中央广播电视大学“人才培养模式改革和开放教育”
行政管理专业本科毕业论文
论我国当前户籍制度改革
学生姓名
学 号
指导教师
专 业
年 级
学 校
目录
内容摘要··························································1
关键词····························································1
一、户籍制度的概念和特性··········································2
（一）户籍的地域性················································2
（二）户籍的世袭性················································2
（三）户籍的等级性················································2
（一）户籍的社会治安职能··········································2
（二）社会中介组织的特征··········································2
二、我国户籍制度的形成和发展 ·····································2
三、现行户籍制度的弊端············································2
（一）束缚人口的自由流动，延缓农村人口城市化进程 ·················2
（二）限制劳动要素的合理配置，阻碍劳动效率的提高 ·················2
（三）抑制农业现代化，制约农村经济的良性发展 ·····················3
（四）不利于现代化建设与和谐社会的构建····························3
四、改革现行户籍制度的基本原则····································4
五、户籍制度改革的困境分析········································4
（一）户籍制度改革的目标缺乏明晰性，造成目标认识存在误区··········4
（二）征地补偿受益资格未确定，出现“非转农”及不愿“农转非”情况··5
（三）福利刚性的存在，实现户口的一元性存在困难····················5
六、推进户籍改革的主要思路········································5
（一）短期内应做的工作············································5
（二）长期内应做的工作 ···········································6
注释······························································7
参考文献··························································7
论我国户籍制度改革
[摘要]：户籍制度改革是市场经济发展和社会发展的必然要求，当前户籍制度并不能完全配合社会协调发展，户籍制度改革势在必行，我们要正确理解户籍制度改革户籍改革，做出有效改革。在当前社会经济发展形势下，我国户籍管理制度存在二大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由。只有这两大弊端得以突破，有关户籍改革的主要障碍才能迎刃而解。首先，要明确户籍改革不是简单的户口本改革，它涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，是改变城乡二元体制下的不平等状况，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果。
[关键词]户籍 户籍制度 户籍改革
一、户籍制度的概念和特性
户口，既住户和人口，例如旧时称某一地有若干户，若干口。户籍，是指地方民政机关以户为单位登记本地区内居民的册子。转指作为本地区居民的身份（《现代汉语词典》修订本）。户籍制度 , 是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度 , 其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。通过上面的分析，我们可以看出现行户籍制度的某些特性。
(一)、户籍的地域性
户籍的地域性，我们也可以称它为权利属地化。吃、喝、拉、撒，生、老、病、死，是 A 地的人必须在 A 地完成，是 B 地的人必须在 B 完成。由于人口是和中国现行的各项分配政策、调节政策密切相关，人们的教育、劳动、社会保障等方面的权利，都必须是在人口的户籍所在地完成，一旦离开了户籍所在地，一切权利都将成为一纸空文，无从谈起。
（二）、户籍的世袭性
