第一讲 当前反腐倡廉面临的形势与任务
加强反腐倡廉工作，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证。加强反腐倡廉工作，是壮大国有经济，巩固党执政物质基础的必然要求；是落实科学发展观，推进健康发展的重要保证；是维护群众合法权益，密切党群干群关系，构建社会主义和谐社会的客观需要。必须充分认识反腐倡廉对促进企业持续健康发展的重大意义，始终保持高度的政治责任感和工作使命感，不断把反腐倡廉工作推向深入
一、共产党反腐败的历史轨迹
中国共产党走过了70多年的光辉历程。70多年来，中国共产党在领导中国革命和建设的过程中，坚持不懈地开展了反腐败斗争，积累了丰富的经验。认真总结这些经验，将会给当前正在深入进行的反腐败斗争提供重要的启示。
中国共产党历来高度重视反腐败斗争，不仅一向态度坚决、旗帜鲜明，而且一贯把反腐败斗争当作一件大事来抓。经过长期的反腐败实践和探索，中国共产党积累了许多宝贵经验。主要有以下几方面：
（一）强化教育，在思想上筑起防腐反腐的长城。进行思想政治教育是中国共产党的光荣传统和政治优势。在新民主主义革命时期，毛泽东就指出：“掌握思想教育是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。”[1]他教育“共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位，而应以个人利益服务于民族的和人民群众的利益。”[2]建国前后，毛泽东又多次告诫全党在胜利面前要树立防腐反腐意识，继续保持和发扬艰苦奋斗、克己奉公的优良传统。中国共产党不仅注重思想教育，而且一向倡导干部特别是高级领导干部一定要身体力行，严格要求，模范地执行党的制度和纪律。在这一方面，毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德等老一辈无产阶级革命家本身就是廉洁奉公的模范。他们的崇高品格和风范，教育和影响了整整几代人，至今仍是反腐倡廉的强大精神力量。在社会主义现代化建设新时期，邓小平根据以往的历史经验和现实的要求也多次强调：“克服特权现象，要解决思想问题。”[3]“改善社会风气要从教育入手。”[4]要“把共产党员教育好，把人民和青年教育好。”[5]第三代领导集体也非常重视干部党员的思想教育，江泽民指出，惩治腐败，最基本的要靠教育。对领导干部提出了“讲学习、讲政治、讲正气”的要求。在全党有针对性地进行了共产主义理想信念教育，全心全意为人民服务的教育，艰苦奋斗教育，法制教育，无产阶级世界观、人生观、价值观和道德观教育等。通过教育，不断提高了广大干部、党员的思想政治素质，对防腐反腐起到了重大作用。
（二）建章立制，在制度上防腐治腐。在反腐败斗争实践中，中国共产党非常重视制度建设。民主革命时期，党中央和民主政府就较具体地制定了一系列的反腐倡廉制度，如民主制度、财务制度、组织制度、生活制度、工作检查制度、监督制度等。建国后，党根据新的历史条件，制定并完善了党政机关工作管理制度、民主制度、新的财务制度、基本建设制度、人事管理制度，工作、生活、学习制度及监察和检查制度等。在干部作风上提出了“七不准”的规定。总的来讲，这些制度在“文革”前的一个时期都得到了比较好的贯彻执行。十一届三中全会后，以邓小平为核心的第二代领导集体和以江泽民为核心的第三代领导集体在总结历史经验教训的基础上，更加注重制度建设，制定了一系列有关廉政建设的规定和条件。如《关于党内政治生活的若干准则》、《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《关于禁止党政机关和党政干部经商办企业的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于党政机关厉行节
约制止奢侈浪费行为的若干规定》等等。同时，在10多年的廉政建设实践中，加强了民主集中制度、党内民主制度和党内监督制度建设；总结和推广了党员领导干部参加双重组织生活制度，民主评议制度，“两公开一监督”制度，党风党纪检查制度，受理群众来信来访制度，各项经济管理与监督制度，专项治理等经验和措施，对于在制度上堵塞、杜绝腐败滋生的漏洞，对于加强党风和廉政建设起了很好的作用。
（三）加强廉政法制建设，以法治腐。在民主革命时期，尽管我们党还不是执政党，但已经进行廉政法制建设的探索。1933年12月，中华苏维埃共和国中央政府发布了《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令。1938年陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区惩治贪污条例》。新中国成立后，中国共产党成为执政党，建立了人民民主专政的国家政权，廉政法制建设逐步摆在了党和国家议事日程。1952年4月，中央人民政府制定了《惩治贪污条例》。这标志着我国反腐败刑事法律的正式确立，对于我国的反腐败斗争和廉政建设具有重要的意义。1957年10月，全国人大常委会通过的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行条例》中的一些条款也对廉政建设作了具体规定。