市委宣传部纪检组 市直纪工委
市安监局纪检组 惠州报业集团纪检组
“一把手”监督是监督工作的难中之难、重中之重。近年来，我市以《中国共产党党内监督条例》为依托，初步建立起了党内外立体监督体系，真正实现党内民主与人民民主的有机结合，“一把手”监督成效明显，凸显“惠州特色”。据不完全统计，２００７年以来，我市纪检监察机关先后根据网络、新闻舆论和群众举报线索，介入立案调查涉及“一把手”的事项有３８件，３８人次“一把手”得到了有效查处。现结合我市近年来的探索和实践，就如何构建好党内外监督体系，加强“一把手”刚性监督方面谈点粗浅意见。
一、主要做法及特点
（一）有效培植多元化“监督要素”，构建立体监督体系。我市以《中国共产党党内监督条例》为基础，加强了“一把手”党内外监督体系建设，充分发挥党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、网络监督、舆论监督等多种监督作用，把监督触角延伸至“一把手”八小时外，实现与“体系内监督”与“体系外监督”的有效对接。在党内监督方面，２００３年率先试行党代表常任制，党代表成为“天天代表”，实现了党内民主新突破，在对“一把手”监督等方面发挥了独特作用；在人大监督方面，严把“一把手”任免关，对群众公认度不高的“一把手”曾坚决地投下了否定票，还有计划地组织了一系列“一把手”述职、质询活动；在舆论监督方面，公开曝光典型违法违纪案件、经济责任审计情况及典型案例等，特别是以开放的态度善待、善用、善管网络媒体，对“一把手”的八小时内外监督作用明显，等等。
（二）创新监督方式方法，凸显刚性监督。一是推行“阳光监督”。通过在市主流媒体开辟“新闻面对面”、“一把手访谈”、“行风热线”、“惠民在线”等载体，以及在基层开展“社区论坛”、“‘一把手’大下访”等活动，组织“一把手”宣讲党务政务、工作部署和政策法规、解答处理热点难点问题、面对面接受批评等，形成了正面舆论监督、群众监督的强大态势。二是大力实行党务政务公开。制订了“通用版本”，强制性地推行了党务政务公开公开工作，将权力运行置于阳光之下，督促“一把手”自觉接受社会各界和干部群众的监督。三是以开放心态创新网络问政工作。我市以“惠民在线”问政平台、“惠民在线信息摘报”、“惠民在线”论坛等为主要载体的网络问政平台运行一年多来，取得明显成效，不仅成为听民声、察民情、聚民智、解民忧的重要工作机制，而且更是促进各级、各部门“一把手”学习、工作、生活作风转变，强化“一把手”监督、特别是八小时外监督的有效载体。截至２０１０年２月底，共有２６名“一把手”上线“惠民在线”论坛，网友现场留言７０００余个，网络问政平台共收到群众意见、建议、投诉等３万多份，通过“一把手”亲自解决或协调解决的问题达到９８％。因此，“一把手”亲身感受到了网络的威力，大大增强了“一把手”依法行政和自律意识。今年我市荣获“广东网络问政年度城市”的称号。四是启动“一把手”科学发展考核。我市先后开展了对县（区）和市直部门党政正职责任考核工作，一方面引导“一把手”当好科学发展的表率，另一方面更是对“一把手”的方向性、刚性监督。五是采取了“十步工作法”、公推公选、票决制等方式从源头上减少和避免了选人用人上的不正之风。六是开展了“万众评公务”、行风评议等监督活动。这些活动的深入开展，拓宽了“一把手”监督渠道，丰富了监督内涵。七是开展了一系列改革。如公务用车、主要领导不直接分管人事财务等改革，从源头上防止了“一把手”违纪违规行为的发生。
（三）发挥纪检监察主导作用，形成监督合力。近年来，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以构建惩治和预防腐败体系建设为主抓手，以“一把手”监督为重点，切实加强教育监管，着力推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉制度建设，始终保持惩治腐败的高压态势。我市纪检监察机关发挥了主导作用，引领了“一把手”监督工作，较好地整合了各种监督力量，形成了监督合力。特别是对重点部门派驻（出）纪检监察机构，这些机构实行统一管理，有效保障了监督职责的履行，提高了对所驻在单位领导班子及其成员、特别是主要领导监督的实效。