我们都知道，城市人口的后代将永远是城市人口，农村人口的后代将永远是农村人口，这项打上了世袭烙印的户籍制度是对历史最完整的保留和继承。除非农村人口的子女通过考学等少数方式，除非在特定时期、特定地区针对特定的农民实施一次特定的“恩典”——“农转非”方式，那顶时代承载的“农民”之帽才能被摘掉。
（三）、户籍的等级性
城市和农村明显划界的这种二元制户籍结构，深深地给人口打上了身份的烙印，城市人口和农村人口一目了然。同时，附加在户籍上的各项社会福利待遇被分别不公地分配给城市人和农村人，有许多社会福利在提供时被附加上了排他性，即排农民性，城里人可以享有，而乡里人则不能享有。
（四）、户籍的社会治安职能
户籍管理一般从事的是人口的统计和管理工作，它是政府的一项政策、措施，它与社会的治安没有本质的相关性。而现在，我们的各类单位、各类人群都要被录入一个庞大的社会治安管理网络中，形成了一个遍及各地区、各行业、各职业人群相互联系并相互束缚的社会治安网，使户籍制度成为国家加强其统治的特殊工具，从而使应该政策化的户籍制度政治化。
二、我国户籍制度的形成与发展
我国户籍制度改革历史进程据历史学的考证，我国的户籍制度出现于春秋时期，定型于秦汉。历史时期户籍制度是和人口紧密相连的，户籍制度的功能主要表现为分配土地，征收赋税徭役等。随着历史的发展，当前户籍制度有着界定为证明公民身份、维护社会治安和调控人口迁移功能。
建国以来我国的户籍制度改革可以分为三个阶段：
第一阶段（建国初期—1958）：户籍管理宽松时期。这一时期对户籍的管理是没有形成规范的，人口的自由迁移也是比较容易的。户籍的管理是宽松的，人口的迁移大多也是基于需要而非基于利益的。
第二阶段（1958—1978）：户籍管理严格时期。1958 年通过了影响极其深远的《中华人民共和国登记条例》，该条例第10 条规定：“公民由农村迁往城市，必须有城市劳动部门的录用明，学校的录取证明或城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”该条例的通过，标志着中国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。这一时期户籍的管理趋于严格，主要是服务于经济发展的需要。
第三阶段（1978 年至今)：户籍逐步开放阶段，改革进一步深入，但仍存在很多问题。以1978 年为分界点，是因为这一年对我们今后的发展具有重要意义，1978年之后，我们进入改革开放时期，社会生活的方方面面都发生了变化，在这个时期对户籍制度意义重大的事件是1984 年《关于农民进入城镇落户问题的通知》的颁布，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。农民由此获得了在城市合法生存的权利。 ①
三、现行户籍管理制度的弊端
我国现行的户籍管理制度是计划经济的产物，这项户籍管理法规将人口划分为农业人口和非农业人口，分别持有农业户口和非农业户口，并以此作为政府对农村人口涌入城市进行行政调控的最重要手段，从而限制了人口的自由流动。与划分不同户口相连的是一系列明显偏向于非农业人口的各种福利制度，如住房、公费医疗、就业、入学等都带有浓重的计划经济色彩。这种“泾渭分明”的二元户籍制度维护了社会稳定、控制了城市人口的过快、过猛增长，保证了城市工业发展的资源供给，为促进工业化发挥了巨大作用。但是，随着改革开放的逐步深化，尤其是当前我们已经到了工业反哺农业、城市支持农村、建设城乡统筹的和谐社会的关键时期，这种户籍制度对我国社会发展的弊端也就越来越明显。
（一）、束缚人口的自由流动，延缓农村人口城市化进程
在现行的户籍管理制度下，人口流动的成本，尤其是农村居民要拥有城市户口所需付出的成本十分巨大。近年来，一些大城市相继进行了户籍制度改革，适当降低了落户门槛，但对一般的劳动者还是进行了严格的转入限制。由于他们缺乏学历、技能、资金，被剥夺了自由迁徙的权利。最典型的就是农民工兄弟。虽然他们对城市建设做出了很大贡献，但是难以在城市定居，无法得到城市人的身份。劳动力的非自由流动将大量的农村人口滞留于农村，延缓了我国农村人口城市化的进程。
（二）、限制劳动力要素的合理配置，阻碍劳动效率的提高
生产要素的自由流动是市场经济的必要前提，但是我国的户籍制度将劳动力市场人为地进行了分割，阻碍了要素的自由流动和资源的最大化配置，限制了农村劳动力在产业间、地区间的合理配置。市场配置劳动力资源的渠道被人为阻断，这严重阻碍了劳动效率的提高，也与市场经济的本质要求相违背。在现行的户籍制度下，劳动力要素被“身份”的因素凝固化，拥有城市户口就会有更多的求学和就业机会。很多城市的劳动力几乎垄断了一些行业的就业岗位，而大部分拥有农村户口的劳动者即使涌入城市，他们也只能从事一些待遇低、劳动强度大的工作，这不利于劳动力要素在全社会范围内的优化配置，损害了经济效率。
（三）、抑制农业现代化，制约农村经济的良性发展
