，着力促进农民工参保，维护农民工的保险权益方面，成效显著。据统计，截至2009年底，全市失业保险参保人员达到116万多人，参保率在96%以上，其中农民工的参保率为22.4%，比全国农民工19.6%的参保率高出8个百分点。
（三）基金筹集有特色
失业保险基金是失业保险制度运行的物质基础。深圳始终坚持了以支定收、略有结余的原则。企业的缴费标准与失业人员的数量相适应，与企业的承受能力相结合，体现了适度、公平性原则。
1986年，国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险基金由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳；1993年，《国有企业职工待业保险规定》，将缴费基数由企业标准工资总额的1%调整为工资总额的1%；1999年，《失业保险条例》规定，用人单位按照工资总额的2%、职工个人按照工资总额的1%缴纳失业保险费。
1986年，深圳执行广东省的规定，收缴标准为国有企业标准工资的1%。119
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1201996年，《深圳经济特区失业保险条例》规定，失业保险基金的筹集标准，由市人大常委会授权市政府，根据特区就业构成状况、国内生产总值、居民生活费用价格指数、最低工资标准及失业保险基金的收支等因素确定，并向社会公布。该市由于人员结构较为年轻，参保人数较多，因此，缴费比例较低、职工个人不缴纳失业保险费。具体标准为用人单位按上年度城镇职工月平均工资×1%×单位员工总人数×40%缴费。基金全部由用人单位缴纳。2010年调整为企业交工资总额的1%，个人为0.2%，仍属全国最低。深圳的做法，有利于减轻企业和职工的负担，有利于实现企业和职工的参与权、知情权和监督权，促进了失业保险的可持续和健康发展。另外，为保证失业保险基金的征缴，深圳从2000年1月1日起，就实行社会保险费由地税部门统一合并征收，充分利用地税部门点多面广、征收刚性强的优势，有力地推动了失业保险的扩面和基金征缴工作。（四）享受待遇体现激励约束机制失业保险待遇是指参加失业保险的劳动者因失业而暂时中断生活来源时，由失业保险基金提供的、以现金为基本形式的各种帮助。失业保险待遇通常具有三个功能，一是保障基本生活的功能；二是抑制失业、促进再就业的功能；三是促进经济稳定发展的功能。深圳自失业保险制度建立以来，坚持保生活、促就业和预防失业的宗旨，在确定失业人员享受失业待遇方面，注重发挥激励和约束机制，使失业保险逐步由救济型转变为保险型。1. 申领条件
1999年，国务院《失业保险条例》规定，失业保险的申领条件为：在法定劳动年龄内具有劳动能力、连续工作一年以上、失业后按规定进行失业登记并有求职意向、原工作单位缴纳了失业保险费。符合这四个条件的失业人员，可按月领取失业保险金，并享受其他失业保险待遇。
深圳市失业保险的申领条件与国务院规定大体一致。但失业保险机构向社会承诺，失业人员申领失业保险金材料齐全的，随到随办；每月10日前100％的发放失业保险金；一次性申领失业保险金和生活困难补助金，材料齐全的，15个工作日内核定完毕并回复；特殊个案，受理之日起15个工作日内予以答复。这些承诺，提高了办事效率，方便了企业和职工，并有利于社会的监督。
2. 失业保险金的标准
《失业保险条例》规定，失业保险金的待遇标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准确定，全国各省市、自治区、直辖市按此原则结合本地区的实际，确定了相应的失业保险金标准。
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深圳市失业保险金的月发放标准为：上年市政府公布的最低月工资的80%。属于全国最高的城市。该市自1992年在全国率先实行最低工资制度以来，先后17次上调全市最低工资标准，随之失业人员的生活水平也不断地提高。2008年7月以前，因深圳特区内（福田区、罗湖区、盐田区、南山区）与特区外（宝安区、龙岗区）最低工资标准不同，失业人员享受失业保险金的标准亦不同。为加强特区外（宝安区、龙岗区）失业人员的失业保障，自2008年7月起特区外的宝安、龙岗，失业保险金同特区内一致。由于经济社会发展水平较高，最低生活保障制度和社会救助制度在其社会保障体系中的作用已经不十分突出，享受最低生活保障的人群十分少，大部分为失业保险所替代。
3. 领取期限