但是，由于历史条件的制约，建国后的一个较长时期内，反腐败斗争更多是采取了政治运动、群众运动的方式，特别是在十年动乱期间，反腐败斗争脱离了法制的轨道，造成了大批冤假错案，破坏了社会稳定，教训是深刻的。改革开放后，邓小平总结历史的经验教训，深刻地指出，反腐败“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[6]10多年来，全国人大和人大常委会通过的有关惩治腐败和规范行政行为方面的法律、决议、规定达210多件，国务院也发布行政法规30多件。这些法律、法规和规定的出台，为反腐败斗争提供了有力的法律武器和政策保证。
（四）建立健全监督制约机制，在机制上防腐杜腐。中国共产党在反腐败斗争中还十分重视运用各种监督形式对党和政府及其工作人员进行多层次、多方位的广泛监督。一是党内监督。中国共产党建立初期通过的党纲和党章中就强调要加强党的纪律和党内监督。党的五大还成立了党内监督机构--中央监察委员会。在党的建设实践中，党内监督制度不断得以加强和完善，特别是改革开放以后，在党内监督方面做了大量工作，创造了许多党内监督的好形式和好方法，这些都对党的建设起了重要作用。二是群众监督。早在民主革命时期，毛泽东就提出让人民监督政府，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[7]建国后，执政的中国共产党在发动和依靠群众监督各级干部，防止权力变质方面作了不懈的努力。改革开放后，中国共产党更是强调群众监督，强调群众监督?06?的法制化、制度化。邓小平指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而不改的，人民就有权依法检举、弹劾、撤换、罢免，要求他们受到法律、纪律的处分。”[8]实践证明，群众监督是反腐败的一个有效途径。三是行政监督。在实际工作中，行政机关有很大的自由裁量权，如果不加以监督和约束，很容易产生消极腐败现象。中国共产党历来很注重发挥行政监督的作用。党的十一届三中全会以后，随着社会主义市场经济体制的建立，行政监督愈益重要。为了更好地发挥行政监督的重要作用，我国不仅紧紧围绕廉政建设，制定了不少行政监督制度和法规，大大加强了行政管理的科学化、法制化，还特别是注重发挥专门监督机关的职能作用。
除了上述监督外，党和国家还建立和逐步完善了国家权力机关监督、民主党派监督、法律监督、经济监督、舆论监督等，基本形成了比较完善的监督体系，这对
杜腐防腐起着十分重要的作用。
（五）抓大案要案，从严从重打击各种权力犯罪。大案要案对党的危害最大，给党造成的影响最坏，广大党员群众也最愤慨，因此，中国共产党始终把反腐败的重点放在大案要案上，建国初期，处决了腐化变质、贪污巨款的高级干部刘青山、张子善等人，在党内外起到了巨大的震慑和教育作用。改革开放以后，针对腐败现象有所滋长的情况，邓小平严肃指出：“刹这个风，一定要从严从重。”[9]“一九五二年杀了两个人，一个刘青山，一个张子善，起了很大作用。现在只杀两个起不了那么大作用了，要多杀几个，这才能真正表现我们的决心。”[10]各级党委和政府按照党中央的精心部署，重点查处大案要案的力度明显加大。仅1993年至1994年，全国监察机关就立案95220件，结案81808件，其中县（处）级干部2220人，厅局级以上干部178人。1996年1月至11月，全国纪检监察机关共立案13.5万多件，涉及县（处）级上干部5643件；在受处分的人员中，县（处）级干部3695人，地厅级以上干部321人。阎健宏、王宝森、辛业江等一个个“大老虎”落入法网，受到了应有的惩罚。重点查处大案要案，一是对搞腐败和正在搞腐败的人可以起到极大的打击、震慑和警诫作用；二是可以起到教育人民、增强国家工作人员的法制观念，鼓舞群众的斗志和勇气的作用；三是表明了中国共产党坚决惩治腐败的决心和力量。
（六）围绕中心任务开展反腐败斗争。建国以前，战争是压倒一切的中心任务，党领导开展的反腐败斗争主要是围绕着夺取民族民主战争的胜利而进行的。40年代末，革命战争胜利在即，党的中心工作开始由乡村向城市、由战争向发展经济转变，毛泽东在党的七届二中全会上及时告诫全党：“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展。务须避免盲目地乱抓乱撞，把中心任务忘记了。”[11]建国之初，迅速恢复和发展国民经济，争取财政经济状况的根本好转是主要任务，所以在“三反”运动中，中国共产党始终把恢复和发展生产作为中心，引导运动服务和服从于这个大局。毛泽东特别要求注意领导生产，不要脱节，不要因此减产，要求各地“务须严格控制，不得妨碍春耕和经济活动”。[12]由于“三反”运动注意了围绕经济建设来进行，从而使运动开展得既轰轰烈烈，又不冲击经济；既有效地遏制了腐败问题，又大大促进了生产的发展，迅速完成了恢复和发展国民经济的任务。在60年代开展的“四清”运动中，虽然也有一些失误，但并未给经济建设造成严重的冲击，主流还是好的。