农业发展的根本途径是改造传统农业，将现代农业的要素引入农业经济，通过农业的产业化、现代化，提高农业的劳动生产率。这意味着必然要从农业中剥离一批劳动者扩充到非农行业中，补充到工业、服务业等行业。只有农村的剩余劳动力得到顺利的转移，才能为农村经济的良性发展奠定坚实的基础。而当前的户籍制度是农村剩余劳动力流动和转移的主要障碍。大量的农村剩余劳动力长期得不到转移，滞留和束缚在土地上，农村人口负担过重的状况无法得到根本改善，阻碍了传统农业向现代农业的转化，不利于农业现代化的有效开展、推广和实施。在市场和资源的双重约束下，现阶段促进农民增收的根本途径是减少农村人口。大量隐性失业者的存在，使农民增收变得难上加难，农民的生产积极性无法得到有效调动，从而制约了农村经济的良性发展。
（四）、不利于现代化建设与和谐社会的构建
改革开放以后，庞大的农村剩余劳动力涌向沿海城市，为沿海地区的建设做出了巨大贡献。这说明，剩余劳动力的自由流动不仅能为农村的发展建设做出贡献，也是整个国家的经济发展和国力强盛的必要条件与必由之路。在现行的户籍制度下，不同的户籍身份还意味着教育、医疗、就业、社会保障、养老保险等一系列的不等同的社会待遇和福利制度，以及在参与政治选举和社会管理方面不相等的社会权利，这些与构建社会主义和谐社会的初衷相违背。因此，打破户籍的二元制度和城乡的二元界限，实现城市居民和农村居民的自由迁移与流动是我国进行社会主义现代化建设和构建和谐社会的重要基础。
四、改革现行户籍制度的基本原则
第一，维护农民利益的原则。户籍改革任务艰巨，涉及的内容也复杂繁多，在改革过程中一定要维护农民的利益，将切实解决农民问题放在首位。户籍改革的核心和重点是农村人口的迁移问题，往哪迁移?迁移多少?迁移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇，在确定户籍改革的目标、速度、手段时，都要以能否有利于解决农民的实际问题，能否有利于维护农民的利益为基点。“三农”问题的核心是农民增收问题，改革户籍制度正是解决农民增收的有效途径。要充分发挥户籍改革在新农村建设中的重大作用，为彻底解决“三农”问题奠定基础。
第二，平稳过渡，循序渐进的原则。改革户籍制度是大势所趋。但是，改革的步伐不宜太快，不能急于求成，要稳妥、渐进地推行。鉴于目前我国农村和社会经济发展的状况，户籍制度改革应采用渐进方案，从而平稳完成从城乡分割的户籍制度向城乡统一的户籍制度过渡，而不是在短时期内建立完全的城乡统一的户籍制度。目前我们进行户籍改革的目标应该是放松城市户籍制度的限制，使进入城市的农民与城市的居民享有同等的待遇和权力。建设社会主义新农村的一个主要目的是使农村居民生活得更好，保证农民收入的大幅增长和农民民主权利的提升，使城乡居民享有平等的权利。如果在户籍改革中操之过急，步伐过快，反而会使改革所产生的结果违背其初衷，与社会主义新农村建设的目标相背离。
第三，户籍改革与经济发展水平相适应的原则。户籍改革的力度总体上应与当地的经济发展水平相适应，要充分考虑到城市基础设施的承受能力。在城市承受能力有限的情况下，完全地放开对户籍的管制，在目前乡镇企业吸纳能力有限的情况下，会导致大量农村人口涌入城市，必然会带来城市交通拥挤、水电供应紧张、社会环境和治安恶化等一系列问题，这会使户籍改革取得适得其反的效果。在户籍制度改革过程中，要与城市的总体规划目标、人才引进政策、资本与产业发展目标相适应。总之，可以通过户籍制度改革，使城市实现人才、资本和产业结合的目标，朝着总规划的目标良性发展。
第四，逐步实现公民的迁徙自由和居住自由的原则。城乡居民的自由迁移和劳动力的自由流动是市场经济运作的必然要求。户籍改革不仅要为农村剩余劳动力向城市转移创造条件，也要为城市居民到乡村居住和生活提供便利。在循序渐进地进行户籍改革的步伐下，要明确户籍改革的最终目标是实现公民的迁徙自由和居住自由，这是势不可挡的大方向。
五、户籍制度改革的困境分析
（一）户籍制度改革的目标缺乏明晰性，造成目标认识存在误区
户籍制度改革的目的是实现所有人获得城镇户口还是取消二元户口性质，统一为居民户口。户籍制度的改革能否取得成功首先要看改革有没有明确的目标。因为历史原因我国户籍制度造成了城乡二元身份，把我国公民分为农村居民和城镇居民，然而随着社会的发展户籍制度又被赋予福利色彩，造成不同身份享有不同的待遇，弱势群体、边缘群体的出现与这一点不无关系。学术界也有提出户籍改革的目标是要取消二元户口性质，统一为居
民户口，但是户籍制度造成的福利差别方面如果没有改变，就容易造成不彻底性。这样使得我们户籍改革的目标缺乏明晰性，造成人们认识上的误区，不利于我们更好的进行户籍制度改革。
（二）征地补偿受益资格未确定，出现“非转农”及不愿“农转非”情况
第一点提到利益分配差别问题造成“农转非”存在一定的限制，但随着农村土地流转的进行，农民可以失去土地以后得到一定的补偿，造成一些在城镇生活的农村户口人群不愿转为城市户口。因为这些人群在城镇享有的利益要小于从土地补偿中获得的收益，这种行为也合乎经济学中理性人的假设。按照经济人的假设，人们的行为往往是在利益的导向下进行的，资格不确定就没有统一的标准，人们的行为也具有不确定性。这种不确定性是不利于户籍制度的改革的。
（三）福利刚性的存在，实现户口的一元性存在困难
