公众参与自然灾害应急管理若干思考 口 潘孝榜 徐艳 睛 【 摘要】 近些年来， 我国公众在自 然灾害 应急管理中 发挥的作用越来越显著， 但也存在着许多问 题， 使公众在自 然灾 害的应 急管理中没有发挥 出更 大的作用。 如何解决这些问题 ， 是发挥公众参 与自 然灾害应急管理 热情与潜力的关键 。 文章主要 深入分析了 公众参 与自 然灾害应急管理的必要 性和面临的困境， 并在此基 础上提 出了 几点建议。 【 关键词 】 公众参与 自 然灾害 应急管理 新媒体 问题的提出 由于我国幅员辽阔， 环境条件复杂， 人口众多， 密集度高， 经 济发 展程度不 高， 灾 害的防御能力和承受能力均较低 等因 素， 造成我 国灾害损失 严重 和防灾救灾 占用了大量 的人 力物 力。 频发的自然灾害已经成为制约我 国经济发展的重要瓶颈， 公众 自然灾害危机意识 和应对能力薄弱。 与我国自然灾害 急管理 ， 采取措施和制度 安排鼓励公众 的有序参与是 当前的 有 效可行 选 择 。 公众参与自 然灾害应急管理的困境分析 也 是 影 响我 国政 治 、 经济 和 社 会 稳 定 的重 要 因 素 。 我 国政 府 为 频发的现实情况形成 巨大反差 的是我国公众 普遍 缺乏对自然 了减轻 自然灾害造成的损失 ， 采取应急措施 ， 达到科学管理的 灾 害 的了解 、 防范 自然 灾 害 的危 机 意 识 和 自我 保 护 能 力 薄弱 ， 目的 ， 进 行 自然 灾 害应 急管 理 ， 是在 充 分 分 析 研 究 自然 灾 害发 一旦发 生自然灾害， 往往会造成惨重 的损失。 我国公众灾害危机意识和应对 能力薄弱主要体现在以下 生 的原因、 过程和造 成的后果 的基础上 ， 通过协调社会多方的 资源， 对 自然灾 害进行预 警、 救 灾和重建 的过程 。 政府在 自然 三个方面： 第 一， 公众 对 自然灾 害的征兆认识不足 ， 警觉性不 侥幸心理过重。 例如， ２ ０ １ ０ 年我 国西南百年一遇的特大旱 灾害应急管理中居于主体地位， 发挥举足轻 重的作用 ， 但仅依 高 ，靠 政 府 的力 量 难 以实现 应 对 灾 害 的高 效 、 快 速、 协 调 和灵 活 。 灾， 由于 旱灾 发 生 的 初 期 ， 公 众 没有 足够 的重 视 ， 认为干旱很 在灾害应急管理中政府发挥 的作用是有 限的， 特别是在重大 自 快就会过去而没有做好 防旱减灾的准备， 最后造成了极大范围 然灾害面前， 政府必须依 靠公众 的力量， 才 能有效控制灾害的 和严重 的经济损失。 第二， 公众 身边普遍没有准备应对灾害的 影响。 应 急设备， 并且缺乏使用应急设备的技能。 例如在地震发 生之 “ 公民社会和 公民参与的成 熟为建立应急决策参与机制 前， 绝大多数的公众没有准备灾害急救 箱， 更 不知道灾害急救 创造了主观条件。 ” 作为社会 中最大的全体 ， 公众拥有着最为 箱如何使用， 使很多在地震中受伤的群众没有 药物对伤口进行 丰富的社会资源， 具备防灾救灾的能力， 有效发挥其作用， 是 及时的处理， 导致伤口感染， 增加了治疗的难度和风险。 第三， 自然灾害应急管理中灾害预警、 减 少危害， 维护公共利益的内 公 众 普 遍 缺 乏应 对 自然 灾害 的知识 和 技 能 。 例 如 我 国常见 的地 在保证。 公众参与 自然灾害应急管理， 能够 降低政府 在整 个应 震 和 泥 石 流 灾 害 中， 因 为 许 多 公 众 缺 乏 逃 生 和 救 助 的知 识 和 急管理中的成 本， 使得政府应对危机的资源 更加高效、 有针对 技能， 往往造成不必要的伤亡。 性。 公 众积极 主动配合政 府实施 自然灾害应 急管理 ， 响应政 造 成我国公众灾害危机意识和应对 能力薄弱 的原因主要 一方 面 ， 长 期 以 来 公 众 参 与 救 灾 都 是 听从 政 府 的 号 召， 政 府的号召， 通 过各种方式参与救灾， 提高了政府救援工作 的效 是 ：率， 也相当程度上控制了自然灾害的危害。 例如在２ ０ ０ ８ 年 的汶 府也主要是 出于政治方面的考量， 公众 出于被动参与 自然灾害 政 府 没有 长 期 持 续 性 地 培 育公 众 的 灾 害危 川 Ｉ 地震中， 灾区人民组织 的自救和互救 ， 灾区外人民捐款捐物 应 急 管 理 的地 位 。另一方面 ， 相较于其他发达多家应对 自然 支援 灾区， 都 有效地 控制 了地震 震后灾情 的恶化 。 在灾害过 机意识和应 对能力。 我 国还处于起步阶段， 存在应对 自然灾害管 后， 公众 更应树立危机意识， 教育晚辈应 对灾害的技巧， 向亲 灾害管理的经验， 对公众在自然灾害应急管理中 友传播减 灾防灾的知识等等 。 