二、存在主要问题
（一）刚性监督机制不健全。近年来，我市已初步建立起了较为完善管用的惩治和预防腐败体系。但纵观这些制度机制，往往带有很强的“部门色彩”、“内卷化”特征明显，一般性要求多，切中要害的刚性规定不多。特别是除网络监督自成体系、实效性较高外，新闻舆论监督、群众监督缺乏根本性的制度保障。
（二）监督方式方法有待进一步创新。在对“一把手”的监督方式方法方面虽然凸显“惠州特色”、形成了众多“品牌”，但如何提高监督实效、把监督“触角”延伸至“一把手”权力运行各个环节和八小时内外，研究不深、办法措施不多。
（三）群众滥用监督权情况时有发生。个别群众在参与“一把手”监督过程中，存在侵犯隐私权、虚假信息、扭曲夸大等种种问题。特别在网络和匿名举报中，对“一把手”诽谤、诬告、人身攻击等“软暴力”日益猖獗，使网络监督、群众监督备受诟病。
三、建议及对策
如何开展好“一把手”监督，是当前党风廉政建设和反腐败斗争最急于破题的问题。加强“一把手”党内外监督，除加强正面宣传教育外，建议在突出“四性”上下功夫：
（一）加强“一把手”党内外监督制度机制建设，突出监督刚性。建议尽快总结我市成功做法，参考深圳等地经验，出台对“一把手”监督的全面性制度规定。在制度设计上，应突出“硬约束”，重点要建立和完善以下机制：一要完善考核考评机制。要科学设置考核指标，完善配套措施，以此引领“一把手”真正走上科学发展的道路上来。二要改革干部选拔任用机制。一方面，要改革“一把手”选拔机制，大力推行票决制，对拟任（推荐）人选一律实现全委会票决；另一方面，以失察失误问责制度机制督促“一把手”把好用人关，防止出现选人用人方面的不正之风。三要实行财产收入申报和重大事项报告制度。建议建立财产申报及其核查、责任追究等机制；不断深化“一把手”个人重大事项报告制度，将重大事项的行为主体由“一把手”本人逐渐向其配偶、子女延伸，由工作为主逐渐向日常生活行为、经济行为拓展。四要建立新闻舆论监督保障机制。要善待、善用、善管媒体，充分发挥新闻舆论监督作用、特别是对“一把手”八小时以外监督。五要深化网络问政机制建设。要在现有网络问政平台基础上，突出强化“一把手”监督功能，完善评价、建议、监督、交流的互动平台。对涉及“一把手”的网络舆情，要向上级领导和纪检监察、组织人事部门汇报，特别对涉嫌违纪违法的信息严格核查，严肃处理。要督促设置网上信箱，主要职能部门“一把手”，还要开辟博客，接受群众质询和监督。
（二）约束“一把手”权力运行，突出科学性。要按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规定，对“一把手”权力运行全过程、各环节开展有效监督。特别要紧紧抓住问题易发多发的重要部位和关键环节，以规范和制约权力为重点，实现“一把手”少犯错误或不犯错误的目标。一要进一步剥离“一把手”权力。要进一步明确“一把手”不得直接分管本地区本单位干部人事、具体财务审批以及工程项目建设和政府采购等工作，切实剥离和下放“一把手”权力。二要规范“一把手”重大事项决策行为。要明确凡属本地区本单位的重大决策、重要干部人事变动、重大项目安排、大额资金安排使用，除紧急处置突发事件外，须经过领导班子集体研究决定。三要规定刚性决策程序。如要明确领导班子决策事项和程序必须事先设定，并提前将议题通知班子成员，不准临时动议；决定重要事项必须进行表决，决策过程中班子成员要逐一发表意见，“一把手”的表态安排在最后，避免“一言堂”。四要明确“一把手”责权利。特别要参照深圳做法，界定好各部门、尤其是“一把手”职责，进一步明确职责范围内的事关民生和社会公共利益的重大事项，如政府建设工程招投标、经营性土地使用权出让、政府性专项资金发放等具体个案，不得提交市（区）政府常务会或市长（区长、主任）办公会讨论决定，借请示上级之名规避责任。五要强化监督检查。对党风廉政建设责任制落实、民主集中制执行、干部选拔任用、重大事项报告制度执行等情况开展监督检查；要大力推行党政领导干部问责制度。
