浅析“三鹿奶粉事件”中的政府危机管理
ＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＣｒｉｓｉｓＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｎ“ＳａｎｌｕＭｉｌｋＰｏｗｄｅｒＥｖｅｎｔ”
温美程ＷｅｎＭｅｉｃｈｅｎｇ
（绍兴英之杰汽车销售服务有限公司，浙江绍兴
３１２０７１）
（ＳｈａｏｘｉｎｇＩｎｃｈｃａｐｅＡｕｔｏＳａｌｅｓａｎｄＳｅｒｖｉｃｅＣｏ．，Ｌｔｄ．，ＺｈｅｊｉａｎｇＳｈａｏｘｉｎｇ３１２０７１）
摘要：随着以经济全球化为特征的社会交往范围和领域的不断扩大，世界正进入一个前所未有的危机频发时期。如何应对公共危机成为政府行政的重要课题。三鹿奶粉事件作为２００８年发生的在全国范围内有着广泛影响的突发事件，所考验的不仅是企业的危机应对能力，更检验了我国政府的危机管理能力。本文主要从事件的危机性质、政府危机管理过程进行分析论证，并得出启示。
关键词：政府；公共危机；危机管理中图分类号：Ｄ６３
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１－４７９２－（２００９）２－００７３－０３
在２００６年初，我国就制定了“国家公共安全突发事件应急预案”，就重大公共卫生事件、自然灾害、事故灾难、社会安全事件等四大类“突发公共安全事件”，规定了相应的处置办法和处置保障。
２００８年５月１日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》也将“及时、权威的信息公开与披露”作为政府突发事件应急处置机制中的一个重要组成部分。
十一届全国人大常委会第二次委员长会议审议的《中华草案，对于“食品安全事故预防和处人民共和国食品安全法》
置”也有专章规定，规定：“国务院组织制定国家食品安全事法故应急预案。县级以上地方人民政府应当根据有关法律、规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本地区的实际情况，制定本行政区域的食品安全事故应急预案，并报上一级人民政府备案。
对于公共突发事件，我国有明确的法律法规，这说明政府危机处理机制正在日渐法制化；对于公共突发事件，我国不仅有明确的法律规定，实践中政府也是这样做的，这说明政府依法行政的能力正在不断提升。
２．２危机中管理
三鹿奶粉事件爆发以来，从中央到地方政府，都在第一时间作出了明智的反应：一是立即启动国家重大食品安全事故Ｉ级响应，成立由卫生部牵头、质检总局等有关部门和地方参加的国家处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件领导小组；二是全
２００８年６月２８日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。７月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数迅速扩大到１４名。随后卫生部发布消息称，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。1三鹿奶粉事件的危机性质分析
本次事件发生以来引起了广大群众的集体恐慌，不仅对奶粉行业，对全社会都折射出信任危机。媒体全方位的报道，使得危机迅速蔓延，广大民众不断质疑为何从阜阳奶粉事件到此次事件的如此长时间里，都还没有得到有效的监督和整顿。根据危机的影响范围及程度，可以判断出这是一次较严重的公共危机。
2三鹿奶粉事件中政府危机管理过程
政府危机管理主要包括危机前管理、危机中管理和危机后管理，中国政府在近几年针对突发事件，特别是危害公众利益的事件进行了必要的危机前管理，在三鹿奶粉事件中进行了有效的危机中管理和危机后管理，显示了我国政府的危机管理能力。
２．１危机前管理
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析﹃三鹿奶粉事件﹄中的政府危机管理
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科技广场２００９．２
