论抗日根据地初期的财政方针与政策
抗日战争8年期间，根据地的财政方针政策随着当时政治、经济和战争形势的发展变化出现了三次重大的转换。其中1937-1940年4年中，实行了“力争外援、休养民力”的方针政策。这对于巩固抗日根据地的地位、发展抗日根据的经济、壮大抗日队伍、坚持持久抗战发挥了重要的作用。
第一节 “力争外援、休养民力”的财政方针
一、实行“力争外援、休养民力”方针的原因
1937-1940年，是抗日根据地初创阶段，由于各抗日根据地自然条件的原因经济本来就比较落后，而且经过近10年的内战，遭到了严重的破坏，农民的负担长期以来已达到了难以承受的程度。有利的条件是，这一时期国共两党建立了抗日民族统一战线，抗日根据地的军费由国民党政府统一供给。为了抗日，许多爱国人士和海外华侨，在经济物质上对共产党给予支持。这就为抗日根据地实行“力争外援、休养民力”的财政经济方针创造了基础。
（一）抗日根据地经济的衰落
自从1927年蒋介石背叛革命，建立国民党政府以后，占据了中国大多数城市和农村。在这种情况下，中国共产党为了取得革命胜利，不得不走“农村包围城市”的道路，在国民党统治薄弱的地区建立革命根据地。这些地区一般来说都是经济贫穷的山区，人民的生活十分穷苦。不仅如此，国民党政府在抗日战争爆发以前，对根据地长期实行“围剿”政策，致使抗日根据地经济衰败，民不聊生，经济基础十分薄弱。 就陕甘宁边区来看，从1934年到1935年，国民党政府连续对这里发动了三次反革命“围剿”。不但要粮草，派差拉夫，而且所到之处，烧杀抢掠，“十室九空”，田地荒芜。华池、保安两县交界处200余里的二家川，只住有二三十户人家。适宜种植棉花和养蚕的清涧、绥德、吴堡、安定等县，在“围剿”中80%的桑树被国民党军队砍作柴烧，农民基本上无法养蚕了。作为边区主要财源之一的畜牧业，由于国民党军队的抢夺宰杀，边区羊减少40-50万只，牛马等大牲畜只剩10余万头，农村副业一落千丈。所以，陕甘宁边处处是战争的创伤，经济很难得到较大程度的发展。
其他抗日根据地的情况虽然与陕甘宁边区有所不同，但战争破坏严重，经济落后，人民负担重是每个根据地面临的一个共同的问题。如晋冀鲁豫边区的人民，除受封建地主和军阀官僚的统治剥削农民外，还把承受名目繁多的苛捐杂税和其他额外负担，广大农民过着极端贫困的生活。农民向地主交纳地租一般都在50%左右，向地主借高利贷一般月息为3%。在这种残酷剥削下，小农经济大量破产，“土地离家、农民离乡”的现象不断增加。晋察冀边区，自然条件差的北岳区，地瘠民贫，生产落后，农民吃糠吃树叶是常年的生活。若自然条件好的平原地区都成为日本侵略军的掠夺目标，1935年冀东22县沦为日本的殖民地，特别是卢沟桥事变以后，日本侵略军更加紧了对冀东在政治经济上的控制。冀东人民遭受着更加严重的欺压，“不仅是苛捐杂税，横征暴敛，而且强抽壮丁，征发车马，收征民枪，摊派粮秣，甚至滥加抗日罪名，公开敲诈勒索。这种残酷的压迫和剥削，迫使冀东广大人民生活日趋恶化”。
山东抗日根据地的情况也同样如此。从地租形态看，货币地租占30.4%，高于全国21.2%的平均水平。从实物地租看，地租率一般占产量的5%左右，比其他各省实物地租率的平均水平也要高。再加上其他名目的剥削和各种附加地租，农民实际受地租的剥削在有些地区高达60-90%，一般农民可得到收获量的20-30%。其次受着新旧军阀造成的无穷灾难，国民党军阀韩复榘统治时，大小军阀20余万军队就地筹饷，每月支出军费百万元以上，全靠搜刮民财。苛捐杂税多如牛毛，主要的捐就有十几种之多，有的地方只田赋一项即超过农业税总收入的25%。再次受着日本侵略者的掠夺。1940年，日本掠夺山东的花生28134吨，花生油19839吨，棉花22384.6吨。山东根据地的广大人民，在封建地主的剥削、国民党军阀的摧残和日本侵略军的掠夺下，苦不堪言。超负荷的经济负担，使他们再也无法忍受下去了。
面对抗日根据地人民穷困，经济凋敝的状况，代表人民根本利益而战斗的八路军和新四军，不能再增加人民的负担了。党中央“为了培养边区的人力物力，以作支持长期抗战的打算，急需休养民力，恢复人民经济”。
（二）海内外爱国人士的支持
在抗日根据地初创时期，之所以能实行“力争外援，休养民力”的财政方针，抗日根据地经济和人民不堪负重只是问题的一个方面，还有一个重要的原因是共产党的抗日战争得到了海内外广大爱国和进步人士的大力支持。在陕甘宁边区，1938年11-12月，香港汇款50万元法币，孙夫人菲岛汇款6万元法币，重庆转来汇款8万元法币，西安1939年1-2月汇款59.0948万元法币，其他汇款7万元法币，5个月之间，捐款达到130万元法币 。除此以外，国内一般的富有者（主要是农村的大地主和城市的商人）也响应共产党的号召，为抗日军队捐献钱物。如山东抗日根据地政府，募捐的对象主要是地主和商人，每百斤募集的粮食中地主富农占62.5斤，一般群众占37.5斤。除捐粮食外，还有捐钱和物的。如山东根据地范明枢先生捐助国币200万元，刘醒吾先生捐汽油机一部。在鄂豫边区，一个锅厂老板一次捐13700元，应城膏盐矿商，献出大量银元资助部队。在淮南抗日根据地，安徽省爱国人士朱蕴山曾为新四军募集食盐100包，大米700包。同时，还有广大人民群众的捐献，如安徽南港等地民众捐献粮食180石。
捐献的数量是相当可观的，就山东抗日根据地来看 ，1938年，胶东地区捐款占财政收入的71%，1939年占66% 。至于中央所在地的陕甘宁边区，国内外进步人士的捐款就更多了。外援金额在财政收入中所比重，1937年为77.20%，1938年为51.69%，1939年为85.79，1940年为70.50% 由此可知，在抗日根据地的初创时期，外援与捐献是一项重要的财政来源，在财政收入中占到70-80%，极大地弥补了这一时期抗日根据地的财政困难，为广大农民恢复元气创造了条件。
（三）国民党政府的军费拨款
国共两党抗日民族统一战线成立后，中国工农红军改编为国民革命军第八路军和新编第四军，军费由国民党政府统一供给，这也是抗日根据地财政的一大收入。陕甘宁边区的红军编入第一战区的战斗序列之后，国民党政府每月发给八路军军饷60万元，十八集团军三个师四万五千人的军饷补给列入第一战区的预算，军饷在西安的国民党中央军委会后方勤务部江北统监部领取。除此之外，还发放一些犒劳费、河防工事费、枪支弹药、服装药品，每月面粉1万袋，还有大米全等，一起运到延安。
国民党政府拨发的经费在抗日根据地的财政收入中也占有一定的比重。1937年拨款1927672.84元法币，占财政收入366.27%；1938年为4480157.16元法币，占财政收入493.44%；1939年为5000436元法币，占财政收入75.73%；1940年为4997074元法币，占财政收入51.12% 。国民政府拨付给陕甘宁边区的军饷每年都在四五百万元法币，几乎相当于边区全年的财政收入。特别是1937和1938年，拨付的经费远远超过了边区全年的财政收入。这是陕甘宁边区的情况，加上其他抗日根据地接受的国民政府支付的军饷，拨付的军费数额就更大了。这一收入对于抗日根据地来说，是非常重要的，因为这批收入不仅数量大，而且比较固定。因此，抗日根据地的财政在这一时期一般地来讲处于比较稳定的态势。虽然有些抗日根据地是属于开创阶段，不如陕甘宁边区条件优越，但与1940年以后国民政府停发经费及外援减少的情况相比还是不好的。
二、“力争外援、休养民力”方针的确定
在力争外援的基础上，抗日根据地为了取得时间休养生息，医治10年内战造成的创伤，把“力争外援、休养民力、医治创伤、积蓄力量、支持长抗战” 确立为抗日根据地初期的财政方针。
第一，力争外援。力争外援是毛泽东在抗日战争前就提出的主张。他在《论反对日本帝国主义的策略》一文中专门讲到了国际援助问题。他指出：“我们中华民族有同自己的敌人血战到底的气概，有在自力更生的基础上光复旧物的决心，有自立于世界民族之林的能力。但是这不是说我们可以不需要国际援助；不，国际援助对于现代一切国家一切民族的革命斗争都是必要的”。又说：“我们的抗日战争需要国际人民的援助”，“过去一个时期内，中国革命力量和国际革命力量被蒋介石隔断了”，“现在这种形势已经改变了，变得对我们有利了。今后这种形势还会继续向有利的方面改变。我们不会再是孤立的了。这是中国抗日战争和中国革命取得胜利的一个必要的条件”。由此可知，力争外援是抗日根据地财政的一项重要内容，由于抗日战争是正义的战争，正义的战争必然会得到国内外进步人士的支持，也只有采取这样的方针政策抗日战争才会取得胜利。
第二，休养民力。主要是减轻抗日根据地人民的经济负担，使抗日根据地的经济得到恢复和发展，保证抗日战争能够坚持下去。这条政策主要体现在废除抗日根据地人民的苛捐杂税。陕甘宁边区，1937年7月至1938年10月，取消了过去42种苛捐杂税，实行统一税制，并减轻税率。取消苛捐杂税后，边区只对食盐和出口皮毛、药材等征收统一税。食盐减为每一驴驮只收税2元，并取消盐税附加。一切税收除一次统征外，都无任何附加和重征。晋察冀抗日根据地从1938年开始，废除了过去实行的牲畜附加税、契约附加税、头发税、骡马尾税、斗行牙税、秤行牙税、船税、大车捐、小车捐等30多种苛捐杂税。1938年8月，晋冀鲁豫边区冀南行政主任公署成立后，宣布废除46种苛捐杂税。淮南抗日根据地到1940年，共取消保甲费、户口捐、牛头捐、营业税、印花税、牲畜税等12种苛捐杂税，牙贴税减半，禁止一切额外勒索。
第三，改良人民生活。抗日根据地的广大农民长期受着封建地主的沉重剥削，开展减租减息，对于改善农民生活，使其积极参加抗日有着重要的意义。在晋察冀边区，减租减息的法令条例规定：“地主之土地收入，不论租佃伴种，一律照原租额减少百分之二十五；钱主之利息收入，不论新债旧欠，年利率一律不准超过一分（即百分之十）；地租一律下缴；严禁庄头剥削；太粮、杂租、小租、送工等额外附加，一律禁止；山门利（即现扣利）、剥皮利、臭虫利、印子钱等高利贷，一律禁止。”附则规定：“租斗以通用公平为准，旧租斗一律禁用；地主未得租户、佃户、或伴种户之同意，不准将地转租转佃转伴种他人”。本条例中，关于减租问题，“一律照原租额减少百分之二十五”，即地主在原租额的基础上从减租减息开始后降低25%，对原双方协定的地租率不进行改变，只对剥削量加以改变。地租不准提高，只能下降，地主仍迫令租佃户将租佃上缴者，除令其退还外，科以租额三分之一以下的罚金。关于减息，“年利率一律不准超过一分”，利息一律以年利计，其利息是月利者，均按年利计算。晋冀鲁豫边区在减租减息中，不仅要求一律照原租额减少25%，还规定“地租不得超过耕地正产物收获总额的37.5%”。借贷关系规定：债权人利息收入年利率，一律不得超过10%（月利不得超过8.4%）。淮南抗日根据地减租减息是实行二五减租和三七分租，二五减租即按租额减低25%，三七分租是指原为分成租者，一律提种后三七分租（即东三佃七），民众得到了实际利益，与休养民力有着密切的关系。
第四，医治创伤。主要是改变十年内战给根据地经济造成的破坏，主要是通过恢复和发展抗日根据地的经济来实现的。恢复和发展抗日根据地的经济是这一时期各抗日根据地政府的一件重要工作。陕甘宁边区，为了迅速医治创伤，恢复农业经济，实行了一系列的政策。在土地政策方面，从1937年3月以后，停止了没收地主的土地，被没收的地主可由政府分给与一般农民一样的土地和房屋。农业政策方面，提出了”农业第一，提高产量，保障供给“的政策，使农民大胆发展生产，愿意进行投资，增加农具和肥料。同时，招集移民，开垦荒地，增加农业生产劳动力。发放农贷，解决农民生产中的困难。兴修水利，防治旱涝灾害。实行奖励，规定移民三年不收公粮，因种植棉花而不及种粮受益的，由政府补贴。改良种籽和推广植棉，提高单位面积产量。恢复民间劳动互助，如劳动互助社、变工队等，1938年参加各种互助社等组织的人数达18万多人，1939年达到24万多人，占全边区人口的20%。除此以外，发动留守兵团、机关学校开展农业生产。
在恢复和发展农业经济的同时，开始建立边区工业。从1938年开始，创建以军用为主的公营工厂，先后恢复和创建了纺织厂、硝皮厂、石油厂、煤矿、印刷厂、造纸厂、农具厂，以及制灯、制肥皂、制面粉等工厂。同时，组织成立延安工人合作社、中国工合延安事务所、手工业生产合作社等。手工业合作社分三种类型：第一种是纯粹由工业工人组建，股金由工人自集，管理者由工人推荐；第二种是广大农民集股的生产合作社，股金由广大农民凑集，招聘工人，社员不一定参加劳动；第三种是类似股份公司的生产合作社，由群众集股，再与其他机关、团体合作。另外，还大力恢复私营工业和个体手工业。个体手工业，包括纺织业、铁匠坊、木匠坊、毡坊、油坊、皮坊等。边区的商业也得到了迅速恢复。由于政府对私营商业实行保护和发展的政策，私商纷纷复业。随着工商业的发展，边区金融业也开始得到发展，1937年建立陕甘宁边区银行（由中华苏维埃共和国国家银行西北分行改建）。1938年到1940年，陆续建立基层业务机构，如西安办事处、重庆办事处、三边分行、绥德分行、陇东分行。
这是陕甘宁边区医治战争创伤的具体措施，其他抗日根据地也基本与此相同。如晋察冀抗日根据地，在发展农业生产方面，奖励垦荒修滩，扩大耕地面积；提倡植树造林，发展林牧副业；组织农民开展生产竟赛，调剂种子，补充耕畜；战胜水灾，兴办水利；救灾渡荒，安定民生。在工商业方面，举办公营经济，建立各种工厂；制定对内自由、对外统制的贸易政策和建立各种贸易机构；建立商业合作社，发展私营商业。在金融方面，成立晋察冀边区银行，发行边币，稳定物价，支持经济。总之，通过以上各方面的措施，各抗日根据地的经济都得到了很快的恢复和发展。
三、“力争外援、休养民力”方针的成效
抗日根据地初期实施“力争外援、休养民力”财政方针4年间，普遍来看，效果都是很好的。 首先，减轻了抗日根据地人民的负担。如陕甘宁边区，在1941年之前，农民的负担很轻。1937年10月颁布救国公粮条例，规定每人全年收获不足300斤小米者免征，收入300-450斤者征1%；451-750斤者征2%，751-1050斤者征3%，1051-1500斤者征4%，1501斤者征5%。边区政府向农民征收的救国公粮数量很少，1937-1940年，边区以130万人计，每人公粮负担平均1升多，最多也不过7升。由于负担量很少，大多采用动员募捐的方式，并未严格按条例执行。负担面也很小，大多偏重于少数富有者，至1940年负担范围移到中农以上阶层。
1937年-1940年，是农民负担最轻的时期，每亩平均负担还不到1升，1937年为0.16升弱。因此，农民的生活大为改善，农村富裕户明显增多，许多贫雇农转为中农或富农，中农成为农村的主要成分。根据安定县4个行政村调查。抗战前富农、中农占7%，现增加到61%，户口则由173户增至228户。延安西区四乡，革命前中农10户，现在64户，增加了6倍以上。大半以上的农户成了小康之家。
晋察冀抗日根据地，经过减租减息，租率比原租额减少了1/3，利息至少降低到原利率60%的程度。据北岳区1941年夏季的调查，边区一般地租相当于总收获量的20-25% 。广大农民特别是贫苦农民生活得到了改善，群众确实得到了实惠。据边区农救会1940年6月不完全统计，仅北岳区四个专区16个县，减息达320600余元，只二、五2个专区1480余顷土地减租达12290余石。至于租额一般都在正产物总收获量的37.5%以下。在减租减息的同时，晋察冀边区还实行了抽地换约运动，战前被高贷者巧取豪夺去的土地部分被农民抽回来，到1940年6月抽回的土地达到64500亩。农民身上千百年来的封建剥削得到了削弱，日趋贫困化的生活得到改善，政治地位有所提高，极大地激发了广大农民发展生产的积极性。
晋冀鲁豫边区，租额大大降低，有的县原租额为433石米，减租后为218石米。有的县原租额为309石米，减租后为153石米。特别是平顺33个村，原租额为2049石米，减租后为997石米，大约租额在原来的基础上减少了50%左右。减息清债方面，武乡为24.7万元，左权是48.9万元，涉县为35.1万元，黎城为13.0万元。由于债务解除，引起土地关系变化，平顺抽回土地2831亩，左权为2419亩，黎城为1531亩，涉县是4942亩。广大农民的负担不仅大大减轻，而且负担比例日趋合理。据对太行四分区的调查，1941年各阶层的负担，地主22.78%，富农17.4%，中农13.8%，贫农5.21%。至1942年，中下阶层负担仍然保持较轻的水平，地主为36.2%，富农22.8%，中农10.12%，贫农3.8%。
