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政府责任缺失的制度分析
□牛娜娜
（中南财经政法大学
湖北武汉４３００６０）
摘要：针对政府行政管理过程中的责任缺失现象，本文主要从制度安排的视角，分析政府责任缺失的表现，揭示出政府责任缺失的制度成因主要是在宪法和法律责任、政治责任、行政责任和道德责任的责任控制机制上存在缺陷和不足，为弥补政府责任缺失、构建责任政府提供了制度创新的思路和途径。
关键词：责任政府
政府责任缺失
责任控制机制
务的方向和性质完全违背公共权力“公共性”的本质。
３．行政权力失范。指行政权力主体在行使公共权力过程中，由于行政权力失范，发生一些与使用权力目标相违反的结果，违背或损害公民与社会的合法权益，导致行政资源浪费，主要表现为公权私用。最为典型的是在对公务员招录以及领导干部考核任用机制的运作过程中，行政领导者手中的权力本应为国家选拔优秀人才而服务，但部分官员不正当使用手中的人事任免权、决策权，公权私用，为亲信、熟人开绿灯，使得一些能力不够、作风不正、综合素质不高的人员加入到公务员以及领导干部队伍中来，造成行政权力失范，人才流失，削弱政府能力。
二、诱发政府责任缺失的制度性因素
责任政府不但是一种理念，更是一种制度安排。作为制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制。责任控制机制就是指确保政府及其行政人员承担其宪法和法律、政治、行政和道德责任的一系列制度和程序。它可以简要分为责任制度与责任追究两个方面。责任制度的规定是为了政府积极责任的履行，而责任追究是为了政府消极责任的承担。
当前，从总体上讲，我国有关政府责任的法律和制度还不成熟。“已
政府责任是指政府组织及其成员履行其在社会治理中的职能和义务（即法律和社会所要求的义务）。在政府管理活动中，责任作为一种政府管理理念和管理方式，可以分为宪法和法律责任、政治责任、行政责任和道德责任。前三类是客观责任，由法律规定，后一类是主观责任，反映的是国家公务员的伦理自主性。〔１〕这四类责任都是客观存在的，构成了一个具有内在联系的完整的政府责任体系。
一、政府责任缺失的表现１．政府的“失责”现象（１）作为失责。指政府及其行政人员对于宪法、法律和社会所要求其应履行的职责或义务没有做到或没有做好，损害了公众利益。如环境保护、社会治安、城市交通、立法、社会保障和收入差距等方面。作为失责主要表现在公共决策失误以及政府工作机构的低效。公共决策失误是政府在制定政策过程中没有很好地履行应尽的政策义务，决策过程不透明，决策程序不科学，使出台的公共政策不合理，不能有针对性地解决存在的社会问题，给国家和社会发展以及人民的权益造成重大损失。政府工作机构的低效是政府执行政策的效率不高，官僚主义作风严重，影响政策的执行，使一项好的政策产生坏的结果，导致政府失灵和责任的缺失。另外，一些行政官员对于应该履行的职责和义务视而不
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见、避而不谈，把本应由政府承担的责任和义务推给社会的现象，也是一种失责的表现。表面上是放权，实质上是对责任的忽视、回避。
２）不作为失责。指政府对于不（
该履行的职责、不该管或不该做的事做了，对于管不好的事管了。这主要涉及到政府职能的越位、错位问题。市场经济体制的建立，要求政府职能转换，打破政治主宰经济、政企不分格局，但在实际的行政管理过程中，政府部门扔插手企业事务，干预微观经济行为，控制相当大的物资分配权、资金控制权、产品定价权、人事管理权等，特别是在商品流通领域、供求关系紧张的领域以及经济生活的热点部位，政府的影子随处可见，使得企业不能遵循价值规律要求，阻碍企业健康发展，造成经济损失。