在社会主义现代化建设新时期，随着拨乱反正和党的工作重心的转移，经济建设成了一切工作的中心，其它工作必须服从和服务于这个中心，反腐败斗争也不例外。邓小平就多次强调要以经济建设为中心，坚持两手抓、两手都要硬，把打击经济犯罪、反对腐败现象作为贯彻执行党的基本路线的根本要求和集中力量把经济搞上去的重要保证。江泽民也多次强调这一问题。他在中纪委二次全会的讲话提出的反腐败斗争必须把握的三项原则中，第一条就是“坚持党的基本路线，紧紧围绕经济建设这个中心，为推进改革、建设和发展服务”。[13]这就从路线上、指导思想上保证了反腐败斗争与经济建设、改革开放的一致性。由于正确地处理了反腐败与经济建设的关系，不仅使反腐败斗争取得了一些突破性进展，也使我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。
二、关于国际反腐败
为有效预防和打击腐败问题在世界各国的不断蔓延，联合国于2000年成立了特设委员会，负责制定《联合国反腐败公约》。2003年10月31日，第58届联合国大会通过决议，正式采纳历时两年多拟定的《联合国反腐败
公约》，并决定于当年12月9日至11日在墨西哥梅里达举行高级别签署会议。这项决议还将每年的12月9日确定为国际反腐败日，以纪念公约的签署和唤起国际社会对腐败问题的重视与关注。于是，每年的12月9日，联合国都会呼吁世界各国举行相关宣传活动，倡导“帮助消除腐败是每个人应尽职责”的理念。
三、做“人”、用“权”、过“关”
中国共产党反腐败斗争的经验非常丰富，总结这些经验，给我们以深刻的启示。
（一）必须站在党和国家生死存亡的战略高度，把反腐倡廉当作一件大事来抓，常抓不懈，警钟长鸣。过去党之所以能够在人民群众中享有崇高的威望，赢得人民的拥护和爱戴，与党高度重视反腐败是分不开的。今天，在改革开放的新形势下，反腐败面临的形势依然很严峻，我们更应该保持高度警惕，充分认识反腐败的长期性、重要性和紧迫性，在党中央的领导下，下决心不断抓出新成效，不断把反腐败斗争引向新胜利。
（二）反腐败必须标本兼治，综合治理。这是中国共产党在长期的反腐败斗争中积累的重要经验，也是新时期反腐倡廉必须遵循的重要方针。产生腐败的原因很复杂，孤立地进行某一个方面的治理是不行的，必须从严治标，着力治本，综合治理。既要从严治党，从严治政，抓大案要案，严厉打击腐败分子；也要加强思想政治教育，提高党员干部和国家工作人员的防腐御腐能力；更要加强法律制度建设，因为制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，它既是约束党的各级组织和党员的行为规范，又是实施监督的准绳和依据，法律制度建设是反腐倡廉的更为可靠的途径；还要建立健全强有力的监督机制，制约滥用权力，减少以至杜绝腐败现象的滋生和蔓延。只有这样，才能使反腐倡廉取得更大的成效。
（三）必须正确处理反腐败与经济建设的关系，坚持“两手抓、两手都要硬”，这是保证反腐败斗争健康发展的关键。反腐败与经济建设是一致的，经济建设为反腐败提供物质基础，反腐败斗争保证经济建设的正确方向，二者相互促进，统一于建设有中国特色的社会主义之中。反腐败斗争必须服从服务于经济建设这个中心，任何时候都不能动摇；同时又不能孤立地抓经济建设，必须把反腐败同经济建设一起部署，一起实施，一起落实。只有这样，才能在推进经济建设的同时，促进反腐败斗争的健康发展。在这一点上，应牢记党在反腐败斗争中两手抓、两手硬的成功经验，也要记取“一手硬、一手软”带来的沉痛教训。
（四）反腐败必须坚持党的领导，只有在党的领导下，才能使反腐败斗争取得成功。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是全心全意为人民服务的党，这是党能够战胜腐败的内在依据。建党70多年来，党在人民群众支持下纠正错误、克服缺点，揭露、消除腐败的历史也表明，中国共产党完全有力量、有能力解决自身的腐败问题，并领导全国人民取得反腐败斗争的胜利。
第二讲 以改革创新的精神推进反腐倡廉建设（3学时）
一、以科学发展观为指导，坚持党的领导，以改革创新的精神推进反腐倡廉建设
当前反腐倡廉建设面临的新情况、新问题
一是从目前的反腐倡廉体制看，一些不利因素不能适应反腐倡廉建设新形势的要求，反腐败工作发展受到制约。
二是从廉政教育的层面来看，传统的反腐倡廉宣传教育片面单薄，与廉政文化建设的要求还存在较大差距。
三是从制度建设的层面来看，制度体系存在缺陷明显、难以落实的问题，整体防范功能相当有限。
四是从监督检查的层面来看，对权力运行的监控乏力，以权制权仍是反腐败斗争亟需解决的问题。
五是从纪检监察机关履行职责的情况看，薄弱环节日益凸现，反腐败成效受到较大影响。
六是从腐败现象发展趋势看，腐败行为更加狡猾隐秘，反腐败斗争受到严峻挑战。
七是从反腐倡廉的社会环境来看，不良的党风、政风、社会风气尚未完全净化，不利于反腐败工作的开展。
以改革创新精神推进反腐倡廉建设的新思路、新对策