鄂豫边区通过减租减息，广大贫苦农民的生活大为改善。以安应为例，36个乡共减租谷20600多石，得益佃户18282户。根据六个乡的统计，共退押金达18069元，退押金业主905户，取回押金的佃户有2207户。据5个乡统计，贫农赶上中农生产生活条件的有496户，中农赶上富农生活条件的有76户 。淮南抗日根据地在这一时期农民生产和生活有了较大的转变，部分中农上升为富农，中农户数和占地的比例显著上升，如安平乡的中农占人口的30%，占有土地比例由过去的9.7%上升到12.6%，部分贫、雇农上升为中农，安乐乡213户贫农，上升为中农者有1/3。这主要是因为佃权有了保证，减少了剥削，减轻了负担，增加了收入。
其次，抗日根据地的战争创伤基本上得到了医治，社会经济得到恢复和发展。广大农民负担的减轻，封建剥削的削弱，土地关系的变化，经济政治地位的提高，极大地提高了抗日根据地广大人民群众的抗日积极性和生产积极性。他们流汗流血，投身生产，支持抗战，成为恢复和发展抗日根据地经济的生力军。因此，抗日根据地的战争创伤基本得到了医治，经济明显得到恢复和发展。
农业经济方面，一是耕地面积扩大。如陕甘宁边区，1936年耕地面积为8431006亩，1937年为8626006亩，1938年为8994483亩，1939年增加到10076000亩，1940年达到了11742082亩。仅仅三四年间，耕地面积增加了30%。有的地方增加的更迅速，如安定5个区1936年熟地50000垧，1940年增加到80900垧，荒地从1936年的3500垧减少到410垧。由于兴修水利，改变了原来“广种薄收”、“靠天吃饭”的状况，水田日益增加。1937年有水田801亩，1938年修了1600亩，1939年为8010亩。晋察冀抗日根据地，1938年和1939年两年，平山、阜平等9个县，垦荒达15000万亩。1939年第四专区垦荒49000多亩，第五专区垦荒86000亩。山多地少，劳动力缺乏的平西根据地，经过1939年开荒运动，耕地面积增加到17000亩，一年之内增加耕地13000亩，占原耕地面积的80%以上 。冀西、平西、晋东北29县，1940年统计，共垦荒199950亩 。从1938年到1940年两年多的时间里，仅北岳区的不完全统计，垦荒达270000余亩。除开垦外，1939年开展了大规模修复滩地运动。据北岳区21个县统计，大水冲毁的土地有147626亩，修复了139495亩。又据24个县的统计，共修复滩地达179105.9亩。易县等7个县还修复被冲毁的熟地32801亩。一年多只北岳区就修复滩地、熟地总计达211000亩以上。二是水利工程得到了修复。如晋察冀边区，据不完全统计，1939年前平山等13县整理旧渠道123道，可浇地92264亩；阜平等11县新开渠24道，可浇地30620亩；曲阳等3县凿井1843眼，浇地17053亩 。两年中，北岳区共计整理旧渠2734道，恢复灌溉面积达291023亩；共开新渠1290道，凿井2088眼，新增灌溉面积248614亩。三是粮食产量大幅度增加。陕甘宁边区1937年粮食产量为126万石，1938年为127万石，1939年为137万石，1940年为143万石。四是畜牧与副业得到恢复。陕甘宁边区，1938年有牛102676头，驴70810头，骡马1468头，骆驼1254头，羊761464头。到1940年，牛增加到148408头，驴94334头，骡马1817头，骆驼2458头，羊1652170头 。晋察冀边区的北岳区平山等四县，从1938年到1940年，牛增加2408头，驴1691头，马293匹 。五是林业得到了恢复。晋察冀边区北的的平山等20个县植树达465万株，1940年，北岳区的阜平、行唐等30个县植树达1386万株，成活率也在75%以上。冀中区种植护堤林仅1940年，就达到740万株。
手工业方面，如陕甘宁边区1939年恢复和发展的纺织厂6家，年产大布3690匹；私人煤矿20多处，日产煤炭30余万斤。还有私人盐池多处，私营纸厂39户。个体手工业1939年比1937年增加了皮坊10处，染坊3处，木匠铺13处，裁缝铺5处，银匠铺5处，铜匠铺5处。商业方面，以延安为例，1936年私营商店有168家，1937年增加了36家，1938年与1939年各增加了29家，到1940年全市私营商店达到297家 。公营商业从1937年开始，消费合作社到1940年全区已有132个，比1938年增加了25个，全年销货总值达115.6万元。
由此说明，医治战争创伤是十分正确和及时的，它使抗日根据地的经济在一个较短的时间里得到恢复，为长期抗战打下了基础。
再次，抗日根据地的财政状况得到了好转。由于这一时期抗日根据地的财政收入由国内外友人的援助和国民党政府的拨付这两部分作后遁，加上边区经济的恢复和发展，抗日根据地的财政状况相比以后是较平稳的。在抗日根据地的初创阶段，虽然刚开始比较困难，但从1939年开始好转，总的情况是比较好的。
从陕甘宁边区的情况来看，1939年，总收入8847427.72元，总支出8763659.47元，收支相抵，节余84768.25元。
1940年，总收入14329696.10元，总支出13712356.17元，收支相抵，节余67339.93余元。 从以上可知，陕甘宁边区在这一时期财政均有结余。1938年结余103527.00元，1939年结余84768.25元，1940年结余617339.93元。之所以出现结余，并不能说明财政就非常充裕，而是“量入制出”所致，节约开支的结果。正如李富春在1939年11月《边区第二次党代会上对财政经济问题讨论的总结》中所说的：“边区财政的目的在于保证边区抗战经费的自给，满足各项工作上的最低限度的要求。我们的财政政策在于一方面增加政府的收入，另一方面还不致影响到人民的改善。„„因之，边区的财政收入是有限的。„„边区财政的这种有限收入，自然就不能不使政府的支出束缚在量入为出的原则下，以求得收支的平衡。这样也就使许多应兴应革的事业，不能不受经费上的限制”。但尽管如此，财政上必竟是平稳的，没有出现入不敷出的特别困难局面。
从其他根据地的情况来看，虽然不像陕甘宁边区一样，收支平衡，略有结余。但在某些方面的收支还是有结余的。如山东抗日根据地，粮食收入1938年、1939年都实现了收支平衡，分别为50万斤和330万斤。1940年收入3115万斤，支出2365万斤，结余750万斤 。又如鄂豫边区，据1940年五月份统计，当时边区军政工作费用开支每月约20万元左右，仅税收（指关税）一项即接近此数额。税收对增加财政收入，保证供给，起了很大作用。虽收入不算多，但由于财政支出上始终坚持精打细算，厉行节约，量入为出的原则，有效地使用了人力物力和财力，做到了自筹自给，保证了部队和机关干部的供给 。这说明在财政上基本上是平衡的。
还有一些抗日根据地，虽然在财政上还做不到收支平衡，并且经常出现财政赤字，但财政收入在这一时期呈现上升的态势。如晋察冀抗日根据地，钱款收入1939年是395.54万元，1940年增加到532.34万元，到1941年达到2747.15万元，是1940年的4倍。公粮收入1939年是67.11万石，1940年为195.07万石，1941年达到231.94万石 。总的来说，这一时期抗日根据地财政状况虽然没有摆脱困难，但在逐渐好转，并有了一定的财政基础，比起刚开始时就地筹集，走到哪吃到哪要好多了。这主要是海内外支援和经济恢复的结果，但国民党政府在财政上的供给也是不可否认的因素。
总之，抗日初期的财政方针和政策，对巩固抗日根据地、发展抗日根据地的经济与财政、坚持持久抗战起了重要的作用。
第二节 “发展经济、保障供给”的财政方针
正在抗日根据地财政逐渐好转的情况下，政治、经济和军事形势发生了严峻的变化，由于国民党政府抗日态度的转变，抗日民族统一战线遭到破坏，抗日根据地的财政出现了前所未有的困境，财政方针由第一阶段的“力争外援、休养民力”为重点转为以“发展经济、保障供给”为中心，从此走上了自力更生的道路。
一、财政方针转变的原因
第一，抗日民族统一战线的破裂。在1941年至1943年期间，第二次世界大战发生一个大的转折。1940年底，在欧洲战场上，希特勒德国占领了大半个欧洲，并对英国展开了海空攻击。1941年春夏之间，打败了英军，占领了北非，控制了巴尔干半岛。德国法西斯在欧洲战场上的暂时得势，刺激了日本帝国主义妄图独占东南亚和太平洋广大地区，建立“东亚新秩序”的野心。1940年7月，日本近卫内阁提出了建立一个在日本操纵下的“大东亚共荣圈”的口号，德、意、日三国于1940年9月在柏林签订了三国军事同盟条约，规定承认、尊重各自建立的“新秩序”，并保证互相援助，共同瓜分世界。1941年6月22日，德国突然袭击苏联，发动了苏德战争。英、美二国声明支持苏联，形成反法西斯联盟。日本帝国主义为了积极南进，以配合德、意在欧洲的攻势，于12月8日偷袭美国太平洋海军基地珍珠港，导致太平洋战争爆发。日本帝国主义为了南进，早日结束中日战争，加强了对国民党的诱降活动，多次与国民党进行秘密谈判。此时，德国在侵略苏联的战争中步步走向失败，由形势所迫，希特勒从进攻转入了防御。与此同时，英、美在欧洲开始建立第二条战线，德国内部和法国及欧洲其他地区正酝酿着一场伟大的人民起义，只等苏联举行全面反攻和第二条战线打响，他们将以第三条战线响应，从而使希特勒走上灭亡的道路。“欧洲反法西斯战争的问题已处在总解决的前夜”。
国际形势的这一变化，首先使日本帝国主义感到走投无路，它的政策只能是集中一切力量准备作最后挣扎。“它对于中国，则是对共产党‘扫荡’，对国民党诱降” 。国民党政府“惧怕的是三个法西斯国家一齐垮台，世界成了自有人类历史以来未曾有过的伟大解放时代，国民党的买办封建法西斯独裁政治，成了世界自由民主汪洋大海中的一个渺小的孤岛，他们惧怕自己‘一个党，一个主义，一个领袖’的法西斯主义有灭顶之灾” 。国民党原来是想让苏联与希特勒去拼，并挑起日本去攻苏联，让英美不要在欧洲搞第二第三战场，而全力把日本打垮，再把中国共产党吃掉。所以提出“先亚后欧论”或“欧亚平分论”，并派外交部长宋子文去参加罗斯福和丘吉尔在加拿大的魁北克举行的军事磋商。但是这一目的没能实现，国民党便决定接受日本帝国主义的诱降。
国民党政府为了适应日本帝国主义“对共产党打，对国民党拉”的要求，在国民党十一中全会上选举蒋介石作国民党政府主席，加强独裁机构。同时，以“政治解决”和“准备实行宪政”为幌子，积极准备内战。因此，在各抗日根据地，不断出现国民党军队与八路军、新四军之间的磨擦乃至战争。“武汉失守以来，华北华中的大小反共战斗没有断过。太平洋战争爆发亦已两年，国民党即在华中华北打了共产党两年，除原有国民党军队外，又复派遣王仲廉、李仙洲两个集团军到江苏、山东打共产党。太行山庞炳勋集团是受命专门反共的，安徽和湖北的国民党军队亦是受命反共的” 。1941年1月，终于发生了震惊全国的“皖南事变”，国民党毫无理由地解散了新四军，歼灭新四军皖南部队九千余人，逮捕叶挺，打死项英，囚系新四军干部数百人。国民党政府公开背叛了人民，背判了民族，国共第二次合作从此结束。
抗日民族统一战线破裂后，国民党政府断绝了对抗日根据地的财政拨款和一丝一毫的援助，抗日根据地财政失去了一项重大的收入来源。
第二，外援收入被截断。
抗日民族统一战线破裂后，国民党政府调整兵力，调兵遣将，包围攻打抗日根据地，企图把抗日根据地灭掉。如国民党在全国的军队中，布局在西北的主力就有第34、第37、第38三个集团军，统一受第八战区副司令长官胡宗南指挥。其中有两个集团军用于包围陕甘宁边区，只有一个用于防守从宜川至潼关的黄河沿岸，对付日寇。这样一来，对陕甘宁边区形成了50万大军的包围圈，北起府谷、横山，西起宁夏、甘肃，南沿泾水，东到黄河，构成了五道封锁线。封锁沟堡绵延数省，关卡哨站节此林立，便衣侦探到处巡逻，检查扣押过往商旅，出现了“筑垒山无色，丁抽路断行”的局面。1941年1月，“皖南事变”发生后，国民党掀起了第二次反共高潮，不仅对中央所在地的陕甘宁边区，而且对所有的抗日根据地均发起 “围剿”。“围剿”政策失败后，国民党政府对抗日根据地又采取了“封锁”的政策，企图把共产党、八路军困死在抗日根据地之内。
在“封锁”政策下，国民党政府对通往根据地的货物运输与贩卖实行了严格的统制。如在陕甘宁边区，临近的彬县、西峰、平凉等地建立了百货登记管理局，专管棉花、布匹、洋火等运销的登记与管理。凡运销这些货物必须持有该局核发的运销证，如不按规定运销者，货物全部没收。西峰、彬县、宜川、耀县、三原、吴忠堡、榆林、洛川等地规定，购货要持购货证，运销要持运销证，棉花、布匹不准运销。国民党政府还制定了禁止货物进出边区的法令，抢劫、没收进出边区的各种货物，扣押、处罚运货商民，抢杀行商及放贷的官兵。对于边区的食盐，根据其需要的不同，采取不同的办法，在开放一个口岸时，即关闭其他口岸，使边区的食盐销不出去。商民运销食盐须有驮盐票，驮回食盐又必须卖给其专卖机关。专卖机关利用特权操纵食盐价格，需盐时提高盐价，强迫老百姓到边区运盐；否则实行压价，剥削运盐的客商脚户，限制贩运边区食盐。国民党政府还在边区附近组织边币与法币兑换的黑市，利用兑换差价影响边区的物价，引诱走私，扰乱金融市场，破坏边区财政。
像这样遭受国民党军队封锁的不只是陕甘宁边区，其他抗日根据地同样也是这样。如山东抗日根据地，据点及封锁沟墙不断增多，封锁分割及逐地逐村的蚕食，使山东抗日根据地处于极端困难的境地。
国民党对抗日根据地的“围剿”和“封锁”完全裁断了海外进步人士以及国内广大人民群众对抗日根据地的捐献，有关国际上对中国抗日的援助国民党更不再分给共产党了，抗日根据地的又一个重要收入来源被截断。
第三，抗日根据地财政出现极度困难。
国民党对抗日根据地的军事围剿和经济封锁，断绝根据地的一切外援和根据地与外界的经济往来，使根据地物质异常匮乏，严重地影响了抗日根据地的经济发展。与此同时，从1940年起不断发生严重的灾荒，这对财政困难的抗日根据地财政更是雪上加霜。据不完全统计，陕甘宁边区，1940年水、旱、风、雹交相侵袭，受灾面积达4298312亩，损失粮食235850石，受灾人口515145人；1941年，受灾面积603558亩，损失粮食79720石，受灾人口90470人；1942年，受灾面积856185亩，损失粮食79720石，受灾人口352922人 。其中1940年的灾情特别严重，农田家畜损失为30年来所未见。附近战区灾区的难民不断逃入边区，前后达170176人，以致1941年春夏，青黄不接，群众啼饥号寒，遍地皆是，各县呈报灾情要求救济的告急文电如雪片飞来。边区政府为救济灾民，除发动人民互助互济外，还发起各机关、团体、学
校节省一两米运动，并令各县组织赈济委员会，选派得力干部，深入灾区进行调查，拨出粮款，赈济灾民。1940-1942年，总计救济粮5452.4石，救济款801142元 。除此以外，各县都拨出了相当数目的粮款用于救济工作。
山东抗日根据地，1941年水旱灾害交替，夏粮欠收，粮食缺乏。1942年春荒夏旱，鲁南、泰山、淄河敌占区几万户难民逃往根据地。晋察冀抗日根据地在这一时期同样发生了历史上罕见的灾荒。1942年旱灾遍及39个县，据孟县、广灵等11个县统计，灾民达47520人。入夏又遇涝灾，完县几个区有2万人外出逃荒，有的村庄所剩无几。行唐、灵寿等县房屋塌毁，牲畜压毙。1943年旱灾面积达冀中全区的4/5，并涉及北岳三个专区，灾民为64393人，敌占区逃来的难民有11600人。1943年冀西根据地中心区的边缘和腹地，相当数量的灾民断炊，曲阳三区太平庄全村170户，春节没米下锅的有70多户。大多数灾民以花生皮、花生秸、荞麦皮、甘草充饥，“有些地区不断发生饿死人现象”。
外援断绝，加上灾荒，根据地的财政进入了极度困难期。根据地的军政人员没饭吃，没衣穿，没被盖，没纸用，即使在中央所在地的陕甘宁边区也同样如此。对这一时期的困难，毛泽东高度重视，他说五年以来，最大的一次困难是在1940年和1941年，“我们曾经弄得几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了” 。当时的财政部长南汉宸讲到，关于如何渡过困难曾引起了激烈的争论，有些人反对向边区的人民群众加税，提出要对他们施行仁政，可没有钱什么事也办不成。对此，毛泽东发表讲话说：现在我们有三条道路可走，第一条是向人民要钱要粮，第二条是大家散伙，第三条是饿死。第二、第三条都不好，而且大家也不愿意，只有实行第一条路，虽然人民是苦一点，但只要向他们说明，使他们了解这是为了战争和革命，没有抗战没有革命，也就没有他们的一切。当然人民一般是保守的，尤其是经济文化落后的边区，政府向人民征粮征钱并不是一件容易的事 。毛泽东认为“有些同志不顾战争的需要，单纯地强调政府应施‘仁政’，这是错误的观点。因为抗日战争如果不胜利，所谓‘仁政’不过是施在日本帝国主义身上，于人民是不相干的。反过来，人民负担虽然一时有些重，但是战胜了政府和军队的难关，支持了抗日战争，打败了敌人，人民就有好日子过，这个才是革命政府的大仁政” 。但是，毛泽东又提出“不顾人民的困难，只顾政府和军队的需要，竭泽而渔，诛求无己”的做法，同样是错误的 。陕甘宁边区虽然没有直接遭受战争破坏，但地广人稀，只有150万人口，1940年交粮9万石，1941年是20万石，1942年16万担，“供给这样多的粮食，是不容易的。老百姓为我们运公盐和出公盐代金，1941年还买了五百万元公债，也是不小的负担” 。也就是说边区人民需要负担一些，但负担的能力是有限的。