由此可见， 公众 参与自然灾害应 理的机制和措施不够规范系统、 急管理具有极大 的必要性。 然而， 实际情况是公众参与应 急管 发挥的作用没有引起足够 的重视、 缺乏教育和宣传等 问题。 温 理存在着一定的困境。 对这些 困境进行分析， 完善公众参与应 家宝曾经指出：“ 基层的应急能力， 是全部应 急管理的基础； 人 ｝ ２ 。 １ ３ ， １ １ ， 中 总第４ ２２ 期 ｌ １ ２ ３ 社 会 民 生 Ｔｈｅ Ｌｉ ｆ ｅ ａ ｎｄ Ｏ ｐｉ ｎｉ ｏｎｓ ｏｆ ｔ ｈｅ Ｐｅｏ ｐｌ ｅ 民群众的积极参 与， 是 国家应急管理体系的重要组成部分。目 前， 我国基层的应 急管理能力相当薄弱， 人民群众 的公共安全 乏有效 的组 织， 对应急管理会造成一定的混乱局面。 首先， 公众的文化程度和新媒体的普及、 有效利用很大程 意识 以及 自我保 护 能 力 不 强 ， 这也 是 安 全事 故 多发 、 灾 害 损 失 度 上制 约着公众参与应急管理。 公众 的文化程度不 高使他们 加 剧 的 一个重 要 原 因。 ” 对现代传播媒介、 沟通 工具的认识和使用效率也不高， 无法有 公众参与的志愿失灵影响参 与的有效性。 在 自然灾害发生 效利用现代媒介获取所 需的信息， 对海量信息的真实性难以迅 的初期， 能够获取 的信息量和途径很少， 公众 因对信息的缺失 速作出判断， 使得对 自然灾害的情况、 救灾措施不了解 ， 限制了 和 不 对 称而 产 生 恐慌 ， 而小道 消 息或 谣 言便会 四处传 播 并为 公 公 众对突发性 自然灾害的应对 能力 ， 政府 部门通 过手机短信 众所接受， 并且公众对灾害事实情况掌握不全面、 不能从全局 等传播的公共危机预警、 应对信息没能发挥其最佳效果。 去看 待 整 个 自然灾 害 的发 生 发 展 ， 对 自身行 为没 有足够 的预 见 性， 导 致 自然 灾 害危机 势态 进 一 步恶 化 。 公 众 作为 普 通 群 体 ， 其次， 政 府发布信息的渠道相对较单一， 传统观念没有转 变， 对 新 媒介 的利 用 较 少 ， 信 息 的 发布 迟 缓 ， 不 能 及 时 了解 舆 他们 的受 教 育水平 、 社 会 阶 层 属性 等 有 着 诸 多 不 同， 他 们对 灾 论的动 向， 导致救灾信息不能及时发布， 使谣言不能及时得到 害 的认识 和 判 断就 有着 非 专业 因素 的影 响 ， 会 在 自然 灾害应 急 遏 制和解释。 政府 网站和 官方新闻媒体依然是发布真实信息 管理中出现公众参与的志愿失灵。 的传统平台， 但是政府 网站和官方新闻媒体的信息发布往往滞 这 主 要体 现 在 以下几个方 面 ： 首先 是 志愿 者 参 与救 援 的业 后于 新 媒体 ， 并且 公众 访 问政 府 网站 获取 信息 的主 动 性不 高 ， 余性， 使志愿者面对救援工作可能热情有余而能力不足。 例 如 不能有效传播， 使得政府在应急管理中疲于辟谣， 政府的公信 ２ ０ １ ３ 年 雅 安７ ． ０ 级 地 震后 ， 由于 缺 乏专 业 的组 织 协调 ， 大 量 的物 力受 到 制约 。 资和志愿者涌向雅安， 导致通向雅安灾区的生命线出现拥堵， 妨碍 了救援 行动 的顺 利进 行； 其次， 许 多志愿 者 没有 经 过 严 格 一最后， 媒体作为连接政府与公众之间沟通平 台， 没能搭建 座及时有效的沟通桥梁 ， 实现政 府与公众之 间良好的双向 的专业培训， 没有对 自己的救援行动做好充分的准备， 光凭满 沟通。 传 统媒体作为政府真实信息发布的主要平台， 已经不能 腔 热血 ， 盲 目进 入 灾区 ， 导 致 在 灾区没 有发 挥 出多大 的作 用 ， 反 满 足 自媒 体 时代 公众 对 信 息 的即时 需求 和 开 放 互动 ； 而 新 媒 体 而 占用 了灾 区有 限 的宝 贵 资源 ； 再次， 志 愿者 组 织 应 是 一 个 多 作为政府与公众之间沟通的新渠道， 没有有效规范， 使大量真 元化 的体 系 ， 但 是 志愿 者 组 织 处 于 自身 利益 和 偏 好 的考 量 ， 会 假 难 辨 的信 息广 泛传 播 ， 放 大不 稳 定情 绪 和 社会 陷入 恐 慌 ， 导 片面性地 选择救助对象 。 这样会造成志愿者组织没有从救灾 致政府的公信力下降， 无法有 效组织公众参与到自然灾害的应 的全局性出发 ， 使救援工作出现混乱， 救援资源过于分散 ， 无 急管 理 中。 法有效地 从多方面全方位地开展救援工作。 另外， 志愿者组织 的救援行 动往往是 自发性 的， 自身的狭 隘性会 因为救 援诉求 没有得到满足而与政府产生误解 ， 恶化与政府合作的空间； 最 后， 志 愿 组 织 之 间 具有 孤 立 性 。 由于各 类 民 间志 愿 组 织 之 间在 完善我国公众参与自然灾害应急管理的几点思考 强化公众危机意识， 提 高公众参与能力。 