（一）教育防范要有新思路，着力提高反腐倡廉教育的针对性和实效性，进一步增强教育的说服力。一是要突出针对性。既重思想道德教育，更重职业规范教育。二是要突出制度性。把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划，把教育贯穿于领导干部培养、选拔、管理、奖惩等各个环节，融入保持共产党员先进性教育的长效机制建设之中。三是要突出广泛性。将反腐倡廉教育对象从领导干部推广到全体民众，加强面向全社会的廉洁宣传。
（二）制度建设要有新发展，着力加大制度的落实力度，进一步增强制度的约束力。一要加快反腐立法进程。尽快制定实施《反腐败法》，详细规定对各类腐败行为的界定、立案调查、起诉和惩处办法。要大胆借鉴境外先进反腐制度，尽快出台实行国家工作人员家庭财产申报等相关制度。二是创新制度建设。要由重视制度的平面建设向立体化建设转变。紧紧抓住领导干部选拔任用、行政审批收费、工程项目建设、经营性土地出让、产权交易、政府采购等容易滋生腐败现象和不正之风的重点环节，创造性地加强制度建设。三要推动制度建设与时俱进。对现有的各项规章制度进行全面梳理，该修改的修改，该补充的补充，该完善的完善，尤其要重视程序性制度的建设，减少腐败滋生的机会。
（三）监督制约要有新突破，着力规范权力运行程序，进一步增强监督的制衡力。一是建立健全权力分解制度。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证决策更加科学、执行更加顺畅、监督更加有力。二是发展党内民主，畅通民主监督渠道。三是提高监督的科技含量。把科技手段运用到权力行使的各个环节，实现对权力运行的实时监控、预警纠错、在线跟踪，运用现代管理理念有效防治腐败。
（四）查办案件要有新作为，继续保持惩治腐败的高压态势，进一步增强惩治的威慑力。一是要正确评价反腐倡廉工作，坚决惩治腐败分子。评价一个地方执行党风廉政建设责任制的优劣，不仅要看是否发生了腐败案件，更要看是否主动、认真查处了案件；不仅要看惩治和预防工作情况，更要看群众的信任和满意程度。二是健全查办案件的协调机制。建立联组办案制度，打破系统、单位界限，抽调基层纪检监察干部统一调配，优化组合，整合纪检监察办案力量，加大办案力度。三是注重发挥查办案件的治本作用。注重剖析典型案件，总结经验教训，堵塞漏洞，完善制度。四是保障公民有序参与。建立举报人员奖励及保护措施，对实名举报实行优先办理、快查快结、严格保密、及时反馈、双向沟通等五项承诺。
（五）自身建设要有新举措，着力提高监督检查权威，进一步增强纪检监察机关的执行力。一是要理顺监督体制。体制改革要敢于突破禁区。我们建议尝试改革纪检监察系统现行管理体制，在一些省市开展垂直管理试点，改变当前监督者受制于被监督者的尴尬局面。二是要明确职能定位。要认真抓好反腐倡廉任务分解，加强组织协调，开展监督检查。三是要加强纪检监察机关自身建设。制定纪检监察机关工作条例，对各级纪检监察机关的级别、内设机构、主要职责、工作程序、工作措施、装备设施、经费保障等作出明确规定，形成一套完整的纪检监察机关履职制度体系 二、改革创新精神推动网络反腐的发展
网络反腐，即通过网络技术及所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和对权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种全新方式，是反腐败事业的新方式。
网络反腐之所以能够成为一个内涵明确的概念，就在于它在本质意义上整合了三方面的内容，即网络、民意、执政能力。网络以其独有的特征，一方面吸纳了民意表达，有效整合了民众的智慧和意见，形成了一个良性互动的社会民主环境，从而对执政、施政行为产生了无所不在的监督和约束。
另一方面，网络也为执政者和施政者提供了一个全新的平台和崭新的对话方式，可以更为清晰、理性、全景式的把握民众心理和社会舆论氛围，从而有的放矢的开展工作，与时俱进的提高执政、施政能力，从而在内部减少并消除腐败发生的可能性。网络为反腐败提供了两大支柱，一个是阳光下的“扁平社会”，一个是逐步精英化的执政群体。本人认为，前者尤为重要，也凸显了网络反腐作为全新反腐利器的优势。
官方网络举报最早出现在2003年。那一年，最高人民检察院开始建立网络举报平台，而2005年12月28日，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委
信访室、监察部举报中心的网址(www.12388.gov.cn)。这标志着，网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道。
新华社在09年也通过新华网公布了中央和地方网络举报方式
据知情人透露，“其实，2003年的时候，中央纪委已经有人提议开通举报网站，但当时考虑到网络的安全性问题，怕泄密。到了2005年觉得安全问题已经完全解决了，才正式推出。”如今，全国已有15个省级纪检监察机关相继开通举报网站。
相对于民间网络举报的争吵与喧闹，官方的网上举报走的是一条沉稳的路子，不事张扬，而事功渐成。中央纪委网上举报中心仅开通半年，就受理举报32500件，月均2700件，其中署名举报、有效举报比较多。而最高检提供的数字显示，全国网上举报案件数量年均达3万多件。“网上举报已经成为举报人向检察机关提供线索的主要途径。”最高检控告检察厅举报工作处副处长白会民说。