在巨大的财政困难面前，抗日根据地政府要粉碎国民党军队的围剿和封锁，巩固抗日根据地，争取抗战胜利，不可能再依靠外援了，决不能对国民党有半点幻想了，也不能把重担全放在抗日根据地人民群众的肩上。在这种恶劣的政治和军事环境下，财政只有走自力更生、艰苦奋斗的道路。
二、“发展经济，保障供给”财政方针的确立与贯彻
（一）新的财政方针的提出
关于“发展经济，保障供给”的财政方针，其实早在1939年毛泽东就提出了。西北财经办事处1948年2月18日的《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》中记载：“远在一九三九年中央就预见到外援不可靠，毛主席在一九三九年春提出自己动手，号召生产开荒运动，发动机关学校参加，造成一时的生产热潮。但是因为没有体会到毛主席独立自主的原则，没有把一九三九年的生产热潮坚持下去，普遍推广到农村去，到一九四O年就又有些消沉了。”西北财经办事处1944年2月的《关于财政工作总结》中也记载：“自武汉失守以后，国民党的反共行为日益表面化，中央感到外援之不可靠。毛主席乃于三九年春提出自己动手，号召生产运动，发动春耕秋收，并动员各机关部队学校参加开荒运动。” 毛泽东在此年9月16日和中央社、扫荡报、新民报三记者的谈话中说：“中国抗战主要地依靠自力更生。如果过去也讲自力更生，那么，在新的国际环境下，自力更生就更加重要。” 毛泽东在这里虽然只针对政治民主来谈自力更生的，但是经济方针的扩大，即是从经济上的自力更生而来的。这是对毛泽东早在1939年就提出自力更生、独立自主的财政方针的有力印证。
另外，毛泽东1939年提出的这一新的财政方针，还反映在许多文件和讲话中，如1939年李富春《边区第二次党代会上对财政经济问题讨论的总结》中讲到：“我们是以自力更生为主，但力争外援。今天我们主要的方针是自力更生，不是依靠外援。去年我们的方针是依靠外援，现在外援靠不住了。所以在党的这个任务下，要自力更生为主，但同时还不放弃外援”。李富春所说的自力更生，是对毛泽东自力更生方针的具体阐述。由此可知，抗日根据地财政方针政策是从1939年开始逐渐转变的，即由“力争外援，休养民力”转向自力更生和独立自主。
但是，当时由于没有深刻领会到毛主席自力更生的深刻含义，在行动上并没有坚持下去，到1940年就停止了。所以，1941年“皖南事变”后，财政上一下子就出现了大问题，这时才真正走上了自力更生的道路。1941年怎么样渡过财政难关的？西北财经办事处1948年2月的《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》中总结认为是靠毛主席指出的生产自给的办法，靠这条路到1943年就开始出现了丰衣足食的日子了。西北财经办事处1944年2月《关于财政工作总结》中说，从“皖南事迹”到高干会议，这一阶段的特点是“发展生产，实行自给”。1941年是边区财政上最困难的时期。那时，我们的财政政策转变未久，税收很少，全年总额只有八百六十五万元，且缓不济急。那时我们解决财政的办法，除发行五百万元公债，借粮五万石而外，主要的是实行毛主席“亲自动手”的号召，大规模地发动各机关部队进行生产，实行自给。陈云1944年12月在边区二届二次参议会上的讲话《陕甘宁边区财政经济问题》中说：“一九四一年以来，边区即处于军事封锁和经济封锁的环境，为了克服困难，坚持抗战，第二届第一次参议会通过了关于财政经济的提案多项，其基本方针就是“自力更生”四个大字。
在这一阶段，对于自力更生的财政方针，陕甘宁边区中央已有明确的解释。1940年11月23日边区中央局的《对财政经济政策的指示》中明确讲到：现在就全国形势说，投降危险正在增长，新的反共高潮成为投降的准备步骤，陕甘宁边区为着打破日增的困难，奠定新民主主义的经济基础，“在财经政策上已不容我们慢步的走，而应转到完全自力更生的自给自足政策。这就是陕甘宁边区目前财经政策的新方向，这就是摆在陕甘宁边区党与政府以及全体人民面前的新的迫切的严重任务。完全自力更生的意义，是发展边区国民经济，更进一步改善人民生活，增加政府收入，使经济和财政相适应的前进，而不是回复到自给自足的自然经济的复古政策”。
从上可知，“发展经济，保障供给”的财政方针是从1939年提出来的，当时虽然称作自力更生，或称作自己动手，与“发展经济，保障供给”的方针是一脉相承，可以说自力更生是这一财政方针最早的提法。
（二）“发展经济，保障供给”财政方针的确立
1939年以后，虽然自力更生的方针政策早已提出并在实践中取得了一定的成绩，但还有许多同志不理解。有些同志仍为“打出去”的思想所麻痹，没有长久地打算，没有建设根据地的信念。在这种不正确的思想支配下，他们不能坚决地、积极地执行毛主席发展生产的号召。另外，量入为出的保守观念也阻碍着积极发展经济。
针对这种情况，毛泽东在1942年陕甘宁边区高级干部会议上再次强调财政方针的转变问题。他在这次会议报告《抗日时期的经济问题和财政问题》中明确指出：“发展经济，保障供给，是我们的经济工作和财政工作的总方针”。在对财政与经济的关系上，他指出：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。陕甘宁边区的财政问题，就是几万军队和工作人员的生活费和事业费的供给问题，也就是抗日经费的供给问题。这些经费，都是由人民的赋税及几万军队和工作人员自己的生产来解决的。如果不发展人民经济和公营经济，我们就只有束手待毙。财政困难，只有从切切实实的有效的经济发展上才能解决。忘记发展经济，忘记开辟财源，而企图从收缩必不可少的财政开支去解决财政困难的保守观点，是不能解决任何问题的。”
他批评有些人片面地重视财政而忽视经济的观点，说：“有许多同志，片面地看重了财政，不懂得整个经济的重要性；他们的脑子终日只在单纯的财政收支问题上打圈子，打来打去，还是不能解决问题。这是一种陈旧的保守的观点在这些同志的头脑中作怪的缘故。他们不知道财政政策的好坏固然足以影响经济，但是决定财政的却是经济”。他总结1942年以前的财政经验说：“五年以来，我们经过了几个阶段。
最大的一次困难是在一九四O年和一九四一年”，“但是我们渡过了困难。这不但是由于边区人民给了我们粮食吃，尤其是由于我们下决心自己动手，建立了自己的公营经济。边区政府办了许多的自给工业；军队进行了大规模的生产运动，发展了以自给为目标的农工商业；几万机关学校人员，也发展了同样的自给经济。军队和机关学校所发展的这种自给经济是目前这种特殊条件下的特殊产物，它在其他历史条件下是不合理的和不可理解的，但在目前却是完全合理并且完全必要的。我们就用这些办法战胜了困难。只有发展经济才能保障供给这一真理，不是被明白无疑的历史事实给我们证明了吗？到了现在，我们虽则还有很多的困难，但是我们的公营经济的基础，已经打下了。一九四三年再来一年，我们的基础就更加稳固了”。
他最后明确指出：“我们要批驳这样那样的偏见，而提出我们党的正确的口号，这就是“发展经济，保障供给”。在公私关系上，就是“公私兼顾”，或叫“军民兼顾”。我们认为只有这样的口号，才是正确的口号。只有实事求是地发展公营和民营的经济，才能保障财政的供给。
毛泽东提出的“发展经济，保障供给”的财政总方针，既是对1939年以来实行自力更生，自给自足财政政策经验教训的总结，又是对不正确观点的思想廓清；既从理论上阐明了财政与经济的关系，又从实际证明了这一财政方针的正确性。他把发展生产作为解决一切问题的中心，是马克思主义政治经济学在抗日根据地的具体运用，解决了陕甘宁边区探索几年的争论不休的许多财政经济原则问题与实际问题，提出了抗日根据地财政经济发展的正确道路。在1942年边区高干会议上，通过学习讨论，全体高级干部统一了认识，统一了思想。从此，“发展经济，保障供给”的观点完全确立起来，成为这一时期抗日根据地经济和财政工作的总方针。
（三）“发展经济，保障供给”财政方针的贯彻
“发展经济，保障供给”财政方针确立后，各抗日根据地都积极贯彻和落实，用这个总方针推动和发展财政经济工作。
根据“发展经济，保障供给”的总方针，陕甘宁边区作出了开展经济建设的决定和“五一施政纲领”。1940年12月12日，陕甘宁边区作出《关于边区经济建设的决定》，提出边区当前刻不容缓的迫切任务，首先是为了使边区由半自给自足迅速走向完全自给自足，保障长期抗战军队的供给。要求各级党委必须以开展经济建设作为当前最迫切的实际中心工作之一，必须按照边区政府颁发的经济计划迅速制订细致的经济建设具体计划，边区的财政经济政策要迅速转变为自力更生的自给自足的政策。为了实现这一政策，要求从以下原则出发：一是要依靠全边区人民，使政府的政策成为广大人民自己的政策，发扬人民群众的劳动热忱和生产积极性，努力从事集体有效的生产，发展公营企业。二是在经济上不但要扶助基本群众的经济发展，还要团结各阶层人民参加建设运动。三是从变动的与最困难的条件着手，定出具体的自给自足计划。四是从长期打算出发，爱惜人力、物力、财力，既能应付现在，又能照顾将来的经济发展。五是要深刻认识与研究边区的特点，对财政经济有一定的限制。根据上述原则，边区财政经济建设的计划中确定：以发展农业生产为第一位，不但提高粮食畜牧生产，而且要发展边区工业生产所需要的农业原料；努力发展边区工业，着重发展轻工业与手工业；商业以发展对外贸易为主，开展边区内外的流通。实现自给自足的具体目标与措施是，农业上继续发动人民开荒，兴修水利，增加粮、油、棉等完全自给。工业上扩大现有公营企业，广泛发展民间手工业，使毛织物、煤油、纸张等全部自给；商业上与边区内外的商人合作，发展边区的对外贸易，有计划地进出土产物，运进必需品，使自给自足的经济不为他人操纵和破坏。交通运输上修理现有道路桥梁，修筑必要的交通干线，促进边区工商业发展。组织在职人员从事生产，争取蔬菜油料，部分衣服自给。1942年2月，边区第二届参议会发布了《陕甘宁边区施政纲领》，在财政经济条款中提出：发展农业生产，增加粮食产量；发展工业生产，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资；实行自由贸易，反对垄断统制；发展人民的合作事业，扶助手工业的发展等。陕甘宁边区在以上的部署下，决定于1943年开展大规模的大生产运动。
晋冀鲁豫边区于1943年1月也召开了高干会议，史称“温村会议”，会议根据中共中央提出的“发展经济，保障供给”的经济工作和财政工作的总方针，以及北方局1942年发布的《关于华北敌后抗日根据地1943年方针的指示》精神，决定从这次会议把边区重点工作转移到经济建设上。太行分局书记邓小平在会议上作了《五年来对敌斗争的概略总结与今后对敌斗争的方针》的报告，制定了新形势下的工作方
针，确定了今后工作的具体任务和必要的措施。边区政府副主席戎伍胜在《进一步加强财经建设开展对敌经济斗争》报告中强调，边区财经建设的方针是：发展生产，首先是农业和手工业生产，组织一切力量，建立自给自足经济；加强经济战线和工商管理工作，开展对敌经济斗争；进一步调查国民经济财富，力求实行合理、公平的负担办法。会议通过了关于贯彻“发展经济，保障供给”的决议，提出今后的任务是发展生产，建设自给自足的经济，特别是发展农业和手工业生产，保证军需民食。从此以后，晋冀鲁豫边区经济建设迈进了新时期。
山东抗日根据地对“发展经济，保障供给”的财政经济总方针，进行了认真地宣传、贯彻和落实。确定了根据地发展的指导方针是即克服单纯的、保守的财政观点，立足发展，争取主动，在增收上大做文章，以发展经济特别是以深入减租减息、大力发展农业生产为基础，增加农村畜力，改善群众生活，创造更坚实的物质基础。从1943年开始，山东抗日根据地财经工作主要沿着“发展经济，保障供给”的方针前进。 淮南抗日根据地在贯彻“发展经济，保障供给”的财政方针中，一方面与敌人的经济侵略及封锁作斗争，一方面努力发展生产事业，保障抗日军民的军需、民用。经济政策的要点是发展合作社，开展生产运动，保护自由贸易，改善人民生活。促进根据地内新民主主义经济的繁荣和发展，保证抗战经费和物质的供给。
总之，在这一时期，各抗日根据地，都把“发展经济，保障供给”作为经济和财政工作的总方针，把发展经济放在首要地位，保障了自给自足，渡过了财政难关，并为下一阶段争取抗战胜利打下了一定的物质基础。
第三节 积蓄力量，备战备荒的财政方针
从1943年开始，随着国内国外政治、军事和经济形势的发展变化，抗日根据地的财政方针在原来的基础上又有了新的发展，即在“发展经济、保障供给”的基础上又新增了积蓄力量，备战备荒的内容。
一、“积蓄力量，备战备荒”财政方针实施原因
从1943年开始，一方面国际上反法西斯阵营节节胜利，法西斯阵营即将走向灭亡，中国共产党要积极作好对日本侵略军的反攻。另一方面，国民党军队进一步掀起反共高潮，企图独占抗日战争的胜利果实，中国共产党既要对日抗战，又要积极准备打垮国民党的“围剿”运动，解放全中国。为了完成这两项重大任务，抗日根据地的财政需要进一步改善和加强，与这一时期的任务相适应。
（一）抗日战争形势的变化
1943年初，苏德战争经过斯大林格勒大会战后，世界反法西斯战争的形势急转直下，苏军从战略防御转入战略进攻，德军从战略进攻转入战略防御。此年7月，英美联军在意大利登陆，使墨索里尼政权崩溃，法西斯侵略集团开始瓦解。1944年，苏联红军攻入德国本土作战，英美军队开辟的第二战场，使德军受到两面夹攻。1945年4月30日，苏军攻入柏林，希特勒畏罪自杀，德军被迫放下武器，宣布无条件投降，欧洲战争结束。
在亚洲战场上，日本帝国主义战争也日见失利。1944年，美军加紧了对日军的反攻，并采取越岛作战的战略，接连在马绍尔、塞班岛登陆。1945年4月，美军又在具有战略意义的日本冲绳岛登陆，日本帝国主义在太平洋的军事遭到了毁灭性的失败。8月9日，苏联出兵我国东北，解放区大举反攻，迫使日本帝国主义宣布无条件投降。在国际形势的急剧变化中，中国共产党需要做好一切准备，对日本侵略军进行全面的反攻，将其赶出中国，取得抗日战争的全面胜利。
（二）国共关系的进一步恶化。
自从国民党政府接受日本帝国主义的诱降以后，国民党一步步投靠日本帝国主义，掀起一次次反共高潮。在国际形势变化下，英美为了利用中国军队继续抗击日军，扩大了对国民党政府的军事援助，不仅在中国设立军官学校，为国民党训练军事人员，而且供给大批新式武器，以装备国民党军队。国民党在有利的国际形势下，一方面希望欧战早点结束，使英美的军事力量转向亚洲击败日本；另一方面企图攫取抗战胜利果实，继续维护其反动统治。因此，国民党继续发动新的反共高潮。蒋介石在发表的《中国之命运》一书中，把十年内战的责任推在共产党身上，攻击解放区是“新式割据”，八路军、新四军是“新式军阀”，暗示在两军之内一定要解决共产党。并借共产国际宣布解散之际，叫嚷“马列主义已经破产”，要求“解
散共产党，交出边区”。同时，调兵遣将，对抗日根据地掀起了第三次围攻高潮。在这种形势下，中国共产党不仅要积极准备对日本侵略军的攻击，而且又要准备对国民党军队的反攻，这对抗日根据地的财政就提出了更高的要求。
（三）抗日根据地财政经济的状况
抗日根据地的财政经济状况进入第三阶段以后，从总的形势来看，经过第一阶段的恢复和第二阶段的发展，一步步走向好转，取得了一定的基础。从陕甘宁边区来看，1941年财政收支达到了平衡，1942年总收入是3.49亿元，总支出2.40亿元，收支盈余1.09亿元。1942年的收入与1941年总收入0.23亿元相比，增加了16倍 。收入增加的原因，除同时期物价上升因素外，主要是收入项目增加了，如盐税、粮食、贸易、食盐及特产收入。另外是原有收入增加了，如公盐1941年收入为6万驮，1942年增加到12万驮，这说明财政收入的增加是经济发展的结果。是实实在在的增长，而不是靠财政透支来提高的。1943年，财政总收入为32.01亿元，总支出是31.85亿元，盈余0.16亿元 。在收入中此年虽然向银行借款1.1亿元，但其中有1亿元用于储存备战备荒的物资，这笔借款只是财政上作为周转金而已。如果将此项收入除去，再将各单位自收自支的生产收入统计在内，本年实际收入61亿元，支出为60亿元，盈余1亿元，加上上年度盈余1亿元，二年累积盈余2亿元 ，收入平衡。财政收入中税收占9%，贸易占22%，公盐1%，生产自给64%，说明财政的基础是比较牢固的。1944年收支均为5.08亿元，收支平衡 。以上统计显示，陕甘宁边区的财政状况是较好的，其他抗日根据地的情况由于在敌后，生产环境要差，而且还有战争任务，不见得能与此比美。但从自身的发展来衡量，都比以前有了较大的好转。