公众危机 意识 的 救 灾 过 程 中缺 乏沟 通 和 协 调 机 制 ， 救 援 活 动 往 往 集 中在 某 一 强弱直接关系到自然灾害的处理效果， 因而在 日常的生活中应 地 点 或 者 救 援 对 象偏 向某 一 群体 。 导 致 志 愿 者 组 织 彼 此 之 间 首先培养和强化危机 意识 ， 对于潜在的危机 ， 能够提高警觉性 的救灾功能与行动发生冲 突， 造成救灾资源与人力的浪费， 无 和 防 范 ， 对 于 即将 发 生 的危 机 ， 能够 及 时果 断 地 采 取 行 动 。 要 法有效发 挥彼此互补的功能， 使救援工作和灾后重建 工作 出 提高公众的危机意识和防范意识， 必须加强宣传， 普及 自然灾 现 志 愿 者失 灵 的 现 象 。 因此 ， 我 国迫切 需要 建 立起 对志 愿 者 的 害相关的知识和应对方法： 第一， 政府应该建立起一个 常态化 科学管理和引导体制， 以方便协调志愿者组织从大局出发， 合 的 自然 灾 害 知识 教 育机 制 ， 并 且 向欧 美和 日本 等 发 达 国家 学 习 理分工， 充分发挥彼此的作用， 做好救灾工作。 相关的经验， 由政府主导编制有关防灾减灾和应急知识手册 向 公众参与自然灾害救援工作 的志愿失灵造 成灾害发生 时 公众 免费发放 。 第二， 要充分发挥新闻媒介和 网络的作用 ， 通 公众很难理性 地参与到应急管理中， 通常只能以极端手段去 过多渠道 宣传， 一方面让公众了解 自然 灾害的危害， 另一方面 解 决问题和表 达 自身利益 需求 ， 从而造成公 众与政府 间的不 可 以方便公众通 过多种途径来 获取 自然灾害 的信息和应对 自 信任。 然 灾 害 的方 法 。 现代媒介利用存在局限。 公众是自然灾害威胁直接对象， 其次 ， 要提高公众应对 自然灾害的能力， 使公众能够从容 在灾害发生时， 他们 的生命 、 财产等利益受到直接 的影响， 会 面对 自然 灾 害 ， 并 能 够及 时采 取 有 效 的行 动 减 轻 灾 害 带 来 损 导致 心 理 上 和 精 神上 的恐 惧 感 。 媒 体 报 道 的 不 实 因素 的存 在 失。 为此可 以从三个方面着手： 一是建立和完善应对 自然灾害 和政府信息发布 的滞后， 加深了政府威信力的缺失 ， 使公众 缺 的应急预案 ， 用于指导政府和公众在自然灾害发生时做出紧急 １ ２ ４ ｉ 人 民 论 坛 ・ Ｐ Ｅ Ｏ Ｐ Ｌ Ｅ ’ Ｓ Ｔ Ｒ Ｉ Ｂ Ｕ Ｎ Ｅ 反应 ， 协调行动， 减轻灾害造 成的损失。 二是要重视和有针对 管 理 中发 挥 的作 用 日益 显著 。 美国 《 连线 》 杂 志 对 新 媒 体 的 定 性地 开展突发性 自然 灾害应 急避险 的演练 。 一方面 可 以通过 义 ：“ 所有人对所有人的传播。 ”以网络平台衍生出的新媒体形 模拟逼真的灾害情景 ， 提高公众应对灾害的技能； 另一方面， 态有博客、 微 博、 微信等 ， 具有信息传播的交互性与即时 ， 海 可 以在不断地演练 过程 中， 检验应 急管理预案， 不断改进和提 量 性与共享性等 优势， 比如， 移动电话持有者可 以对 自身发现 预案的可行性。 三是在学校和小区等人员密集地要 配备齐全 的 的公共危机潜在 的威胁通过微博 、 ＱＱ群实现瞬时传 播； 网友 消防设备 ， 教育公众操作使用消防工具 ， 定期检查消防设备是 们也可 以通过微信、 微 博等 交流危机 自救的方法， 为政 府建言 否完好和消除安全隐患， 保持逃生通道 的畅通。 在 自然灾害面 献 策 。 因此， 公 众在 参 与 自然 灾 害 应 急 管 理 的 过 程 中 ， 应 该 充 前， 人抵御 自然灾害的能力是极其微弱的， 但 是可 以通过提高 分利用新媒体多元化、 多渠道、 多形式 的优势， 负责任地进行信 自身应对自然灾难 的能力， 减轻其造成 的损失。 全社会具备 良好 的危机意识既是预 防公共危机的前提 ， 息 的交 流 与共 享 ， 不 信谣 不 传 谣 。 不仅如此， 在 自然 灾害 应 急管 理 的过 程 中， 政 府 也要 与 媒 也是完善 自然灾害应 急管理 ， 增进社会安全的基 础。 公众只有 体及时沟通 ， 并考虑公众需求， 提 供真实信息供 其发布， 作针 具备了良好的危机 意识， 在 自然灾害发 生时才能临危不惧 ， 及 对性报 道。 政 府在 自然灾 害应 急管 理的事前、 事中、 事后 ， 建 时有效地做 出反应 。 只有不断地提 高公众应对 危机的能力， 立 起 有序 有 效 的公 众 参 与渠 道 ， 例如： 事 前利 用 电子政 务 平 台 才 能充分发挥 出公众 参与 自然 灾害应 急管理 的作用 ， 做 到临 接 收公 众 的咨询 、 建议， 实 时地 向公 众 公开 应 急管 理 的政 策 措 “ 震” 不乱。 