据调查，80%的职务犯罪是通过举报发现的。举报在反腐工作中具有不可替代的作用，如何充分发挥举报的质量对于有效打击腐败尤为重要。“网上举报，是一条最经济、最便捷、最互动和最保密的举报方式。”2005年初在全国首批开通举报网站的四川省纪委信访室主任黄秀川对记者说，“在网上，匿名的举报者也能和办案机关进行互动交流，这是传统的信访方式无法比拟的。”
江苏省查办的郑大水案就充分体现了这一特点。2005年1月，有人网上举报原苏州市财政局政府采购管理处原副处长郑大水在政府采购中收受贿赂。检察院收到举报线索后，在举报线索的回复栏留言，要求举报人提供关键信息。两天之内，检察机关和举报人交流了30余次，基本掌握了郑大水的犯罪事实，一举突破了案件。而直到现在，检察院还不知道举报人是谁。
在网上自由沟通信息，而又不泄露身份，关键就在于密码举报。“当举报人登录举报网第一次举报时，网站会自动生成一个密码。今后，举报人就使用这个密码登录系统进行查询和交流。”四川省纪委管理网上举报的王璘对记者说。
随着网络的突飞猛进，网上举报的形式也在不断创新，有的地方还开通了工作QQ举报和手机短信举报。为了鼓励网上举报，一些地方出台了奖励措施。如北京市检察机关规定，对网上实名举报国家工作人员贪污、贿赂等犯罪的公民，经查实结案后，最高将可获得10万元的奖励。2004年6月，向北京市网上举报第一案的举报人宋扬(化名)获得了3万元的奖金。宋扬举报了原中国石油化工股份公司油田勘探开发部副主任程绍志收受代理商陈某贿赂67万元的犯罪事实。
“网络举报的利用率也越来越高，尤其是在经济发达地区。”最高人民检察院控告检察厅举报工作处处长何延安告诉记者，江苏某检察院从去年8月到今年5月，一共查处了12起经济大案，其中有8件是来自网上举报。
为什么民间网络反腐能引发大众狂欢，而官方的网上举报的影响却显得有些波澜不兴呢？“因为我们对网上举报强调保密，整个过程只在我们和举报人之间进行，不像一些民间网站那样大肆宣扬炒作。”
第三讲 党的建设与反腐败（3学时）
一、警惕“腐败利益集团”的产生。
看一看当今揭示出来的大案、要案，大都是一团一团的，一伙一伙的，一串一串的，一片一片的，上上下下的，左左右右的，带有某种“体制性、结构性的特点”的，因为它是“有权人的权力”与“有钱人的资本”之间的结盟。如今的腐败无论从其规模、范围、性质还是危害，与过去都不可同日而语。所以，如今的反腐败从其本质来说就是与“腐败团伙”斗，就是在与“特殊利益集团”斗。对反腐败来说，抓反“特权阶层”是一个要害。 “特殊利益集团”是不是一个全新的东西？非也。
为什么前苏联共产党政权会变天？为什么前东欧社会主义阵营会崩盘？原因很复杂，然而其主要内因呢？就是在共产党内已经出现了一个庞大的、抛弃了人民利益的“特权阶层”（“特殊利益集团”中的一种），这也就是为什么中国几代领导人反复强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重斗争”的重要原因之一。
六中全会提出了一个类似于“特权阶层”的新概念：“特殊利益集团”，为什么说它是“类似”？ 因为“特殊利益集团”是“特权阶层”形成的基础，不予警惕和防备，“特殊利益集团”发展的结果就是像前苏联那样的“特权阶层”，从反腐败正本清源的角度来说，必须是一定要反“特殊利益集团”的，若不反的话，那么不仅反腐败永远都反不完，恐怕还要重蹈前苏联共产党政权垮台的覆辙。
当然，不能将“特殊利益集团”完全等同于“腐败利益集团”，否则就会犯“扩大化”的错误。但是，“腐败利益集团”在“特殊利益集团”中却占有极其重要的位置和分量，从现实的反腐败斗争角度来说，从上世纪九十年代开始的以“权力资本腐败”为主要腐败形式而形成的“腐败利益集团”，逐渐成为反腐败斗争的主要危险和现实危险，不反它，反腐败则会认认真真地走过场。为什么？因为如今的反腐败早就不同于解放初期50年代和八十年代初期的反腐败，那时的反腐败是与单个的腐败分子斗争，他们是零星的，是以“个体方式”出现的，不成系统的，“体制性腐败”不是那时的特点。
一个是前苏联的教训，另一个是中国国内腐败的新情况、新特点，所以，六中全会提出的“特殊利益集团”是审时度势的，是很符合中国国情的。
二、防止制度在“一把手”面前苍白无力
强化对权力运行的监督约束，首先就要坚持和健全民主集中制，坚决防止先集中后民主、真集中假民主。有了制度，就要切实维护它的严肃性和权威性，不能造成制度在少数人特别是“一把手”面前苍白无力
一些腐败案件，暴露出我们在制度建设上有缺失，也存在制度贯彻执行不严、落实不够、监督不力的问题。痛定思痛，吸取教训，我们必须切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。
当前，总的是要按照“坚持、恢复、完善、创建”这八个字的要求，抓紧建立健全一整套科学有效的制度体系。关键环节是强化监督，从体制、机制上加强对权力运行的制约和监督，特别是加强对各级领导干部尤其是“一把手”的监督。强化监督，核心是建立健全内外结合的全方位、全过程监督机制，把党内监督与各方面监督结合起来，切实做到权力在哪里、监督就到哪里，权力运行到哪里、监督就延伸到哪里。