抗日根据地财政的好转并不说明就适应了新形势的变化，仍然存在着不相适应的矛盾和需要积极改进的方面。
首先，抗日根据地的现有财力还完全担负不起备战备荒的重任。抗日根据地进入第三阶段后，面临着对日本侵略军的反攻和对国民党军队的反攻，需要储备大量的物资以保障供给。但抗日根据地的财力仅供正常的开支，能像陕甘宁边区那样达到收支平衡，略有节余就很不容易，何况有的抗日根据地的情况并不像陕甘宁边区好，而且出现入不敷出的情况。如晋绥地区，晋西北的财政不敷之数相当大，由1940年的800万元增加到1942年的3000万元 。在这种情况下，要储存大量的战备物质是很困难的，即使财政状况比较好的陕甘宁边区，1943年储存战备资金还向银行借款1亿元。所以，在财力不适应形势需要的情况下，仍需进一步开展生产自给运动，发展工业，增加产量，降低成本，增加积蓄。
其次，抗日根据地军队和干部人数不断增加，不利于战备物资的储蓄。随着抗日战争的发展，特别是国民党对抗日根据地的围攻，各抗日根据地的人数不断增加。1937年，只有4万左右有组织的党员和千万多人的军队，“但到一九四O年，党员已发展到八十万，军队已发展到近五十万” 。抗日队伍的壮大应该说是好事，但其中也存在着“老弱残废、滥竽充数”的现象，“机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象”。这些问题成为财政上的沉重负担，不适应积蓄力量、准备反攻的形势要求。如晋察冀抗日根据地，1942年北岳区脱产人数占总人口的4.2%，平西区高达5.5%，出现了“池小鱼多”的问题。1943年，中央书记处致电晋察冀分局，指出你们现在只有90万人的比较巩固的根据地，而连马匹折合计算尚有8万多人脱离生产，这是不能持久的，要求只留5万即可 。这也说明晋察冀抗日根据地脱离生产的人数太多了。又如晋冀鲁豫边区中的太行区，150万人口要提供6万多脱产人员吃饭、穿衣和作战办公费用 ，这也是难以为继的。再如陕甘宁边区，毛泽东曾说：“在我们陕甘宁边区，则更是由于部队和机关的人数和边区人口比较，所占比例数太大，如果不自己生产，则势将饿死，如果取之于民太多，则人民负担不起，人民也势将饿死”。
再次，铺张浪费现象日益严重，不利于降低成本，增加收入。抗日根据地财政由于经常处于困难的状况，因此厉行节约是抗日根据地一惯的理财思想。但是，浪费现象仍然存在，特别从1943年以后，随着财政状况的好转，出现了严重的贪污和铺张浪费的现象。如陕甘宁边区1942年财政工作总结中指出：“在我们政权中贪污的事情极少，而浪费之大，无论表现在对人力、物力、财力各方面的不合理、不科学、不精细的现象都相当严重。今年是由半自给过渡到完全自力更生的一年，应该是艰苦的一年，但从粮食浪费上的统计，从生活工作生产建设各方面的表现，恐怕是浪费人力、物力、财力最多的一年（如合水县长半
年的请客费即有六千余元之巨），若不厉行转变，长此以往，对于保证长期的抗战与革命胜利的任务是背道而驰的 。1944年，各县清仓，只部分统计，挪借、尾欠、损耗达33669石，安塞县粮食科长与商店人员集体盗卖公粮200多石 。当时，铺张浪费的种类是很多的，一是抽纸烟，如绥德分区保安处4个月吸60条纸烟。二是请客送礼，请客没海参、鱿鱼不算莱，新十旅旅长调走时，地委送边币300万元，专署送30万元。绥德分区自日本投降前这一时期光招待过往军队、干部送人情，开支边币1.2亿元。三是路费，如三边某地委书记到延安开会一年花1000万边币。陇东华池某县委书记到分区开一次会，路费就达35万元。四是要老婆，五是骑好马，六是穿，七是吃，八是住等等。除浪费外，还出现贪污，如安塞县前任五科长串通供给科长等人共贪污公粮240石，延长县二科会计贪污公粮16石，陇东分区保安分处秘书贪污法币100多万元 。铺张浪费对降低成本，积蓄力量是十分有害的。
由于以上的原因，第三阶段的财政方针在“发展经济，保障供给”的基础上，又增添了“积蓄力量，备战备荒”的内容。
二、“积蓄力量，备战备荒”财政方针的内容
关于这一时期的财政方针，首先见于陕甘宁边区西北财经办事处1948年2月18日《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》。其中讲到：“一九四四年的财政方针改为节约储蓄，克服浪费，积蓄力量，备战备荒。一九四五年的财政方针是生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻”。
陕甘宁边区财政厅长南汉宸1947年的《陕甘宁边区的财经工作》中也讲到了这一时期财政方针的转变。他讲到：“一九四四年的方针是节约储蓄，克服浪费，增加生产自给，减少财政开支，以积蓄力量，备战备荒”。“一九四五年提出生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻的方针”。
从以上两处记载来看，这一时期的财政方针概括起来有四方面的内容：一是生产自给。就是通过大生产运动和发展经济达到自给自足；二是克服浪费。就是厉行勤俭节约，减少财政开支；三是积蓄物资。就是积蓄力量，准备好反攻日寇和国民党围攻的物资储备；四是备战备荒，准备反攻。即做好长期打算，做好战争和防灾的准备。
1944年和1945年的财政方针与1942年的“发展经济，保障供给”的方针是一种什么关系？星光先生认为：从1943年到抗战胜利的几年中，边区政府根据“发展经济，保障供给”的财政经济工作总方针，以及当时的政治经济形势，每年都要制定财政工作的具体方针，以指导财政的顺利发展。1944年，全国抗日战争正在进行局部反攻，但抗日战争仍在继续，国民党顽固派仍对根据地实行封锁。同时，又要预防各种自然灾害，克服有的单位存在的浪费财力、物力等现象。因此，1944年边区财政实行“节约储蓄，增加生产自给，备战备荒的方针。1945年，抗日战争进入战略反攻阶段，日本投降后大批干部、部队开拔到前方，经费开支大量增加。另外，边区从4月开始发生旱灾，财政带来一定困难。因此，边区财政实行“生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻”的方针。“总之，这些方针都贯彻了‘发展经济，保障供给’的财政经济工作总方针”。这种解释是正确和深刻的。
其实，在毛泽东提出“发展经济，保障供给”的财政经济总方针时，也谈到了这一时期财政方针的所包含的内容。如他在1942年陕甘宁高级干部会议报告《抗日时期的经济问题和财政问题》中，所讲的发展公营经济，部队、学校和机关自己动手实现自给，就是生产自给的问题。所讲“节约是一切工作机关都要注意的，经济和财政工作机关尤其要注意。实行节约的结果，可以节省一大批不必要的浪费性的支出”，就是关于克服浪费的问题。所讲的“精兵简政”，就是关于节约开支的问题 。另外，毛泽东在他这一时期的不少文章如《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》、《组织起来》中也讲到了有关这一时期财政方针的内容，说明这一时期财政方针的转变不是陕甘宁边区一家提出来的，而是中共中央的精神。 这一时期的财政方针，也反映在各个抗日根据地。如晋察冀抗日根据地，一方面组织生产，实现自给，同时严格管理，厉行节约。当时边区提出的口号中，就有组织起来，全面开展大生产运动；为工业品的逐渐自给自足而奋斗；增加粮食，为大反攻准备物质基础；加强审计，反对贪污。在晋冀鲁豫边区，1943年“温村会议”提出敌占区人民要积蓄力量；实行彻底的精兵简政；严格财政纪律，惩治腐败。1943年6月所召开的太行经济工作会议之后，边区政府各经济部门，进一步端正业务方向，把增加生产、积蓄物质力量作
为本部门中心任务。这些内容在其他抗日根据地也有所反映，这进一步证明了财政方针在“发展经济、保障供给”总方针基础上的转变。
三、“积蓄力量，备战备荒”财政方针的落实
第一，继续开展自给自足运动
这一时期抗日根据地的自给自足运动，一是进一步开展农业大生产运动，解决粮食的供给和储备；二是加强工业品的生产，保证大反攻时的物资供应。
这一时期，各抗日根据地响应毛泽东“自己动手，丰衣足食”的号召，又掀起轰轰烈烈的农业大生产运动。陕甘宁边区，不仅通过劳动互助组、变工队、伙格牛、扎工等形式把广大农民组织起来，投入到农业生产中，而且发动机关、部队和学校开展农业大生产运动。机关和学校在生产和供给上，采取以劳动力入股的合作形式，单位与单位合作，机关与老百姓合作，公私合作，改进了生产关系，刺激了生产情绪，调动了大家的生产积极性。1943年，中直、军直机关原计划生产任务是6200万元，实际生产收获照市价计算达到66617万，折成粮食达44410石。中直军直耕地13144.7亩，收获1823.09石，蔬菜8092755斤。通过大生产运动，大大提高了机关学校的自给程度。中直军直杨家岭不仅达到自给，并且有余，西北局自给达到70%。
陕甘宁边区的生产运动，有力地解决了财政困难，改善了党政军民生活。1943年，边区耕地面积扩大为13774473.5亩，1944年为15205553亩。粮食1943年为1812215石，1944年为1817221石。植棉150473亩，产棉2096995斤，可供所需的一半。牲畜牛为214683头，驴169404头，羊1923163只。其他根据地的农业大生产运动也轰轰烈烈，成绩显著。农业大生产运动，为抗日战争胜利奠定了物质基础。
在通过大生产运动促使农业生产有了很大发展的同时，针对工业品仍然短缺的问题，抗日根据地又开展了工业品自给的生产运动。为了发展工业生产，1944年，毛泽东在中共中央办公厅职工代表大会上发表了重要讲话。指出：“要打倒日本帝国主义，必须有工业。要中国的民族独立有巩固保障，就必须工业化，我们共产党员是要努力于中国工业化的。” 陕甘宁边区为了响应党中央的号召，作出了《关于争取工业品全部自给决定》，西北局提出二三年内完成工业品完全自给。在发展工业生产中，陕甘宁边区采取了许多政策措施。在加强企业领导方面，一是实行集中领导分散经营；二是加强工厂管理一元化，建立厂长负责制。在改善经营管理制度方面，一是对公营工厂实行报销制、营业制和制造费制三种领导形式；二是克服机关化实行企业化；三是实行经济核算制；四是纠正平均主义，改革工资制度。在改善企业经营管理的同时，又大力发展生产合作社，据不完全统计，1943年全边区已有生产合作社80个，1944年增加到114个，1945年抗战前夕各种生产合作社达到235个。经过努力发展，陕甘宁边区到1944年基本上实现了工业品自给。
总之，自给自足运动不仅改善了抗日根据地的物资条件，而且为战争大反攻准备了大量的物资基础。 第二，大力开展勤俭节约运动。
为了增加储备，减少开支，抗日根据地普遍开展了勤俭节约运动。陕甘宁边区政府1944年在《陕甘宁边区简政实施纲要》中，要求各机关单位坚持勤俭节约的作风，爱惜民力，从一张纸、一片布、一根火柴作起，不急之务不举，不急之钱不用。如在节约粮食方面，注意保管，以防鼠患虫害；减少粮食搬运，以免损耗；严格执行粮票制度，以免吃双份粮；实行集体吃饭制，吃杂粮代替细粮，食用米菜混合饭；煮饭前详细统计人员，按人数下米；提高煮饭技术，避免生饭、焦饭及厚锅巴等等。在节约被服方面，缝制衣服时，就布裁衣；号码要多，以免小人大衣，浪费布料；建立交销制度，一切破烂被服呈交供给机关，作缝补旧衣或打草鞋；从事开荒、种地、背柴等重劳动时，不穿新衣，背物时，垫上背架；禁止使用绑腿捆带木柴、军服包装粮食；被服多洗多晒，既清洁卫生，又保证耐用等等。
第359旅不但是生产的模范，而且在节约运动中也做出了显著成绩。一是吃豆杂饭。将每天应领的5斗小米除吃3斗外，另用2斗小米换取黑豆4斗磨成豆杂杂，全连一月可节省1380斤。二是吃??饭。将每天领的5斗小米全数换成黑豆、麦子、荞麦、绿豆，磨成杂面做??吃。这样5斗小米（150斤）可换得杂粮193斤，增加了43斤。三是4月至8月中每天吃3餐，其余每天吃两餐，早饭吃豆杂杂，晚饭吃??。四是吃合饭。据统计仅此一项措施在359旅推广3个月，就节省2000石细粮。在被服方面，过去每人每
年开支被服费合计66725元，实行节约办法后每人每年开支数为29500元，每人每年可节省被服费37225元。
晋察冀抗日根据地，为了进一步厉行节约，边区政府重新制定了行政经费标准，普遍降低津贴，缩减办公费用，反对贪污浪费。1943年公布的《开支标准规定》，参议员、政府处局长、行署正副主任、专员、县长等每月津贴从原来的16元减到10元，一般工作人员从10元减到6元。部队的津贴费普遍比原来标准降低一半。为节省纸张开支，每张纸上两面抄写。粮食供应上军政人员改每日三餐为两餐，每人每天由2斤减为1.6斤。
山东抗日根据地的节约运动，成绩也很突出。1942年，滨海战略区节约4.8亿元，胶东区为3.2亿元，清河区为0.7亿元，鲁中为3.3亿元，合计约12.2亿元 。1943年的节约运动中，鲁中某团全年节约60万元，这在当时条件下是相当不易的。淮南抗日根据地，1944年新四军第二师颁布了生产节约计划，规定津贴物品，节省者公私对半分。一切公物，凡属不注意保管爱护而破坏者，应照价赔偿。鄂豫边区从1940年以来就响应中央指示，提出节省人力、物力，反对贪污浪费。办公用纸使用印刷厂的边角料，一个信封用二三次，墨水除特殊工作外一般用自配的靛水，油灯捻子每夜一般用一根。几十人的边区党委机关至1943年四月止，共节约开支23600余元。
第三，精兵简政，减少财政开支。
精兵简政是1941年11月陕甘宁边区第二届参议会上李鼎铭先生首先提出来的，得到了中共中央的重视。同年12月，中共中央发出了“精兵简政”的指示，要求切实整顿党、政、军各级组织机构，精简人员，充实连队，以节约人力物力。就此，毛泽东在1942年9月为延安《解放日报》写了社论，指出这是“一条极其重要的政策”。1943年，为了减少行政性财政支出，积蓄力量，准备反攻，陕甘宁边区在原来精兵简政的基础上，进行了第三次精兵简政，进一步减少脱产人员。规定脱离生产的部队不能超过全边区总人数的2%，脱离生产的民政人员不能超过全边区人口总数的1%。经过精兵简政，脱离生产的人员由11500人减少到7500人，收到了优良的效果。
在精兵简政中，由边区领导刘伯承、邓小平亲自领导。1943年1月份进行精兵简政动员，师部发出“关于实施精兵简政”的命令。通过这次精兵，太行区师直单位、385旅、新一旅和各军分区，共减去151个单位，20047人减少到1163人，分别减少58.6%和55.7%。在简政方面，边区政府各厅局机关实行大合并，由原来的548人精简为285人，减少了48%。同时还调整行政区划，合并县或实行联合县制。太行区由原来的39个县划为33个县，减少15%；区由原来的213个划为133个，减少37%；村由3597个划为2950个，减少25% 。1943年12月16日，毛泽东和彭德怀致电邓小平，指出：“晋冀鲁豫边区的领导同志，对这项工作抓得很紧，做出了精兵简政的模范例子”。要求“巩固精简成果，努力生产，积存力量，准备和迎接更加艰苦局势的到来”。
精兵简政大大地减少了财政开支，减轻了人民负担，激发了人民群众大生产运动的高潮，对贯彻这一时期的财政方针确实起到了巨大的作用。
第四，积蓄物资，准备反攻。
通过大生产运动、厉行节约和精兵简政，抗日根据地的财政日益好转，物资储备不断增加。如陕甘宁边区，在大生产运动中，各单位生产自给收入达38亿元（不包括留作生产积蓄基金部分），占财政总支出的64%。实行精兵简政和节约运动，节省17925万元，占总支出的35.7%。此年财政收入32.03亿元，支出31.84亿元，盈余1648.44万元。1944年，不仅机关和个人生产增加了1-5倍，而且财政支出大大减少，总计节约达20亿元，使财政收支持平。1945年，财政收入为16.10亿元，支出15.54亿元，结余5527万元。至日本投降时，边区财政积蓄足用一年。
晋冀鲁豫边区这一时期的财政收入也进入了稳定的阶段，1944年达到收支平衡。八路军总部及129师到1945年抗战结束时节余4811万元，入账的还只是各部队上交部分，自筹部分还不包括在内。山东抗日根据地从1943年以后，财政收入有了明显的增长。1944年除农业外，手工业、副业、运输和贸易收入达16亿元。1945年虽稍有损失，但总的来看这一时期的财政也基本保持了平衡。
以上既是“积蓄力量，备战备荒”财政方针的执行结果，也是这一财政方针的真实体现，这一方针为大反攻准备了大量的物力和财力，是取得抗日战争胜利的物资基础。