施， 征询 改进 意见 等 。 这样 ， 以便 公 众 能 通 过 官 方 的平 台去 获 提 高公众参 与灾害应急管理 的专业性、 协调性 。 政府部门 得 真 实 可 靠 的 信 息 。 现 在 我 们 的 手 机 都 会 收 到 政 府 部 门发 来 针对 自然灾害成 立的专门应 急小组可给予公众 专业 知识的指 的 气 象灾 害 预 警 信息 ， 卫 生 健 康 保 健 信 息等 。 这一 举 措 可 以很 导， 通过有效 的指导使公众对各种自然灾害有基本 的了解， 提 及 时地 为 公 众 提 供 危 机 防 范知 识 ， 达 到 一定 的预 警 目的。 新 媒 高公众参与灾害应急管理 的能力， 掌握基本 的应急管理 知识 体 的开放互动特 性拓宽了公众获取公共危机信息的渠道 ， 以互 和急救技能， 能够对 自然灾害发生的各个阶段有针对地采取有 联网为代表 的新媒体 不但能使信息瞬间传播， 而且还 能让信 效 的应急管理措施 。 让公众在参与 自然灾害的应 急管理时， 能 息即时开放 互动、 高度共享。 但 新媒体 的这些特点也弱化了政 够 有 效 地 发 挥 自救 与互 助 的作用 ， 把 握 最 佳 的 抢救 时机 ， 减 少 府 作 为 信息 把 关 人 的作 用 ， 使 未 经 证 实 的小道 消 息任 意传 播 ， 灾害造成的不必要的损 失， 有计划 、 有步骤地应对危机 。 公众 在一定程度 上增加了社会的不稳定因素， 增加了政 府危机管理 参 与 到应 急管 理 中 ， 连 接 起 政 府和 公众 之 间 的信 任 纽 带， 消 除 的难度。 正所谓 “ 谣 言止于公信” ， 在自然灾害发生后， 应 迅速 公众不必要的心理恐慌 ， 减少相信和参与传播谣言以及在灾害 建 立起政府 一媒体一公众三者之 间顺畅的信息沟通 路径， 使 现场的各种不理性行为的发生。因此， 政府部 门与公众 的协调 新 媒 体 既能 承 担 起 为政 府及 时发 布 真实 信 息的角 色 ， 又 成 为 收 无疑是成功快速应对 自然灾害， 解决危机 的重要因素。 政 府应 集舆情、 反映公众 呼声的最佳渠道 ， 实现政府与公众之问良好 最大可能地调动社会资源， 努力拓 宽社会参与渠道， 构建社会 的双 向沟 通 ， 强 化 彼 此 的信任 。 整体的危机应对网络， 实 现 对 公共 危 机 的 协 同治 理 。 要达 到二 者 间 的相 互 协调 ， 则 更应 侧 重 于 使公 众 的有序 参 与 自然 灾 害应 结语 虽然政府作为应 急管理 的主体 ， 但 是我们所处 的时代是 一急管理中。 政府 部门作为 自然灾害应急管理的主体 ， 对 自然灾 害有全局 的把握 ， 因此 ， 公众在参与 自然灾害应 急管理 的过程 中就 要把握政 策的走向， 坚持政府 的领导。 政府应建 立公众参 个前所未有 的自然灾害频发 的阶段， 光靠政府 的力量来应对 与应 急 管 理 的激 励 奖 励 机 制 ， 这 样 能 够 很 好 地 降低 公 众 在 公 自然灾 害 基本 是不 可 能 的 。 我 们 必 须积 极 鼓 励 公 众 参与 到 自然 共危机后 的失落 感， 不至于消除危机 的成 功与公众 的心理失 灾 害 的应 急 管 理 中 ， 为 公 众 提 供 参 与 的路 径 ， 协调 与 公 众 的行 衡 形 成 巨 大反 差 ， 更 能激 起 灾 害后 公众 重 拾 自我 的信 心 。 其 次 动 ， 才 能 有 效 地 应 对 自然 灾 害 ， 减少损 失。 随着 我 国对 自然 灾 要 建 立 起 有 效 的信 息 沟 通机 制 。 只有 加 强 信 息共 享 和 沟 通 ， 政 害 的应 急 管 理 能力 不 断 的提 升 ， 对 公 众参 与 自然 灾害 应 急 管理 府和公众 才能彼此信任 ， 才能通力合作 ， 共同促 进 自然灾害应 的重视和能力培养， 必定会使公众在 未来的自然灾害应急管理 急管理 的有序 有效进行。 为此要建立起一个多元的现代化信息 中发挥出更大的作用。厘垦 鐾 虱 平台， 方便和促 进政府与公众 之间的信息共享和沟通 ， 形成彼 此信任的纽带， 协调政 府与公众 的行动。 （ 作 者单位 ： 海南 大学政治与 公共管 理学院 ； 本 文系海 南省 自然灾害应急管理机制研 究成果 ， 项 目编号 ： ７ １ １ ７ ３ ０ ０ ４） 责 编， 许 国荣 （ 实习 ） 利用公众参与 自 然灾害应急管理的新 媒体平台。 在网络信 息时代， 媒体特 别是新媒体作为一种特殊的社会力量， 在应急 ｚ 。 一 ｓ ， 一 冲 总第 ｚ ｚ 期 Ｉ １ ２ ５