力开展医疗救治，对患病婴幼儿实行免费救治，所需费用由财政承担；三是开通“问题奶粉”咨询热线，让公众及时了解事件的进展情况；四是全面开展奶粉市场治理整顿，由质检总局负责会同有关部门对市场上所有婴幼儿奶粉进行全面检验检查，对不合格奶粉立即实施下架；五是尽快查明婴幼儿奶粉污染原因，组织地方政府和有关部门对婴幼儿奶粉生产和奶牛养殖、原料奶收购、乳品加工等各环节开展检查；六是在查明事实的基础上，严肃处理违法犯罪分子和相关责任人；七是有关地方和部门要认真吸取教训，举一反三，建立完善食品安全和质量监管机制，切实保证人民群众的食品消费安全。
２．３危机后管理
《中华人民共和国食品危机发生后，国家相关部门依据卫生法》、《国家重大食品安全事故应急预案》，启动重大食品安全事故Ⅰ级应急响应，国家重大食品安全事故应急指挥部封存三鹿相关产品，并根据事立即统筹在全国范围内回收、
件的严重事态，采取特殊措施，立即暂时查封冻结三鹿集团股份有限公司相关资产，以确保未来对受害者的赔偿。
由卫生部牵头，国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局等几大部委针对问题奶粉成立民事赔偿调查小组，对问题奶粉的受害者提出赔偿方案。
另外开展打击在原奶中掺杂三聚氰胺的专项行动，追究相关人员的法律责任，包括免去冀纯堂石家庄市委副书记等职，追究三鹿集团原董事长田文华的刑事责任等。
这些措施，能避免或减少类似的食品安全事件再次发生。对相关责任人的严肃处理，至少能让那些受害者家属得到一点心理慰藉。3对政府危机管理的建议
在对“三鹿”等奶粉企业的处置过程之中，可以发现，政府在迅速对各个企业奶制品进行质检和发布相关行政指令之后，并没有重新恢复奶制品生产和社会供应的计划，这是我国食品安全危机管理制度上的缺失。笔者认为，要更系统、更科学地处理好各种突发公共事件，政府还应该从以下几个方面进行探索：
３．１政府要树立危机意识
作为危机处理的主要指挥者和组织者，政府及其工作人“忧患意识”，要在社会正常运行时期就预先员必须时刻树立
考虑和预测可能出现的各种危机情况，在心理和物质上充分做好应对的准备。一方面从中央到地方的各级政府的工作人
员应加强有关危机的学习，掌握危机的特征规律及处理措施另一方面政府应经常模拟一些危机事件，等，增强防范意识。让政府工作人员直接感受到危机的破坏力和应对危机的重要性，促使他们提高危机意识。
３．２政府要制定完善危机管理的相关法律法规目前，我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，尚不完整。为了使政府危机管理法制化，使危机管理有法必依，有必要加紧涉及危机管理的立法。工作有法可依、
３．３政府要建立危机监测预警机制
三鹿奶粉事件引发了很多公众质疑：对于这种婴儿类食品，是否不应免检？是否至少应当抽检？其实这就是危机监测措施的一个方面。针对所有可能发生的公共危机事件（包括可能造成严重损害社会健康的重大传染疫情，具较大破坏力的自然灾害，以及一些危及公共安全的突发事件等等），须建防范的预警机制。该机制强化政府责任，立能全面有效预测、
从中央到地方分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围。而且，预警机构还需设立灾情防范标准并做到分级别预警与分级别抗灾。总之，有效的危机预警机制能使危机及其危害在发生之前就掌控于帷幄之中。
３．４政府要建立常设性的危机管理机构和规范化的应急处理机制
危机管理机构是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，管理机构立即做出反应，负责指挥危机的处理。在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看，总统制的国家一般建立以总统为核心的机制，议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。与国际社会相比，我国尚没有一个独立和常设的危机管理机构，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性。
我国政府同样需要设立常设机构，力争做到一个突发事件应急处理指挥中心。指挥中心由发生险情的所在管理部门牵头，其它相关部门予以配合。由于任何突发公共事件的出现都不可能仅局限于某一部门或领域，其处理具有系统性，必然需要诸多部门的协调配合，突发情况一旦发生，需有一
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个专门的政府机构进行应对，建立一支随时能够处置突发事件的机动应急队伍；同时还要有效整合各种社会资源，重视和发动非政府群众团体组织参与处理突发事件。并且在危机规范化的处理渠道，使突发事件处处理中形成一个制度化、
