网格化城市管理模式运行
现状的调研与思考
2004年10月22日，000区网格化城市管理模式开始运行。三年以来，不断完善的网格化城市管理使我区逐步建立了‚两个轴心‛的城市管理体制，形成了精确、敏捷、高效、全方位覆盖、全时段监控的城市管理新格局。管理理念上，这种模式凝聚了企业再造、流程重组、全面质量管理、学习型组织、速度理论等现代管理科学的精邃（陈述彭，2006），形成了监督和管理合理分离的体制。应用技术上，这种模式整合了3S（GIS、GPS、RS）与网络等信息技术，建立了城市管理信息系统平台。具体效果上，这种管理模式有效解决了当前城市社会发展中政府如何作为的问题，提高了城市政府服务水平，寓管理与服务之中。由于注重解决群众生活中的难点、热点问题，受到群众的普遍欢迎和支持，推动了全区社会建设水平和社会和谐度进一步提高。
为了把握网格化城市管理模式的运行状况，进一步推广网格化城市管理模式的成功经验，在充分认识网格化城市管理模式运行效果、
推广经验和重要意义的基础上，课题组从街道、职能部门的角度进一步分析了城市管理过程中的一些具体问题并提出了相应的对策和建议。
一、反应敏捷、处理高效，网格化城市管理模式效果显著
1、网格化管理提高了城市管理效果和政府管理水平
截止到2007年10月14日，我区网格化管理共立案处理城市管理问题104150件，结案101110件，结案率为97.08％。结案平均时间由过去的一周提高到现在的6.5小时；平均每月处臵问题3300件，处理问题数是过去的6倍，城市面貌大为改观。由于加强了精细化管理，使城市部件丢失和损害的比例由40％下降到8％左右。
除此之外，利用网格化管理模式进行专项普查，协助应对突发事件。利用城管监督员进行的网格化专项普查比如扫雪铲冰效果，公共卫生间位臵状况普查，迅速为专业部门提供准确的信息。新模式精确、敏捷、高效的管理方法在应对突发事件中也发挥了重要作用，监督员多次发现上报了地表塌陷等突发事件，由于报告及时避免了重大事故的发生。
监督中心在全区确定了44处重点地区进行问题督办，完善了科学的评价体系，使政府各城市主管部门的管理状况、工作进程和处理效果全部公开透明，时刻接受公众的监督，促使了各部门积极查找案卷办理过程中存在的问题，让更多的城市管理问题不再是百姓心头的愁事、政府案头的难题，大量的城市管理问题得到解决，城市管理水平显著提高，城市面貌明显改善，初步建立起强化城市管理、改善公
共服务的机制。
2、网格化管理深受群众欢迎，提高了社会和谐度
它使影响群众工作和生活的城市管理问题和居民身边的‚琐事‛，通过监督员这个纽带成为政府案头的大事，运行以来解决了大量城市管理问题，使000区城市面貌大为改观。2005年2月，监督中心开通城市管理特别服务号，畅通了群众反映问题的渠道，2007年10月14日，监督中心已接受社会公众电话举报问题7788件，立案2648件，其中已经结案2582件，结案率为97.51%。2001至2003年000区人民群众反映城市管理的问题占信访总量的48％至52％，运行以后，2005年上半年属于城市管理问题占信访量总数的为14.9%，2006年12.8％，这与新模式的实施有着直接的关系，城市管理问题占信访量的比例呈明显下降的趋势。
3、网格化管理走向普通市民，激发了群众主动参与城市管理的热情
在工作中采取‚走出去、请进来‛的形式，鼓励广大公众参与到城市管理的工作中来，2006年5月，作为市发改委和《00晚报》共同主办的‚走进‘十一五’，展望新00‛科技行活动在000区的唯一参观点，监督中心为来自首都各界的百余名市民进行了新模式的流程演示，建立了热心市民档案，并认真研究热心市民提出的意见和建议，在实际工作中进行不断地改进和完善。2006年，监督中心还组建和谐社区宣讲队，深入街道、社区，让居民近距离感受城管新模式、参与城市管理。新模式大大激发居民参与城市管理的热情，真正形成市