《失业保险条例》规定，失业保险金领取期限，失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。
深圳市失业人员领取失业保险金的计算标准，按其连续工作年限每满6个月计发1个月的失业保险金，但最高不超过24个月。领取失业保险金期满后、距退休年龄不足2年的失业人员，可向失业保险机构申请延长失业救济期限至退休时止。
深圳与全国各省市区在领取失业保险期限上的对比，最长期限基本一致，但在按失业人员失业前连续工作年限享受待遇方面，具有明显的特点：即享受期限稍短，享受待遇较高。这充分反映了深圳既能够遵循国务院制定的原则，又能实事求是，根据本市经济发展快、就业机会多和失业保险待遇较高的实际，科学地确定领取期限，不搞一刀切。从而有利于调动失业人员再就业的积极性，实现失业保险保生活、促就业的宗旨。
4. 对生活困难的失业人员给予生活补贴
《失业保险条例》规定，失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。
深圳规定，失业人员领取失业保险金期间，家庭人均月收入低于深圳市规定的最低生活保障线的和有其他特殊困难而无法维持基本生活的，可以向失业保险机构申请生活困难补助金。生活困难补助金的发放标准不超过本人领取失业救济金总额的40%。也就是说最高的失业保险金为1120元。以上可以看出，深圳对对生活困难的失业人员给予生活补贴有以下特点：一是，失业员工领取失业保险金期间，家庭人均月收入低于该市“低保”和有其他特殊困难的，可以直接向失业保险机构申请生活困难补助金。而不用转向民政部门申请生活补助，不仅简便了申请、审核手续，提高了效率，而且此部分资金由失业保险机构支出解决；二是，补贴标准较121
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122高，有利于保障失业人员的基本生活。5. 医疗补助 《失业保险条例》规定，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申领医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。深圳实施“全民医疗保险制度”。2008年1月，深圳市人民政府发布的《深圳市社会医疗保险办法》规定，政府建立基本医疗保险、地方补充医疗保险、生育医疗保险制度。基本医疗保险设综合医疗保险、住院医疗保险、农民工医疗保险、少年儿童住院及大病门诊医疗保险等项医疗保险形式。深圳将失业保险与医疗保险相衔接，职工失业后继续参加职工医疗保险。失业人员领取失业保险金期间参加住院医疗保险和地方补充医疗保险，医疗保险费由社会保险机构缴纳。通过对比表明，深圳对失业人员的医疗保险不仅起步早，而且使失业保险制度具有创新和突破，并取得良好的效果。目前全国绝大多数省区市都采用对领取失业保险金期间的失业人员，实行医疗补贴制度。但在制度运行中，还存在着就诊范围窄、核报待遇低和兑现方式“先垫后报”等问题。加之他们一般年龄较大，家庭负担较重，所以，原有的失业保险医疗补助费制度，难以满足其基本医疗保障的需求，这是一个多年来困扰失业人员的重要问题。深圳市建立的失业人员医疗保险制度有三个特点：一是待遇水平提高，补贴标准详细，可操作性强。二是缴费年限接续，增强了就业积极性。三是个人负担减轻，加快了待遇兑现。失业人员参加医疗保险费全部由失业保险基金承担，取消了等待期，为失业人员提供了高效便捷的服务。
6. 失业保险金可转移
《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转移。
深圳市规定，失业员工在领取失业保险金期间，户籍迁往深圳市以外的，失业保险机构将其余下应该享受的失业保险金转入当地失业保险机构或发给本人。
深圳市关于失业保险金可转移的规定，是失业保险制度的又一个创新点。按照市场经济的发展和劳动力市场的发展要求，必须为劳动力合理配置和流动提供相应的失业保障，深圳市的做法充分体现了这个要求，特别是对非成建制失业人员跨统筹地区转移的规定，既解决了多年困扰我们的城乡二元结构带来的劳动力流动的瓶颈，也体现了对劳动者权利和义务相统一的社会公平，同时保持了劳动者享受失业保障的连续性，这些行之有效的制度规定，应该成为今后我国失业保险制度的发展方向。
（五）严格管理失业保险基金
失业保险基金作为依法筹集和使用的专项资金，具有明显的特点和规范。首先，失业保险