２．行政能力过剩。指政府在执行公务，行使公共职能过程中，利用手中合法权力行违法之事或对违法行为进行保护，使得行政行为非合理化。表现为政府寻租、权钱交易、越权施政、关系用权、乱摊派、乱收费等腐败现象。一些行政官员时时不愿放弃已有的权力，为了自身的或其小集团的利益而对社会领域进行扩张性、渗透性的干预，表面上是对社会和市场进行必要的调控，实质上是运用公共权力创造“寻租”机会而谋取私利，是权力对责任的侵犯，其行政权力服
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有的一些有关政府责任的法律和制度，不是要求过高，缺乏现实性，就是过于原则、抽象，缺乏实施细则，不易把握和操作；或者是弹性过大，模棱两可，缺乏针对性；或者是导向性的正面规范太多，制约性的部分太少。有的还存在一些漏洞，如不少法规规定公务人员‘不准做……’，但对违反此条应
如何处理却往往没有下文。”〔〕
２
具体来说，我国主要是在宪法和法律责任、政治责任、行政责任和道德责任的责任控制机制上存在缺陷和不足。
１．宪法和法律责任控制机制目前，虽然我国关于政府法律责任制度的基本框架已经形成，《宪法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》以及即将实施的《公务员法》等几部法律基本上比较系统地规定了政府行政机关、政府行政人员和行政相对人各自的法律责任，但尚存不少不足。主要有：
（１）违宪者难于追究其责任。主要原因在于没有专门的追究违宪责任的机构和具体实施的程序。目前只是规定全国人大及其常委会有解释和监督宪法实施的职能。而全国人大及其常委会监督宪法实施主要采取会议方式，并且全国人大及其常委会职责广泛，会期短，议程多，精通法律和宪法的专业人士少，因而无暇顾及且难以胜任宪法监督。此外，追究违宪责任的专业性、技术性、经常性及司法性与最高权力机关的职能及活动方式又相去甚远，加上没有可操作的法律程序，因此这种宪法监督制度并没有起多少实质性作用。
（２
）程序价值没有得到应有重视。我国虽然制定了某些包含一定行政程序的法律规范，但所规定的程序内容过于简单、概括，缺乏实施细则，不易把握和操作，程序立法和程序执法不健全，直接导致行政行为的零散混乱，缺少必要的制约、监督机制。
（３）行政诉讼制度不完善。主要表现在：一是行政案件起诉难。我国的《行政诉讼法》虽然对行政相对人的起诉有规定，但条件过于严格，从而使行政相对人实际上被剥夺了诉讼的权利。如，相对人只能就受损的个
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人利益而不能就受损的公共利益提起而在政治责任追究途径上也或多行政诉讼。另外，提起行政诉讼要有或少地存在着一些问题，主要体现在：
明确的被告，然而由于我国行政系统（
１）人大追究途径。人大追究是的复杂性和法律规定的严格，使行政指全国和地方各级人大及其常委会对相对人很难判断出具体被告是谁。二应承担政治责任的政府官员的追究。是对《行政诉讼法》中的一些重要规对政府责任追究是国家权力机关的一定，我国司法界和理论界尚未达成一项重要职能，宪法和有关法律规定了致。如行政诉讼的受案范围，对具体各级人大及其常委会的质询权、特定行政行为的解释等。
问题调查权、罢免权等。通过行使质（４
）国家赔偿制度不完善。主要询权和调查权可以对有关官员起到督有：根据我国国家赔偿法的规定，行察、规范作用，通过“罢免”和“撤政赔偿的责任原则是违法责任原则，职”方式可对官员起到约束和威慑作不是无过错原则，这在实践中导致许用。但由于缺乏具体程序与承担责任多行政侵权行为无法得到救济；行政的形式，人大对政府责任追究往往被赔偿的范围过窄，仅限于因具体行政虚置化，虽有质询制度，却很少启动；行为及一些事实行政行为造成的损害，虽有罢免制度，但主要是对已确定为而对抽象行政行为造成的伤害赔偿并违法犯罪的官员才实行；虽有特定问无规定。只赔偿直接损失，对间接损题调查、询问与质询、听取工作报告失和精神损失不予赔偿；在规定上还的权力，但问题在于：如果调查的结不够细，导致了法院在审判政府侵权果没有发现违法违纪情况，但工作不赔偿的司法实践中存在着无法可依或称职或有违反民意的言行；如果代表即使有赔偿依据但与民事赔偿相比过对政府官员就询问或质询问题的回答低的现象。