在二元体制下，城乡差别不仅仅体现在收入的差别上，还体现在享受各种保障时的差别。以养老保障为例，我国城镇居民每月能享受的养老保障为500元左右，但在农村实行“新农保”待遇是很低的。如果按照城镇的待遇给予农村居民一样的养老待遇，即使一半由财政来支付，每年就需要3000 亿左右，同样还存在农村居民有没有能力承担剩下的50%，因为2009 年农民的总收入才有5153 亿元，所以政府即使支出了这3000 亿元还是远远不够的，资金问题得不到解决，一元性的户籍制度就很难实现。
六、推进户籍制度改革的主要思路
近年来，各地在推进户籍制度改革过程中出台了很多政策。《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》已经形成，并在不断地修改和完善中。推进户籍改革的基本思路是要确立好短期和长期的目标与任务。户籍改革的长期目标是建立与市场经济体制相适应的户籍制度，实现城乡居民的迁徙自由与居住自由。在短期内，户籍改革必须为实现这一长期目标做各种准备和配套工作。
（一）短期内应做的工作
一是加快大中城市的建设和发展，提高大中城市吸纳人口的能力。二元户籍制度的改革势必引起农业剩余劳动力的城市化转移。因此，要大力发展城市经济，积极发展社区经济和个体私营经济，创造更多的就业机会。要加强城市基础设施建设，完善城市的服务功能，为接纳农村富余劳动力奠定基础。二是加快小城镇建设，为农村剩余劳动力转移开辟新的途径。为了避免大规模的劳动力迁移对大城市造成的影响，可以采取折中方式。将农村的剩余劳动力大部分迁移至小城市，在保证大城市人才需要的基础上，小城市首先吸纳一部分劳动力，缓解大城市吸纳人口的压力。三是建立覆盖城乡居民的社会保障体制，逐步剥离户籍的“附加”功能。增加公共财政对农村社会保障事业的投入，保证迁移的农民能够享受到与城市居民同等的权利和社会待遇，切实解决迁移的农民及其子女接受教育的问题。针对进城务工人员流动性较强的特点，可以对其设计出一项较为灵活的保障制度体
系，必要时可以将他们退回农村。在账户设计上，要考虑到地区间账户的流转和衔接问题。四是加强劳动力转移的管理和引导。劳动力转移是一项巨大的系统工程，解决不好会给社会和城市的发展带来极大的压力，产生严重的负面作用。为了避免盲目的流动给交通运输和城市带来的压力以及对农民自身产生的不必要损失，政府要加强对劳动力转移的管理和引导。要完善各地的劳动力市场，加强信息的搜集和发布工作，定期为劳动者提供就业指导、职业培训等服务，尽量为农民节省寻找工作的时间和成本，建立健全劳务中介机构，引导劳动力的合理流动。
（二）长期内应做的工作
户籍改革的最终目标是完全消除目前实行的二元户籍制度，实现城乡一体化的户籍管理制度。为此，户籍制度的改革在长期内应做好以下工作：一是取消农业户口与非农户口的区别，实行全国统一的中华人民共和国户口。以出生地为登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法，逐步打破城乡分割的二元管理结构，逐步形成具有中国特色的户籍登记、迁徙、管理制度。二是真正实现迁徙自由，并将其写入宪法。以宪法修正案的形式将迁徙自由确定为公民的一项基本权利，这是国际上通行的做法。彻底废除现有户籍管理制度中对户口迁移的各种限制，恢复公民自由迁徙的基本权利，赋予公民自由迁移随地定居的基本权利，体现公民的权利意识。三是制定新的《中华人民共和国户籍法》（以下简称《户籍法》），使户籍管理步入法制化轨道。制定一部与社会主义市场经济相适应的《户籍法》，将户籍制度改革纳入法律框架，使户籍改革有法可依。《户籍法》应以城乡居民身份平等为出发点，将居民的居住自由和迁徙自由以法律形式固定下来。通过法律形式引导人口的合理流动。《户籍法》应包括以下内容：公民拥有依法迁徙入籍的自由，只要在拟入籍地有稳定的住所，或有稳定的工作，或有直系亲属、监护人承担赡养、抚养、监护的义务，就具备了取得入籍居住资格的基本条件，准许申请入籍居住。取得某地户籍后，即与当地居民在租赁、购买住宅、求职、工作、受教育、婚姻生育、参与公共政治社会生活、休憩等方面享有平等的权利。四是实现户籍管理信息化。应建立一种高位系统，实现全国人口信息联网和户籍管理信息化，并逐步将公安机关的人口信息网络与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重要部门联网，组成更大的互联网络，及时掌握人口、职业、行业等变动项目，从而随时随地了解各类人口的动态信息，为人口管理、经济建设和社会发展提供更好更及时的服务。
注释：
①姚秀兰：《论中国户籍制度的演变与改革》，《法学》，2004 年第5 期
参考文献：
[1]张雷． 当代中国户籍制度改革[M]． 北京：中国人民公安大学出版社，2009（6）
[2]陆益龙． 户籍改革的阻力[N]．北京科技报，2009-06-15（5）
[3]扈立家． 中国户籍制度创新与农村城市化研究[M]． 陕西：西北农林科技大学出版社，2009（2）
［4］余佳、丁金宏. 中国户籍制度的政策效应、改革取向与步骤选择[J]. 华东师范大学学报，2010（4）.