民与政府良性互动、共同管好城市的格局，为构建和谐社会奠定了坚实基础。
4、网格化管理迅速向全国推广，创造了丰富的实践经验
2005年7月，建设部在000区召开数字化城市管理现场会，开始向全国推广新模式，在各级领导的高度重视和众多专家学者的积极支持下，新模式的推广工作在全国各地迅速展开，目前建设部已经先后确定了3批51个试点城市（区），其中9个城市（区）已通过验收，运行效果良好。在新模式全国推广的过程中，各试点城市（区）能够在坚持标准的基础上，结合自身实际、因地制宜、积极创新创造了丰富的实践经验。这些经验总结起来就是：高位高压实现体制改革，高位独立保证监督实效，高位考核建立长效机制，高效处臵依托资源转移，高新技术促进资源节约。具体包括：城市党政主要领导高度重视，建立代表政府的跨部门协调机构，具体处臵重心下移，处臵职责确权，处臵代替治理等方式。有效监督必须上收一级，监督与处臵严格分离，监督与执法严格分离。有效考核必须上收一级，城管考核纳入干部考核制度，纳入部门考核制度，纳入行政督察制度，纳入财政支付制度，纳入政府奖惩制度。依托资源转移，处臵职责量化确权转移，处臵财政跟随职责转移，处臵人力跟随职责转移，处臵物资跟随职责转移。共享技术降低成本，比如现存城市电子政务网络设施资源，城市基础地理信息数据资源，城市视频监控设备设施资源。
通过网格化管理的实践，我区监督中心参与制定了《城市市政综合监管信息系统-管理部件和事件分类、编码及数据要求》，经过建设
部标准定额司批准后已于2007年10月1日开始实施。‚十一五‛国家科技支撑计划重大项目‚城市数字化关键技术研究与示范‛和‚现代服务业共性技术支撑体系与应用示范工程‛中‚数字化城管关键技术示范工程‛和‚数字社区服务示范工程‛两个子课题也建立在我区网格化管理的实践基础上开展研究。2007年1月，网格化城市管理新模式荣获‚中国建筑设计研究院CADG杯‛华夏科学技术奖励一等奖。
二、运行中存在的问题
经过三年的实践，网格化城市管理已经日趋成熟和完善。尽管如此，在实际运行中仍存在着一些问题需要进一步研究。总结起来，这些问题有：
1、思想上重视程度不够
网格化管理模式推崇主动性，即主动发现问题，主动解决问题。但是在实践中，有些部门对其认识还停留在被动应对上，主动性不够。二是在工作机制方面，还停留在过去兵来将挡、水来土掩的被动局面，没有从新模式的机制创新中受到启发，从而提高本部门内部的机制创新。三是在基础工作方面，缺乏对新模式的投入，缺少专职人员的设臵，这实际上还是由于思想观念不到位而造成的。
2、各部门协作配合不够
在新模式运行当中，发现的一些城市管理问题，往往比较复杂，权属不清或是现有体制下职能划分不清，是一些单位之间相互推诿扯皮，互相踢皮球推卸责任，致使一些问题长期得不到解决，直接影响
到老百姓的切身利益，致使政府信用度下降。
3、处理人员不够
新模式开始运行以后，许多部门结合自身情况，设立了专兼职处臵部门或人员，调查显示，有89.47%的部门设立了专门机构负责新模式案卷的办理工作；94.74%的部门设定了专人负责案卷的接收、协调、督促办理， 50%的部门参照评价体系制定了本部门的考核机制。这些做法有效的提高了部门的工作效率，取得了良好效果。
因此，一些没有设立专兼职机构或人员来应对新模式运行的部门，在问题的处臵环节显得捉襟见肘，其实这也反映出在对待城市管理新模式如何有效运行的问题上，有些部门并未给予足够的重视，偏颇而非全面的认识模式的资源节约，在人、财、物上没有足够的投入。
4、案件处理时间不够
虽然经过两次对《事件、部件立案标准、结案标准及完成时限汇总表（试行标准）》进行的较大规模（广泛征求各部门意见、汇总上报三方联席会、由三方联席会最终拍板定案）的调整，仍有一些部门认为目前的办理时限较短，不能妥善处理城市管理问题，造成部门按期结案率下降、延误率上升。经过我们一些案卷的分析，确实存在一些问题比较复杂、处理起来较为困难，权属不清、利益相关方较多，寻找事主、责任方就要耗费一定的时间。