如何强化对权力运行的监督约束？首先是坚持和健全民主集中制，在班子中建立健全集体领导与个人分工负责相结合的具体制度和办法，坚决防止先集中后民主、真集中假民主，坚决防止任何个人凌驾于党组织之上，坚决防止个人独断专行。对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须坚持集体讨论、集体决定。
在这次全会的小组讨论中，许多同志都提到领导干部带头执行制度的重要性，我完全同意。有了制度，就要切实维护它的严肃性和权威性，严格按程序和规则办事，不能造成制度在少数人特别是“一把手”面前苍白无力。这里要注意防止两种倾向：一种是把程序当作摆设，“飞过海”；另一种是把程序当作形式，“走过场”。前不久，我们市委常委会在研究制度安排时，还提到进一步增强透明度的问题。阳光是最好的防腐剂，透明本身就是一种监
督。使权力在阳光下运行，才有可能避免腐败。我们决定，明年要继续深入推进政府信息公开，逐步加大审计公开的力度。
三、领导干部的作风问题
目前领导干部作风存在的突出问题包括——
一是学风方面，不思进娶得过且过。不能踏下心来认真学习马列主义思想，不能坚持调研，不能坚持科学决策和民主决策。其中危害最深的莫过于采劝实用主义”，搞假学习，说一套做一套，搞政治投机。
二是群众路线方面，漠视群众、脱离实际。搞形式主义，弄虚作假、劳民伤财；搞官僚主义，虚报浮夸、瞒上压下。
三是在全局观念方面，有令不行，有禁不止，阳奉阴违，我行我素。对一些重大的社会问题，中央有政策，群众也呼吁，但因中间环节堵塞而无法落实，造成“两头热，中间冷”。房价虚高、环境污染、矿难频发等问题盖源于此。
四是生活作风方面，包养情妇，生活堕落。现在查处的腐败分子大都存在生活作风问题，为满足骄奢淫逸的生活，这些腐败分子的贪污金额不断攀升。
四、制度建设——党的建设中的“短板
俗话说“没有规矩，不成方圆”。规矩也就是规章制度，是我们应该遵守的，用来规范我们行为的规则、条文，它保证了良好的秩序，是各项事业成功的重要保证。
制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的理论上没有终点的动态过程，从这个意义上讲，制度没有“最好”，只有“更好”。但科学的积极的制度的建立，能降低“风险”、坚持“勤政”、促进“发展”. 制度即规程，是指在一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的规程。一个组织或团体推行一种规章制度的诱因在于这个组织或团体期望获得最大的潜在效益，而最直接的原因则在于提高组织的协调性和管理的有效性，协调组织内各部门之间协作效果和组织与外部衔接的有效性。按照制度的刚性程度和作用范围，我们可以将一个组织的制度简单分为5种：1、管理制度：是组织管理系统的基本框架，保证管理秩序的根本性的管理制度。2、管理规定：
对某专项的涉及到全组织或某一个专业系统内的工作所做出的具体要求。3、管理办法：对于一项具体工作、操作步骤或对于一个具体的项目的管理所做出的要求。4、实施细则：对于组织管理系统内某一个管理制度的具体实施步骤所做出的具体规定。5、工作条例：组织内部局部性的、或阶段性的工作所做出的系列化规定。
第四讲 贪腐与香港廉政公署（3学时）
一、香港反腐倡廉的历史及其现状
香港的腐败和反腐败历史也和新加坡类似。香港的腐败可以追溯到19世纪中期，20世纪50-60年代，在香港经济起飞过程中，腐败严重爆发。而香港的反腐败也绝不是1974年2月廉政公署成立之后的事情，也可以追溯到19世纪末期。19世纪末期，香港就制定了反腐败的法律。该法律后经过1948年（《防止贪污条例》，Prevention of Corruption Ordinance），1959年和1971年（《防止贿赂条例》，Prevention of Bribery Ordinance）等多次修订，逐渐趋势科学和完善。香港于1952年就成立了反腐败机构，即警察系统内的反贪污部（Anti-Corruption Branch，后来升格为反贪污办公室Anti-Corruption Office）。
香港反腐败的转折发生在1973年10月17日。这一天，新任港督麦理浩下决心要改变反腐败“越反越腐”的不利状况，并命令百里渠就所需要的改革进行调查。4个月后，百里渠拿出调查报告，即组建独立的反腐败机构，并实行打击、预防和教育“三管齐下”的反腐败综合战略。1974年2月13日，立法会通过《廉政公署条例》，15日，廉政公署正式成立。此后，经过大约10年时间，香港即取得了反腐败的成功。在转折发生之前，人民大众只得向腐败低头，没有几个人敢于站出来举报腐败。甚至在1973年6月爆出葛柏事件（Godber Affair），引发大规模的大专学生、市民大众游行示威期间，也没有人站出来举报葛柏的受贿犯罪。在廉政公署成立之后，也还花了数月时间，也没有人主动站出来提供葛柏受贿证据，以使廉政公署无法把葛柏从英国引渡回来。后来，还是另一个高级警务人员韩德，为了减轻法律对自己的惩罚，才愿意站出来举报知情另一个高级警务人员曾行贿过葛柏2.5万港元。这是把葛柏从英国引渡回来并成功定罪的唯一证据，尽管廉政公署早就知道葛柏有高达430多万港币的不法资产。后来，当政府真的显示出坚定的反腐败决心之后，香港的市民大众就开始积极地支持反腐败。今天，在廉政公署每年收到的所有贪污举报中，有超过70%的举报都是“具名”举报。这在全世界都是不多见的。