不满意；如果政府工作报告或政府提政府宪法与法律责任的追究机制出的重要议案未获人大通过，那么人主要包括两个方面：一是人大对政府大能不能启动罢免或撤职程序，或迫抽象行政行为的合法性进行审查的制其辞职，以追究其政治责任，宪法和度，二是人民法院对政府及其行政人法律上对这些都没有明确的规定。
员的违法行为进行审判的制度。在这（２
）党的追究途径。党的追究是两种追究机制中都存在着一些问题，指中共中央和县级以上地方各级党委前者的问题在于审查程序的缺乏，而对应该承担政治责任的政府官员的追后者的问题在于人民法院的独立性不究。党的追究方式主要有：①责令政强，司法审判容易遭到行政力量的干涉。
治责任主体辞去党内职务；②向国家２．政治责任控制机制
机关（主要是权力机关）提出行政免政务官员的政治责任承担范围最职、撤职或罢免的建议。尽管党的追主要的就是制定公共政策，“虽然不究是政治责任实现的有效渠道，但在能把制定公共政策当作政治责任主体我国现有的体制下，党政不分、以党专有的职责，却可以把制定公共政策代政的现象比较多，在许多情况下是看作政治责任主体的主要职责，或者由党代替政府来实现政府应尽的责任说政治责任主体履行责任的主要行为的，这样就出现了责任主体不明确的方式就是制定公共政策。”
〔３〕
然而，
现象，进而无法实现党对政府责任的我国却没有建立起完善的政府决策责有效监督和制约。正如有学者所说的任制度。决策权与决策责任相分离，“在我国历史上，由政府执行而由执政决策成败与决策者个人荣辱得失、升党导致谋政、制定的大政方针乃至具迁降免缺乏直接的、必然的联系；决体政策所导致的失误与过错，由政府策责任主体不明确，决策失误后无人机关及其工作人员执行而党组织决议承担实际责任，导致几乎每一个决策或决定所造成的违法与侵权并不少见，层面都存在决策失误现象，各种经济过这就都很难由政府和政府工作人员负热、一些重大投资和建设项目以及提拔责或负完全责任。”
〔４〕
干部造成的决策失误很少被追究过责任。
（３）自我追究途径。自我追究是
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２００５．１１理论界
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政府官员对履行职务、行使权力情况负连带责任的方式等都没有明确细致和言行进行自我评价，如未能认真合的规定。只有在下级发生重大的、受法履行职责或言行违背民意，而进行舆论广泛关注的重大过失时，迫于社的自我责任追究。追究方式通常有道会公众压力而不得已实行之。但在这歉和引咎辞职两种。道歉是政府官员种外部力量介入情况下，行政首长承就自己的不良履职情况或言行公开地担的实际上是政治责任而不再是行政向公众道歉，争取公众的宽恕；引咎责任。另外，我国行政首长拥有对所辞职是自我追究政治责任的最严厉形辖公共事务的自由裁量权和最终决策式，政府官员的不称职行为或严重违权，这种权力可以视为一种独占性的、背民意的行为，通过道歉也难以取得排他性的权力；同时，党章、党内监公众的谅解，只有提出辞职。但道歉督条例等党内法规又规定重大决议决完全“凭良心”，缺少制度化的规范；策遵循民主集中制原则，也就是采用而“引咎辞职”只是权力型而不是责合议制方式来决定。在票决制决定公任型的。
共事务时，行政首长拥有的是一种集（４
）社会追究途径。社会追究主体性权力和共享性的权力，这就使得要是大众传媒监督与公民参与。但在行政首长的这种独占性权力和共享性我国由于政治文明发展程度不高以及权力的范围界限比较模糊，易导致行制度缺陷，使得公民参与的途径、热政首长由于责任过重而不堪重负，或情有待完善和提高。而大众传媒由于以集体决策名义推卸责任。