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基金不是政府资金。与政府各类资金相比，失业保险基金具有独立的法律地位，政府、任何单位和个人都无权单独处分，不能侵占和挪作他用；只能在特定的范围内筹集，专门用于向失业人员提供物质帮助这一特定社会目的。其次，失业保险基金不同于商业性的投资基金，主要用于发放失业保险金，保障失业人员的基本生活。再次，与其他社会保障基金相比，失业保险基金更强调风险分担和基金的互济性，要求以支定收、现收现付和略有结余。因此，必须加强对失业保险基金的管理。
深圳市在失业保险基金的管理方面走在了全国的前列。为加强基金的管理，该市设立了由政府、工会和职工代表组成的社会保险管理监督委员会，发挥对失业保险基金的筹集、使用等监督作用。失业保险机构每年向其报告收支、使用等情况并定期公布。与此同时，劳动保障行政部门对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督，财政和审计部门对失业保险基金的收支和管理情况进行监督，保证了失业保险基金的安全运营。
（六）组织管理政事分开
失业保险的组织管理是发展失业保险制度的组织保障。失业保险涉及缴费、资格认定、待遇支付和基金管理等多方面事务，必须明确管理机构和管理办法。
国务院《失业保险条例》，明确了劳动保障行政部门管理和监督的职能，社会保险经办机构承办具体工作的职责，使行政监督和业务经办及就业服务既紧密联系，又相互制约，相互促进，以保证失业保险管理体制的有效运行。
深圳早在1995年就实现了包括失业保险在内的五险合一、政事分开、机构统一、标准统一，同时对社保机构的人员实行垂直管理。这种管理体制不仅实现了失业保险责任明确、各负其责、相互配合的格局，而且促进了廉政建设，提高了办事效率。
除此之外，深圳还建立了失业保险的齐抓共管机制。失业保险是一项系统工程，劳动保障部门注意搞好与工商、税务、财政等部门的协调配合，建立联席会议制度，定期研究问题，统一协调行动。工会积极主动参与，发动职工监督企业参保，并把缴费情况作为企业领导人作为评选劳模的条件。法院及时受理劳动保障、税务部门提醒执行的案件，依法强制执行。对失业保险的发展起到了重要的促进作用。
（七）鼓励失业人员再就业
失业保险具有保生活促就业的双重功能。保障失业人员基本生活是手段，促进其尽快再就业是目的。只有充分发挥双重功能，才能彰显失业保险的作用，体现失业保险的目的和意义。
国务院《失业保险条例》规定，为促进失业人员再就业，失业人员应接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
《深圳经济特区失业保险条例》加大了失业保险扶持再就业的力度，较好地体现了失业保123
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124险促进再就业的功能。条例规定，失业保险金用于促进再就业经费，按上年度收缴的失业保险基金总额的10%和结余额的20%提取。随着失业人员的增多，再就业压力的增大，特别是在世界金融危机影响的情况下，又增加了稳岗补贴和社会保险补贴等支出，提取比例显著增加。与全国其他地区相比，用于再就业的比例不仅起步早、比例高，而且相对稳定。为鼓励失业人员自谋职业。深圳规定，失业人员在领取失业效济金期内自行组织就业或从事个体经营的，凭营业执照可到失业保险机构申请一次性支付余下期限应当领取的失业保险金。通过以上政策和措施，使深圳失业人员的再就业率达到80%以上，受到了用人单位、失业人员和社会各界的普遍好评。二、经验与启示深圳失业保险制度建立20多年来，伴随着经济体制改革和劳动就业与社会保障制度改革的不断深化，经历了一个从无到有，从初步发挥作用的制度象征到真正发挥作用的制度安排的渐进发展过程。在这个过程中，深圳始终坚持国家的部署和指导方针，立足本市市情，及时总结反思实践中的情况和问题，学习借鉴外省尤其是国外有益的经验，解放思想，敢于创新，摸索出许多行之有效的做法和符合客观发展规律的经验。梳理归纳并借鉴这些先进的经验，将对我国实现失业保险制度的可持续发展，具有重要的启示和深刻的意义。（一）解放思想，勇于创新
失业保险制度是市场经济的产物。对于我们经历了几十年计划经济体制的国家来讲，是一项陌生而又没有参照模式的制度。对于深圳经济特区来说，更是一个全新的课题。我们要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济体制下的失业保险制度。面对这个要求，深圳根据各种所有制企业尤为是外商投资企业多，劳动力市场机制基本形成，劳动力流动灵活频繁的具体情况，创造性地开展工作。按照“社会主义的本质是解放生产力、发展生产力”的原则，树立和坚持科学发展观，走出了一条具有深圳特色的失业保险之路，形成了制度模式、立法层次、政策措施、管理体制等各方面的整体推进，使失业保险制度迅速地发展。主要体现在以下三个方面。
