土地储备制度的法律效力位阶探讨
作者：周 胜 张丽娜
【摘要】
《土地管理法》已经被提上修改议程，到底该如何修改，各界众说纷纭。其中，一个争议较大的问题，即“土地储备制度”是否纳入、是否应纳入《土地管理法》？笔者试图从法律效力位阶的角度，探讨将这一制度纳入《土地管理法》的必要性和现实性。本文主要包括以下几个部分的内容：第一部分是土地储备制度的现况；第二部分整理现行土地储备制度的规范体系；第三部分在现行规范体系的基础之上提出存在的问题；第三部分则针对这一系列问题提出的解决方案，即提高土地储备制度的法律效力位阶，将土地储备制度纳入《土地管理法》。
【关键词】
土地储备 法律效力位阶 法律规范体系
一、 土地储备制度现况
我国于1996年在上海成立了第一家城市土地储备机构——上海土地发展中心（现已更名为上海市土地储备中心），此后，深圳、杭州、南通等地也相继建立土地储备机构，出台相关的规范性文件对土地储备制度进行规制。随着土地储备制度的发展，以及国有土地交易管理的现实需要，全国各市、县基本都建立了本行政区域范围内的土地储备机构。
与土地储备机构的繁荣局面相反，土地储备法律制度却不够健全，甚至可以说基本处于“缺位”状态。国务院办公厅虽然发文规定各市、县应建立土地收购储备制度，但对于该如何建立、建立一个什么样的机构、这个机构用以承担什么样的职能等等，这些十分重要、且原则性的问题，都没有进一步的规定。
国家层面缺少统一的规定和要求，地方又需要对土地储备制度进行规范和管理，于是，各地方相继出台了相关的地方政府规章，这些规章构成了目前土地储备法律制度的主要组成部分。
这种法律制度的构建模式必然导致一个很严重的问题，即对土地储备的法律规制上，法制不统一。各地的经济发展状况和需求存在较大的差异，对土地储备
制度的功能定位、运作模式、机构性质等的理解亦有所不同，导致土地储备制度在运作过程中出现了诸多问题。
例如，国务院办公厅在转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》中明确，“要进一步完善土地收购储备制度，积极引入市场机制，进行土地开发整理，降低土地开发成本，提高普通商品住房用地的供应能力。”但事实上，土地储备机构垄断土地供应市场，部分地方的土地储备机构甚至成为政府公然“炒买炒卖”土地的手段。可以说，土地价格越来越高，各地频频出现“地王”的现象与现行土地储备制度的混乱局面不无关系。
再者，由于土地储备机构的性质并不明确，大部分土地储备机构并没有自有资金，但土地储备过程中又需要大量的资金支持。目前普遍的做法是以土地使用权抵押或者政府提供担保，向银行贷款，且不谈这两种担保形式是否存在问题，仅就土地储备本身来看就是一个高风险的过程，一级开发何时完成、储备土地何时出让、储备土地能够以什么价款出让等等问题，都导致还贷存在很大的不确定性。但是，即使土地储备机构不能按期还贷，银行又能怎样呢？结果就是，土地储备机构贷款资信能力越来越差，贷款越来越难。
除此之外，土地储备制度运作过程中还存在大量的问题，但这些问题不是本次发言的重点，在这里就不再赘述。
二、 土地储备制度的现行法律规范体系
1. 部门规章
（1） 土地储备管理办法
《土地储备管理办法》由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定，于2007年11月19日发布施行。《土地储备管理办法》是目前土地储备法律规范体系中唯一一个全国性的、系统、全面地规制土地储备制度的规范性文件。
《土地储备管理办法》第二条将土地储备界定为“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”第三条规定“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”土地储备的主管部门为“市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门”。此外，《土地储备管理办法》对土地储备计划与管理，土地储备的范围、实施土地储备的程序，储备土地的开发、利用、供应，以及土地储备资金的管理等问题，均做了一般性的规定。
《土地储备管理办法》的规定大部分是原则性规定，例如第七条规定“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”至于具体应如何编制年度土地
储备计划，由哪个部门负责具体实施编制工作，与规划、建设、市政、交通、环保等部门如何协调，市县人民政府如何批准、批准依据的标准为何，以及备案的效力等问题均没有进一步的规定。
（2） 土地储备资金财务管理暂行办法
2007年2月27日，财政部、国土资源部印发《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007]17号），用于规范土地储备资金财务收支活动。