自身经济利益的需要或受制于某些利（３
）政府绩效评估机制的缺失益团体驱使，同时在特定政治环境中，性。政府绩效评估机制是对行政人员常常受到政治权力的支配，所以其在履行行政责任状况的一种客观评价，很大程度上不能代表社会和公众的利也是追究行政人员行政责任的重要依益。这一点在行政责任、宪法和法律据之一。然而目前的问题是，政府官责任和道德责任的追究上是一样的。
员对绩效评估认识不足，存在心理上３．行政责任控制机制
的抵制，政府尚未建立起一套科学的行政责任制度建设可分划为五种：绩效评估体系，评估方法单一落后，行政结构责任制、行政首长负责制、评估程序不科学透明，评估人才匮乏；行政岗位负责制和政府绩效评估制、政府宁愿将有限资金投入日常例行事这其中只有行政岗位责任制执行不错，务中，也不愿将有限的资源用于推行其他四种都存在明显不足。
评估工作上。制约了政府问责制的推行。
（
１）我国缺乏明确的行政结构责行政责任的追究途径主要是行政任制度。在上下级政府之间、同级政机关的自我追究，即在国家行政机关府各职能部门之间的职责权限界定上中，上级机关对应该承担责任的下级缺乏明确统一的法律规定，尤其是同行政人员的追究。上级在其权限范围级政府不同职能部门之间存在大量职内，可以通过警告、记过、记大过、能交叉、政出多门、多头管理现象，降级、撤职和开除六种行政处分形式有利可图时积极行使权力，争夺权力，追究下级的行政责任。但在目前行政出了问题则互相指责，推卸责任，导责任追究中，没有一套完整的行政责致责任主体的模糊化和虚拟化。
任追究程序，存在着追究行政责任的（２）行政首长负责制要求，一方程序和方法不明确、不严谨、操作性面行政下级对行政上级最终对行政首不强等问题。常出现行政领导的主观长承担忠于职守、努力工作、提高效意志凌驾于客观责任评价标准之上的率、遵纪守法的责任；另一方面，一情况，要么庇护或袒护不认真履行行切行政行为不管是否行政首长所为，政职责的下级，要么滥用职权或越权行政首长都有连带责任。而我国的行实施行政责任追究，借机打击报复政首长负责制，只有下级对上级负责“不听话”但公正守法的下级。
得到很好履行，而上级对下级的工作、４．道德责任控制机制
授予的资金、权力连带责任的标准、
康德曾经指出“良好的国家体制
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并不能期待于道德，倒是相反地一个民族良好道德的形成首先要期待于良好的国家体制”。〔５〕这句话很好的表明了制度对道德建设的重要性。然而在政府道德责任的制度规定方面，我国至今仍未形成一个统一的国家公务员道德法典，虽有即将施行的《公务员法》等法律法规，但很少有对严重违反行政道德责任的行为进行处罚的规定，即使有也缺少细致化的操作程序。
在责任追究途径上，过分依赖自律而忽视他律，或者说过分依赖软性的道德调节，把道德责任仅仅看作是主观责任，一味地强调行政人员的伦理自主性，强调自我追究，方式一般为：自我反省、悔过、道歉和引咎辞职。而在他律上，仅仅是社会舆论起了一定程度的监督作用，而权力机关的追究、行政机关的追究基本上是空白，没有形成一套行之有效的道德责任追究机制。没有专门机构负责处理公务员违反行政道德责任但又尚未构成犯罪的行为。
由此可见，政府行政过程中责任缺失的制度成因主要是责任控制机制上存在的缺陷和失灵；责任追究途径的困境以及民众监督政府的困难，等等。这些制度解析都为控制政府责任缺失，克服构建责任政府面临的困境提供了思路和途径，有利于调整与改善政府与公众的关系，增强政府施政的合法性基础，也有利于加速行政改革目标的实现。■
参考文献：
［１］ＴｅｒｒｙＬ．Ｃｏｏｐｅｒ，ＴｈｅＲｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒＡｎＡｐｐｒｏａｃｈ
ｔｏＥｔｈｉｃｓｆｏｒＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｏｌｅ．Ｓａｎ