［5］党国英. 户籍制度改革需两步走[J]. 农村工作通讯，2010，（10）.
［6］陈永梅、肖志勇. 从户籍制度看中国农民权利缺失[J]. 发展研究，2010，（6）.
中央广播电视大学“人才培养模式改革和开放教育”
行政管理专业本科毕业论文
论我国当前户籍制度改革
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指导教师
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年 级
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关键词····························································1
一、户籍制度的概念和特性··········································2
（一）户籍的地域性················································2
（二）户籍的世袭性················································2
（三）户籍的等级性················································2
（一）户籍的社会治安职能··········································2
（二）社会中介组织的特征··········································2
二、我国户籍制度的形成和发展 ·····································2
三、现行户籍制度的弊端············································2
（一）束缚人口的自由流动，延缓农村人口城市化进程 ·················2
（二）限制劳动要素的合理配置，阻碍劳动效率的提高 ·················2
（三）抑制农业现代化，制约农村经济的良性发展 ·····················3
（四）不利于现代化建设与和谐社会的构建····························3
四、改革现行户籍制度的基本原则····································4
五、户籍制度改革的困境分析········································4
（一）户籍制度改革的目标缺乏明晰性，造成目标认识存在误区··········4
（二）征地补偿受益资格未确定，出现“非转农”及不愿“农转非”情况··5
（三）福利刚性的存在，实现户口的一元性存在困难····················5
六、推进户籍改革的主要思路········································5
（一）短期内应做的工作············································5
（二）长期内应做的工作 ···········································6
注释······························································7
参考文献··························································7
论我国户籍制度改革
[摘要]：户籍制度改革是市场经济发展和社会发展的必然要求，当前户籍制度并不能完全配合社会协调发展，户籍制度改革势在必行，我们要正确理解户籍制度改革户籍改革，做出有效改革。在当前社会经济发展形势下，我国户籍管理制度存在二大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由。只有这两大弊端得以突破，有关户籍改革的主要障碍才能迎刃而解。首先，要明确户籍改革不是简单的户口本改革，它涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，是改变城乡二元体制下的不平等状况，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果。
[关键词]户籍 户籍制度 户籍改革
一、户籍制度的概念和特性
户口，既住户和人口，例如旧时称某一地有若干户，若干口。户籍，是指地方民政机关以户为单位登记本地区内居民的册子。转指作为本地区居民的身份（《现代汉语词典》修订本）。户籍制度 , 是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度 , 其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。通过上面的分析，我们可以看出现行户籍制度的某些特性。
(一)、户籍的地域性