公众参与自然灾害应急管理若干思考 口 潘孝榜 徐艳 睛 【 摘要】 近些年来， 我国公众在自 然灾害 应急管理中 发挥的作用越来越显著， 但也存在着许多问 题， 使公众在自 然灾 害的应 急管理中没有发挥 出更 大的作用。 如何解决这些问题 ， 是发挥公众参 与自 然灾害应急管理 热情与潜力的关键 。 文章主要 深入分析了 公众参 与自 然灾害应急管理的必要 性和面临的困境， 并在此基 础上提 出了 几点建议。 【 关键词 】 公众参与 自 然灾害 应急管理 新媒体 问题的提出 由于我国幅员辽阔， 环境条件复杂， 人口众多， 密集度高， 经 济发 展程度不 高， 灾 害的防御能力和承受能力均较低 等因 素， 造成我 国灾害损失 严重 和防灾救灾 占用了大量 的人 力物 力。 频发的自然灾害已经成为制约我 国经济发展的重要瓶颈， 公众 自然灾害危机意识 和应对能力薄弱。 与我国自然灾害 急管理 ， 采取措施和制度 安排鼓励公众 的有序参与是 当前的 有 效可行 选 择 。 公众参与自 然灾害应急管理的困境分析 也 是 影 响我 国政 治 、 经济 和 社 会 稳 定 的重 要 因 素 。 我 国政 府 为 频发的现实情况形成 巨大反差 的是我国公众 普遍 缺乏对自然 了减轻 自然灾害造成的损失 ， 采取应急措施 ， 达到科学管理的 灾 害 的了解 、 防范 自然 灾 害 的危 机 意 识 和 自我 保 护 能 力 薄弱 ， 目的 ， 进 行 自然 灾 害应 急管 理 ， 是在 充 分 分 析 研 究 自然 灾 害发 一旦发 生自然灾害， 往往会造成惨重 的损失。 我国公众灾害危机意识和应对 能力薄弱主要体现在以下 生 的原因、 过程和造 成的后果 的基础上 ， 通过协调社会多方的 资源， 对 自然灾 害进行预 警、 救 灾和重建 的过程 。 政府在 自然 三个方面： 第 一， 公众 对 自然灾 害的征兆认识不足 ， 警觉性不 侥幸心理过重。 例如， ２ ０ １ ０ 年我 国西南百年一遇的特大旱 灾害应急管理中居于主体地位， 发挥举足轻 重的作用 ， 但仅依 高 ，靠 政 府 的力 量 难 以实现 应 对 灾 害 的高 效 、 快 速、 协 调 和灵 活 。 灾， 由于 旱灾 发 生 的 初 期 ， 公 众 没有 足够 的重 视 ， 认为干旱很 在灾害应急管理中政府发挥 的作用是有 限的， 特别是在重大 自 快就会过去而没有做好 防旱减灾的准备， 最后造成了极大范围 然灾害面前， 政府必须依 靠公众 的力量， 才 能有效控制灾害的 和严重 的经济损失。 第二， 公众 身边普遍没有准备应对灾害的 影响。 应 急设备， 并且缺乏使用应急设备的技能。 例如在地震发 生之 “ 公民社会和 公民参与的成 熟为建立应急决策参与机制 前， 绝大多数的公众没有准备灾害急救 箱， 更 不知道灾害急救 创造了主观条件。 ” 作为社会 中最大的全体 ， 公众拥有着最为 箱如何使用， 使很多在地震中受伤的群众没有 药物对伤口进行 丰富的社会资源， 具备防灾救灾的能力， 有效发挥其作用， 是 及时的处理， 导致伤口感染， 增加了治疗的难度和风险。 第三， 自然灾害应急管理中灾害预警、 减 少危害， 维护公共利益的内 公 众 普 遍 缺 乏应 对 自然 灾害 的知识 和 技 能 。 例 如 我 国常见 的地 在保证。 公众参与 自然灾害应急管理， 能够 降低政府 在整 个应 震 和 泥 石 流 灾 害 中， 因 为 许 多 公 众 缺 乏 逃 生 和 救 助 的知 识 和 急管理中的成 本， 使得政府应对危机的资源 更加高效、 有针对 技能， 往往造成不必要的伤亡。 性。 公 众积极 主动配合政 府实施 自然灾害应 急管理 ， 响应政 造 成我国公众灾害危机意识和应对 能力薄弱 的原因主要 一方 面 ， 长 期 以 来 公 众 参 与 救 灾 都 是 听从 政 府 的 号 召， 政 府的号召， 通 过各种方式参与救灾， 提高了政府救援工作 的效 是 ：率， 也相当程度上控制了自然灾害的危害。 例如在２ ０ ０ ８ 年 的汶 府也主要是 出于政治方面的考量， 公众 出于被动参与 自然灾害 政 府 没有 长 期 持 续 性 地 培 育公 众 的 灾 害危 川 Ｉ 地震中， 灾区人民组织 的自救和互救 ， 灾区外人民捐款捐物 应 急 管 理 的地 位 。另一方面 ， 相较于其他发达多家应对 自然 支援 灾区， 都 有效地 控制 了地震 震后灾情 的恶化 。 在灾害过 机意识和应 对能力。 我 国还处于起步阶段， 存在应对 自然灾害管 后， 公众 更应树立危机意识， 教育晚辈应 对灾害的技巧， 向亲 灾害管理的经验， 对公众在自然灾害应急管理中 友传播减 灾防灾的知识等等 。 