（3） 土地储备金会计核算办法（试行）
2008年8月19日，财政部印发《土地储备金会计核算办法（试行）》（财会[2008]10号），用于规范土地储备机构管理的土地储备资金的会计核算，自2009年1月1日起施行。
（4） 散见于其他部门规章中的规定
如：2003年6月5日，《央行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》；2008年7月29日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于金融促进节约集约用地的通知》等。
2. 地方性法规及规章
目前，规范土地储备制度的地方性法规有两个，一个是自2004年6月1日起施行的《包头市土地储备条例》；另一个是自2004年1月1日起施行的《西安市土地储备条例》。
其他地方则以地方政府规章或其他形式出台了相关政策，2004年6月9日上海市人民政府令第25号发布《上海市土地储备办法》，自2004年8月1日起施行，并于2004年10月25日印发《上海市土地储备办法实施细则》（沪府发
[2004]41号）。
2005年8月3日，北京市国土资源局、市发展和改革委员会、市规划委员会、市建设委员会共同制定、印发《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市〔2005〕540号）。
此外，宁波、抚顺、兰州、海口、大连、珠海、南京、合肥、石家庄等地也相继出台了地方政府规章或者相关规范性文件，建立起具有地方特色的土地储备制度。
三、 现行土地储备法律规范体系存在的问题
第一，中央和地方的规范之间存在效力冲突。目前的土地储备法律制度规范体系，以地方性规章为主体，全国统一的规范性文件仅有三个，且全部是部门规章，另有两个地方性法规。
根据《立法法》第八十二条、八十六条之规定，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”；“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”可见，部门规章、地方性法规以及地方政府规章的效力上基本处于同一位阶，规范之间的冲突解决起来比较麻烦。
例如，《土地储备管理办法》明确规定土地储备机构是国土资源部下属的具有独立法人资格的事业单位，但是《西安市土地储备条例》却规定“土地储备中心受本级土地行政管理部门的委托，负责土地储备的日常具体工作。”根据行政法的一般原理，行政主管部门的委托机关是没有独立法人资格的，二者之间的冲突应当报国务院决定，国务院决定适用前者的，还要报全国人大常委会最终裁决。
再如，《土地储备管理办法》规定土地储备计划由同级人民政府批准，但《上海市土地储备办法》及其实施细则都规定土地储备计划由“市土地管理工作领导小组审核批准”。二者之间的冲突应当报国务院决定。
第二，缺少上位法。由于没有统一的上位法进行规定，各地方制定相关的规范性文件缺少法律依据，且具有很大的随意性，导致各地制度构建不一，规范层面就十分混乱的现况。
例如，各地关于土地储备资金的规定差异就很大。《西安市土地储备条例》和《上海市土地储备办法》都规定了土地储备专项资金，但是西安未规定该专项资金从何而来，上海规定“储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。”而《北京市土地储备和一级开发暂行办法》仅是规定土地储备资金由一级开发的实施单位负责筹措，包括土地储备机构以及通过招投标确认的土地一级开发的开发商。
第三，法院缺少判案的法律依据。地方性法规仅在地方适用，其他的所有规范性文件全部不能作为法院判案的依据，仅能参照使用。
四、 将土地储备制度纳入土地管理法
法制的不统一，导致土地储备作为国家为了加强对土地的管理和宏观调控，而大力推行的一种制度，却在事实上处于失控于国家管理的状态。土地作为一种稀缺、不可再生的资源，其优化配置十分重要，因此，我们建议将土地储备制度纳入土地管理法。
当然，鉴于目前操作过程中已经十分混乱的实施状态，将土地储备制度整体纳入土地管理法并作细致、详尽规定难度比较大，实际上也是没有必要的。我们建议，土地管理法中只对土地储备制度的重要的、原则性问题进行规定。
1. 土地储备制度的功能
《土地储备管理办法》规定，“为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力„„”
《上海市土地储备办法》规定“为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革„„”