户籍的地域性，我们也可以称它为权利属地化。吃、喝、拉、撒，生、老、病、死，是 A 地的人必须在 A 地完成，是 B 地的人必须在 B 完成。由于人口是和中国现行的各项分配政策、调节政策密切相关，人们的教育、劳动、社会保障等方面的权利，都必须是在人口的户籍所在地完成，一旦离开了户籍所在地，一切权利都将成为一纸空文，无从谈起。
（二）、户籍的世袭性
我们都知道，城市人口的后代将永远是城市人口，农村人口的后代将永远是农村人口，这项打上了世袭烙印的户籍制度是对历史最完整的保留和继承。除非农村人口的子女通过考学等少数方式，除非在特定时期、特定地区针对特定的农民实施一次特定的“恩典”——“农转非”方式，那顶时代承载的“农民”之帽才能被摘掉。
（三）、户籍的等级性
城市和农村明显划界的这种二元制户籍结构，深深地给人口打上了身份的烙印，城市人口和农村人口一目了然。同时，附加在户籍上的各项社会福利待遇被分别不公地分配给城市人和农村人，有许多社会福利在提供时被附加上了排他性，即排农民性，城里人可以享有，而乡里人则不能享有。
（四）、户籍的社会治安职能
户籍管理一般从事的是人口的统计和管理工作，它是政府的一项政策、措施，它与社会的治安没有本质的相关性。而现在，我们的各类单位、各类人群都要被录入一个庞大的社会治安管理网络中，形成了一个遍及各地区、各行业、各职业人群相互联系并相互束缚的社会治安网，使户籍制度成为国家加强其统治的特殊工具，从而使应该政策化的户籍制度政治化。
二、我国户籍制度的形成与发展
我国户籍制度改革历史进程据历史学的考证，我国的户籍制度出现于春秋时期，定型于秦汉。历史时期户籍制度是和人口紧密相连的，户籍制度的功能主要表现为分配土地，征收赋税徭役等。随着历史的发展，当前户籍制度有着界定为证明公民身份、维护社会治安和调控人口迁移功能。
建国以来我国的户籍制度改革可以分为三个阶段：
第一阶段（建国初期—1958）：户籍管理宽松时期。这一时期对户籍的管理是没有形成规范的，人口的自由迁移也是比较容易的。户籍的管理是宽松的，人口的迁移大多也是基于需要而非基于利益的。
第二阶段（1958—1978）：户籍管理严格时期。1958 年通过了影响极其深远的《中华人民共和国登记条例》，该条例第10 条规定：“公民由农村迁往城市，必须有城市劳动部门的录用明，学校的录取证明或城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”该条例的通过，标志着中国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。这一时期户籍的管理趋于严格，主要是服务于经济发展的需要。
第三阶段（1978 年至今)：户籍逐步开放阶段，改革进一步深入，但仍存在很多问题。以1978 年为分界点，是因为这一年对我们今后的发展具有重要意义，1978年之后，我们进入改革开放时期，社会生活的方方面面都发生了变化，在这个时期对户籍制度意义重大的事件是1984 年《关于农民进入城镇落户问题的通知》的颁布，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。农民由此获得了在城市合法生存的权利。 ①
三、现行户籍管理制度的弊端
我国现行的户籍管理制度是计划经济的产物，这项户籍管理法规将人口划分为农业人口和非农业人口，分别持有农业户口和非农业户口，并以此作为政府对农村人口涌入城市进行行政调控的最重要手段，从而限制了人口的自由流动。与划分不同户口相连的是一系列明显偏向于非农业人口的各种福利制度，如住房、公费医疗、就业、入学等都带有浓重的计划经济色彩。这种“泾渭分明”的二元户籍制度维护了社会稳定、控制了城市人口的过快、过猛增长，保证了城市工业发展的资源供给，为促进工业化发挥了巨大作用。但是，随着改革开放的逐步深化，尤其是当前我们已经到了工业反哺农业、城市支持农村、建设城乡统筹的和谐社会的关键时期，这种户籍制度对我国社会发展的弊端也就越来越明显。
（一）、束缚人口的自由流动，延缓农村人口城市化进程
在现行的户籍管理制度下，人口流动的成本，尤其是农村居民要拥有城市户口所需付出的成本十分巨大。近年来，一些大城市相继进行了户籍制度改革，适当降低了落户门槛，但对一般的劳动者还是进行了严格的转入限制。由于他们缺乏学历、技能、资金，被剥夺了自由迁徙的权利。最典型的就是农民工兄弟。虽然他们对城市建设做出了很大贡献，但是难以在城市定居，无法得到城市人的身份。劳动力的非自由流动将大量的农村人口滞留于农村，延缓了我国农村人口城市化的进程。
（二）、限制劳动力要素的合理配置，阻碍劳动效率的提高
生产要素的自由流动是市场经济的必要前提，但是我国的户籍制度将劳动力市场人为地进行了分割，阻碍了要素的自由流动和资源的最大化配置，限制了农村劳动力在产业间、地区间的合理配置。市场配置劳动力资源的渠道被人为阻断，这严重阻碍了劳动效率的提高，也与市场经济的本质要求相违背。在现行的户籍制度下，劳动力要素被“身份”的因素凝固化，拥有城市户口就会有更多的求学和就业机会。很多城市的劳动力几乎垄断了一些行业的就业岗位，而大部分拥有农村户口的劳动者即使涌入城市，他们也只能从事一些待遇低、劳动强度大的工作，这不利于劳动力要素在全社会范围内的优化配置，损害了经济效率。