由此可见， 公众 参与自然灾害应 理的机制和措施不够规范系统、 急管理具有极大 的必要性。 然而， 实际情况是公众参与应 急管 发挥的作用没有引起足够 的重视、 缺乏教育和宣传等 问题。 温 理存在着一定的困境。 对这些 困境进行分析， 完善公众参与应 家宝曾经指出：“ 基层的应急能力， 是全部应 急管理的基础； 人 ｝ ２ 。 １ ３ ， １ １ ， 中 总第４ ２２ 期 ｌ １ ２ ３ 社 会 民 生 Ｔｈｅ Ｌｉ ｆ ｅ ａ ｎｄ Ｏ ｐｉ ｎｉ ｏｎｓ ｏｆ ｔ ｈｅ Ｐｅｏ ｐｌ ｅ 民群众的积极参 与， 是 国家应急管理体系的重要组成部分。目 前， 我国基层的应 急管理能力相当薄弱， 人民群众 的公共安全 乏有效 的组 织， 对应急管理会造成一定的混乱局面。 首先， 公众的文化程度和新媒体的普及、 有效利用很大程 意识 以及 自我保 护 能 力 不 强 ， 这也 是 安 全事 故 多发 、 灾 害 损 失 度 上制 约着公众参与应急管理。 公众 的文化程度不 高使他们 加 剧 的 一个重 要 原 因。 ” 对现代传播媒介、 沟通 工具的认识和使用效率也不高， 无法有 公众参与的志愿失灵影响参 与的有效性。 在 自然灾害发生 效利用现代媒介获取所 需的信息， 对海量信息的真实性难以迅 的初期， 能够获取 的信息量和途径很少， 公众 因对信息的缺失 速作出判断， 使得对 自然灾害的情况、 救灾措施不了解 ， 限制了 和 不 对 称而 产 生 恐慌 ， 而小道 消 息或 谣 言便会 四处传 播 并为 公 公 众对突发性 自然灾害的应对 能力 ， 政府 部门通 过手机短信 众所接受， 并且公众对灾害事实情况掌握不全面、 不能从全局 等传播的公共危机预警、 应对信息没能发挥其最佳效果。 去看 待 整 个 自然灾 害 的发 生 发 展 ， 对 自身行 为没 有足够 的预 见 性， 导 致 自然 灾 害危机 势态 进 一 步恶 化 。 公 众 作为 普 通 群 体 ， 其次， 政 府发布信息的渠道相对较单一， 传统观念没有转 变， 对 新 媒介 的利 用 较 少 ， 信 息 的 发布 迟 缓 ， 不 能 及 时 了解 舆 他们 的受 教 育水平 、 社 会 阶 层 属性 等 有 着 诸 多 不 同， 他 们对 灾 论的动 向， 导致救灾信息不能及时发布， 使谣言不能及时得到 害 的认识 和 判 断就 有着 非 专业 因素 的影 响 ， 会 在 自然 灾害应 急 遏 制和解释。 政府 网站和 官方新闻媒体依然是发布真实信息 管理中出现公众参与的志愿失灵。 的传统平台， 但是政府 网站和官方新闻媒体的信息发布往往滞 这 主 要体 现 在 以下几个方 面 ： 首先 是 志愿 者 参 与救 援 的业 后于 新 媒体 ， 并且 公众 访 问政 府 网站 获取 信息 的主 动 性不 高 ， 余性， 使志愿者面对救援工作可能热情有余而能力不足。 例 如 不能有效传播， 使得政府在应急管理中疲于辟谣， 政府的公信 ２ ０ １ ３ 年 雅 安７ ． ０ 级 地 震后 ， 由于 缺 乏专 业 的组 织 协调 ， 大 量 的物 力受 到 制约 。 资和志愿者涌向雅安， 导致通向雅安灾区的生命线出现拥堵， 妨碍 了救援 行动 的顺 利进 行； 其次， 许 多志愿 者 没有 经 过 严 格 一最后， 媒体作为连接政府与公众之间沟通平 台， 没能搭建 座及时有效的沟通桥梁 ， 实现政 府与公众之 间良好的双向 的专业培训， 没有对 自己的救援行动做好充分的准备， 光凭满 沟通。 传 统媒体作为政府真实信息发布的主要平台， 已经不能 腔 热血 ， 盲 目进 入 灾区 ， 导 致 在 灾区没 有发 挥 出多大 的作 用 ， 反 满 足 自媒 体 时代 公众 对 信 息 的即时 需求 和 开 放 互动 ； 而 新 媒 体 而 占用 了灾 区有 限 的宝 贵 资源 ； 再次， 志 愿者 组 织 应 是 一 个 多 作为政府与公众之间沟通的新渠道， 没有有效规范， 使大量真 元化 的体 系 ， 但 是 志愿 者 组 织 处 于 自身 利益 和 偏 好 的考 量 ， 会 假 难 辨 的信 息广 泛传 播 ， 放 大不 稳 定情 绪 和 社会 陷入 恐 慌 ， 导 片面性地 选择救助对象 。 这样会造成志愿者组织没有从救灾 致政府的公信力下降， 无法有 效组织公众参与到自然灾害的应 的全局性出发 ， 使救援工作出现混乱， 救援资源过于分散 ， 无 急管 理 中。 法有效地 从多方面全方位地开展救援工作。 另外， 志愿者组织 的救援行 动往往是 自发性 的， 自身的狭 隘性会 因为救 援诉求 没有得到满足而与政府产生误解 ， 恶化与政府合作的空间； 最 后， 志 愿 组 织 之 间 具有 孤 立 性 。 由于各 类 民 间志 愿 组 织 之 间在 完善我国公众参与自然灾害应急管理的几点思考 强化公众危机意识， 提 高公众参与能力。 