（三）整合监督力量，突出实效性。要实行党内党外监督相结合，进一步构造立体监督网络，提高监督的实效性。一要发挥好党委的统领作用，利用好已有的监督联席会议平台，整合好党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、网络监督、舆论监督等多种监督资源，形成监督合力，避免“单打独斗”。二要发挥好纪检监察机关的牵头抓总的作用，发挥查办案件的治本功能。三要发挥好群众监督、网络监督、舆论监督等多种形式的监督作用。
（四）引导群众正确监督，突出规范性。一要拓宽群众监督的渠道。要建立“一把手”“生活圈、社交圈”考察评估制度，通过网络问政、新闻媒体等平台，加强涉及“一把手”生活圈、社交圈信息的收集、分析、研判和处置。二要满足群众知情权。督促“一把手”将本单位的工作职责、工作制度、行政决策程序、办事规则、财务状况以及重要政务活动以适当方式公开，接受群众监督。三要赋予群众监督权。如对在选拔和测评“一把手”过程中，“不称职”票超过应到人数三分之一的，经组织（人事）部门考察，确属不称职的，不能担任拟任职务或应免去现职。四要规范和引导群众监督行为。要因势利导，加强监管，防止一些别有用心的人借助网络等渠道，对“一把手”诬告、诽谤、打击、陷害、报复。要建立严格的反腐败网络信息、群众举报等审查流程，对相关线索进行专业的收集、分析，按真实性、可查性、影响性分级管理；要严肃查处利用网络等形式诬告陷害“一把手”的违法案件，并适时将查处的典型案例通过网络和其他大众媒体进行曝光，确保群众监督沿着健康的轨道运行。
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“一把手”监督是监督工作的难中之难、重中之重。近年来，我市以《中国共产党党内监督条例》为依托，初步建立起了党内外立体监督体系，真正实现党内民主与人民民主的有机结合，“一把手”监督成效明显，凸显“惠州特色”。据不完全统计，２００７年以来，我市纪检监察机关先后根据网络、新闻舆论和群众举报线索，介入立案调查涉及“一把手”的事项有３８件，３８人次“一把手”得到了有效查处。现结合我市近年来的探索和实践，就如何构建好党内外监督体系，加强“一把手”刚性监督方面谈点粗浅意见。
一、主要做法及特点
（一）有效培植多元化“监督要素”，构建立体监督体系。我市以《中国共产党党内监督条例》为基础，加强了“一把手”党内外监督体系建设，充分发挥党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、网络监督、舆论监督等多种监督作用，把监督触角延伸至“一把手”八小时外，实现与“体系内监督”与“体系外监督”的有效对接。在党内监督方面，２００３年率先试行党代表常任制，党代表成为“天天代表”，实现了党内民主新突破，在对“一把手”监督等方面发挥了独特作用；在人大监督方面，严把“一把手”任免关，对群众公认度不高的“一把手”曾坚决地投下了否定票，还有计划地组织了一系列“一把手”述职、质询活动；在舆论监督方面，公开曝光典型违法违纪案件、经济责任审计情况及典型案例等，特别是以开放的态度善待、善用、善管网络媒体，对“一把手”的八小时内外监督作用明显，等等。