论抗日根据地初期的财政方针与政策
抗日战争8年期间，根据地的财政方针政策随着当时政治、经济和战争形势的发展变化出现了三次重大的转换。其中1937-1940年4年中，实行了“力争外援、休养民力”的方针政策。这对于巩固抗日根据地的地位、发展抗日根据的经济、壮大抗日队伍、坚持持久抗战发挥了重要的作用。
第一节 “力争外援、休养民力”的财政方针
一、实行“力争外援、休养民力”方针的原因
1937-1940年，是抗日根据地初创阶段，由于各抗日根据地自然条件的原因经济本来就比较落后，而且经过近10年的内战，遭到了严重的破坏，农民的负担长期以来已达到了难以承受的程度。有利的条件是，这一时期国共两党建立了抗日民族统一战线，抗日根据地的军费由国民党政府统一供给。为了抗日，许多爱国人士和海外华侨，在经济物质上对共产党给予支持。这就为抗日根据地实行“力争外援、休养民力”的财政经济方针创造了基础。
（一）抗日根据地经济的衰落
自从1927年蒋介石背叛革命，建立国民党政府以后，占据了中国大多数城市和农村。在这种情况下，中国共产党为了取得革命胜利，不得不走“农村包围城市”的道路，在国民党统治薄弱的地区建立革命根据地。这些地区一般来说都是经济贫穷的山区，人民的生活十分穷苦。不仅如此，国民党政府在抗日战争爆发以前，对根据地长期实行“围剿”政策，致使抗日根据地经济衰败，民不聊生，经济基础十分薄弱。 就陕甘宁边区来看，从1934年到1935年，国民党政府连续对这里发动了三次反革命“围剿”。不但要粮草，派差拉夫，而且所到之处，烧杀抢掠，“十室九空”，田地荒芜。华池、保安两县交界处200余里的二家川，只住有二三十户人家。适宜种植棉花和养蚕的清涧、绥德、吴堡、安定等县，在“围剿”中80%的桑树被国民党军队砍作柴烧，农民基本上无法养蚕了。作为边区主要财源之一的畜牧业，由于国民党军队的抢夺宰杀，边区羊减少40-50万只，牛马等大牲畜只剩10余万头，农村副业一落千丈。所以，陕甘宁边处处是战争的创伤，经济很难得到较大程度的发展。
其他抗日根据地的情况虽然与陕甘宁边区有所不同，但战争破坏严重，经济落后，人民负担重是每个根据地面临的一个共同的问题。如晋冀鲁豫边区的人民，除受封建地主和军阀官僚的统治剥削农民外，还把承受名目繁多的苛捐杂税和其他额外负担，广大农民过着极端贫困的生活。农民向地主交纳地租一般都在50%左右，向地主借高利贷一般月息为3%。在这种残酷剥削下，小农经济大量破产，“土地离家、农民离乡”的现象不断增加。晋察冀边区，自然条件差的北岳区，地瘠民贫，生产落后，农民吃糠吃树叶是常年的生活。若自然条件好的平原地区都成为日本侵略军的掠夺目标，1935年冀东22县沦为日本的殖民地，特别是卢沟桥事变以后，日本侵略军更加紧了对冀东在政治经济上的控制。冀东人民遭受着更加严重的欺压，“不仅是苛捐杂税，横征暴敛，而且强抽壮丁，征发车马，收征民枪，摊派粮秣，甚至滥加抗日罪名，公开敲诈勒索。这种残酷的压迫和剥削，迫使冀东广大人民生活日趋恶化”。
山东抗日根据地的情况也同样如此。从地租形态看，货币地租占30.4%，高于全国21.2%的平均水平。从实物地租看，地租率一般占产量的5%左右，比其他各省实物地租率的平均水平也要高。再加上其他名目的剥削和各种附加地租，农民实际受地租的剥削在有些地区高达60-90%，一般农民可得到收获量的20-30%。其次受着新旧军阀造成的无穷灾难，国民党军阀韩复榘统治时，大小军阀20余万军队就地筹饷，每月支出军费百万元以上，全靠搜刮民财。苛捐杂税多如牛毛，主要的捐就有十几种之多，有的地方只田赋一项即超过农业税总收入的25%。再次受着日本侵略者的掠夺。1940年，日本掠夺山东的花生28134吨，花生油19839吨，棉花22384.6吨。山东根据地的广大人民，在封建地主的剥削、国民党军阀的摧残和日本侵略军的掠夺下，苦不堪言。超负荷的经济负担，使他们再也无法忍受下去了。
面对抗日根据地人民穷困，经济凋敝的状况，代表人民根本利益而战斗的八路军和新四军，不能再增加人民的负担了。党中央“为了培养边区的人力物力，以作支持长期抗战的打算，急需休养民力，恢复人民经济”。
（二）海内外爱国人士的支持
在抗日根据地初创时期，之所以能实行“力争外援，休养民力”的财政方针，抗日根据地经济和人民不堪负重只是问题的一个方面，还有一个重要的原因是共产党的抗日战争得到了海内外广大爱国和进步人士的大力支持。在陕甘宁边区，1938年11-12月，香港汇款50万元法币，孙夫人菲岛汇款6万元法币，重庆转来汇款8万元法币，西安1939年1-2月汇款59.0948万元法币，其他汇款7万元法币，5个月之间，捐款达到130万元法币 。除此以外，国内一般的富有者（主要是农村的大地主和城市的商人）也响应共产党的号召，为抗日军队捐献钱物。如山东抗日根据地政府，募捐的对象主要是地主和商人，每百斤募集的粮食中地主富农占62.5斤，一般群众占37.5斤。除捐粮食外，还有捐钱和物的。如山东根据地范明枢先生捐助国币200万元，刘醒吾先生捐汽油机一部。在鄂豫边区，一个锅厂老板一次捐13700元，应城膏盐矿商，献出大量银元资助部队。在淮南抗日根据地，安徽省爱国人士朱蕴山曾为新四军募集食盐100包，大米700包。同时，还有广大人民群众的捐献，如安徽南港等地民众捐献粮食180石。
捐献的数量是相当可观的，就山东抗日根据地来看 ，1938年，胶东地区捐款占财政收入的71%，1939年占66% 。至于中央所在地的陕甘宁边区，国内外进步人士的捐款就更多了。外援金额在财政收入中所比重，1937年为77.20%，1938年为51.69%，1939年为85.79，1940年为70.50% 由此可知，在抗日根据地的初创时期，外援与捐献是一项重要的财政来源，在财政收入中占到70-80%，极大地弥补了这一时期抗日根据地的财政困难，为广大农民恢复元气创造了条件。
（三）国民党政府的军费拨款
国共两党抗日民族统一战线成立后，中国工农红军改编为国民革命军第八路军和新编第四军，军费由国民党政府统一供给，这也是抗日根据地财政的一大收入。陕甘宁边区的红军编入第一战区的战斗序列之后，国民党政府每月发给八路军军饷60万元，十八集团军三个师四万五千人的军饷补给列入第一战区的预算，军饷在西安的国民党中央军委会后方勤务部江北统监部领取。除此之外，还发放一些犒劳费、河防工事费、枪支弹药、服装药品，每月面粉1万袋，还有大米全等，一起运到延安。
国民党政府拨发的经费在抗日根据地的财政收入中也占有一定的比重。1937年拨款1927672.84元法币，占财政收入366.27%；1938年为4480157.16元法币，占财政收入493.44%；1939年为5000436元法币，占财政收入75.73%；1940年为4997074元法币，占财政收入51.12% 。国民政府拨付给陕甘宁边区的军饷每年都在四五百万元法币，几乎相当于边区全年的财政收入。特别是1937和1938年，拨付的经费远远超过了边区全年的财政收入。这是陕甘宁边区的情况，加上其他抗日根据地接受的国民政府支付的军饷，拨付的军费数额就更大了。这一收入对于抗日根据地来说，是非常重要的，因为这批收入不仅数量大，而且比较固定。因此，抗日根据地的财政在这一时期一般地来讲处于比较稳定的态势。虽然有些抗日根据地是属于开创阶段，不如陕甘宁边区条件优越，但与1940年以后国民政府停发经费及外援减少的情况相比还是不好的。
二、“力争外援、休养民力”方针的确定
在力争外援的基础上，抗日根据地为了取得时间休养生息，医治10年内战造成的创伤，把“力争外援、休养民力、医治创伤、积蓄力量、支持长抗战” 确立为抗日根据地初期的财政方针。
第一，力争外援。力争外援是毛泽东在抗日战争前就提出的主张。他在《论反对日本帝国主义的策略》一文中专门讲到了国际援助问题。他指出：“我们中华民族有同自己的敌人血战到底的气概，有在自力更生的基础上光复旧物的决心，有自立于世界民族之林的能力。但是这不是说我们可以不需要国际援助；不，国际援助对于现代一切国家一切民族的革命斗争都是必要的”。又说：“我们的抗日战争需要国际人民的援助”，“过去一个时期内，中国革命力量和国际革命力量被蒋介石隔断了”，“现在这种形势已经改变了，变得对我们有利了。今后这种形势还会继续向有利的方面改变。我们不会再是孤立的了。这是中国抗日战争和中国革命取得胜利的一个必要的条件”。由此可知，力争外援是抗日根据地财政的一项重要内容，由于抗日战争是正义的战争，正义的战争必然会得到国内外进步人士的支持，也只有采取这样的方针政策抗日战争才会取得胜利。
第二，休养民力。主要是减轻抗日根据地人民的经济负担，使抗日根据地的经济得到恢复和发展，保证抗日战争能够坚持下去。这条政策主要体现在废除抗日根据地人民的苛捐杂税。陕甘宁边区，1937年7月至1938年10月，取消了过去42种苛捐杂税，实行统一税制，并减轻税率。取消苛捐杂税后，边区只对食盐和出口皮毛、药材等征收统一税。食盐减为每一驴驮只收税2元，并取消盐税附加。一切税收除一次统征外，都无任何附加和重征。晋察冀抗日根据地从1938年开始，废除了过去实行的牲畜附加税、契约附加税、头发税、骡马尾税、斗行牙税、秤行牙税、船税、大车捐、小车捐等30多种苛捐杂税。1938年8月，晋冀鲁豫边区冀南行政主任公署成立后，宣布废除46种苛捐杂税。淮南抗日根据地到1940年，共取消保甲费、户口捐、牛头捐、营业税、印花税、牲畜税等12种苛捐杂税，牙贴税减半，禁止一切额外勒索。
第三，改良人民生活。抗日根据地的广大农民长期受着封建地主的沉重剥削，开展减租减息，对于改善农民生活，使其积极参加抗日有着重要的意义。在晋察冀边区，减租减息的法令条例规定：“地主之土地收入，不论租佃伴种，一律照原租额减少百分之二十五；钱主之利息收入，不论新债旧欠，年利率一律不准超过一分（即百分之十）；地租一律下缴；严禁庄头剥削；太粮、杂租、小租、送工等额外附加，一律禁止；山门利（即现扣利）、剥皮利、臭虫利、印子钱等高利贷，一律禁止。”附则规定：“租斗以通用公平为准，旧租斗一律禁用；地主未得租户、佃户、或伴种户之同意，不准将地转租转佃转伴种他人”。本条例中，关于减租问题，“一律照原租额减少百分之二十五”，即地主在原租额的基础上从减租减息开始后降低25%，对原双方协定的地租率不进行改变，只对剥削量加以改变。地租不准提高，只能下降，地主仍迫令租佃户将租佃上缴者，除令其退还外，科以租额三分之一以下的罚金。关于减息，“年利率一律不准超过一分”，利息一律以年利计，其利息是月利者，均按年利计算。晋冀鲁豫边区在减租减息中，不仅要求一律照原租额减少25%，还规定“地租不得超过耕地正产物收获总额的37.5%”。借贷关系规定：债权人利息收入年利率，一律不得超过10%（月利不得超过8.4%）。淮南抗日根据地减租减息是实行二五减租和三七分租，二五减租即按租额减低25%，三七分租是指原为分成租者，一律提种后三七分租（即东三佃七），民众得到了实际利益，与休养民力有着密切的关系。
第四，医治创伤。主要是改变十年内战给根据地经济造成的破坏，主要是通过恢复和发展抗日根据地的经济来实现的。恢复和发展抗日根据地的经济是这一时期各抗日根据地政府的一件重要工作。陕甘宁边区，为了迅速医治创伤，恢复农业经济，实行了一系列的政策。在土地政策方面，从1937年3月以后，停止了没收地主的土地，被没收的地主可由政府分给与一般农民一样的土地和房屋。农业政策方面，提出了”农业第一，提高产量，保障供给“的政策，使农民大胆发展生产，愿意进行投资，增加农具和肥料。同时，招集移民，开垦荒地，增加农业生产劳动力。发放农贷，解决农民生产中的困难。兴修水利，防治旱涝灾害。实行奖励，规定移民三年不收公粮，因种植棉花而不及种粮受益的，由政府补贴。改良种籽和推广植棉，提高单位面积产量。恢复民间劳动互助，如劳动互助社、变工队等，1938年参加各种互助社等组织的人数达18万多人，1939年达到24万多人，占全边区人口的20%。除此以外，发动留守兵团、机关学校开展农业生产。
在恢复和发展农业经济的同时，开始建立边区工业。从1938年开始，创建以军用为主的公营工厂，先后恢复和创建了纺织厂、硝皮厂、石油厂、煤矿、印刷厂、造纸厂、农具厂，以及制灯、制肥皂、制面粉等工厂。同时，组织成立延安工人合作社、中国工合延安事务所、手工业生产合作社等。手工业合作社分三种类型：第一种是纯粹由工业工人组建，股金由工人自集，管理者由工人推荐；第二种是广大农民集股的生产合作社，股金由广大农民凑集，招聘工人，社员不一定参加劳动；第三种是类似股份公司的生产合作社，由群众集股，再与其他机关、团体合作。另外，还大力恢复私营工业和个体手工业。个体手工业，包括纺织业、铁匠坊、木匠坊、毡坊、油坊、皮坊等。边区的商业也得到了迅速恢复。由于政府对私营商业实行保护和发展的政策，私商纷纷复业。随着工商业的发展，边区金融业也开始得到发展，1937年建立陕甘宁边区银行（由中华苏维埃共和国国家银行西北分行改建）。1938年到1940年，陆续建立基层业务机构，如西安办事处、重庆办事处、三边分行、绥德分行、陇东分行。
这是陕甘宁边区医治战争创伤的具体措施，其他抗日根据地也基本与此相同。如晋察冀抗日根据地，在发展农业生产方面，奖励垦荒修滩，扩大耕地面积；提倡植树造林，发展林牧副业；组织农民开展生产竟赛，调剂种子，补充耕畜；战胜水灾，兴办水利；救灾渡荒，安定民生。在工商业方面，举办公营经济，建立各种工厂；制定对内自由、对外统制的贸易政策和建立各种贸易机构；建立商业合作社，发展私营商业。在金融方面，成立晋察冀边区银行，发行边币，稳定物价，支持经济。总之，通过以上各方面的措施，各抗日根据地的经济都得到了很快的恢复和发展。
三、“力争外援、休养民力”方针的成效
抗日根据地初期实施“力争外援、休养民力”财政方针4年间，普遍来看，效果都是很好的。 首先，减轻了抗日根据地人民的负担。如陕甘宁边区，在1941年之前，农民的负担很轻。1937年10月颁布救国公粮条例，规定每人全年收获不足300斤小米者免征，收入300-450斤者征1%；451-750斤者征2%，751-1050斤者征3%，1051-1500斤者征4%，1501斤者征5%。边区政府向农民征收的救国公粮数量很少，1937-1940年，边区以130万人计，每人公粮负担平均1升多，最多也不过7升。由于负担量很少，大多采用动员募捐的方式，并未严格按条例执行。负担面也很小，大多偏重于少数富有者，至1940年负担范围移到中农以上阶层。
1937年-1940年，是农民负担最轻的时期，每亩平均负担还不到1升，1937年为0.16升弱。因此，农民的生活大为改善，农村富裕户明显增多，许多贫雇农转为中农或富农，中农成为农村的主要成分。根据安定县4个行政村调查。抗战前富农、中农占7%，现增加到61%，户口则由173户增至228户。延安西区四乡，革命前中农10户，现在64户，增加了6倍以上。大半以上的农户成了小康之家。
晋察冀抗日根据地，经过减租减息，租率比原租额减少了1/3，利息至少降低到原利率60%的程度。据北岳区1941年夏季的调查，边区一般地租相当于总收获量的20-25% 。广大农民特别是贫苦农民生活得到了改善，群众确实得到了实惠。据边区农救会1940年6月不完全统计，仅北岳区四个专区16个县，减息达320600余元，只二、五2个专区1480余顷土地减租达12290余石。至于租额一般都在正产物总收获量的37.5%以下。在减租减息的同时，晋察冀边区还实行了抽地换约运动，战前被高贷者巧取豪夺去的土地部分被农民抽回来，到1940年6月抽回的土地达到64500亩。农民身上千百年来的封建剥削得到了削弱，日趋贫困化的生活得到改善，政治地位有所提高，极大地激发了广大农民发展生产的积极性。
晋冀鲁豫边区，租额大大降低，有的县原租额为433石米，减租后为218石米。有的县原租额为309石米，减租后为153石米。特别是平顺33个村，原租额为2049石米，减租后为997石米，大约租额在原来的基础上减少了50%左右。减息清债方面，武乡为24.7万元，左权是48.9万元，涉县为35.1万元，黎城为13.0万元。由于债务解除，引起土地关系变化，平顺抽回土地2831亩，左权为2419亩，黎城为1531亩，涉县是4942亩。广大农民的负担不仅大大减轻，而且负担比例日趋合理。据对太行四分区的调查，1941年各阶层的负担，地主22.78%，富农17.4%，中农13.8%，贫农5.21%。至1942年，中下阶层负担仍然保持较轻的水平，地主为36.2%，富农22.8%，中农10.12%，贫农3.8%。