公众危机 意识 的 救 灾 过 程 中缺 乏沟 通 和 协 调 机 制 ， 救 援 活 动 往 往 集 中在 某 一 强弱直接关系到自然灾害的处理效果， 因而在 日常的生活中应 地 点 或 者 救 援 对 象偏 向某 一 群体 。 导 致 志 愿 者 组 织 彼 此 之 间 首先培养和强化危机 意识 ， 对于潜在的危机 ， 能够提高警觉性 的救灾功能与行动发生冲 突， 造成救灾资源与人力的浪费， 无 和 防 范 ， 对 于 即将 发 生 的危 机 ， 能够 及 时果 断 地 采 取 行 动 。 要 法有效发 挥彼此互补的功能， 使救援工作和灾后重建 工作 出 提高公众的危机意识和防范意识， 必须加强宣传， 普及 自然灾 现 志 愿 者失 灵 的 现 象 。 因此 ， 我 国迫切 需要 建 立起 对志 愿 者 的 害相关的知识和应对方法： 第一， 政府应该建立起一个 常态化 科学管理和引导体制， 以方便协调志愿者组织从大局出发， 合 的 自然 灾 害 知识 教 育机 制 ， 并 且 向欧 美和 日本 等 发 达 国家 学 习 理分工， 充分发挥彼此的作用， 做好救灾工作。 相关的经验， 由政府主导编制有关防灾减灾和应急知识手册 向 公众参与自然灾害救援工作 的志愿失灵造 成灾害发生 时 公众 免费发放 。 第二， 要充分发挥新闻媒介和 网络的作用 ， 通 公众很难理性 地参与到应急管理中， 通常只能以极端手段去 过多渠道 宣传， 一方面让公众了解 自然 灾害的危害， 另一方面 解 决问题和表 达 自身利益 需求 ， 从而造成公 众与政府 间的不 可 以方便公众通 过多种途径来 获取 自然灾害 的信息和应对 自 信任。 然 灾 害 的方 法 。 现代媒介利用存在局限。 公众是自然灾害威胁直接对象， 其次 ， 要提高公众应对 自然灾害的能力， 使公众能够从容 在灾害发生时， 他们 的生命 、 财产等利益受到直接 的影响， 会 面对 自然 灾 害 ， 并 能 够及 时采 取 有 效 的行 动 减 轻 灾 害 带 来 损 导致 心 理 上 和 精 神上 的恐 惧 感 。 媒 体 报 道 的 不 实 因素 的存 在 失。 为此可 以从三个方面着手： 一是建立和完善应对 自然灾害 和政府信息发布 的滞后， 加深了政府威信力的缺失 ， 使公众 缺 的应急预案 ， 用于指导政府和公众在自然灾害发生时做出紧急 １ ２ ４ ｉ 人 民 论 坛 ・ Ｐ Ｅ Ｏ Ｐ Ｌ Ｅ ’ Ｓ Ｔ Ｒ Ｉ Ｂ Ｕ Ｎ Ｅ 反应 ， 协调行动， 减轻灾害造 成的损失。 二是要重视和有针对 管 理 中发 挥 的作 用 日益 显著 。 美国 《 连线 》 杂 志 对 新 媒 体 的 定 性地 开展突发性 自然 灾害应 急避险 的演练 。 一方面 可 以通过 义 ：“ 所有人对所有人的传播。 ”以网络平台衍生出的新媒体形 模拟逼真的灾害情景 ， 提高公众应对灾害的技能； 另一方面， 态有博客、 微 博、 微信等 ， 具有信息传播的交互性与即时 ， 海 可 以在不断地演练 过程 中， 检验应 急管理预案， 不断改进和提 量 性与共享性等 优势， 比如， 移动电话持有者可 以对 自身发现 预案的可行性。 三是在学校和小区等人员密集地要 配备齐全 的 的公共危机潜在 的威胁通过微博 、 ＱＱ群实现瞬时传 播； 网友 消防设备 ， 教育公众操作使用消防工具 ， 定期检查消防设备是 们也可 以通过微信、 微 博等 交流危机 自救的方法， 为政 府建言 否完好和消除安全隐患， 保持逃生通道 的畅通。 在 自然灾害面 献 策 。 因此， 公 众在 参 与 自然 灾 害 应 急 管 理 的 过 程 中 ， 应 该 充 前， 人抵御 自然灾害的能力是极其微弱的， 但 是可 以通过提高 分利用新媒体多元化、 多渠道、 多形式 的优势， 负责任地进行信 自身应对自然灾难 的能力， 减轻其造成 的损失。 全社会具备 良好 的危机意识既是预 防公共危机的前提 ， 息 的交 流 与共 享 ， 不 信谣 不 传 谣 。 不仅如此， 在 自然 灾害 应 急管 理 的过 程 中， 政 府 也要 与 媒 也是完善 自然灾害应 急管理 ， 增进社会安全的基 础。 公众只有 体及时沟通 ， 并考虑公众需求， 提 供真实信息供 其发布， 作针 具备了良好的危机 意识， 在 自然灾害发 生时才能临危不惧 ， 及 对性报 道。 政 府在 自然灾 害应 急管 理的事前、 事中、 事后 ， 建 时有效地做 出反应 。 只有不断地提 高公众应对 危机的能力， 立 起 有序 有 效 的公 众 参 与渠 道 ， 例如： 事 前利 用 电子政 务 平 台 才 能充分发挥 出公众 参与 自然 灾害应 急管理 的作用 ， 做 到临 接 收公 众 的咨询 、 建议， 实 时地 向公 众 公开 应 急管 理 的政 策 措 “ 震” 不乱。 