（二）创新监督方式方法，凸显刚性监督。一是推行“阳光监督”。通过在市主流媒体开辟“新闻面对面”、“一把手访谈”、“行风热线”、“惠民在线”等载体，以及在基层开展“社区论坛”、“‘一把手’大下访”等活动，组织“一把手”宣讲党务政务、工作部署和政策法规、解答处理热点难点问题、面对面接受批评等，形成了正面舆论监督、群众监督的强大态势。二是大力实行党务政务公开。制订了“通用版本”，强制性地推行了党务政务公开公开工作，将权力运行置于阳光之下，督促“一把手”自觉接受社会各界和干部群众的监督。三是以开放心态创新网络问政工作。我市以“惠民在线”问政平台、“惠民在线信息摘报”、“惠民在线”论坛等为主要载体的网络问政平台运行一年多来，取得明显成效，不仅成为听民声、察民情、聚民智、解民忧的重要工作机制，而且更是促进各级、各部门“一把手”学习、工作、生活作风转变，强化“一把手”监督、特别是八小时外监督的有效载体。截至２０１０年２月底，共有２６名“一把手”上线“惠民在线”论坛，网友现场留言７０００余个，网络问政平台共收到群众意见、建议、投诉等３万多份，通过“一把手”亲自解决或协调解决的问题达到９８％。因此，“一把手”亲身感受到了网络的威力，大大增强了“一把手”依法行政和自律意识。今年我市荣获“广东网络问政年度城市”的称号。四是启动“一把手”科学发展考核。我市先后开展了对县（区）和市直部门党政正职责任考核工作，一方面引导“一把手”当好科学发展的表率，另一方面更是对“一把手”的方向性、刚性监督。五是采取了“十步工作法”、公推公选、票决制等方式从源头上减少和避免了选人用人上的不正之风。六是开展了“万众评公务”、行风评议等监督活动。这些活动的深入开展，拓宽了“一把手”监督渠道，丰富了监督内涵。七是开展了一系列改革。如公务用车、主要领导不直接分管人事财务等改革，从源头上防止了“一把手”违纪违规行为的发生。
（三）发挥纪检监察主导作用，形成监督合力。近年来，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以构建惩治和预防腐败体系建设为主抓手，以“一把手”监督为重点，切实加强教育监管，着力推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉制度建设，始终保持惩治腐败的高压态势。我市纪检监察机关发挥了主导作用，引领了“一把手”监督工作，较好地整合了各种监督力量，形成了监督合力。特别是对重点部门派驻（出）纪检监察机构，这些机构实行统一管理，有效保障了监督职责的履行，提高了对所驻在单位领导班子及其成员、特别是主要领导监督的实效。
二、存在主要问题
（一）刚性监督机制不健全。近年来，我市已初步建立起了较为完善管用的惩治和预防腐败体系。但纵观这些制度机制，往往带有很强的“部门色彩”、“内卷化”特征明显，一般性要求多，切中要害的刚性规定不多。特别是除网络监督自成体系、实效性较高外，新闻舆论监督、群众监督缺乏根本性的制度保障。
（二）监督方式方法有待进一步创新。在对“一把手”的监督方式方法方面虽然凸显“惠州特色”、形成了众多“品牌”，但如何提高监督实效、把监督“触角”延伸至“一把手”权力运行各个环节和八小时内外，研究不深、办法措施不多。
（三）群众滥用监督权情况时有发生。个别群众在参与“一把手”监督过程中，存在侵犯隐私权、虚假信息、扭曲夸大等种种问题。特别在网络和匿名举报中，对“一把手”诽谤、诬告、人身攻击等“软暴力”日益猖獗，使网络监督、群众监督备受诟病。
三、建议及对策
如何开展好“一把手”监督，是当前党风廉政建设和反腐败斗争最急于破题的问题。加强“一把手”党内外监督，除加强正面宣传教育外，建议在突出“四性”上下功夫：