Ｆｒａｎｃｉｓｃｏ；
Ｏｘｆｏｄ，１９９０．
［２］洪威雷，丁绪欢．论我国规范行政责任的机制建设［Ｊ］．湖北大学学报，２０００，（２）．
［３］张贤明．论政治责任［Ｍ］．吉林：吉林大学出版社，２０００．
［４］张国庆．行政管理学概论［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０００．
［５］［德］康德．历史理性批判Ｍ］．转引自浦兴祖：西方政治学说史Ｍ］．上海：复旦大学出版社，１９９９．责任编辑：振
胜
［［
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□牛娜娜
（中南财经政法大学
湖北武汉４３００６０）
摘要：针对政府行政管理过程中的责任缺失现象，本文主要从制度安排的视角，分析政府责任缺失的表现，揭示出政府责任缺失的制度成因主要是在宪法和法律责任、政治责任、行政责任和道德责任的责任控制机制上存在缺陷和不足，为弥补政府责任缺失、构建责任政府提供了制度创新的思路和途径。
关键词：责任政府
政府责任缺失
责任控制机制
务的方向和性质完全违背公共权力“公共性”的本质。
３．行政权力失范。指行政权力主体在行使公共权力过程中，由于行政权力失范，发生一些与使用权力目标相违反的结果，违背或损害公民与社会的合法权益，导致行政资源浪费，主要表现为公权私用。最为典型的是在对公务员招录以及领导干部考核任用机制的运作过程中，行政领导者手中的权力本应为国家选拔优秀人才而服务，但部分官员不正当使用手中的人事任免权、决策权，公权私用，为亲信、熟人开绿灯，使得一些能力不够、作风不正、综合素质不高的人员加入到公务员以及领导干部队伍中来，造成行政权力失范，人才流失，削弱政府能力。
二、诱发政府责任缺失的制度性因素
责任政府不但是一种理念，更是一种制度安排。作为制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制。责任控制机制就是指确保政府及其行政人员承担其宪法和法律、政治、行政和道德责任的一系列制度和程序。它可以简要分为责任制度与责任追究两个方面。责任制度的规定是为了政府积极责任的履行，而责任追究是为了政府消极责任的承担。
当前，从总体上讲，我国有关政府责任的法律和制度还不成熟。“已
政府责任是指政府组织及其成员履行其在社会治理中的职能和义务（即法律和社会所要求的义务）。在政府管理活动中，责任作为一种政府管理理念和管理方式，可以分为宪法和法律责任、政治责任、行政责任和道德责任。前三类是客观责任，由法律规定，后一类是主观责任，反映的是国家公务员的伦理自主性。〔１〕这四类责任都是客观存在的，构成了一个具有内在联系的完整的政府责任体系。
一、政府责任缺失的表现１．政府的“失责”现象（１）作为失责。指政府及其行政人员对于宪法、法律和社会所要求其应履行的职责或义务没有做到或没有做好，损害了公众利益。如环境保护、社会治安、城市交通、立法、社会保障和收入差距等方面。作为失责主要表现在公共决策失误以及政府工作机构的低效。公共决策失误是政府在制定政策过程中没有很好地履行应尽的政策义务，决策过程不透明，决策程序不科学，使出台的公共政策不合理，不能有针对性地解决存在的社会问题，给国家和社会发展以及人民的权益造成重大损失。政府工作机构的低效是政府执行政策的效率不高，官僚主义作风严重，影响政策的执行，使一项好的政策产生坏的结果，导致政府失灵和责任的缺失。另外，一些行政官员对于应该履行的职责和义务视而不
理论界２００５．１１
见、避而不谈，把本应由政府承担的责任和义务推给社会的现象，也是一种失责的表现。表面上是放权，实质上是对责任的忽视、回避。
２）不作为失责。指政府对于不（