施， 征询 改进 意见 等 。 这样 ， 以便 公 众 能 通 过 官 方 的平 台去 获 提 高公众参 与灾害应急管理 的专业性、 协调性 。 政府部门 得 真 实 可 靠 的 信 息 。 现 在 我 们 的 手 机 都 会 收 到 政 府 部 门发 来 针对 自然灾害成 立的专门应 急小组可给予公众 专业 知识的指 的 气 象灾 害 预 警 信息 ， 卫 生 健 康 保 健 信 息等 。 这一 举 措 可 以很 导， 通过有效 的指导使公众对各种自然灾害有基本 的了解， 提 及 时地 为 公 众 提 供 危 机 防 范知 识 ， 达 到 一定 的预 警 目的。 新 媒 高公众参与灾害应急管理 的能力， 掌握基本 的应急管理 知识 体 的开放互动特 性拓宽了公众获取公共危机信息的渠道 ， 以互 和急救技能， 能够对 自然灾害发生的各个阶段有针对地采取有 联网为代表 的新媒体 不但能使信息瞬间传播， 而且还 能让信 效 的应急管理措施 。 让公众在参与 自然灾害的应 急管理时， 能 息即时开放 互动、 高度共享。 但 新媒体 的这些特点也弱化了政 够 有 效 地 发 挥 自救 与互 助 的作用 ， 把 握 最 佳 的 抢救 时机 ， 减 少 府 作 为 信息 把 关 人 的作 用 ， 使 未 经 证 实 的小道 消 息任 意传 播 ， 灾害造成的不必要的损 失， 有计划 、 有步骤地应对危机 。 公众 在一定程度 上增加了社会的不稳定因素， 增加了政 府危机管理 参 与 到应 急管 理 中 ， 连 接 起 政 府和 公众 之 间 的信 任 纽 带， 消 除 的难度。 正所谓 “ 谣 言止于公信” ， 在自然灾害发生后， 应 迅速 公众不必要的心理恐慌 ， 减少相信和参与传播谣言以及在灾害 建 立起政府 一媒体一公众三者之 间顺畅的信息沟通 路径， 使 现场的各种不理性行为的发生。因此， 政府部 门与公众 的协调 新 媒 体 既能 承 担 起 为政 府及 时发 布 真实 信 息的角 色 ， 又 成 为 收 无疑是成功快速应对 自然灾害， 解决危机 的重要因素。 政 府应 集舆情、 反映公众 呼声的最佳渠道 ， 实现政府与公众之问良好 最大可能地调动社会资源， 努力拓 宽社会参与渠道， 构建社会 的双 向沟 通 ， 强 化 彼 此 的信任 。 整体的危机应对网络， 实 现 对 公共 危 机 的 协 同治 理 。 要达 到二 者 间 的相 互 协调 ， 则 更应 侧 重 于 使公 众 的有序 参 与 自然 灾 害应 结语 虽然政府作为应 急管理 的主体 ， 但 是我们所处 的时代是 一急管理中。 政府 部门作为 自然灾害应急管理的主体 ， 对 自然灾 害有全局 的把握 ， 因此 ， 公众在参与 自然灾害应 急管理 的过程 中就 要把握政 策的走向， 坚持政府 的领导。 政府应建 立公众参 个前所未有 的自然灾害频发 的阶段， 光靠政府 的力量来应对 与应 急 管 理 的激 励 奖 励 机 制 ， 这 样 能 够 很 好 地 降低 公 众 在 公 自然灾 害 基本 是不 可 能 的 。 我 们 必 须积 极 鼓 励 公 众 参与 到 自然 共危机后 的失落 感， 不至于消除危机 的成 功与公众 的心理失 灾 害 的应 急 管 理 中 ， 为 公 众 提 供 参 与 的路 径 ， 协调 与 公 众 的行 衡 形 成 巨 大反 差 ， 更 能激 起 灾 害后 公众 重 拾 自我 的信 心 。 其 次 动 ， 才 能 有 效 地 应 对 自然 灾 害 ， 减少损 失。 随着 我 国对 自然 灾 要 建 立 起 有 效 的信 息 沟 通机 制 。 只有 加 强 信 息共 享 和 沟 通 ， 政 害 的应 急 管 理 能力 不 断 的提 升 ， 对 公 众参 与 自然 灾害 应 急 管理 府和公众 才能彼此信任 ， 才能通力合作 ， 共同促 进 自然灾害应 的重视和能力培养， 必定会使公众在 未来的自然灾害应急管理 急管理 的有序 有效进行。 为此要建立起一个多元的现代化信息 中发挥出更大的作用。厘垦 鐾 虱 平台， 方便和促 进政府与公众 之间的信息共享和沟通 ， 形成彼 此信任的纽带， 协调政 府与公众 的行动。 （ 作 者单位 ： 海南 大学政治与 公共管 理学院 ； 本 文系海 南省 自然灾害应急管理机制研 究成果 ， 项 目编号 ： ７ １ １ ７ ３ ０ ０ ４） 责 编， 许 国荣 （ 实习 ） 利用公众参与 自 然灾害应急管理的新 媒体平台。 在网络信 息时代， 媒体特 别是新媒体作为一种特殊的社会力量， 在应急 ｚ 。 一 ｓ ， 一 冲 总第 ｚ ｚ 期 Ｉ １ ２ ５