总之，在香港反腐败重要转折发生前后，在上述五个因素上，都发生了明显的变化。关键的领导人就是新任港督麦理浩，他显示出了前所未有的反腐败政治决心。当然，在麦理浩政治决心的行程过程之中，市民大众在葛柏事件后的游行示威中所展示出来的强烈呼吁也形成了有利的压力因素。反腐败机构改革是香港
跳出“越反越腐”怪圈的另一个关键因素。值得强调的是，香港的反腐败转折是在腐败十分严重，且是在同一个殖民地官僚系统下开始的，政府的严重腐败包括警察系统中的严重的有组织腐败犯罪都是迈向成功的巨大挑战。在这种情况下，香港就要比新加坡更复杂和困难一些。后来的事实证明，初期反腐败策略是有问题的。这个策略就是廉政公署誓言要查出所有腐败犯罪。这在一定程度上是1977年10月到11月间发生的“警廉冲突”以及更严重社会动乱的主要原因，即反腐败策略不当可能导致政治和社会动乱。在当时的危机状况下，港督被迫颁布特赦令。由于特赦过宽，后来又不得不纠偏，采取补救措施查处了警察系统中的严重腐败行为。
香港反腐败成功的经验和教训说明，要想取得反腐败成功，就必须要清除历史上积累下来的腐败。但清除的策略，特别是在腐败严重的情况下展开反腐败成功行动，一定不是依靠执法机构一个个地查处，而是有条件的特殊。特殊政策需要同时兼顾三个维度，即时间、情节和态度。而不能像当年香港的特赦政策，只有时间，而且划在1977年1月1日之前，显然过宽——合适的时间界限应当是1974年2月15日，即廉政公署成立的日期。就情节界限来看，很难先验地制定可量化的标准。从人数比例上来看，应当能够使多数腐败行为人得到赦免，甚至是完全赦免——除对腐败非法收益没收或充公。被赦免的自然是不严重的腐败行为。可以根据这个原则来设定情节界限。例如，腐败金额在多大数额以下，且没有造成其他严重后果。只有这样，才能孤立腐败的“大鱼”或“老虎”，政府和反腐败机构才能集中有限的执法资源完成打“老虎”的艰巨任务。就态度界限来看，关键是主动二字，即腐败者一定要主动坦白自己的犯罪行为，而不是消极、拖延甚至对抗，被其他人举报和揭发。总结香港的教训，后来者就可以采取更可取的策略，来翻过历史腐败的一页。一个可行的策略就是推行财产申报制度，即把这个制度作为清除历史上积累下来的腐败的关键工具。与财产申报制度推行配套的当然是一套完整的特赦政策。另一个可行的策略是更换货币，同时对国民个人合法的现金财产、银行账户财产和不动产重新进行登记。后一个策略比财产申报制度更柔和，可以静悄悄地把所有现金型腐败财产、银行账户上的腐败资产和非法不动产充公，腐败历史随之一笔勾销。但弊端可能是，那些腐败大老虎也一概被赦免，这会不会给反腐败成功行动埋下隐患还不得而知。
第五讲 贪腐与香港廉政公署（3学时）
二、廉政公署及其中国大陆借鉴
香港是目前世界上公认最廉洁的地方之一。国际反贪组织“透明国际”近日公布清廉指数，香港在全球180个国家和地区中排名第12。2009年，香港廉政公署成立35周年，12月8日，人民网记者走进香港廉政公署，独家专访廉政专员汤显明，为您讲述香港反腐台前幕后的故事。直面人民网网友的汤显明显得格外认真和诚恳，而以尽量清晰的普通话接受视频采访，对于他来讲还是第一次。 香港反贪秘诀：最重要的是人民的支持
香港反贪模式作为成功的范例，在国际间受到广泛推许。为了更好地让广大网友理解自己的表述，汤显明特意请工作人员准备了写字板，而他事先准备好的几个关键词已经张贴其上，随着记者问题的逐步深入，他亲手为网友揭开了香港反贪工作的成功秘诀：法律、独立与资源。“最重要的是人民，也就是人民网的人民这两个字。”汤显明于高度概括的三个关键词之外，特别强调人民的支持才是反贪成功的最大秘诀。香港市民支持廉政工作，往往在发现线索后挺身举报。2008年的民意调查显示，99.4%的市民支持廉署，八成市民愿意举报，两者皆是历年最高的比例。
法律、独立与资源——香港廉政建设得以成功推展，有赖这三大要素的配合： 首先是有效的法律及健全的法制。香港反贪法例涵盖公私营机构，令执法机关能全面打击贪污。反贪法例赋予廉署有效的调查权力，令执法工作能有效率进行。香港有良好的法治基础，事事以法为先，法院独立审理案件，令执法工作能充分发挥效能。
第二是独立。有内地官员对于廉政公署独立性的总结让汤显明印象深刻：一个是组织的独立性，一个是编制的独立性，还有就是调查的独立性。“公平，公平非常重要。”汤显明对于公平二字特别强调，而独立正是保证公平的前提。《基本法》第57条列明，香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。《廉政公署条例》也订明，除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖。廉署独立性受法律保障，独立运作更能获得市民信心，也确保廉署公正严明及有效地执行使命。