三、对策与建议
1、建立城市管理问题的预警和前控机制
我区网格化管理运行三年以来，已经积累了海量的城市管理数
据，这是我们000区的宝贵财富。需要进一步加强城市管理数据分析和挖掘工作，建立城市管理预警机制。
新模式运行至今，在处臵已经发生的城市管理问题方面成效显著。同时也督促一些部门加强对问题发生的控制。但是，当前一些问题的发生率仍维持在较高水平，没有达到系统运行之初所预计和设想的：随着运行的逐步深入，城市管理问题会逐步减少，从而达到对城市管理问题发生的最终控制作用。这说明城市管理的长效机制尚未建立完善，也说明新模式的运行发展还有更广阔的余地和作用。为此我们设想建立一种城市管理问题的前控机制将问题进一步解决在基层，比如景山街道提出三层防线为基础的联动机制，即以社区居委会、城管分队、保洁队为三层防线基础，联合行动对于辖区内城市管理问题进行前期控制和处臵。
2、建立各职能部门的内部个体评价机制
内部个体评价机制既可借鉴监督管理分离的理念，又需要结合本单位的实际情况选择恰当的时机建立。具体做法可参考建国门街道和城管大队的做法。
对于新模式评价体系的投入使用，建国门街道给予了高度的重视。为使部门内部的每项职责都能够落实到人，建国门街道指挥中心在主管鲁文彬主任的主持下，按照《事件、部件立案标准、结案标准及完成时限汇总表（试行标准）》，结合评价体系的评价指标及评价标准，根据本单位的实际情况，制定出了一整套的落实责任制和考核办法，将职责细化到每个责任主体，将评价的结果作为责任人绩效考核
的依据。建国门街道这套内部运转机制的建立，有效提高了问题处理的按期结案率和结案完好率，其周评价等级一直保持在B级以上，成为职能部门中评价等级最高的单位之一。
城市管理监察大队是新模式的重要处臵部门之一，新模式有1/4的案件均由城管大队及其各城管分队负责处理，任务量大、时效性强是城管大队处理案件中的两道门槛，但城管大队一直保持95%以上的结案率，原因就在于城管大队在内部建立了科学的考核机制，提高了12个城管分队的责任意识，使他们的工作更加规范到位。城管大队建立的考核机制主要包括两方面：一是参照市城管监察局的千分制计分考核办法，制定内部的计分考核办法，二是建立内部督察机制，不定时不定点的随机抽查，既强化了自身发现问题处臵问题的职能，又强化了内部人员的责任意识。
3、各部门完善或成立专门的协调处臵机构
成立专门的协调处臵机构是网格化管理模式的重要举措，对应于城市管理监督中心，城市综合管理委员会依托指挥中心成为区内（处级）综合协调处臵机构。各委办局，尤其是街道也有成立专门对应网格化管理的协调处臵机构，比如：和平里街道在000区的十个街道办事处中面积最大、接收的案卷数最多。办事处领导针对和平里地区的特殊情况，成立了案件处臵办公室，从城管分队抽调了两名业务过硬的城管队员作为主要责任人，专门负责对新模式案件的派遣和督促处理，并负责与驻区单位的协调工作。在他们的不懈努力下，和平里街道的结案率不断提升，结案时间较从前明显减短，评价等级明显提高。
其他各街道也都成立了相应的指挥中心，负责任务的派遣和督促工作。总之，这种处臵机构的职责和功能有待进一步明确。
4、政府从财政上予以支持
新模式运行以来，各职能部门为配合新模式工作都加大了在城市管理工作的资金投入，但是随着网格化管理要求的进一步提高，人力、物力，资金紧张的问题进一步显现，如何解决各部门的资金缺口是目前需要突出解决的重要问题之一。建议政府统一测算，根据工作量、各部门的财力基础等增加财政支持，建立一种统一的转移支付制度。
总之，网格化管理模式作为实践创新，应用信息技术支撑管理体制变革。获得了很好的城市管理效果，取得了广泛而深远的影响，随着时间的推移和实践发展的需要，必然需要不断完善，不断发展才能在贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的道路做出更多的贡献。