鄂豫边区通过减租减息，广大贫苦农民的生活大为改善。以安应为例，36个乡共减租谷20600多石，得益佃户18282户。根据六个乡的统计，共退押金达18069元，退押金业主905户，取回押金的佃户有2207户。据5个乡统计，贫农赶上中农生产生活条件的有496户，中农赶上富农生活条件的有76户 。淮南抗日根据地在这一时期农民生产和生活有了较大的转变，部分中农上升为富农，中农户数和占地的比例显著上升，如安平乡的中农占人口的30%，占有土地比例由过去的9.7%上升到12.6%，部分贫、雇农上升为中农，安乐乡213户贫农，上升为中农者有1/3。这主要是因为佃权有了保证，减少了剥削，减轻了负担，增加了收入。
其次，抗日根据地的战争创伤基本上得到了医治，社会经济得到恢复和发展。广大农民负担的减轻，封建剥削的削弱，土地关系的变化，经济政治地位的提高，极大地提高了抗日根据地广大人民群众的抗日积极性和生产积极性。他们流汗流血，投身生产，支持抗战，成为恢复和发展抗日根据地经济的生力军。因此，抗日根据地的战争创伤基本得到了医治，经济明显得到恢复和发展。
农业经济方面，一是耕地面积扩大。如陕甘宁边区，1936年耕地面积为8431006亩，1937年为8626006亩，1938年为8994483亩，1939年增加到10076000亩，1940年达到了11742082亩。仅仅三四年间，耕地面积增加了30%。有的地方增加的更迅速，如安定5个区1936年熟地50000垧，1940年增加到80900垧，荒地从1936年的3500垧减少到410垧。由于兴修水利，改变了原来“广种薄收”、“靠天吃饭”的状况，水田日益增加。1937年有水田801亩，1938年修了1600亩，1939年为8010亩。晋察冀抗日根据地，1938年和1939年两年，平山、阜平等9个县，垦荒达15000万亩。1939年第四专区垦荒49000多亩，第五专区垦荒86000亩。山多地少，劳动力缺乏的平西根据地，经过1939年开荒运动，耕地面积增加到17000亩，一年之内增加耕地13000亩，占原耕地面积的80%以上 。冀西、平西、晋东北29县，1940年统计，共垦荒199950亩 。从1938年到1940年两年多的时间里，仅北岳区的不完全统计，垦荒达270000余亩。除开垦外，1939年开展了大规模修复滩地运动。据北岳区21个县统计，大水冲毁的土地有147626亩，修复了139495亩。又据24个县的统计，共修复滩地达179105.9亩。易县等7个县还修复被冲毁的熟地32801亩。一年多只北岳区就修复滩地、熟地总计达211000亩以上。二是水利工程得到了修复。如晋察冀边区，据不完全统计，1939年前平山等13县整理旧渠道123道，可浇地92264亩；阜平等11县新开渠24道，可浇地30620亩；曲阳等3县凿井1843眼，浇地17053亩 。两年中，北岳区共计整理旧渠2734道，恢复灌溉面积达291023亩；共开新渠1290道，凿井2088眼，新增灌溉面积248614亩。三是粮食产量大幅度增加。陕甘宁边区1937年粮食产量为126万石，1938年为127万石，1939年为137万石，1940年为143万石。四是畜牧与副业得到恢复。陕甘宁边区，1938年有牛102676头，驴70810头，骡马1468头，骆驼1254头，羊761464头。到1940年，牛增加到148408头，驴94334头，骡马1817头，骆驼2458头，羊1652170头 。晋察冀边区的北岳区平山等四县，从1938年到1940年，牛增加2408头，驴1691头，马293匹 。五是林业得到了恢复。晋察冀边区北的的平山等20个县植树达465万株，1940年，北岳区的阜平、行唐等30个县植树达1386万株，成活率也在75%以上。冀中区种植护堤林仅1940年，就达到740万株。
手工业方面，如陕甘宁边区1939年恢复和发展的纺织厂6家，年产大布3690匹；私人煤矿20多处，日产煤炭30余万斤。还有私人盐池多处，私营纸厂39户。个体手工业1939年比1937年增加了皮坊10处，染坊3处，木匠铺13处，裁缝铺5处，银匠铺5处，铜匠铺5处。商业方面，以延安为例，1936年私营商店有168家，1937年增加了36家，1938年与1939年各增加了29家，到1940年全市私营商店达到297家 。公营商业从1937年开始，消费合作社到1940年全区已有132个，比1938年增加了25个，全年销货总值达115.6万元。
由此说明，医治战争创伤是十分正确和及时的，它使抗日根据地的经济在一个较短的时间里得到恢复，为长期抗战打下了基础。
再次，抗日根据地的财政状况得到了好转。由于这一时期抗日根据地的财政收入由国内外友人的援助和国民党政府的拨付这两部分作后遁，加上边区经济的恢复和发展，抗日根据地的财政状况相比以后是较平稳的。在抗日根据地的初创阶段，虽然刚开始比较困难，但从1939年开始好转，总的情况是比较好的。
从陕甘宁边区的情况来看，1939年，总收入8847427.72元，总支出8763659.47元，收支相抵，节余84768.25元。
1940年，总收入14329696.10元，总支出13712356.17元，收支相抵，节余67339.93余元。 从以上可知，陕甘宁边区在这一时期财政均有结余。1938年结余103527.00元，1939年结余84768.25元，1940年结余617339.93元。之所以出现结余，并不能说明财政就非常充裕，而是“量入制出”所致，节约开支的结果。正如李富春在1939年11月《边区第二次党代会上对财政经济问题讨论的总结》中所说的：“边区财政的目的在于保证边区抗战经费的自给，满足各项工作上的最低限度的要求。我们的财政政策在于一方面增加政府的收入，另一方面还不致影响到人民的改善。„„因之，边区的财政收入是有限的。„„边区财政的这种有限收入，自然就不能不使政府的支出束缚在量入为出的原则下，以求得收支的平衡。这样也就使许多应兴应革的事业，不能不受经费上的限制”。但尽管如此，财政上必竟是平稳的，没有出现入不敷出的特别困难局面。
从其他根据地的情况来看，虽然不像陕甘宁边区一样，收支平衡，略有结余。但在某些方面的收支还是有结余的。如山东抗日根据地，粮食收入1938年、1939年都实现了收支平衡，分别为50万斤和330万斤。1940年收入3115万斤，支出2365万斤，结余750万斤 。又如鄂豫边区，据1940年五月份统计，当时边区军政工作费用开支每月约20万元左右，仅税收（指关税）一项即接近此数额。税收对增加财政收入，保证供给，起了很大作用。虽收入不算多，但由于财政支出上始终坚持精打细算，厉行节约，量入为出的原则，有效地使用了人力物力和财力，做到了自筹自给，保证了部队和机关干部的供给 。这说明在财政上基本上是平衡的。
还有一些抗日根据地，虽然在财政上还做不到收支平衡，并且经常出现财政赤字，但财政收入在这一时期呈现上升的态势。如晋察冀抗日根据地，钱款收入1939年是395.54万元，1940年增加到532.34万元，到1941年达到2747.15万元，是1940年的4倍。公粮收入1939年是67.11万石，1940年为195.07万石，1941年达到231.94万石 。总的来说，这一时期抗日根据地财政状况虽然没有摆脱困难，但在逐渐好转，并有了一定的财政基础，比起刚开始时就地筹集，走到哪吃到哪要好多了。这主要是海内外支援和经济恢复的结果，但国民党政府在财政上的供给也是不可否认的因素。
总之，抗日初期的财政方针和政策，对巩固抗日根据地、发展抗日根据地的经济与财政、坚持持久抗战起了重要的作用。
第二节 “发展经济、保障供给”的财政方针
正在抗日根据地财政逐渐好转的情况下，政治、经济和军事形势发生了严峻的变化，由于国民党政府抗日态度的转变，抗日民族统一战线遭到破坏，抗日根据地的财政出现了前所未有的困境，财政方针由第一阶段的“力争外援、休养民力”为重点转为以“发展经济、保障供给”为中心，从此走上了自力更生的道路。
一、财政方针转变的原因
第一，抗日民族统一战线的破裂。在1941年至1943年期间，第二次世界大战发生一个大的转折。1940年底，在欧洲战场上，希特勒德国占领了大半个欧洲，并对英国展开了海空攻击。1941年春夏之间，打败了英军，占领了北非，控制了巴尔干半岛。德国法西斯在欧洲战场上的暂时得势，刺激了日本帝国主义妄图独占东南亚和太平洋广大地区，建立“东亚新秩序”的野心。1940年7月，日本近卫内阁提出了建立一个在日本操纵下的“大东亚共荣圈”的口号，德、意、日三国于1940年9月在柏林签订了三国军事同盟条约，规定承认、尊重各自建立的“新秩序”，并保证互相援助，共同瓜分世界。1941年6月22日，德国突然袭击苏联，发动了苏德战争。英、美二国声明支持苏联，形成反法西斯联盟。日本帝国主义为了积极南进，以配合德、意在欧洲的攻势，于12月8日偷袭美国太平洋海军基地珍珠港，导致太平洋战争爆发。日本帝国主义为了南进，早日结束中日战争，加强了对国民党的诱降活动，多次与国民党进行秘密谈判。此时，德国在侵略苏联的战争中步步走向失败，由形势所迫，希特勒从进攻转入了防御。与此同时，英、美在欧洲开始建立第二条战线，德国内部和法国及欧洲其他地区正酝酿着一场伟大的人民起义，只等苏联举行全面反攻和第二条战线打响，他们将以第三条战线响应，从而使希特勒走上灭亡的道路。“欧洲反法西斯战争的问题已处在总解决的前夜”。
国际形势的这一变化，首先使日本帝国主义感到走投无路，它的政策只能是集中一切力量准备作最后挣扎。“它对于中国，则是对共产党‘扫荡’，对国民党诱降” 。国民党政府“惧怕的是三个法西斯国家一齐垮台，世界成了自有人类历史以来未曾有过的伟大解放时代，国民党的买办封建法西斯独裁政治，成了世界自由民主汪洋大海中的一个渺小的孤岛，他们惧怕自己‘一个党，一个主义，一个领袖’的法西斯主义有灭顶之灾” 。国民党原来是想让苏联与希特勒去拼，并挑起日本去攻苏联，让英美不要在欧洲搞第二第三战场，而全力把日本打垮，再把中国共产党吃掉。所以提出“先亚后欧论”或“欧亚平分论”，并派外交部长宋子文去参加罗斯福和丘吉尔在加拿大的魁北克举行的军事磋商。但是这一目的没能实现，国民党便决定接受日本帝国主义的诱降。
国民党政府为了适应日本帝国主义“对共产党打，对国民党拉”的要求，在国民党十一中全会上选举蒋介石作国民党政府主席，加强独裁机构。同时，以“政治解决”和“准备实行宪政”为幌子，积极准备内战。因此，在各抗日根据地，不断出现国民党军队与八路军、新四军之间的磨擦乃至战争。“武汉失守以来，华北华中的大小反共战斗没有断过。太平洋战争爆发亦已两年，国民党即在华中华北打了共产党两年，除原有国民党军队外，又复派遣王仲廉、李仙洲两个集团军到江苏、山东打共产党。太行山庞炳勋集团是受命专门反共的，安徽和湖北的国民党军队亦是受命反共的” 。1941年1月，终于发生了震惊全国的“皖南事变”，国民党毫无理由地解散了新四军，歼灭新四军皖南部队九千余人，逮捕叶挺，打死项英，囚系新四军干部数百人。国民党政府公开背叛了人民，背判了民族，国共第二次合作从此结束。
抗日民族统一战线破裂后，国民党政府断绝了对抗日根据地的财政拨款和一丝一毫的援助，抗日根据地财政失去了一项重大的收入来源。
第二，外援收入被截断。
抗日民族统一战线破裂后，国民党政府调整兵力，调兵遣将，包围攻打抗日根据地，企图把抗日根据地灭掉。如国民党在全国的军队中，布局在西北的主力就有第34、第37、第38三个集团军，统一受第八战区副司令长官胡宗南指挥。其中有两个集团军用于包围陕甘宁边区，只有一个用于防守从宜川至潼关的黄河沿岸，对付日寇。这样一来，对陕甘宁边区形成了50万大军的包围圈，北起府谷、横山，西起宁夏、甘肃，南沿泾水，东到黄河，构成了五道封锁线。封锁沟堡绵延数省，关卡哨站节此林立，便衣侦探到处巡逻，检查扣押过往商旅，出现了“筑垒山无色，丁抽路断行”的局面。1941年1月，“皖南事变”发生后，国民党掀起了第二次反共高潮，不仅对中央所在地的陕甘宁边区，而且对所有的抗日根据地均发起 “围剿”。“围剿”政策失败后，国民党政府对抗日根据地又采取了“封锁”的政策，企图把共产党、八路军困死在抗日根据地之内。
在“封锁”政策下，国民党政府对通往根据地的货物运输与贩卖实行了严格的统制。如在陕甘宁边区，临近的彬县、西峰、平凉等地建立了百货登记管理局，专管棉花、布匹、洋火等运销的登记与管理。凡运销这些货物必须持有该局核发的运销证，如不按规定运销者，货物全部没收。西峰、彬县、宜川、耀县、三原、吴忠堡、榆林、洛川等地规定，购货要持购货证，运销要持运销证，棉花、布匹不准运销。国民党政府还制定了禁止货物进出边区的法令，抢劫、没收进出边区的各种货物，扣押、处罚运货商民，抢杀行商及放贷的官兵。对于边区的食盐，根据其需要的不同，采取不同的办法，在开放一个口岸时，即关闭其他口岸，使边区的食盐销不出去。商民运销食盐须有驮盐票，驮回食盐又必须卖给其专卖机关。专卖机关利用特权操纵食盐价格，需盐时提高盐价，强迫老百姓到边区运盐；否则实行压价，剥削运盐的客商脚户，限制贩运边区食盐。国民党政府还在边区附近组织边币与法币兑换的黑市，利用兑换差价影响边区的物价，引诱走私，扰乱金融市场，破坏边区财政。
像这样遭受国民党军队封锁的不只是陕甘宁边区，其他抗日根据地同样也是这样。如山东抗日根据地，据点及封锁沟墙不断增多，封锁分割及逐地逐村的蚕食，使山东抗日根据地处于极端困难的境地。
国民党对抗日根据地的“围剿”和“封锁”完全裁断了海外进步人士以及国内广大人民群众对抗日根据地的捐献，有关国际上对中国抗日的援助国民党更不再分给共产党了，抗日根据地的又一个重要收入来源被截断。
第三，抗日根据地财政出现极度困难。
国民党对抗日根据地的军事围剿和经济封锁，断绝根据地的一切外援和根据地与外界的经济往来，使根据地物质异常匮乏，严重地影响了抗日根据地的经济发展。与此同时，从1940年起不断发生严重的灾荒，这对财政困难的抗日根据地财政更是雪上加霜。据不完全统计，陕甘宁边区，1940年水、旱、风、雹交相侵袭，受灾面积达4298312亩，损失粮食235850石，受灾人口515145人；1941年，受灾面积603558亩，损失粮食79720石，受灾人口90470人；1942年，受灾面积856185亩，损失粮食79720石，受灾人口352922人 。其中1940年的灾情特别严重，农田家畜损失为30年来所未见。附近战区灾区的难民不断逃入边区，前后达170176人，以致1941年春夏，青黄不接，群众啼饥号寒，遍地皆是，各县呈报灾情要求救济的告急文电如雪片飞来。边区政府为救济灾民，除发动人民互助互济外，还发起各机关、团体、学
校节省一两米运动，并令各县组织赈济委员会，选派得力干部，深入灾区进行调查，拨出粮款，赈济灾民。1940-1942年，总计救济粮5452.4石，救济款801142元 。除此以外，各县都拨出了相当数目的粮款用于救济工作。
山东抗日根据地，1941年水旱灾害交替，夏粮欠收，粮食缺乏。1942年春荒夏旱，鲁南、泰山、淄河敌占区几万户难民逃往根据地。晋察冀抗日根据地在这一时期同样发生了历史上罕见的灾荒。1942年旱灾遍及39个县，据孟县、广灵等11个县统计，灾民达47520人。入夏又遇涝灾，完县几个区有2万人外出逃荒，有的村庄所剩无几。行唐、灵寿等县房屋塌毁，牲畜压毙。1943年旱灾面积达冀中全区的4/5，并涉及北岳三个专区，灾民为64393人，敌占区逃来的难民有11600人。1943年冀西根据地中心区的边缘和腹地，相当数量的灾民断炊，曲阳三区太平庄全村170户，春节没米下锅的有70多户。大多数灾民以花生皮、花生秸、荞麦皮、甘草充饥，“有些地区不断发生饿死人现象”。
外援断绝，加上灾荒，根据地的财政进入了极度困难期。根据地的军政人员没饭吃，没衣穿，没被盖，没纸用，即使在中央所在地的陕甘宁边区也同样如此。对这一时期的困难，毛泽东高度重视，他说五年以来，最大的一次困难是在1940年和1941年，“我们曾经弄得几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了” 。当时的财政部长南汉宸讲到，关于如何渡过困难曾引起了激烈的争论，有些人反对向边区的人民群众加税，提出要对他们施行仁政，可没有钱什么事也办不成。对此，毛泽东发表讲话说：现在我们有三条道路可走，第一条是向人民要钱要粮，第二条是大家散伙，第三条是饿死。第二、第三条都不好，而且大家也不愿意，只有实行第一条路，虽然人民是苦一点，但只要向他们说明，使他们了解这是为了战争和革命，没有抗战没有革命，也就没有他们的一切。当然人民一般是保守的，尤其是经济文化落后的边区，政府向人民征粮征钱并不是一件容易的事 。毛泽东认为“有些同志不顾战争的需要，单纯地强调政府应施‘仁政’，这是错误的观点。因为抗日战争如果不胜利，所谓‘仁政’不过是施在日本帝国主义身上，于人民是不相干的。反过来，人民负担虽然一时有些重，但是战胜了政府和军队的难关，支持了抗日战争，打败了敌人，人民就有好日子过，这个才是革命政府的大仁政” 。但是，毛泽东又提出“不顾人民的困难，只顾政府和军队的需要，竭泽而渔，诛求无己”的做法，同样是错误的 。陕甘宁边区虽然没有直接遭受战争破坏，但地广人稀，只有150万人口，1940年交粮9万石，1941年是20万石，1942年16万担，“供给这样多的粮食，是不容易的。老百姓为我们运公盐和出公盐代金，1941年还买了五百万元公债，也是不小的负担” 。也就是说边区人民需要负担一些，但负担的能力是有限的。