（三）、抑制农业现代化，制约农村经济的良性发展
农业发展的根本途径是改造传统农业，将现代农业的要素引入农业经济，通过农业的产业化、现代化，提高农业的劳动生产率。这意味着必然要从农业中剥离一批劳动者扩充到非农行业中，补充到工业、服务业等行业。只有农村的剩余劳动力得到顺利的转移，才能为农村经济的良性发展奠定坚实的基础。而当前的户籍制度是农村剩余劳动力流动和转移的主要障碍。大量的农村剩余劳动力长期得不到转移，滞留和束缚在土地上，农村人口负担过重的状况无法得到根本改善，阻碍了传统农业向现代农业的转化，不利于农业现代化的有效开展、推广和实施。在市场和资源的双重约束下，现阶段促进农民增收的根本途径是减少农村人口。大量隐性失业者的存在，使农民增收变得难上加难，农民的生产积极性无法得到有效调动，从而制约了农村经济的良性发展。
（四）、不利于现代化建设与和谐社会的构建
改革开放以后，庞大的农村剩余劳动力涌向沿海城市，为沿海地区的建设做出了巨大贡献。这说明，剩余劳动力的自由流动不仅能为农村的发展建设做出贡献，也是整个国家的经济发展和国力强盛的必要条件与必由之路。在现行的户籍制度下，不同的户籍身份还意味着教育、医疗、就业、社会保障、养老保险等一系列的不等同的社会待遇和福利制度，以及在参与政治选举和社会管理方面不相等的社会权利，这些与构建社会主义和谐社会的初衷相违背。因此，打破户籍的二元制度和城乡的二元界限，实现城市居民和农村居民的自由迁移与流动是我国进行社会主义现代化建设和构建和谐社会的重要基础。
四、改革现行户籍制度的基本原则
第一，维护农民利益的原则。户籍改革任务艰巨，涉及的内容也复杂繁多，在改革过程中一定要维护农民的利益，将切实解决农民问题放在首位。户籍改革的核心和重点是农村人口的迁移问题，往哪迁移?迁移多少?迁移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇，在确定户籍改革的目标、速度、手段时，都要以能否有利于解决农民的实际问题，能否有利于维护农民的利益为基点。“三农”问题的核心是农民增收问题，改革户籍制度正是解决农民增收的有效途径。要充分发挥户籍改革在新农村建设中的重大作用，为彻底解决“三农”问题奠定基础。
第二，平稳过渡，循序渐进的原则。改革户籍制度是大势所趋。但是，改革的步伐不宜太快，不能急于求成，要稳妥、渐进地推行。鉴于目前我国农村和社会经济发展的状况，户籍制度改革应采用渐进方案，从而平稳完成从城乡分割的户籍制度向城乡统一的户籍制度过渡，而不是在短时期内建立完全的城乡统一的户籍制度。目前我们进行户籍改革的目标应该是放松城市户籍制度的限制，使进入城市的农民与城市的居民享有同等的待遇和权力。建设社会主义新农村的一个主要目的是使农村居民生活得更好，保证农民收入的大幅增长和农民民主权利的提升，使城乡居民享有平等的权利。如果在户籍改革中操之过急，步伐过快，反而会使改革所产生的结果违背其初衷，与社会主义新农村建设的目标相背离。
第三，户籍改革与经济发展水平相适应的原则。户籍改革的力度总体上应与当地的经济发展水平相适应，要充分考虑到城市基础设施的承受能力。在城市承受能力有限的情况下，完全地放开对户籍的管制，在目前乡镇企业吸纳能力有限的情况下，会导致大量农村人口涌入城市，必然会带来城市交通拥挤、水电供应紧张、社会环境和治安恶化等一系列问题，这会使户籍改革取得适得其反的效果。在户籍制度改革过程中，要与城市的总体规划目标、人才引进政策、资本与产业发展目标相适应。总之，可以通过户籍制度改革，使城市实现人才、资本和产业结合的目标，朝着总规划的目标良性发展。
第四，逐步实现公民的迁徙自由和居住自由的原则。城乡居民的自由迁移和劳动力的自由流动是市场经济运作的必然要求。户籍改革不仅要为农村剩余劳动力向城市转移创造条件，也要为城市居民到乡村居住和生活提供便利。在循序渐进地进行户籍改革的步伐下，要明确户籍改革的最终目标是实现公民的迁徙自由和居住自由，这是势不可挡的大方向。
五、户籍制度改革的困境分析
（一）户籍制度改革的目标缺乏明晰性，造成目标认识存在误区
户籍制度改革的目的是实现所有人获得城镇户口还是取消二元户口性质，统一为居民户口。户籍制度的改革能否取得成功首先要看改革有没有明确的目标。因为历史原因我国户籍制度造成了城乡二元身份，把我国公民分为农村居民和城镇居民，然而随着社会的发展户籍制度又被赋予福利色彩，造成不同身份享有不同的待遇，弱势群体、边缘群体的出现与这一点不无关系。学术界也有提出户籍改革的目标是要取消二元户口性质，统一为居
民户口，但是户籍制度造成的福利差别方面如果没有改变，就容易造成不彻底性。这样使得我们户籍改革的目标缺乏明晰性，造成人们认识上的误区，不利于我们更好的进行户籍制度改革。
（二）征地补偿受益资格未确定，出现“非转农”及不愿“农转非”情况