网格化城市管理模式运行
现状的调研与思考
2004年10月22日，000区网格化城市管理模式开始运行。三年以来，不断完善的网格化城市管理使我区逐步建立了‚两个轴心‛的城市管理体制，形成了精确、敏捷、高效、全方位覆盖、全时段监控的城市管理新格局。管理理念上，这种模式凝聚了企业再造、流程重组、全面质量管理、学习型组织、速度理论等现代管理科学的精邃（陈述彭，2006），形成了监督和管理合理分离的体制。应用技术上，这种模式整合了3S（GIS、GPS、RS）与网络等信息技术，建立了城市管理信息系统平台。具体效果上，这种管理模式有效解决了当前城市社会发展中政府如何作为的问题，提高了城市政府服务水平，寓管理与服务之中。由于注重解决群众生活中的难点、热点问题，受到群众的普遍欢迎和支持，推动了全区社会建设水平和社会和谐度进一步提高。
为了把握网格化城市管理模式的运行状况，进一步推广网格化城市管理模式的成功经验，在充分认识网格化城市管理模式运行效果、
推广经验和重要意义的基础上，课题组从街道、职能部门的角度进一步分析了城市管理过程中的一些具体问题并提出了相应的对策和建议。
一、反应敏捷、处理高效，网格化城市管理模式效果显著
1、网格化管理提高了城市管理效果和政府管理水平
截止到2007年10月14日，我区网格化管理共立案处理城市管理问题104150件，结案101110件，结案率为97.08％。结案平均时间由过去的一周提高到现在的6.5小时；平均每月处臵问题3300件，处理问题数是过去的6倍，城市面貌大为改观。由于加强了精细化管理，使城市部件丢失和损害的比例由40％下降到8％左右。
除此之外，利用网格化管理模式进行专项普查，协助应对突发事件。利用城管监督员进行的网格化专项普查比如扫雪铲冰效果，公共卫生间位臵状况普查，迅速为专业部门提供准确的信息。新模式精确、敏捷、高效的管理方法在应对突发事件中也发挥了重要作用，监督员多次发现上报了地表塌陷等突发事件，由于报告及时避免了重大事故的发生。
监督中心在全区确定了44处重点地区进行问题督办，完善了科学的评价体系，使政府各城市主管部门的管理状况、工作进程和处理效果全部公开透明，时刻接受公众的监督，促使了各部门积极查找案卷办理过程中存在的问题，让更多的城市管理问题不再是百姓心头的愁事、政府案头的难题，大量的城市管理问题得到解决，城市管理水平显著提高，城市面貌明显改善，初步建立起强化城市管理、改善公
共服务的机制。
2、网格化管理深受群众欢迎，提高了社会和谐度
它使影响群众工作和生活的城市管理问题和居民身边的‚琐事‛，通过监督员这个纽带成为政府案头的大事，运行以来解决了大量城市管理问题，使000区城市面貌大为改观。2005年2月，监督中心开通城市管理特别服务号，畅通了群众反映问题的渠道，2007年10月14日，监督中心已接受社会公众电话举报问题7788件，立案2648件，其中已经结案2582件，结案率为97.51%。2001至2003年000区人民群众反映城市管理的问题占信访总量的48％至52％，运行以后，2005年上半年属于城市管理问题占信访量总数的为14.9%，2006年12.8％，这与新模式的实施有着直接的关系，城市管理问题占信访量的比例呈明显下降的趋势。
3、网格化管理走向普通市民，激发了群众主动参与城市管理的热情
在工作中采取‚走出去、请进来‛的形式，鼓励广大公众参与到城市管理的工作中来，2006年5月，作为市发改委和《00晚报》共同主办的‚走进‘十一五’，展望新00‛科技行活动在000区的唯一参观点，监督中心为来自首都各界的百余名市民进行了新模式的流程演示，建立了热心市民档案，并认真研究热心市民提出的意见和建议，在实际工作中进行不断地改进和完善。2006年，监督中心还组建和谐社区宣讲队，深入街道、社区，让居民近距离感受城管新模式、参与城市管理。新模式大大激发居民参与城市管理的热情，真正形成市