在巨大的财政困难面前，抗日根据地政府要粉碎国民党军队的围剿和封锁，巩固抗日根据地，争取抗战胜利，不可能再依靠外援了，决不能对国民党有半点幻想了，也不能把重担全放在抗日根据地人民群众的肩上。在这种恶劣的政治和军事环境下，财政只有走自力更生、艰苦奋斗的道路。
二、“发展经济，保障供给”财政方针的确立与贯彻
（一）新的财政方针的提出
关于“发展经济，保障供给”的财政方针，其实早在1939年毛泽东就提出了。西北财经办事处1948年2月18日的《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》中记载：“远在一九三九年中央就预见到外援不可靠，毛主席在一九三九年春提出自己动手，号召生产开荒运动，发动机关学校参加，造成一时的生产热潮。但是因为没有体会到毛主席独立自主的原则，没有把一九三九年的生产热潮坚持下去，普遍推广到农村去，到一九四O年就又有些消沉了。”西北财经办事处1944年2月的《关于财政工作总结》中也记载：“自武汉失守以后，国民党的反共行为日益表面化，中央感到外援之不可靠。毛主席乃于三九年春提出自己动手，号召生产运动，发动春耕秋收，并动员各机关部队学校参加开荒运动。” 毛泽东在此年9月16日和中央社、扫荡报、新民报三记者的谈话中说：“中国抗战主要地依靠自力更生。如果过去也讲自力更生，那么，在新的国际环境下，自力更生就更加重要。” 毛泽东在这里虽然只针对政治民主来谈自力更生的，但是经济方针的扩大，即是从经济上的自力更生而来的。这是对毛泽东早在1939年就提出自力更生、独立自主的财政方针的有力印证。
另外，毛泽东1939年提出的这一新的财政方针，还反映在许多文件和讲话中，如1939年李富春《边区第二次党代会上对财政经济问题讨论的总结》中讲到：“我们是以自力更生为主，但力争外援。今天我们主要的方针是自力更生，不是依靠外援。去年我们的方针是依靠外援，现在外援靠不住了。所以在党的这个任务下，要自力更生为主，但同时还不放弃外援”。李富春所说的自力更生，是对毛泽东自力更生方针的具体阐述。由此可知，抗日根据地财政方针政策是从1939年开始逐渐转变的，即由“力争外援，休养民力”转向自力更生和独立自主。
但是，当时由于没有深刻领会到毛主席自力更生的深刻含义，在行动上并没有坚持下去，到1940年就停止了。所以，1941年“皖南事变”后，财政上一下子就出现了大问题，这时才真正走上了自力更生的道路。1941年怎么样渡过财政难关的？西北财经办事处1948年2月的《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》中总结认为是靠毛主席指出的生产自给的办法，靠这条路到1943年就开始出现了丰衣足食的日子了。西北财经办事处1944年2月《关于财政工作总结》中说，从“皖南事迹”到高干会议，这一阶段的特点是“发展生产，实行自给”。1941年是边区财政上最困难的时期。那时，我们的财政政策转变未久，税收很少，全年总额只有八百六十五万元，且缓不济急。那时我们解决财政的办法，除发行五百万元公债，借粮五万石而外，主要的是实行毛主席“亲自动手”的号召，大规模地发动各机关部队进行生产，实行自给。陈云1944年12月在边区二届二次参议会上的讲话《陕甘宁边区财政经济问题》中说：“一九四一年以来，边区即处于军事封锁和经济封锁的环境，为了克服困难，坚持抗战，第二届第一次参议会通过了关于财政经济的提案多项，其基本方针就是“自力更生”四个大字。
在这一阶段，对于自力更生的财政方针，陕甘宁边区中央已有明确的解释。1940年11月23日边区中央局的《对财政经济政策的指示》中明确讲到：现在就全国形势说，投降危险正在增长，新的反共高潮成为投降的准备步骤，陕甘宁边区为着打破日增的困难，奠定新民主主义的经济基础，“在财经政策上已不容我们慢步的走，而应转到完全自力更生的自给自足政策。这就是陕甘宁边区目前财经政策的新方向，这就是摆在陕甘宁边区党与政府以及全体人民面前的新的迫切的严重任务。完全自力更生的意义，是发展边区国民经济，更进一步改善人民生活，增加政府收入，使经济和财政相适应的前进，而不是回复到自给自足的自然经济的复古政策”。
从上可知，“发展经济，保障供给”的财政方针是从1939年提出来的，当时虽然称作自力更生，或称作自己动手，与“发展经济，保障供给”的方针是一脉相承，可以说自力更生是这一财政方针最早的提法。
（二）“发展经济，保障供给”财政方针的确立
1939年以后，虽然自力更生的方针政策早已提出并在实践中取得了一定的成绩，但还有许多同志不理解。有些同志仍为“打出去”的思想所麻痹，没有长久地打算，没有建设根据地的信念。在这种不正确的思想支配下，他们不能坚决地、积极地执行毛主席发展生产的号召。另外，量入为出的保守观念也阻碍着积极发展经济。
针对这种情况，毛泽东在1942年陕甘宁边区高级干部会议上再次强调财政方针的转变问题。他在这次会议报告《抗日时期的经济问题和财政问题》中明确指出：“发展经济，保障供给，是我们的经济工作和财政工作的总方针”。在对财政与经济的关系上，他指出：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。陕甘宁边区的财政问题，就是几万军队和工作人员的生活费和事业费的供给问题，也就是抗日经费的供给问题。这些经费，都是由人民的赋税及几万军队和工作人员自己的生产来解决的。如果不发展人民经济和公营经济，我们就只有束手待毙。财政困难，只有从切切实实的有效的经济发展上才能解决。忘记发展经济，忘记开辟财源，而企图从收缩必不可少的财政开支去解决财政困难的保守观点，是不能解决任何问题的。”
他批评有些人片面地重视财政而忽视经济的观点，说：“有许多同志，片面地看重了财政，不懂得整个经济的重要性；他们的脑子终日只在单纯的财政收支问题上打圈子，打来打去，还是不能解决问题。这是一种陈旧的保守的观点在这些同志的头脑中作怪的缘故。他们不知道财政政策的好坏固然足以影响经济，但是决定财政的却是经济”。他总结1942年以前的财政经验说：“五年以来，我们经过了几个阶段。
最大的一次困难是在一九四O年和一九四一年”，“但是我们渡过了困难。这不但是由于边区人民给了我们粮食吃，尤其是由于我们下决心自己动手，建立了自己的公营经济。边区政府办了许多的自给工业；军队进行了大规模的生产运动，发展了以自给为目标的农工商业；几万机关学校人员，也发展了同样的自给经济。军队和机关学校所发展的这种自给经济是目前这种特殊条件下的特殊产物，它在其他历史条件下是不合理的和不可理解的，但在目前却是完全合理并且完全必要的。我们就用这些办法战胜了困难。只有发展经济才能保障供给这一真理，不是被明白无疑的历史事实给我们证明了吗？到了现在，我们虽则还有很多的困难，但是我们的公营经济的基础，已经打下了。一九四三年再来一年，我们的基础就更加稳固了”。
他最后明确指出：“我们要批驳这样那样的偏见，而提出我们党的正确的口号，这就是“发展经济，保障供给”。在公私关系上，就是“公私兼顾”，或叫“军民兼顾”。我们认为只有这样的口号，才是正确的口号。只有实事求是地发展公营和民营的经济，才能保障财政的供给。
毛泽东提出的“发展经济，保障供给”的财政总方针，既是对1939年以来实行自力更生，自给自足财政政策经验教训的总结，又是对不正确观点的思想廓清；既从理论上阐明了财政与经济的关系，又从实际证明了这一财政方针的正确性。他把发展生产作为解决一切问题的中心，是马克思主义政治经济学在抗日根据地的具体运用，解决了陕甘宁边区探索几年的争论不休的许多财政经济原则问题与实际问题，提出了抗日根据地财政经济发展的正确道路。在1942年边区高干会议上，通过学习讨论，全体高级干部统一了认识，统一了思想。从此，“发展经济，保障供给”的观点完全确立起来，成为这一时期抗日根据地经济和财政工作的总方针。
（三）“发展经济，保障供给”财政方针的贯彻
“发展经济，保障供给”财政方针确立后，各抗日根据地都积极贯彻和落实，用这个总方针推动和发展财政经济工作。
根据“发展经济，保障供给”的总方针，陕甘宁边区作出了开展经济建设的决定和“五一施政纲领”。1940年12月12日，陕甘宁边区作出《关于边区经济建设的决定》，提出边区当前刻不容缓的迫切任务，首先是为了使边区由半自给自足迅速走向完全自给自足，保障长期抗战军队的供给。要求各级党委必须以开展经济建设作为当前最迫切的实际中心工作之一，必须按照边区政府颁发的经济计划迅速制订细致的经济建设具体计划，边区的财政经济政策要迅速转变为自力更生的自给自足的政策。为了实现这一政策，要求从以下原则出发：一是要依靠全边区人民，使政府的政策成为广大人民自己的政策，发扬人民群众的劳动热忱和生产积极性，努力从事集体有效的生产，发展公营企业。二是在经济上不但要扶助基本群众的经济发展，还要团结各阶层人民参加建设运动。三是从变动的与最困难的条件着手，定出具体的自给自足计划。四是从长期打算出发，爱惜人力、物力、财力，既能应付现在，又能照顾将来的经济发展。五是要深刻认识与研究边区的特点，对财政经济有一定的限制。根据上述原则，边区财政经济建设的计划中确定：以发展农业生产为第一位，不但提高粮食畜牧生产，而且要发展边区工业生产所需要的农业原料；努力发展边区工业，着重发展轻工业与手工业；商业以发展对外贸易为主，开展边区内外的流通。实现自给自足的具体目标与措施是，农业上继续发动人民开荒，兴修水利，增加粮、油、棉等完全自给。工业上扩大现有公营企业，广泛发展民间手工业，使毛织物、煤油、纸张等全部自给；商业上与边区内外的商人合作，发展边区的对外贸易，有计划地进出土产物，运进必需品，使自给自足的经济不为他人操纵和破坏。交通运输上修理现有道路桥梁，修筑必要的交通干线，促进边区工商业发展。组织在职人员从事生产，争取蔬菜油料，部分衣服自给。1942年2月，边区第二届参议会发布了《陕甘宁边区施政纲领》，在财政经济条款中提出：发展农业生产，增加粮食产量；发展工业生产，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资；实行自由贸易，反对垄断统制；发展人民的合作事业，扶助手工业的发展等。陕甘宁边区在以上的部署下，决定于1943年开展大规模的大生产运动。
晋冀鲁豫边区于1943年1月也召开了高干会议，史称“温村会议”，会议根据中共中央提出的“发展经济，保障供给”的经济工作和财政工作的总方针，以及北方局1942年发布的《关于华北敌后抗日根据地1943年方针的指示》精神，决定从这次会议把边区重点工作转移到经济建设上。太行分局书记邓小平在会议上作了《五年来对敌斗争的概略总结与今后对敌斗争的方针》的报告，制定了新形势下的工作方
针，确定了今后工作的具体任务和必要的措施。边区政府副主席戎伍胜在《进一步加强财经建设开展对敌经济斗争》报告中强调，边区财经建设的方针是：发展生产，首先是农业和手工业生产，组织一切力量，建立自给自足经济；加强经济战线和工商管理工作，开展对敌经济斗争；进一步调查国民经济财富，力求实行合理、公平的负担办法。会议通过了关于贯彻“发展经济，保障供给”的决议，提出今后的任务是发展生产，建设自给自足的经济，特别是发展农业和手工业生产，保证军需民食。从此以后，晋冀鲁豫边区经济建设迈进了新时期。
山东抗日根据地对“发展经济，保障供给”的财政经济总方针，进行了认真地宣传、贯彻和落实。确定了根据地发展的指导方针是即克服单纯的、保守的财政观点，立足发展，争取主动，在增收上大做文章，以发展经济特别是以深入减租减息、大力发展农业生产为基础，增加农村畜力，改善群众生活，创造更坚实的物质基础。从1943年开始，山东抗日根据地财经工作主要沿着“发展经济，保障供给”的方针前进。 淮南抗日根据地在贯彻“发展经济，保障供给”的财政方针中，一方面与敌人的经济侵略及封锁作斗争，一方面努力发展生产事业，保障抗日军民的军需、民用。经济政策的要点是发展合作社，开展生产运动，保护自由贸易，改善人民生活。促进根据地内新民主主义经济的繁荣和发展，保证抗战经费和物质的供给。
总之，在这一时期，各抗日根据地，都把“发展经济，保障供给”作为经济和财政工作的总方针，把发展经济放在首要地位，保障了自给自足，渡过了财政难关，并为下一阶段争取抗战胜利打下了一定的物质基础。
第三节 积蓄力量，备战备荒的财政方针
从1943年开始，随着国内国外政治、军事和经济形势的发展变化，抗日根据地的财政方针在原来的基础上又有了新的发展，即在“发展经济、保障供给”的基础上又新增了积蓄力量，备战备荒的内容。
一、“积蓄力量，备战备荒”财政方针实施原因
从1943年开始，一方面国际上反法西斯阵营节节胜利，法西斯阵营即将走向灭亡，中国共产党要积极作好对日本侵略军的反攻。另一方面，国民党军队进一步掀起反共高潮，企图独占抗日战争的胜利果实，中国共产党既要对日抗战，又要积极准备打垮国民党的“围剿”运动，解放全中国。为了完成这两项重大任务，抗日根据地的财政需要进一步改善和加强，与这一时期的任务相适应。
（一）抗日战争形势的变化
1943年初，苏德战争经过斯大林格勒大会战后，世界反法西斯战争的形势急转直下，苏军从战略防御转入战略进攻，德军从战略进攻转入战略防御。此年7月，英美联军在意大利登陆，使墨索里尼政权崩溃，法西斯侵略集团开始瓦解。1944年，苏联红军攻入德国本土作战，英美军队开辟的第二战场，使德军受到两面夹攻。1945年4月30日，苏军攻入柏林，希特勒畏罪自杀，德军被迫放下武器，宣布无条件投降，欧洲战争结束。
在亚洲战场上，日本帝国主义战争也日见失利。1944年，美军加紧了对日军的反攻，并采取越岛作战的战略，接连在马绍尔、塞班岛登陆。1945年4月，美军又在具有战略意义的日本冲绳岛登陆，日本帝国主义在太平洋的军事遭到了毁灭性的失败。8月9日，苏联出兵我国东北，解放区大举反攻，迫使日本帝国主义宣布无条件投降。在国际形势的急剧变化中，中国共产党需要做好一切准备，对日本侵略军进行全面的反攻，将其赶出中国，取得抗日战争的全面胜利。
（二）国共关系的进一步恶化。
自从国民党政府接受日本帝国主义的诱降以后，国民党一步步投靠日本帝国主义，掀起一次次反共高潮。在国际形势变化下，英美为了利用中国军队继续抗击日军，扩大了对国民党政府的军事援助，不仅在中国设立军官学校，为国民党训练军事人员，而且供给大批新式武器，以装备国民党军队。国民党在有利的国际形势下，一方面希望欧战早点结束，使英美的军事力量转向亚洲击败日本；另一方面企图攫取抗战胜利果实，继续维护其反动统治。因此，国民党继续发动新的反共高潮。蒋介石在发表的《中国之命运》一书中，把十年内战的责任推在共产党身上，攻击解放区是“新式割据”，八路军、新四军是“新式军阀”，暗示在两军之内一定要解决共产党。并借共产国际宣布解散之际，叫嚷“马列主义已经破产”，要求“解
散共产党，交出边区”。同时，调兵遣将，对抗日根据地掀起了第三次围攻高潮。在这种形势下，中国共产党不仅要积极准备对日本侵略军的攻击，而且又要准备对国民党军队的反攻，这对抗日根据地的财政就提出了更高的要求。
（三）抗日根据地财政经济的状况
抗日根据地的财政经济状况进入第三阶段以后，从总的形势来看，经过第一阶段的恢复和第二阶段的发展，一步步走向好转，取得了一定的基础。从陕甘宁边区来看，1941年财政收支达到了平衡，1942年总收入是3.49亿元，总支出2.40亿元，收支盈余1.09亿元。1942年的收入与1941年总收入0.23亿元相比，增加了16倍 。收入增加的原因，除同时期物价上升因素外，主要是收入项目增加了，如盐税、粮食、贸易、食盐及特产收入。另外是原有收入增加了，如公盐1941年收入为6万驮，1942年增加到12万驮，这说明财政收入的增加是经济发展的结果。是实实在在的增长，而不是靠财政透支来提高的。1943年，财政总收入为32.01亿元，总支出是31.85亿元，盈余0.16亿元 。在收入中此年虽然向银行借款1.1亿元，但其中有1亿元用于储存备战备荒的物资，这笔借款只是财政上作为周转金而已。如果将此项收入除去，再将各单位自收自支的生产收入统计在内，本年实际收入61亿元，支出为60亿元，盈余1亿元，加上上年度盈余1亿元，二年累积盈余2亿元 ，收入平衡。财政收入中税收占9%，贸易占22%，公盐1%，生产自给64%，说明财政的基础是比较牢固的。1944年收支均为5.08亿元，收支平衡 。以上统计显示，陕甘宁边区的财政状况是较好的，其他抗日根据地的情况由于在敌后，生产环境要差，而且还有战争任务，不见得能与此比美。但从自身的发展来衡量，都比以前有了较大的好转。