第一点提到利益分配差别问题造成“农转非”存在一定的限制，但随着农村土地流转的进行，农民可以失去土地以后得到一定的补偿，造成一些在城镇生活的农村户口人群不愿转为城市户口。因为这些人群在城镇享有的利益要小于从土地补偿中获得的收益，这种行为也合乎经济学中理性人的假设。按照经济人的假设，人们的行为往往是在利益的导向下进行的，资格不确定就没有统一的标准，人们的行为也具有不确定性。这种不确定性是不利于户籍制度的改革的。
（三）福利刚性的存在，实现户口的一元性存在困难
在二元体制下，城乡差别不仅仅体现在收入的差别上，还体现在享受各种保障时的差别。以养老保障为例，我国城镇居民每月能享受的养老保障为500元左右，但在农村实行“新农保”待遇是很低的。如果按照城镇的待遇给予农村居民一样的养老待遇，即使一半由财政来支付，每年就需要3000 亿左右，同样还存在农村居民有没有能力承担剩下的50%，因为2009 年农民的总收入才有5153 亿元，所以政府即使支出了这3000 亿元还是远远不够的，资金问题得不到解决，一元性的户籍制度就很难实现。
六、推进户籍制度改革的主要思路
近年来，各地在推进户籍制度改革过程中出台了很多政策。《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》已经形成，并在不断地修改和完善中。推进户籍改革的基本思路是要确立好短期和长期的目标与任务。户籍改革的长期目标是建立与市场经济体制相适应的户籍制度，实现城乡居民的迁徙自由与居住自由。在短期内，户籍改革必须为实现这一长期目标做各种准备和配套工作。
（一）短期内应做的工作
一是加快大中城市的建设和发展，提高大中城市吸纳人口的能力。二元户籍制度的改革势必引起农业剩余劳动力的城市化转移。因此，要大力发展城市经济，积极发展社区经济和个体私营经济，创造更多的就业机会。要加强城市基础设施建设，完善城市的服务功能，为接纳农村富余劳动力奠定基础。二是加快小城镇建设，为农村剩余劳动力转移开辟新的途径。为了避免大规模的劳动力迁移对大城市造成的影响，可以采取折中方式。将农村的剩余劳动力大部分迁移至小城市，在保证大城市人才需要的基础上，小城市首先吸纳一部分劳动力，缓解大城市吸纳人口的压力。三是建立覆盖城乡居民的社会保障体制，逐步剥离户籍的“附加”功能。增加公共财政对农村社会保障事业的投入，保证迁移的农民能够享受到与城市居民同等的权利和社会待遇，切实解决迁移的农民及其子女接受教育的问题。针对进城务工人员流动性较强的特点，可以对其设计出一项较为灵活的保障制度体
系，必要时可以将他们退回农村。在账户设计上，要考虑到地区间账户的流转和衔接问题。四是加强劳动力转移的管理和引导。劳动力转移是一项巨大的系统工程，解决不好会给社会和城市的发展带来极大的压力，产生严重的负面作用。为了避免盲目的流动给交通运输和城市带来的压力以及对农民自身产生的不必要损失，政府要加强对劳动力转移的管理和引导。要完善各地的劳动力市场，加强信息的搜集和发布工作，定期为劳动者提供就业指导、职业培训等服务，尽量为农民节省寻找工作的时间和成本，建立健全劳务中介机构，引导劳动力的合理流动。
（二）长期内应做的工作
户籍改革的最终目标是完全消除目前实行的二元户籍制度，实现城乡一体化的户籍管理制度。为此，户籍制度的改革在长期内应做好以下工作：一是取消农业户口与非农户口的区别，实行全国统一的中华人民共和国户口。以出生地为登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法，逐步打破城乡分割的二元管理结构，逐步形成具有中国特色的户籍登记、迁徙、管理制度。二是真正实现迁徙自由，并将其写入宪法。以宪法修正案的形式将迁徙自由确定为公民的一项基本权利，这是国际上通行的做法。彻底废除现有户籍管理制度中对户口迁移的各种限制，恢复公民自由迁徙的基本权利，赋予公民自由迁移随地定居的基本权利，体现公民的权利意识。三是制定新的《中华人民共和国户籍法》（以下简称《户籍法》），使户籍管理步入法制化轨道。制定一部与社会主义市场经济相适应的《户籍法》，将户籍制度改革纳入法律框架，使户籍改革有法可依。《户籍法》应以城乡居民身份平等为出发点，将居民的居住自由和迁徙自由以法律形式固定下来。通过法律形式引导人口的合理流动。《户籍法》应包括以下内容：公民拥有依法迁徙入籍的自由，只要在拟入籍地有稳定的住所，或有稳定的工作，或有直系亲属、监护人承担赡养、抚养、监护的义务，就具备了取得入籍居住资格的基本条件，准许申请入籍居住。取得某地户籍后，即与当地居民在租赁、购买住宅、求职、工作、受教育、婚姻生育、参与公共政治社会生活、休憩等方面享有平等的权利。四是实现户籍管理信息化。应建立一种高位系统，实现全国人口信息联网和户籍管理信息化，并逐步将公安机关的人口信息网络与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重要部门联网，组成更大的互联网络，及时掌握人口、职业、行业等变动项目，从而随时随地了解各类人口的动态信息，为人口管理、经济建设和社会发展提供更好更及时的服务。
注释：
①姚秀兰：《论中国户籍制度的演变与改革》，《法学》，2004 年第5 期
参考文献：
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