一是坚持制度模式设计符合市情的原则。如何设计符合本市市情的失业保险制度模式，是首要解决的问题。深圳在制度模式设计上，按照国家确定的基本原则，紧密结合本市市情市力，既体现制度的强制性，又考虑制度的必要性和可操作性。首先，实现失业保险广覆盖。我国是社会主义国家，保障每一个劳动者的基本权益是我们的宗旨。从这个意义上说，失业保险应覆盖到每一个劳动者，深圳始终按照这一目标，根据形势和条件的变化，着力扩大覆盖范
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围，失业保险覆盖率达到全国最高水平。其次，享受待遇与本市经济发展水平相适应。深圳坚持按照本市经济发展水平，确定失业人员享受待遇，使失业保险既能够保障其基本生活，又能够减少其就业惰性，有利于促进失业人员积极寻找工作，尽快实现再就业。
二是坚持立法先行的原则。通过立法保障失业保险制度的顺利实施，是深圳失业保险快速健康发展的重要经验。实践证明，只有从法律上确立失业保险的地位和作用，才能使其有法可依，有章可循；只有与法律相配套的各项法规及政策措施，才能形成健全的失业保险体系。
三是坚持全市社会统筹的原则。深圳自失业保险制度建立以来，一步到位实现失业保险全市社会统筹。事实说明，通过全市社会统筹，不仅增强了失业保险基金的支撑能力，而且增强了失业保险基金的调剂能力；同时解决了因经济发展水平限制而带来的享受待遇不均衡的问题，体现了失业保险的社会公平性。
（二）保生活促就业双重功能并重
失业保险制度体现保障基本生活和促进就业的双重功能。这也是失业保险有别与其他社会保险项目的基本特征。深圳失业保险制度从开始建立，就主动服从服务于经济和社会发展的大局，以改善民生为出发点和落脚点，始终重视和坚持它的双重功能，使保生活和促就业紧密联系，相互促进，共同发挥作用。在保障失业人员基本生活方面，深圳主要体现在为符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金；为领取失业保险金期间生病的失业人员率先在实行了职工医疗保险制度；为领取失业保险金期间死亡的失业人员的直系亲属提供丧葬补助和抚恤金。同时，随着经济发展水平的提高和生活水平的变化，失业保险金及时进行相应调整，保障了失业人员的生活水平随之提高。近几年来，他们摸索试行为失业人员发放生活补助和参加、接续养老、医疗等社会保险的措施，进一步保障失业人员及其家庭的基本生活，这已为全国今后的发展提供了示范。在此前提下，深圳大力帮助和扶持失业人员实现再就业，以充分体现失业保险制度的主要目的。深圳主要是通过对失业人员开展职业介绍、职业培训等就业服务，提供公益性就业岗位、组建就业基地和发放工资性补贴及社会保险补贴等，帮助失业人员实现重新就业。实践证明，只有坚持失业保险保生活促就业的双重功能，才能调动用人单位、劳动者参加失业保险的积极性，才能得到社会各界的认可和支持，进而进一步促进失业保险制度自身的发展。
（三）相互促进，协调发展
在我国社会保障体系中，社会保险是重要组成部分，而失业保险又是社会保险的主要项目。没有健全的失业保险制度，也就不会有健全的社会保障制度。健全失业保险制度，必须在健全整个社会保障体系的大背景下，结合失业保险制度的特点进行。深圳市失业保险制度建立以来，为完善社会保障体系发挥了应有的作用。实践证明，运用失业保险基金着力推动失业人125
SOUTHERN FORUM126员再就业，通过减少失业、扩大就业，增加就业人员的总量，扩大养老、医疗等社会保险的参保人数，才能增强社会保险基金的保障能力。才能形成失业保险制度和其他社会保险项目相互促进，协调发展的格局。达到维护劳动者的合法权益，促进社会保障事业的整体发展的效果。[参 考 文 献][1] 毛健.失业保险[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2004.[2] 郑功成.社会保障概论[M].上海：复旦大学出版社，2005-02.[3] 吕学静.中国失业保险面临大考[J].北京：中国社会保障，2009(1). [4] 汪洁.关于失业保险制度的政策和理论问题探讨[J].深圳：南方论丛，2008(1).[5] 汪洁.改善民生 扩大失业保险覆盖面[J].北京：中国劳动，2008(11).（责任编辑：魏甫华）