抗日根据地财政的好转并不说明就适应了新形势的变化，仍然存在着不相适应的矛盾和需要积极改进的方面。
首先，抗日根据地的现有财力还完全担负不起备战备荒的重任。抗日根据地进入第三阶段后，面临着对日本侵略军的反攻和对国民党军队的反攻，需要储备大量的物资以保障供给。但抗日根据地的财力仅供正常的开支，能像陕甘宁边区那样达到收支平衡，略有节余就很不容易，何况有的抗日根据地的情况并不像陕甘宁边区好，而且出现入不敷出的情况。如晋绥地区，晋西北的财政不敷之数相当大，由1940年的800万元增加到1942年的3000万元 。在这种情况下，要储存大量的战备物质是很困难的，即使财政状况比较好的陕甘宁边区，1943年储存战备资金还向银行借款1亿元。所以，在财力不适应形势需要的情况下，仍需进一步开展生产自给运动，发展工业，增加产量，降低成本，增加积蓄。
其次，抗日根据地军队和干部人数不断增加，不利于战备物资的储蓄。随着抗日战争的发展，特别是国民党对抗日根据地的围攻，各抗日根据地的人数不断增加。1937年，只有4万左右有组织的党员和千万多人的军队，“但到一九四O年，党员已发展到八十万，军队已发展到近五十万” 。抗日队伍的壮大应该说是好事，但其中也存在着“老弱残废、滥竽充数”的现象，“机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象”。这些问题成为财政上的沉重负担，不适应积蓄力量、准备反攻的形势要求。如晋察冀抗日根据地，1942年北岳区脱产人数占总人口的4.2%，平西区高达5.5%，出现了“池小鱼多”的问题。1943年，中央书记处致电晋察冀分局，指出你们现在只有90万人的比较巩固的根据地，而连马匹折合计算尚有8万多人脱离生产，这是不能持久的，要求只留5万即可 。这也说明晋察冀抗日根据地脱离生产的人数太多了。又如晋冀鲁豫边区中的太行区，150万人口要提供6万多脱产人员吃饭、穿衣和作战办公费用 ，这也是难以为继的。再如陕甘宁边区，毛泽东曾说：“在我们陕甘宁边区，则更是由于部队和机关的人数和边区人口比较，所占比例数太大，如果不自己生产，则势将饿死，如果取之于民太多，则人民负担不起，人民也势将饿死”。
再次，铺张浪费现象日益严重，不利于降低成本，增加收入。抗日根据地财政由于经常处于困难的状况，因此厉行节约是抗日根据地一惯的理财思想。但是，浪费现象仍然存在，特别从1943年以后，随着财政状况的好转，出现了严重的贪污和铺张浪费的现象。如陕甘宁边区1942年财政工作总结中指出：“在我们政权中贪污的事情极少，而浪费之大，无论表现在对人力、物力、财力各方面的不合理、不科学、不精细的现象都相当严重。今年是由半自给过渡到完全自力更生的一年，应该是艰苦的一年，但从粮食浪费上的统计，从生活工作生产建设各方面的表现，恐怕是浪费人力、物力、财力最多的一年（如合水县长半
年的请客费即有六千余元之巨），若不厉行转变，长此以往，对于保证长期的抗战与革命胜利的任务是背道而驰的 。1944年，各县清仓，只部分统计，挪借、尾欠、损耗达33669石，安塞县粮食科长与商店人员集体盗卖公粮200多石 。当时，铺张浪费的种类是很多的，一是抽纸烟，如绥德分区保安处4个月吸60条纸烟。二是请客送礼，请客没海参、鱿鱼不算莱，新十旅旅长调走时，地委送边币300万元，专署送30万元。绥德分区自日本投降前这一时期光招待过往军队、干部送人情，开支边币1.2亿元。三是路费，如三边某地委书记到延安开会一年花1000万边币。陇东华池某县委书记到分区开一次会，路费就达35万元。四是要老婆，五是骑好马，六是穿，七是吃，八是住等等。除浪费外，还出现贪污，如安塞县前任五科长串通供给科长等人共贪污公粮240石，延长县二科会计贪污公粮16石，陇东分区保安分处秘书贪污法币100多万元 。铺张浪费对降低成本，积蓄力量是十分有害的。
由于以上的原因，第三阶段的财政方针在“发展经济，保障供给”的基础上，又增添了“积蓄力量，备战备荒”的内容。
二、“积蓄力量，备战备荒”财政方针的内容
关于这一时期的财政方针，首先见于陕甘宁边区西北财经办事处1948年2月18日《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》。其中讲到：“一九四四年的财政方针改为节约储蓄，克服浪费，积蓄力量，备战备荒。一九四五年的财政方针是生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻”。
陕甘宁边区财政厅长南汉宸1947年的《陕甘宁边区的财经工作》中也讲到了这一时期财政方针的转变。他讲到：“一九四四年的方针是节约储蓄，克服浪费，增加生产自给，减少财政开支，以积蓄力量，备战备荒”。“一九四五年提出生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻的方针”。
从以上两处记载来看，这一时期的财政方针概括起来有四方面的内容：一是生产自给。就是通过大生产运动和发展经济达到自给自足；二是克服浪费。就是厉行勤俭节约，减少财政开支；三是积蓄物资。就是积蓄力量，准备好反攻日寇和国民党围攻的物资储备；四是备战备荒，准备反攻。即做好长期打算，做好战争和防灾的准备。
1944年和1945年的财政方针与1942年的“发展经济，保障供给”的方针是一种什么关系？星光先生认为：从1943年到抗战胜利的几年中，边区政府根据“发展经济，保障供给”的财政经济工作总方针，以及当时的政治经济形势，每年都要制定财政工作的具体方针，以指导财政的顺利发展。1944年，全国抗日战争正在进行局部反攻，但抗日战争仍在继续，国民党顽固派仍对根据地实行封锁。同时，又要预防各种自然灾害，克服有的单位存在的浪费财力、物力等现象。因此，1944年边区财政实行“节约储蓄，增加生产自给，备战备荒的方针。1945年，抗日战争进入战略反攻阶段，日本投降后大批干部、部队开拔到前方，经费开支大量增加。另外，边区从4月开始发生旱灾，财政带来一定困难。因此，边区财政实行“生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻”的方针。“总之，这些方针都贯彻了‘发展经济，保障供给’的财政经济工作总方针”。这种解释是正确和深刻的。
其实，在毛泽东提出“发展经济，保障供给”的财政经济总方针时，也谈到了这一时期财政方针的所包含的内容。如他在1942年陕甘宁高级干部会议报告《抗日时期的经济问题和财政问题》中，所讲的发展公营经济，部队、学校和机关自己动手实现自给，就是生产自给的问题。所讲“节约是一切工作机关都要注意的，经济和财政工作机关尤其要注意。实行节约的结果，可以节省一大批不必要的浪费性的支出”，就是关于克服浪费的问题。所讲的“精兵简政”，就是关于节约开支的问题 。另外，毛泽东在他这一时期的不少文章如《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》、《组织起来》中也讲到了有关这一时期财政方针的内容，说明这一时期财政方针的转变不是陕甘宁边区一家提出来的，而是中共中央的精神。 这一时期的财政方针，也反映在各个抗日根据地。如晋察冀抗日根据地，一方面组织生产，实现自给，同时严格管理，厉行节约。当时边区提出的口号中，就有组织起来，全面开展大生产运动；为工业品的逐渐自给自足而奋斗；增加粮食，为大反攻准备物质基础；加强审计，反对贪污。在晋冀鲁豫边区，1943年“温村会议”提出敌占区人民要积蓄力量；实行彻底的精兵简政；严格财政纪律，惩治腐败。1943年6月所召开的太行经济工作会议之后，边区政府各经济部门，进一步端正业务方向，把增加生产、积蓄物质力量作
为本部门中心任务。这些内容在其他抗日根据地也有所反映，这进一步证明了财政方针在“发展经济、保障供给”总方针基础上的转变。
三、“积蓄力量，备战备荒”财政方针的落实
第一，继续开展自给自足运动
这一时期抗日根据地的自给自足运动，一是进一步开展农业大生产运动，解决粮食的供给和储备；二是加强工业品的生产，保证大反攻时的物资供应。
这一时期，各抗日根据地响应毛泽东“自己动手，丰衣足食”的号召，又掀起轰轰烈烈的农业大生产运动。陕甘宁边区，不仅通过劳动互助组、变工队、伙格牛、扎工等形式把广大农民组织起来，投入到农业生产中，而且发动机关、部队和学校开展农业大生产运动。机关和学校在生产和供给上，采取以劳动力入股的合作形式，单位与单位合作，机关与老百姓合作，公私合作，改进了生产关系，刺激了生产情绪，调动了大家的生产积极性。1943年，中直、军直机关原计划生产任务是6200万元，实际生产收获照市价计算达到66617万，折成粮食达44410石。中直军直耕地13144.7亩，收获1823.09石，蔬菜8092755斤。通过大生产运动，大大提高了机关学校的自给程度。中直军直杨家岭不仅达到自给，并且有余，西北局自给达到70%。
陕甘宁边区的生产运动，有力地解决了财政困难，改善了党政军民生活。1943年，边区耕地面积扩大为13774473.5亩，1944年为15205553亩。粮食1943年为1812215石，1944年为1817221石。植棉150473亩，产棉2096995斤，可供所需的一半。牲畜牛为214683头，驴169404头，羊1923163只。其他根据地的农业大生产运动也轰轰烈烈，成绩显著。农业大生产运动，为抗日战争胜利奠定了物质基础。
在通过大生产运动促使农业生产有了很大发展的同时，针对工业品仍然短缺的问题，抗日根据地又开展了工业品自给的生产运动。为了发展工业生产，1944年，毛泽东在中共中央办公厅职工代表大会上发表了重要讲话。指出：“要打倒日本帝国主义，必须有工业。要中国的民族独立有巩固保障，就必须工业化，我们共产党员是要努力于中国工业化的。” 陕甘宁边区为了响应党中央的号召，作出了《关于争取工业品全部自给决定》，西北局提出二三年内完成工业品完全自给。在发展工业生产中，陕甘宁边区采取了许多政策措施。在加强企业领导方面，一是实行集中领导分散经营；二是加强工厂管理一元化，建立厂长负责制。在改善经营管理制度方面，一是对公营工厂实行报销制、营业制和制造费制三种领导形式；二是克服机关化实行企业化；三是实行经济核算制；四是纠正平均主义，改革工资制度。在改善企业经营管理的同时，又大力发展生产合作社，据不完全统计，1943年全边区已有生产合作社80个，1944年增加到114个，1945年抗战前夕各种生产合作社达到235个。经过努力发展，陕甘宁边区到1944年基本上实现了工业品自给。
总之，自给自足运动不仅改善了抗日根据地的物资条件，而且为战争大反攻准备了大量的物资基础。 第二，大力开展勤俭节约运动。
为了增加储备，减少开支，抗日根据地普遍开展了勤俭节约运动。陕甘宁边区政府1944年在《陕甘宁边区简政实施纲要》中，要求各机关单位坚持勤俭节约的作风，爱惜民力，从一张纸、一片布、一根火柴作起，不急之务不举，不急之钱不用。如在节约粮食方面，注意保管，以防鼠患虫害；减少粮食搬运，以免损耗；严格执行粮票制度，以免吃双份粮；实行集体吃饭制，吃杂粮代替细粮，食用米菜混合饭；煮饭前详细统计人员，按人数下米；提高煮饭技术，避免生饭、焦饭及厚锅巴等等。在节约被服方面，缝制衣服时，就布裁衣；号码要多，以免小人大衣，浪费布料；建立交销制度，一切破烂被服呈交供给机关，作缝补旧衣或打草鞋；从事开荒、种地、背柴等重劳动时，不穿新衣，背物时，垫上背架；禁止使用绑腿捆带木柴、军服包装粮食；被服多洗多晒，既清洁卫生，又保证耐用等等。
第359旅不但是生产的模范，而且在节约运动中也做出了显著成绩。一是吃豆杂饭。将每天应领的5斗小米除吃3斗外，另用2斗小米换取黑豆4斗磨成豆杂杂，全连一月可节省1380斤。二是吃??饭。将每天领的5斗小米全数换成黑豆、麦子、荞麦、绿豆，磨成杂面做??吃。这样5斗小米（150斤）可换得杂粮193斤，增加了43斤。三是4月至8月中每天吃3餐，其余每天吃两餐，早饭吃豆杂杂，晚饭吃??。四是吃合饭。据统计仅此一项措施在359旅推广3个月，就节省2000石细粮。在被服方面，过去每人每
年开支被服费合计66725元，实行节约办法后每人每年开支数为29500元，每人每年可节省被服费37225元。
晋察冀抗日根据地，为了进一步厉行节约，边区政府重新制定了行政经费标准，普遍降低津贴，缩减办公费用，反对贪污浪费。1943年公布的《开支标准规定》，参议员、政府处局长、行署正副主任、专员、县长等每月津贴从原来的16元减到10元，一般工作人员从10元减到6元。部队的津贴费普遍比原来标准降低一半。为节省纸张开支，每张纸上两面抄写。粮食供应上军政人员改每日三餐为两餐，每人每天由2斤减为1.6斤。
山东抗日根据地的节约运动，成绩也很突出。1942年，滨海战略区节约4.8亿元，胶东区为3.2亿元，清河区为0.7亿元，鲁中为3.3亿元，合计约12.2亿元 。1943年的节约运动中，鲁中某团全年节约60万元，这在当时条件下是相当不易的。淮南抗日根据地，1944年新四军第二师颁布了生产节约计划，规定津贴物品，节省者公私对半分。一切公物，凡属不注意保管爱护而破坏者，应照价赔偿。鄂豫边区从1940年以来就响应中央指示，提出节省人力、物力，反对贪污浪费。办公用纸使用印刷厂的边角料，一个信封用二三次，墨水除特殊工作外一般用自配的靛水，油灯捻子每夜一般用一根。几十人的边区党委机关至1943年四月止，共节约开支23600余元。
第三，精兵简政，减少财政开支。
精兵简政是1941年11月陕甘宁边区第二届参议会上李鼎铭先生首先提出来的，得到了中共中央的重视。同年12月，中共中央发出了“精兵简政”的指示，要求切实整顿党、政、军各级组织机构，精简人员，充实连队，以节约人力物力。就此，毛泽东在1942年9月为延安《解放日报》写了社论，指出这是“一条极其重要的政策”。1943年，为了减少行政性财政支出，积蓄力量，准备反攻，陕甘宁边区在原来精兵简政的基础上，进行了第三次精兵简政，进一步减少脱产人员。规定脱离生产的部队不能超过全边区总人数的2%，脱离生产的民政人员不能超过全边区人口总数的1%。经过精兵简政，脱离生产的人员由11500人减少到7500人，收到了优良的效果。
在精兵简政中，由边区领导刘伯承、邓小平亲自领导。1943年1月份进行精兵简政动员，师部发出“关于实施精兵简政”的命令。通过这次精兵，太行区师直单位、385旅、新一旅和各军分区，共减去151个单位，20047人减少到1163人，分别减少58.6%和55.7%。在简政方面，边区政府各厅局机关实行大合并，由原来的548人精简为285人，减少了48%。同时还调整行政区划，合并县或实行联合县制。太行区由原来的39个县划为33个县，减少15%；区由原来的213个划为133个，减少37%；村由3597个划为2950个，减少25% 。1943年12月16日，毛泽东和彭德怀致电邓小平，指出：“晋冀鲁豫边区的领导同志，对这项工作抓得很紧，做出了精兵简政的模范例子”。要求“巩固精简成果，努力生产，积存力量，准备和迎接更加艰苦局势的到来”。
精兵简政大大地减少了财政开支，减轻了人民负担，激发了人民群众大生产运动的高潮，对贯彻这一时期的财政方针确实起到了巨大的作用。
第四，积蓄物资，准备反攻。
通过大生产运动、厉行节约和精兵简政，抗日根据地的财政日益好转，物资储备不断增加。如陕甘宁边区，在大生产运动中，各单位生产自给收入达38亿元（不包括留作生产积蓄基金部分），占财政总支出的64%。实行精兵简政和节约运动，节省17925万元，占总支出的35.7%。此年财政收入32.03亿元，支出31.84亿元，盈余1648.44万元。1944年，不仅机关和个人生产增加了1-5倍，而且财政支出大大减少，总计节约达20亿元，使财政收支持平。1945年，财政收入为16.10亿元，支出15.54亿元，结余5527万元。至日本投降时，边区财政积蓄足用一年。
晋冀鲁豫边区这一时期的财政收入也进入了稳定的阶段，1944年达到收支平衡。八路军总部及129师到1945年抗战结束时节余4811万元，入账的还只是各部队上交部分，自筹部分还不包括在内。山东抗日根据地从1943年以后，财政收入有了明显的增长。1944年除农业外，手工业、副业、运输和贸易收入达16亿元。1945年虽稍有损失，但总的来看这一时期的财政也基本保持了平衡。
以上既是“积蓄力量，备战备荒”财政方针的执行结果，也是这一财政方针的真实体现，这一方针为大反攻准备了大量的物力和财力，是取得抗日战争胜利的物资基础。