《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，“为规范土地储备和一级开发行为，更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划，确保有计划地供应土地„„”
可见，从立法原意来看，土地储备制度的功能主要在于：国家对土地的利用及土地交易市场进行调控的一种手段，更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划，确保有计划地供应土地。但由于土地储备制度的功能界定不统一，土地出让收入是目前许多地方财政的主要来源，导致土地储备制度在运作过程中，成为部分地方政府圈钱的手段，部分地方政府为了地方利益、眼前利益和“政绩”，盲目储备、出让土地，导致城镇建设用地的迅速扩张和大量耕地被占用。
我们建议，作为一个十分重要的制度，土地储备制度的功能或者说目的应当以法律的形式加以确定，纳入土地管理法。
2. 储备土地的范围
《土地储备管理办法》第十条规定，可以纳入土地储备范围的土地包括：
（1） 依法收回的国有土地；
（2） 收购的土地；
（3） 行使优先购买权取得的土地；
（4） 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（5） 其他依法取得的土地。
各地方的相关规范性文件对此都有更为具体的规定，如《上海市土地储备办法》第六条规定，下列土地应当纳入土地储备范围：
（1） 滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；
（2） 拟转为经营性建设用地的原国有农用地；
（3） 拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（4） 拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（5） 土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（6） 市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
《西安市土地储备条例》第五条规定，下列范围的国有土地应当进行储备：
（1） 列入土地储备计划已征用的土地；
（2） 实施城市规划进行调整的土地；
（3） 因单位撤销、迁移等原因，收回的原划拨土地；
（4） 土地使用期限届满依法收回土地使用权的土地；
（5） 无使用权人的土地；
（6） 人民政府行使优先购买权取得土地使用权的土地；
（7） 依法收回的闲置、荒芜土地；
（8） 改变原批准用途被依法收回的土地；
（9） 以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件被收回的土地；
（10）其他需要进行储备的土地。
可见，实际运作过程中，部分地方对土地储备的范围是有所扩大的，例如：《上海市土地储备办法》规定的“滩涂围垦成陆并经验收合格的土地”显然不属于《土地储备管理办法》中规定的五种可以储备的土地范围；并且还设定了几乎没有边界的兜底条款“市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地”；《西安市土地储备条例》的规定更为广泛，第一种就是“列入土地储备计划已征用的土地”，换言之，在西安纳入土地储备计划的土地就可以储备，几乎没有限制。
因此，我们认为，应当在土地管理法中明确储备土地的范围。
3. 土地储备机构的性质
《土地储备管理办法》规定，土地储备机构承担土地储备工作的具体实施。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
《上海市土地储备办法》规定，上海市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本
区（县）区域范围内实施土地储备。经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
《西安市土地储备条例》规定，土地储备中心受本级土地行政管理部门的委托，负责土地储备的日常具体工作。
《土地储备管理办法》对土地储备机构的性质规定比较明确，是隶属于国土资源管理部门的事业单位，但是各地方的规定不一，部分地区没有规定，如北京；部分地区则规定不明确，如前面列举的上海、西安等地。
土地储备机构作为承担土地储备工作的主要载体，应当以法律的形式对其性质、职能、责任加以明确，因此我们建议，在土地管理法中明确土地储备机构的性质，并明确规定土地储备机构的权限和职能，规范土地储备制度。
以上是本人对土地储备制度法律效力位阶的一点粗浅的看法，主要还是呼吁提高土地储备制度的法律效力位阶，希望在修改《土地管理法》的过程中，能够将土地储备这个非常重要的制度纳入进去。