民与政府良性互动、共同管好城市的格局，为构建和谐社会奠定了坚实基础。
4、网格化管理迅速向全国推广，创造了丰富的实践经验
2005年7月，建设部在000区召开数字化城市管理现场会，开始向全国推广新模式，在各级领导的高度重视和众多专家学者的积极支持下，新模式的推广工作在全国各地迅速展开，目前建设部已经先后确定了3批51个试点城市（区），其中9个城市（区）已通过验收，运行效果良好。在新模式全国推广的过程中，各试点城市（区）能够在坚持标准的基础上，结合自身实际、因地制宜、积极创新创造了丰富的实践经验。这些经验总结起来就是：高位高压实现体制改革，高位独立保证监督实效，高位考核建立长效机制，高效处臵依托资源转移，高新技术促进资源节约。具体包括：城市党政主要领导高度重视，建立代表政府的跨部门协调机构，具体处臵重心下移，处臵职责确权，处臵代替治理等方式。有效监督必须上收一级，监督与处臵严格分离，监督与执法严格分离。有效考核必须上收一级，城管考核纳入干部考核制度，纳入部门考核制度，纳入行政督察制度，纳入财政支付制度，纳入政府奖惩制度。依托资源转移，处臵职责量化确权转移，处臵财政跟随职责转移，处臵人力跟随职责转移，处臵物资跟随职责转移。共享技术降低成本，比如现存城市电子政务网络设施资源，城市基础地理信息数据资源，城市视频监控设备设施资源。
通过网格化管理的实践，我区监督中心参与制定了《城市市政综合监管信息系统-管理部件和事件分类、编码及数据要求》，经过建设
部标准定额司批准后已于2007年10月1日开始实施。‚十一五‛国家科技支撑计划重大项目‚城市数字化关键技术研究与示范‛和‚现代服务业共性技术支撑体系与应用示范工程‛中‚数字化城管关键技术示范工程‛和‚数字社区服务示范工程‛两个子课题也建立在我区网格化管理的实践基础上开展研究。2007年1月，网格化城市管理新模式荣获‚中国建筑设计研究院CADG杯‛华夏科学技术奖励一等奖。
二、运行中存在的问题
经过三年的实践，网格化城市管理已经日趋成熟和完善。尽管如此，在实际运行中仍存在着一些问题需要进一步研究。总结起来，这些问题有：
1、思想上重视程度不够
网格化管理模式推崇主动性，即主动发现问题，主动解决问题。但是在实践中，有些部门对其认识还停留在被动应对上，主动性不够。二是在工作机制方面，还停留在过去兵来将挡、水来土掩的被动局面，没有从新模式的机制创新中受到启发，从而提高本部门内部的机制创新。三是在基础工作方面，缺乏对新模式的投入，缺少专职人员的设臵，这实际上还是由于思想观念不到位而造成的。
2、各部门协作配合不够
在新模式运行当中，发现的一些城市管理问题，往往比较复杂，权属不清或是现有体制下职能划分不清，是一些单位之间相互推诿扯皮，互相踢皮球推卸责任，致使一些问题长期得不到解决，直接影响
到老百姓的切身利益，致使政府信用度下降。
3、处理人员不够
新模式开始运行以后，许多部门结合自身情况，设立了专兼职处臵部门或人员，调查显示，有89.47%的部门设立了专门机构负责新模式案卷的办理工作；94.74%的部门设定了专人负责案卷的接收、协调、督促办理， 50%的部门参照评价体系制定了本部门的考核机制。这些做法有效的提高了部门的工作效率，取得了良好效果。
因此，一些没有设立专兼职机构或人员来应对新模式运行的部门，在问题的处臵环节显得捉襟见肘，其实这也反映出在对待城市管理新模式如何有效运行的问题上，有些部门并未给予足够的重视，偏颇而非全面的认识模式的资源节约，在人、财、物上没有足够的投入。
4、案件处理时间不够
虽然经过两次对《事件、部件立案标准、结案标准及完成时限汇总表（试行标准）》进行的较大规模（广泛征求各部门意见、汇总上报三方联席会、由三方联席会最终拍板定案）的调整，仍有一些部门认为目前的办理时限较短，不能妥善处理城市管理问题，造成部门按期结案率下降、延误率上升。经过我们一些案卷的分析，确实存在一些问题比较复杂、处理起来较为困难，权属不清、利益相关方较多，寻找事主、责任方就要耗费一定的时间。