理机制走上法制化轨道。政府职能也由此转变，使之更倾向于进行公共管理和提供公共服务。
３．５政府要严格规范危机事件的责任追究制度
一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。资料显示，由公共危机掀起的“免官潮”，使许多高官纷纷下马。查处渎职干部体现了一个负责任的政府的整体形象，因而社会各界叫好之声一片。但是，免官潮的出现也正反映了在干部的问责纠错方面尚存在深刻的机制问题，还需进一步完善，使问责纠错机制更加规范，而不至于使官员下马仅仅成为危机处理中“权宜之计”的应急行为。
同时，对于官员的罢免也须建立合理科学的运作机制，使其符合严格的法定程序，并与其法律责任相匹配。同时，还须对官员的行政责任给以严格界定，使其在职责范围内勇于转移责任，以致造成工作的拖延与被担当，而不是上交问题、
动。总之，官员的问责纠错既不宜矫枉过正，损伤原有的制度与原则，又要实现行政责任与行政权力相统一。
３．６政府要完善信息披露机制
谣言止于公开，“公关之父”艾维·李提认为，公关的核心理念是“公众必须被告知”，信息公开既是政府的义务也是公
民的权利，充分保障公众的知情权，确保政府信息的真实性、准确性，是遏止谣言的不二法门。也就是说，信息公开的社会，是最安全的社会。从这种意义上说，一包奶粉，也是对政因为，在这样一个信息化时代，对于府危机公关质量的检验。
关系到生命健康的公共事件，公众渴望第一时间从最权威的公众就会被动接受“小道消部门那里获得相关信息。否则，
息”。对“某品牌”的猜测和相关传言，都显露出公众的焦虑与面对恐惧，媒体公布了“某品牌”的名称，无疑是可喜的恐惧。
第一步。但权威信息的发布才是最好的镇静剂，这就要求政府机关必须及早介入。
综上所述，通过建立健全各类应对危机的管理机制，可为有效抗御各类危机提供制度基础、领导组织保障、社会支持。参考文献
［１］陶学荣．公共行政管理学导论［Ｍ］．北京：清华大学出版社，２００５．
［２］霍韵樱．九江大桥坍塌事件中的政府危机管理探析［Ｊ］．理论界，２００８，（２）．
［３］邹宇婷．对政府危机管理的思考与探究［Ｊ］．２００８，（９）．作者简介
温美程（１９８３—），男，江西石城人，法律专业，大专。
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ＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＣｒｉｓｉｓＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｎ“ＳａｎｌｕＭｉｌｋＰｏｗｄｅｒＥｖｅｎｔ”
温美程ＷｅｎＭｅｉｃｈｅｎｇ
（绍兴英之杰汽车销售服务有限公司，浙江绍兴
３１２０７１）
（ＳｈａｏｘｉｎｇＩｎｃｈｃａｐｅＡｕｔｏＳａｌｅｓａｎｄＳｅｒｖｉｃｅＣｏ．，Ｌｔｄ．，ＺｈｅｊｉａｎｇＳｈａｏｘｉｎｇ３１２０７１）
摘要：随着以经济全球化为特征的社会交往范围和领域的不断扩大，世界正进入一个前所未有的危机频发时期。如何应对公共危机成为政府行政的重要课题。三鹿奶粉事件作为２００８年发生的在全国范围内有着广泛影响的突发事件，所考验的不仅是企业的危机应对能力，更检验了我国政府的危机管理能力。本文主要从事件的危机性质、政府危机管理过程进行分析论证，并得出启示。
关键词：政府；公共危机；危机管理中图分类号：Ｄ６３
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１－４７９２－（２００９）２－００７３－０３
在２００６年初，我国就制定了“国家公共安全突发事件应急预案”，就重大公共卫生事件、自然灾害、事故灾难、社会安全事件等四大类“突发公共安全事件”，规定了相应的处置办法和处置保障。
２００８年５月１日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》也将“及时、权威的信息公开与披露”作为政府突发事件应急处置机制中的一个重要组成部分。
十一届全国人大常委会第二次委员长会议审议的《中华草案，对于“食品安全事故预防和处人民共和国食品安全法》
置”也有专章规定，规定：“国务院组织制定国家食品安全事法故应急预案。县级以上地方人民政府应当根据有关法律、规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本地区的实际情况，制定本行政区域的食品安全事故应急预案，并报上一级人民政府备案。