（一）加强“一把手”党内外监督制度机制建设，突出监督刚性。建议尽快总结我市成功做法，参考深圳等地经验，出台对“一把手”监督的全面性制度规定。在制度设计上，应突出“硬约束”，重点要建立和完善以下机制：一要完善考核考评机制。要科学设置考核指标，完善配套措施，以此引领“一把手”真正走上科学发展的道路上来。二要改革干部选拔任用机制。一方面，要改革“一把手”选拔机制，大力推行票决制，对拟任（推荐）人选一律实现全委会票决；另一方面，以失察失误问责制度机制督促“一把手”把好用人关，防止出现选人用人方面的不正之风。三要实行财产收入申报和重大事项报告制度。建议建立财产申报及其核查、责任追究等机制；不断深化“一把手”个人重大事项报告制度，将重大事项的行为主体由“一把手”本人逐渐向其配偶、子女延伸，由工作为主逐渐向日常生活行为、经济行为拓展。四要建立新闻舆论监督保障机制。要善待、善用、善管媒体，充分发挥新闻舆论监督作用、特别是对“一把手”八小时以外监督。五要深化网络问政机制建设。要在现有网络问政平台基础上，突出强化“一把手”监督功能，完善评价、建议、监督、交流的互动平台。对涉及“一把手”的网络舆情，要向上级领导和纪检监察、组织人事部门汇报，特别对涉嫌违纪违法的信息严格核查，严肃处理。要督促设置网上信箱，主要职能部门“一把手”，还要开辟博客，接受群众质询和监督。
（二）约束“一把手”权力运行，突出科学性。要按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规定，对“一把手”权力运行全过程、各环节开展有效监督。特别要紧紧抓住问题易发多发的重要部位和关键环节，以规范和制约权力为重点，实现“一把手”少犯错误或不犯错误的目标。一要进一步剥离“一把手”权力。要进一步明确“一把手”不得直接分管本地区本单位干部人事、具体财务审批以及工程项目建设和政府采购等工作，切实剥离和下放“一把手”权力。二要规范“一把手”重大事项决策行为。要明确凡属本地区本单位的重大决策、重要干部人事变动、重大项目安排、大额资金安排使用，除紧急处置突发事件外，须经过领导班子集体研究决定。三要规定刚性决策程序。如要明确领导班子决策事项和程序必须事先设定，并提前将议题通知班子成员，不准临时动议；决定重要事项必须进行表决，决策过程中班子成员要逐一发表意见，“一把手”的表态安排在最后，避免“一言堂”。四要明确“一把手”责权利。特别要参照深圳做法，界定好各部门、尤其是“一把手”职责，进一步明确职责范围内的事关民生和社会公共利益的重大事项，如政府建设工程招投标、经营性土地使用权出让、政府性专项资金发放等具体个案，不得提交市（区）政府常务会或市长（区长、主任）办公会讨论决定，借请示上级之名规避责任。五要强化监督检查。对党风廉政建设责任制落实、民主集中制执行、干部选拔任用、重大事项报告制度执行等情况开展监督检查；要大力推行党政领导干部问责制度。
（三）整合监督力量，突出实效性。要实行党内党外监督相结合，进一步构造立体监督网络，提高监督的实效性。一要发挥好党委的统领作用，利用好已有的监督联席会议平台，整合好党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、网络监督、舆论监督等多种监督资源，形成监督合力，避免“单打独斗”。二要发挥好纪检监察机关的牵头抓总的作用，发挥查办案件的治本功能。三要发挥好群众监督、网络监督、舆论监督等多种形式的监督作用。
（四）引导群众正确监督，突出规范性。一要拓宽群众监督的渠道。要建立“一把手”“生活圈、社交圈”考察评估制度，通过网络问政、新闻媒体等平台，加强涉及“一把手”生活圈、社交圈信息的收集、分析、研判和处置。二要满足群众知情权。督促“一把手”将本单位的工作职责、工作制度、行政决策程序、办事规则、财务状况以及重要政务活动以适当方式公开，接受群众监督。三要赋予群众监督权。如对在选拔和测评“一把手”过程中，“不称职”票超过应到人数三分之一的，经组织（人事）部门考察，确属不称职的，不能担任拟任职务或应免去现职。四要规范和引导群众监督行为。要因势利导，加强监管，防止一些别有用心的人借助网络等渠道，对“一把手”诬告、诽谤、打击、陷害、报复。要建立严格的反腐败网络信息、群众举报等审查流程，对相关线索进行专业的收集、分析，按真实性、可查性、影响性分级管理；要严肃查处利用网络等形式诬告陷害“一把手”的违法案件，并适时将查处的典型案例通过网络和其他大众媒体进行曝光，确保群众监督沿着健康的轨道运行。