该履行的职责、不该管或不该做的事做了，对于管不好的事管了。这主要涉及到政府职能的越位、错位问题。市场经济体制的建立，要求政府职能转换，打破政治主宰经济、政企不分格局，但在实际的行政管理过程中，政府部门扔插手企业事务，干预微观经济行为，控制相当大的物资分配权、资金控制权、产品定价权、人事管理权等，特别是在商品流通领域、供求关系紧张的领域以及经济生活的热点部位，政府的影子随处可见，使得企业不能遵循价值规律要求，阻碍企业健康发展，造成经济损失。
２．行政能力过剩。指政府在执行公务，行使公共职能过程中，利用手中合法权力行违法之事或对违法行为进行保护，使得行政行为非合理化。表现为政府寻租、权钱交易、越权施政、关系用权、乱摊派、乱收费等腐败现象。一些行政官员时时不愿放弃已有的权力，为了自身的或其小集团的利益而对社会领域进行扩张性、渗透性的干预，表面上是对社会和市场进行必要的调控，实质上是运用公共权力创造“寻租”机会而谋取私利，是权力对责任的侵犯，其行政权力服
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有的一些有关政府责任的法律和制度，不是要求过高，缺乏现实性，就是过于原则、抽象，缺乏实施细则，不易把握和操作；或者是弹性过大，模棱两可，缺乏针对性；或者是导向性的正面规范太多，制约性的部分太少。有的还存在一些漏洞，如不少法规规定公务人员‘不准做……’，但对违反此条应
如何处理却往往没有下文。”〔〕
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具体来说，我国主要是在宪法和法律责任、政治责任、行政责任和道德责任的责任控制机制上存在缺陷和不足。
１．宪法和法律责任控制机制目前，虽然我国关于政府法律责任制度的基本框架已经形成，《宪法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》以及即将实施的《公务员法》等几部法律基本上比较系统地规定了政府行政机关、政府行政人员和行政相对人各自的法律责任，但尚存不少不足。主要有：
（１）违宪者难于追究其责任。主要原因在于没有专门的追究违宪责任的机构和具体实施的程序。目前只是规定全国人大及其常委会有解释和监督宪法实施的职能。而全国人大及其常委会监督宪法实施主要采取会议方式，并且全国人大及其常委会职责广泛，会期短，议程多，精通法律和宪法的专业人士少，因而无暇顾及且难以胜任宪法监督。此外，追究违宪责任的专业性、技术性、经常性及司法性与最高权力机关的职能及活动方式又相去甚远，加上没有可操作的法律程序，因此这种宪法监督制度并没有起多少实质性作用。
（２
）程序价值没有得到应有重视。我国虽然制定了某些包含一定行政程序的法律规范，但所规定的程序内容过于简单、概括，缺乏实施细则，不易把握和操作，程序立法和程序执法不健全，直接导致行政行为的零散混乱，缺少必要的制约、监督机制。
（３）行政诉讼制度不完善。主要表现在：一是行政案件起诉难。我国的《行政诉讼法》虽然对行政相对人的起诉有规定，但条件过于严格，从而使行政相对人实际上被剥夺了诉讼的权利。如，相对人只能就受损的个
【前沿论坛】
人利益而不能就受损的公共利益提起而在政治责任追究途径上也或多行政诉讼。另外，提起行政诉讼要有或少地存在着一些问题，主要体现在：
明确的被告，然而由于我国行政系统（
１）人大追究途径。人大追究是的复杂性和法律规定的严格，使行政指全国和地方各级人大及其常委会对相对人很难判断出具体被告是谁。二应承担政治责任的政府官员的追究。是对《行政诉讼法》中的一些重要规对政府责任追究是国家权力机关的一定，我国司法界和理论界尚未达成一项重要职能，宪法和有关法律规定了致。如行政诉讼的受案范围，对具体各级人大及其常委会的质询权、特定行政行为的解释等。
问题调查权、罢免权等。通过行使质（４