对于公共突发事件，我国有明确的法律法规，这说明政府危机处理机制正在日渐法制化；对于公共突发事件，我国不仅有明确的法律规定，实践中政府也是这样做的，这说明政府依法行政的能力正在不断提升。
２．２危机中管理
三鹿奶粉事件爆发以来，从中央到地方政府，都在第一时间作出了明智的反应：一是立即启动国家重大食品安全事故Ｉ级响应，成立由卫生部牵头、质检总局等有关部门和地方参加的国家处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件领导小组；二是全
２００８年６月２８日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。７月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数迅速扩大到１４名。随后卫生部发布消息称，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。1三鹿奶粉事件的危机性质分析
本次事件发生以来引起了广大群众的集体恐慌，不仅对奶粉行业，对全社会都折射出信任危机。媒体全方位的报道，使得危机迅速蔓延，广大民众不断质疑为何从阜阳奶粉事件到此次事件的如此长时间里，都还没有得到有效的监督和整顿。根据危机的影响范围及程度，可以判断出这是一次较严重的公共危机。
2三鹿奶粉事件中政府危机管理过程
政府危机管理主要包括危机前管理、危机中管理和危机后管理，中国政府在近几年针对突发事件，特别是危害公众利益的事件进行了必要的危机前管理，在三鹿奶粉事件中进行了有效的危机中管理和危机后管理，显示了我国政府的危机管理能力。
２．１危机前管理
浅
析﹃三鹿奶粉事件﹄中的政府危机管理
７３
科技广场２００９．２
力开展医疗救治，对患病婴幼儿实行免费救治，所需费用由财政承担；三是开通“问题奶粉”咨询热线，让公众及时了解事件的进展情况；四是全面开展奶粉市场治理整顿，由质检总局负责会同有关部门对市场上所有婴幼儿奶粉进行全面检验检查，对不合格奶粉立即实施下架；五是尽快查明婴幼儿奶粉污染原因，组织地方政府和有关部门对婴幼儿奶粉生产和奶牛养殖、原料奶收购、乳品加工等各环节开展检查；六是在查明事实的基础上，严肃处理违法犯罪分子和相关责任人；七是有关地方和部门要认真吸取教训，举一反三，建立完善食品安全和质量监管机制，切实保证人民群众的食品消费安全。
２．３危机后管理
《中华人民共和国食品危机发生后，国家相关部门依据卫生法》、《国家重大食品安全事故应急预案》，启动重大食品安全事故Ⅰ级应急响应，国家重大食品安全事故应急指挥部封存三鹿相关产品，并根据事立即统筹在全国范围内回收、
件的严重事态，采取特殊措施，立即暂时查封冻结三鹿集团股份有限公司相关资产，以确保未来对受害者的赔偿。
由卫生部牵头，国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局等几大部委针对问题奶粉成立民事赔偿调查小组，对问题奶粉的受害者提出赔偿方案。
另外开展打击在原奶中掺杂三聚氰胺的专项行动，追究相关人员的法律责任，包括免去冀纯堂石家庄市委副书记等职，追究三鹿集团原董事长田文华的刑事责任等。
这些措施，能避免或减少类似的食品安全事件再次发生。对相关责任人的严肃处理，至少能让那些受害者家属得到一点心理慰藉。3对政府危机管理的建议
在对“三鹿”等奶粉企业的处置过程之中，可以发现，政府在迅速对各个企业奶制品进行质检和发布相关行政指令之后，并没有重新恢复奶制品生产和社会供应的计划，这是我国食品安全危机管理制度上的缺失。笔者认为，要更系统、更科学地处理好各种突发公共事件，政府还应该从以下几个方面进行探索：
３．１政府要树立危机意识
作为危机处理的主要指挥者和组织者，政府及其工作人“忧患意识”，要在社会正常运行时期就预先员必须时刻树立
考虑和预测可能出现的各种危机情况，在心理和物质上充分做好应对的准备。一方面从中央到地方的各级政府的工作人
员应加强有关危机的学习，掌握危机的特征规律及处理措施另一方面政府应经常模拟一些危机事件，等，增强防范意识。让政府工作人员直接感受到危机的破坏力和应对危机的重要性，促使他们提高危机意识。
３．２政府要制定完善危机管理的相关法律法规目前，我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，尚不完整。为了使政府危机管理法制化，使危机管理有法必依，有必要加紧涉及危机管理的立法。工作有法可依、