土地储备制度的法律效力位阶探讨
作者：周 胜 张丽娜
【摘要】
《土地管理法》已经被提上修改议程，到底该如何修改，各界众说纷纭。其中，一个争议较大的问题，即“土地储备制度”是否纳入、是否应纳入《土地管理法》？笔者试图从法律效力位阶的角度，探讨将这一制度纳入《土地管理法》的必要性和现实性。本文主要包括以下几个部分的内容：第一部分是土地储备制度的现况；第二部分整理现行土地储备制度的规范体系；第三部分在现行规范体系的基础之上提出存在的问题；第三部分则针对这一系列问题提出的解决方案，即提高土地储备制度的法律效力位阶，将土地储备制度纳入《土地管理法》。
【关键词】
土地储备 法律效力位阶 法律规范体系
一、 土地储备制度现况
我国于1996年在上海成立了第一家城市土地储备机构——上海土地发展中心（现已更名为上海市土地储备中心），此后，深圳、杭州、南通等地也相继建立土地储备机构，出台相关的规范性文件对土地储备制度进行规制。随着土地储备制度的发展，以及国有土地交易管理的现实需要，全国各市、县基本都建立了本行政区域范围内的土地储备机构。
与土地储备机构的繁荣局面相反，土地储备法律制度却不够健全，甚至可以说基本处于“缺位”状态。国务院办公厅虽然发文规定各市、县应建立土地收购储备制度，但对于该如何建立、建立一个什么样的机构、这个机构用以承担什么样的职能等等，这些十分重要、且原则性的问题，都没有进一步的规定。
国家层面缺少统一的规定和要求，地方又需要对土地储备制度进行规范和管理，于是，各地方相继出台了相关的地方政府规章，这些规章构成了目前土地储备法律制度的主要组成部分。
这种法律制度的构建模式必然导致一个很严重的问题，即对土地储备的法律规制上，法制不统一。各地的经济发展状况和需求存在较大的差异，对土地储备
制度的功能定位、运作模式、机构性质等的理解亦有所不同，导致土地储备制度在运作过程中出现了诸多问题。
例如，国务院办公厅在转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》中明确，“要进一步完善土地收购储备制度，积极引入市场机制，进行土地开发整理，降低土地开发成本，提高普通商品住房用地的供应能力。”但事实上，土地储备机构垄断土地供应市场，部分地方的土地储备机构甚至成为政府公然“炒买炒卖”土地的手段。可以说，土地价格越来越高，各地频频出现“地王”的现象与现行土地储备制度的混乱局面不无关系。
再者，由于土地储备机构的性质并不明确，大部分土地储备机构并没有自有资金，但土地储备过程中又需要大量的资金支持。目前普遍的做法是以土地使用权抵押或者政府提供担保，向银行贷款，且不谈这两种担保形式是否存在问题，仅就土地储备本身来看就是一个高风险的过程，一级开发何时完成、储备土地何时出让、储备土地能够以什么价款出让等等问题，都导致还贷存在很大的不确定性。但是，即使土地储备机构不能按期还贷，银行又能怎样呢？结果就是，土地储备机构贷款资信能力越来越差，贷款越来越难。
除此之外，土地储备制度运作过程中还存在大量的问题，但这些问题不是本次发言的重点，在这里就不再赘述。
二、 土地储备制度的现行法律规范体系
1. 部门规章
（1） 土地储备管理办法
《土地储备管理办法》由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定，于2007年11月19日发布施行。《土地储备管理办法》是目前土地储备法律规范体系中唯一一个全国性的、系统、全面地规制土地储备制度的规范性文件。
《土地储备管理办法》第二条将土地储备界定为“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”第三条规定“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”土地储备的主管部门为“市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门”。此外，《土地储备管理办法》对土地储备计划与管理，土地储备的范围、实施土地储备的程序，储备土地的开发、利用、供应，以及土地储备资金的管理等问题，均做了一般性的规定。
《土地储备管理办法》的规定大部分是原则性规定，例如第七条规定“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”至于具体应如何编制年度土地
储备计划，由哪个部门负责具体实施编制工作，与规划、建设、市政、交通、环保等部门如何协调，市县人民政府如何批准、批准依据的标准为何，以及备案的效力等问题均没有进一步的规定。
（2） 土地储备资金财务管理暂行办法
2007年2月27日，财政部、国土资源部印发《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007]17号），用于规范土地储备资金财务收支活动。