）国家赔偿制度不完善。主要询权和调查权可以对有关官员起到督有：根据我国国家赔偿法的规定，行察、规范作用，通过“罢免”和“撤政赔偿的责任原则是违法责任原则，职”方式可对官员起到约束和威慑作不是无过错原则，这在实践中导致许用。但由于缺乏具体程序与承担责任多行政侵权行为无法得到救济；行政的形式，人大对政府责任追究往往被赔偿的范围过窄，仅限于因具体行政虚置化，虽有质询制度，却很少启动；行为及一些事实行政行为造成的损害，虽有罢免制度，但主要是对已确定为而对抽象行政行为造成的伤害赔偿并违法犯罪的官员才实行；虽有特定问无规定。只赔偿直接损失，对间接损题调查、询问与质询、听取工作报告失和精神损失不予赔偿；在规定上还的权力，但问题在于：如果调查的结不够细，导致了法院在审判政府侵权果没有发现违法违纪情况，但工作不赔偿的司法实践中存在着无法可依或称职或有违反民意的言行；如果代表即使有赔偿依据但与民事赔偿相比过对政府官员就询问或质询问题的回答低的现象。
不满意；如果政府工作报告或政府提政府宪法与法律责任的追究机制出的重要议案未获人大通过，那么人主要包括两个方面：一是人大对政府大能不能启动罢免或撤职程序，或迫抽象行政行为的合法性进行审查的制其辞职，以追究其政治责任，宪法和度，二是人民法院对政府及其行政人法律上对这些都没有明确的规定。
员的违法行为进行审判的制度。在这（２
）党的追究途径。党的追究是两种追究机制中都存在着一些问题，指中共中央和县级以上地方各级党委前者的问题在于审查程序的缺乏，而对应该承担政治责任的政府官员的追后者的问题在于人民法院的独立性不究。党的追究方式主要有：①责令政强，司法审判容易遭到行政力量的干涉。
治责任主体辞去党内职务；②向国家２．政治责任控制机制
机关（主要是权力机关）提出行政免政务官员的政治责任承担范围最职、撤职或罢免的建议。尽管党的追主要的就是制定公共政策，“虽然不究是政治责任实现的有效渠道，但在能把制定公共政策当作政治责任主体我国现有的体制下，党政不分、以党专有的职责，却可以把制定公共政策代政的现象比较多，在许多情况下是看作政治责任主体的主要职责，或者由党代替政府来实现政府应尽的责任说政治责任主体履行责任的主要行为的，这样就出现了责任主体不明确的方式就是制定公共政策。”
〔３〕
然而，
现象，进而无法实现党对政府责任的我国却没有建立起完善的政府决策责有效监督和制约。正如有学者所说的任制度。决策权与决策责任相分离，“在我国历史上，由政府执行而由执政决策成败与决策者个人荣辱得失、升党导致谋政、制定的大政方针乃至具迁降免缺乏直接的、必然的联系；决体政策所导致的失误与过错，由政府策责任主体不明确，决策失误后无人机关及其工作人员执行而党组织决议承担实际责任，导致几乎每一个决策或决定所造成的违法与侵权并不少见，层面都存在决策失误现象，各种经济过这就都很难由政府和政府工作人员负热、一些重大投资和建设项目以及提拔责或负完全责任。”
〔４〕
干部造成的决策失误很少被追究过责任。
（３）自我追究途径。自我追究是
１１
２００５．１１理论界
【前沿论坛】
政府官员对履行职务、行使权力情况负连带责任的方式等都没有明确细致和言行进行自我评价，如未能认真合的规定。只有在下级发生重大的、受法履行职责或言行违背民意，而进行舆论广泛关注的重大过失时，迫于社的自我责任追究。追究方式通常有道会公众压力而不得已实行之。但在这歉和引咎辞职两种。道歉是政府官员种外部力量介入情况下，行政首长承就自己的不良履职情况或言行公开地担的实际上是政治责任而不再是行政向公众道歉，争取公众的宽恕；引咎责任。另外，我国行政首长拥有对所辞职是自我追究政治责任的最严厉形辖公共事务的自由裁量权和最终决策式，政府官员的不称职行为或严重违权，这种权力可以视为一种独占性的、背民意的行为，通过道歉也难以取得排他性的权力；同时，党章、党内监公众的谅解，只有提出辞职。但道歉督条例等党内法规又规定重大决议决完全“凭良心”，缺少制度化的规范；策遵循民主集中制原则，也就是采用而“引咎辞职”只是权力型而不是责合议制方式来决定。在票决制决定公任型的。
共事务时，行政首长拥有的是一种集（４