３．３政府要建立危机监测预警机制
三鹿奶粉事件引发了很多公众质疑：对于这种婴儿类食品，是否不应免检？是否至少应当抽检？其实这就是危机监测措施的一个方面。针对所有可能发生的公共危机事件（包括可能造成严重损害社会健康的重大传染疫情，具较大破坏力的自然灾害，以及一些危及公共安全的突发事件等等），须建防范的预警机制。该机制强化政府责任，立能全面有效预测、
从中央到地方分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围。而且，预警机构还需设立灾情防范标准并做到分级别预警与分级别抗灾。总之，有效的危机预警机制能使危机及其危害在发生之前就掌控于帷幄之中。
３．４政府要建立常设性的危机管理机构和规范化的应急处理机制
危机管理机构是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，管理机构立即做出反应，负责指挥危机的处理。在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看，总统制的国家一般建立以总统为核心的机制，议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。与国际社会相比，我国尚没有一个独立和常设的危机管理机构，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性。
我国政府同样需要设立常设机构，力争做到一个突发事件应急处理指挥中心。指挥中心由发生险情的所在管理部门牵头，其它相关部门予以配合。由于任何突发公共事件的出现都不可能仅局限于某一部门或领域，其处理具有系统性，必然需要诸多部门的协调配合，突发情况一旦发生，需有一
７４
个专门的政府机构进行应对，建立一支随时能够处置突发事件的机动应急队伍；同时还要有效整合各种社会资源，重视和发动非政府群众团体组织参与处理突发事件。并且在危机规范化的处理渠道，使突发事件处处理中形成一个制度化、
理机制走上法制化轨道。政府职能也由此转变，使之更倾向于进行公共管理和提供公共服务。
３．５政府要严格规范危机事件的责任追究制度
一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。资料显示，由公共危机掀起的“免官潮”，使许多高官纷纷下马。查处渎职干部体现了一个负责任的政府的整体形象，因而社会各界叫好之声一片。但是，免官潮的出现也正反映了在干部的问责纠错方面尚存在深刻的机制问题，还需进一步完善，使问责纠错机制更加规范，而不至于使官员下马仅仅成为危机处理中“权宜之计”的应急行为。
同时，对于官员的罢免也须建立合理科学的运作机制，使其符合严格的法定程序，并与其法律责任相匹配。同时，还须对官员的行政责任给以严格界定，使其在职责范围内勇于转移责任，以致造成工作的拖延与被担当，而不是上交问题、
动。总之，官员的问责纠错既不宜矫枉过正，损伤原有的制度与原则，又要实现行政责任与行政权力相统一。
３．６政府要完善信息披露机制
谣言止于公开，“公关之父”艾维·李提认为，公关的核心理念是“公众必须被告知”，信息公开既是政府的义务也是公
民的权利，充分保障公众的知情权，确保政府信息的真实性、准确性，是遏止谣言的不二法门。也就是说，信息公开的社会，是最安全的社会。从这种意义上说，一包奶粉，也是对政因为，在这样一个信息化时代，对于府危机公关质量的检验。
关系到生命健康的公共事件，公众渴望第一时间从最权威的公众就会被动接受“小道消部门那里获得相关信息。否则，
息”。对“某品牌”的猜测和相关传言，都显露出公众的焦虑与面对恐惧，媒体公布了“某品牌”的名称，无疑是可喜的恐惧。
第一步。但权威信息的发布才是最好的镇静剂，这就要求政府机关必须及早介入。
综上所述，通过建立健全各类应对危机的管理机制，可为有效抗御各类危机提供制度基础、领导组织保障、社会支持。参考文献
［１］陶学荣．公共行政管理学导论［Ｍ］．北京：清华大学出版社，２００５．
［２］霍韵樱．九江大桥坍塌事件中的政府危机管理探析［Ｊ］．理论界，２００８，（２）．
［３］邹宇婷．对政府危机管理的思考与探究［Ｊ］．２００８，（９）．作者简介
温美程（１９８３—），男，江西石城人，法律专业，大专。
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