（3） 土地储备金会计核算办法（试行）
2008年8月19日，财政部印发《土地储备金会计核算办法（试行）》（财会[2008]10号），用于规范土地储备机构管理的土地储备资金的会计核算，自2009年1月1日起施行。
（4） 散见于其他部门规章中的规定
如：2003年6月5日，《央行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》；2008年7月29日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于金融促进节约集约用地的通知》等。
2. 地方性法规及规章
目前，规范土地储备制度的地方性法规有两个，一个是自2004年6月1日起施行的《包头市土地储备条例》；另一个是自2004年1月1日起施行的《西安市土地储备条例》。
其他地方则以地方政府规章或其他形式出台了相关政策，2004年6月9日上海市人民政府令第25号发布《上海市土地储备办法》，自2004年8月1日起施行，并于2004年10月25日印发《上海市土地储备办法实施细则》（沪府发
[2004]41号）。
2005年8月3日，北京市国土资源局、市发展和改革委员会、市规划委员会、市建设委员会共同制定、印发《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市〔2005〕540号）。
此外，宁波、抚顺、兰州、海口、大连、珠海、南京、合肥、石家庄等地也相继出台了地方政府规章或者相关规范性文件，建立起具有地方特色的土地储备制度。
三、 现行土地储备法律规范体系存在的问题
第一，中央和地方的规范之间存在效力冲突。目前的土地储备法律制度规范体系，以地方性规章为主体，全国统一的规范性文件仅有三个，且全部是部门规章，另有两个地方性法规。
根据《立法法》第八十二条、八十六条之规定，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”；“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”可见，部门规章、地方性法规以及地方政府规章的效力上基本处于同一位阶，规范之间的冲突解决起来比较麻烦。
例如，《土地储备管理办法》明确规定土地储备机构是国土资源部下属的具有独立法人资格的事业单位，但是《西安市土地储备条例》却规定“土地储备中心受本级土地行政管理部门的委托，负责土地储备的日常具体工作。”根据行政法的一般原理，行政主管部门的委托机关是没有独立法人资格的，二者之间的冲突应当报国务院决定，国务院决定适用前者的，还要报全国人大常委会最终裁决。
再如，《土地储备管理办法》规定土地储备计划由同级人民政府批准，但《上海市土地储备办法》及其实施细则都规定土地储备计划由“市土地管理工作领导小组审核批准”。二者之间的冲突应当报国务院决定。
第二，缺少上位法。由于没有统一的上位法进行规定，各地方制定相关的规范性文件缺少法律依据，且具有很大的随意性，导致各地制度构建不一，规范层面就十分混乱的现况。
例如，各地关于土地储备资金的规定差异就很大。《西安市土地储备条例》和《上海市土地储备办法》都规定了土地储备专项资金，但是西安未规定该专项资金从何而来，上海规定“储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。”而《北京市土地储备和一级开发暂行办法》仅是规定土地储备资金由一级开发的实施单位负责筹措，包括土地储备机构以及通过招投标确认的土地一级开发的开发商。
第三，法院缺少判案的法律依据。地方性法规仅在地方适用，其他的所有规范性文件全部不能作为法院判案的依据，仅能参照使用。
四、 将土地储备制度纳入土地管理法
法制的不统一，导致土地储备作为国家为了加强对土地的管理和宏观调控，而大力推行的一种制度，却在事实上处于失控于国家管理的状态。土地作为一种稀缺、不可再生的资源，其优化配置十分重要，因此，我们建议将土地储备制度纳入土地管理法。
当然，鉴于目前操作过程中已经十分混乱的实施状态，将土地储备制度整体纳入土地管理法并作细致、详尽规定难度比较大，实际上也是没有必要的。我们建议，土地管理法中只对土地储备制度的重要的、原则性问题进行规定。
1. 土地储备制度的功能
《土地储备管理办法》规定，“为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力„„”
《上海市土地储备办法》规定“为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革„„”