）社会追究途径。社会追究主体性权力和共享性的权力，这就使得要是大众传媒监督与公民参与。但在行政首长的这种独占性权力和共享性我国由于政治文明发展程度不高以及权力的范围界限比较模糊，易导致行制度缺陷，使得公民参与的途径、热政首长由于责任过重而不堪重负，或情有待完善和提高。而大众传媒由于以集体决策名义推卸责任。
自身经济利益的需要或受制于某些利（３
）政府绩效评估机制的缺失益团体驱使，同时在特定政治环境中，性。政府绩效评估机制是对行政人员常常受到政治权力的支配，所以其在履行行政责任状况的一种客观评价，很大程度上不能代表社会和公众的利也是追究行政人员行政责任的重要依益。这一点在行政责任、宪法和法律据之一。然而目前的问题是，政府官责任和道德责任的追究上是一样的。
员对绩效评估认识不足，存在心理上３．行政责任控制机制
的抵制，政府尚未建立起一套科学的行政责任制度建设可分划为五种：绩效评估体系，评估方法单一落后，行政结构责任制、行政首长负责制、评估程序不科学透明，评估人才匮乏；行政岗位负责制和政府绩效评估制、政府宁愿将有限资金投入日常例行事这其中只有行政岗位责任制执行不错，务中，也不愿将有限的资源用于推行其他四种都存在明显不足。
评估工作上。制约了政府问责制的推行。
（
１）我国缺乏明确的行政结构责行政责任的追究途径主要是行政任制度。在上下级政府之间、同级政机关的自我追究，即在国家行政机关府各职能部门之间的职责权限界定上中，上级机关对应该承担责任的下级缺乏明确统一的法律规定，尤其是同行政人员的追究。上级在其权限范围级政府不同职能部门之间存在大量职内，可以通过警告、记过、记大过、能交叉、政出多门、多头管理现象，降级、撤职和开除六种行政处分形式有利可图时积极行使权力，争夺权力，追究下级的行政责任。但在目前行政出了问题则互相指责，推卸责任，导责任追究中，没有一套完整的行政责致责任主体的模糊化和虚拟化。
任追究程序，存在着追究行政责任的（２）行政首长负责制要求，一方程序和方法不明确、不严谨、操作性面行政下级对行政上级最终对行政首不强等问题。常出现行政领导的主观长承担忠于职守、努力工作、提高效意志凌驾于客观责任评价标准之上的率、遵纪守法的责任；另一方面，一情况，要么庇护或袒护不认真履行行切行政行为不管是否行政首长所为，政职责的下级，要么滥用职权或越权行政首长都有连带责任。而我国的行实施行政责任追究，借机打击报复政首长负责制，只有下级对上级负责“不听话”但公正守法的下级。
得到很好履行，而上级对下级的工作、４．道德责任控制机制
授予的资金、权力连带责任的标准、
康德曾经指出“良好的国家体制
理论界２００５．１１
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并不能期待于道德，倒是相反地一个民族良好道德的形成首先要期待于良好的国家体制”。〔５〕这句话很好的表明了制度对道德建设的重要性。然而在政府道德责任的制度规定方面，我国至今仍未形成一个统一的国家公务员道德法典，虽有即将施行的《公务员法》等法律法规，但很少有对严重违反行政道德责任的行为进行处罚的规定，即使有也缺少细致化的操作程序。
在责任追究途径上，过分依赖自律而忽视他律，或者说过分依赖软性的道德调节，把道德责任仅仅看作是主观责任，一味地强调行政人员的伦理自主性，强调自我追究，方式一般为：自我反省、悔过、道歉和引咎辞职。而在他律上，仅仅是社会舆论起了一定程度的监督作用，而权力机关的追究、行政机关的追究基本上是空白，没有形成一套行之有效的道德责任追究机制。没有专门机构负责处理公务员违反行政道德责任但又尚未构成犯罪的行为。
由此可见，政府行政过程中责任缺失的制度成因主要是责任控制机制上存在的缺陷和失灵；责任追究途径的困境以及民众监督政府的困难，等等。这些制度解析都为控制政府责任缺失，克服构建责任政府面临的困境提供了思路和途径，有利于调整与改善政府与公众的关系，增强政府施政的合法性基础，也有利于加速行政改革目标的实现。■
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