三、对策与建议
1、建立城市管理问题的预警和前控机制
我区网格化管理运行三年以来，已经积累了海量的城市管理数
据，这是我们000区的宝贵财富。需要进一步加强城市管理数据分析和挖掘工作，建立城市管理预警机制。
新模式运行至今，在处臵已经发生的城市管理问题方面成效显著。同时也督促一些部门加强对问题发生的控制。但是，当前一些问题的发生率仍维持在较高水平，没有达到系统运行之初所预计和设想的：随着运行的逐步深入，城市管理问题会逐步减少，从而达到对城市管理问题发生的最终控制作用。这说明城市管理的长效机制尚未建立完善，也说明新模式的运行发展还有更广阔的余地和作用。为此我们设想建立一种城市管理问题的前控机制将问题进一步解决在基层，比如景山街道提出三层防线为基础的联动机制，即以社区居委会、城管分队、保洁队为三层防线基础，联合行动对于辖区内城市管理问题进行前期控制和处臵。
2、建立各职能部门的内部个体评价机制
内部个体评价机制既可借鉴监督管理分离的理念，又需要结合本单位的实际情况选择恰当的时机建立。具体做法可参考建国门街道和城管大队的做法。
对于新模式评价体系的投入使用，建国门街道给予了高度的重视。为使部门内部的每项职责都能够落实到人，建国门街道指挥中心在主管鲁文彬主任的主持下，按照《事件、部件立案标准、结案标准及完成时限汇总表（试行标准）》，结合评价体系的评价指标及评价标准，根据本单位的实际情况，制定出了一整套的落实责任制和考核办法，将职责细化到每个责任主体，将评价的结果作为责任人绩效考核
的依据。建国门街道这套内部运转机制的建立，有效提高了问题处理的按期结案率和结案完好率，其周评价等级一直保持在B级以上，成为职能部门中评价等级最高的单位之一。
城市管理监察大队是新模式的重要处臵部门之一，新模式有1/4的案件均由城管大队及其各城管分队负责处理，任务量大、时效性强是城管大队处理案件中的两道门槛，但城管大队一直保持95%以上的结案率，原因就在于城管大队在内部建立了科学的考核机制，提高了12个城管分队的责任意识，使他们的工作更加规范到位。城管大队建立的考核机制主要包括两方面：一是参照市城管监察局的千分制计分考核办法，制定内部的计分考核办法，二是建立内部督察机制，不定时不定点的随机抽查，既强化了自身发现问题处臵问题的职能，又强化了内部人员的责任意识。
3、各部门完善或成立专门的协调处臵机构
成立专门的协调处臵机构是网格化管理模式的重要举措，对应于城市管理监督中心，城市综合管理委员会依托指挥中心成为区内（处级）综合协调处臵机构。各委办局，尤其是街道也有成立专门对应网格化管理的协调处臵机构，比如：和平里街道在000区的十个街道办事处中面积最大、接收的案卷数最多。办事处领导针对和平里地区的特殊情况，成立了案件处臵办公室，从城管分队抽调了两名业务过硬的城管队员作为主要责任人，专门负责对新模式案件的派遣和督促处理，并负责与驻区单位的协调工作。在他们的不懈努力下，和平里街道的结案率不断提升，结案时间较从前明显减短，评价等级明显提高。
其他各街道也都成立了相应的指挥中心，负责任务的派遣和督促工作。总之，这种处臵机构的职责和功能有待进一步明确。
4、政府从财政上予以支持
新模式运行以来，各职能部门为配合新模式工作都加大了在城市管理工作的资金投入，但是随着网格化管理要求的进一步提高，人力、物力，资金紧张的问题进一步显现，如何解决各部门的资金缺口是目前需要突出解决的重要问题之一。建议政府统一测算，根据工作量、各部门的财力基础等增加财政支持，建立一种统一的转移支付制度。
总之，网格化管理模式作为实践创新，应用信息技术支撑管理体制变革。获得了很好的城市管理效果，取得了广泛而深远的影响，随着时间的推移和实践发展的需要，必然需要不断完善，不断发展才能在贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的道路做出更多的贡献。