《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，“为规范土地储备和一级开发行为，更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划，确保有计划地供应土地„„”
可见，从立法原意来看，土地储备制度的功能主要在于：国家对土地的利用及土地交易市场进行调控的一种手段，更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划，确保有计划地供应土地。但由于土地储备制度的功能界定不统一，土地出让收入是目前许多地方财政的主要来源，导致土地储备制度在运作过程中，成为部分地方政府圈钱的手段，部分地方政府为了地方利益、眼前利益和“政绩”，盲目储备、出让土地，导致城镇建设用地的迅速扩张和大量耕地被占用。
我们建议，作为一个十分重要的制度，土地储备制度的功能或者说目的应当以法律的形式加以确定，纳入土地管理法。
2. 储备土地的范围
《土地储备管理办法》第十条规定，可以纳入土地储备范围的土地包括：
（1） 依法收回的国有土地；
（2） 收购的土地；
（3） 行使优先购买权取得的土地；
（4） 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（5） 其他依法取得的土地。
各地方的相关规范性文件对此都有更为具体的规定，如《上海市土地储备办法》第六条规定，下列土地应当纳入土地储备范围：
（1） 滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；
（2） 拟转为经营性建设用地的原国有农用地；
（3） 拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（4） 拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（5） 土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（6） 市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
《西安市土地储备条例》第五条规定，下列范围的国有土地应当进行储备：
（1） 列入土地储备计划已征用的土地；
（2） 实施城市规划进行调整的土地；
（3） 因单位撤销、迁移等原因，收回的原划拨土地；
（4） 土地使用期限届满依法收回土地使用权的土地；
（5） 无使用权人的土地；
（6） 人民政府行使优先购买权取得土地使用权的土地；
（7） 依法收回的闲置、荒芜土地；
（8） 改变原批准用途被依法收回的土地；
（9） 以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件被收回的土地；
（10）其他需要进行储备的土地。
可见，实际运作过程中，部分地方对土地储备的范围是有所扩大的，例如：《上海市土地储备办法》规定的“滩涂围垦成陆并经验收合格的土地”显然不属于《土地储备管理办法》中规定的五种可以储备的土地范围；并且还设定了几乎没有边界的兜底条款“市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地”；《西安市土地储备条例》的规定更为广泛，第一种就是“列入土地储备计划已征用的土地”，换言之，在西安纳入土地储备计划的土地就可以储备，几乎没有限制。
因此，我们认为，应当在土地管理法中明确储备土地的范围。
3. 土地储备机构的性质
《土地储备管理办法》规定，土地储备机构承担土地储备工作的具体实施。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
《上海市土地储备办法》规定，上海市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本
区（县）区域范围内实施土地储备。经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
《西安市土地储备条例》规定，土地储备中心受本级土地行政管理部门的委托，负责土地储备的日常具体工作。
《土地储备管理办法》对土地储备机构的性质规定比较明确，是隶属于国土资源管理部门的事业单位，但是各地方的规定不一，部分地区没有规定，如北京；部分地区则规定不明确，如前面列举的上海、西安等地。
土地储备机构作为承担土地储备工作的主要载体，应当以法律的形式对其性质、职能、责任加以明确，因此我们建议，在土地管理法中明确土地储备机构的性质，并明确规定土地储备机构的权限和职能，规范土地储备制度。
以上是本人对土地储备制度法律效力位阶的一点粗浅的看法，主要还是呼吁提高土地储备制度的法律效力位阶，希望在修改《土地管理法》的过程中，能够将土地储备这个非常重要的制度纳入进去。