第三是资源。肃贪倡廉是特区政府的施政方针，特区政府对贪污采取“零容忍”政策，并在资源上全力支持廉署。廉署今年(2009/10)开支预算约为8个亿，约占政府总开支的0.3%。说到这里，汤显明幽默地说，我们的办公大楼也是资源啊(廉政公署大楼于2007年底启用。大楼矗立在港岛东的北角海旁，楼高25层)。还有全面反贪策略——执法、防治与教育“三管齐下”，以“惩防并重”为目标。在汤显明看来，最大的资源是人才。廉署专业的反贪人员能够有效执行各方面的工作。廉政公署现雇有职员约1300人，其中逾半数职员已服务超过十年。
保护实名举报：“市民反贪零风险”
根据《廉政公署条例》，廉署必须接受任何贪污投诉，并不可以因为金额问题而不进行调查，或只挑选处理某些投诉。近年贪污投诉保持每年3000多宗的水平，至于调查工作方面，每年平均有2000多宗仍在进行的调查个案，由此可见廉署的调查工作量。近年案件定罪率达八成以上(去年为87%)，显示廉署打击贪污罪案的成效。过去三年，廉署约八成的个案都在六个月内完成调查，至于性质较轻微的个案，一般会由执行处的“快速反应队”处理，提升案件处理的效率。在香港，30多年来，平均每年近3，000宗贪污举报中，没有一名举报者因资料外泄遭骚扰或报复。
“市民反贪零风险”是如何做到的呢？ 汤显明介绍说，廉署成立初期，收到的举报中，只有大概30%的投诉人愿意提供个人资料，但近年具名举报的比例已上升至超过70%。过去两年，具名举报的比例分别高达73%及74%。廉署一向的口号是“廉署保密，密密实实”，香港市民敢于具名举报，相信主要的原因是廉署的往绩，包括查案有效、将举报人的身份保密，及独立运作等，令市民对廉署的工作有信心。另外，香港也设有完善的法例与机制以保护证人，廉署也设有专责小组以执行保护证人的工作。 廉署独立调查：特首有问题也不放过
作为一个独立反贪机构，廉署直接向香港特别行政区行政长官负责。汤显明先生曾经说过，即使行政长官有问题我们也可以调查。那么，廉署是如何保持自身独立性的呢？ 汤显明说：“关于廉署独立性的法律基础，在回答你们第一条问题的时候已经说了。我们的独立性得到法律保证，最重要的是如何保持这个独立性及确保廉署人员事事依法处理，不偏私，不畏权势。根据廉署的过往来判断，我们是能够做到的。”独立的好处主要有两方面：一是运作上不需受其它机关影响或牵制，确保处事公正而有效率，其次就是独立更能得到市民信心。廉署的独立是受到制衡的，所查的每宗案件都要向“审查贪污举报咨询委员会”交待。 廉署也会遇到调查困难的问题，但困难并非来自外界阻挠或干预，相信没有谁胆敢这样做，做了也收不到他想要的效果。调查困难来自贪污罪行的性质。贪污活动一般是在“授受皆悦”的情况下发生，行贿者是要透过用“黑钱”达到其目的，愿意受贿的当然不会出声，因此调查贪污一向都不容易。加上现今社会犯罪分子愈来愈懂得利用高科技和复杂的方式去转移赃款及隐藏证据，要有效搜证，极为困难。 在香港的司法制度下，若要说情，被告人可以在案件在法庭审讯后，一般在宣判前就其罪行向法院提出从宽处理的理由，给法院在量刑时考虑。廉署调查案件时，也会要求疑犯说出事实和解释，但并不接受以“求情”为罪名开脱的情况，廉署只会依法办事，倘若有人试图影响廉署的调查工作，更可能会触犯“妨碍司法公正”的罪名。
保持自身廉洁：廉政公署受到监察制衡
“廉署请喝咖啡”早已成为口口相传的反腐佳话。既然廉政公署令人闻风丧胆，其工作人员又如何保持自身的廉洁与公正呢？对此汤显明表示，廉署是根据
法律规定，执行其反贪职责及相关权力的，但同时也受到严谨的监察和制衡。贪污罪行通常是秘密进行，有时更没有明显的受害人，所以搜证格外困难，因此，廉署获得立法机关赋予一定的调查权力，以有效打击贪污。 经过多次总结后，现时的法律在容许廉署运用调查权力时，同时要受法院监督。比方说，如果必须申请搜查令，索取嫌疑人的财产资料、或冻结疑犯资产等，均须向法院申请，由法官审批。过去几年的民意调查显示，认为廉署权力适当的被访者占七成以上。 此外，廉署虽然权力大，但是工作也要受监察。廉署的各项工作由多个独立咨询委员会严密监察，委员会成员由行政长官委任并向他负责。贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会及小区关系市民咨询委员会分别监察廉署调查、防贪、小区教育工作和整体资源运作及反贪政策。另外，“廉政公署事宜投诉委员会”则负责审查市民对廉政公署或该署人员所作的投诉、监察处理投诉的工作及建议廉政专员采取适当的跟进行动。此外，立法会及传媒也对廉署的工作起着非常重要的监察作用。 廉署对员工操守要求严谨，内部纪律严明，自成立以来，已设有一个内部调查及监察组，监察廉署人员的操守，并负责调查有关员工涉嫌贪污或违反纪律的个案，并将结果提交“审查贪污举报咨询委员会”及“廉政公署事宜投诉委员会”审议。过去每年收到有关廉署人员的投诉不多，约十多宗，其中只有小部分证实成立﹝每年约一至两宗个案成立﹞。汤显明举例说，数年前，曾有一名高级调查主任因为佯称生病欺骗假期，被内部调查组查出，并将她带上法庭，被法院判处入狱。
重视内地合作：香港廉署经验未必全盘适用
回归以来，随着内地与香港经贸关系和社会联系日益密切，香港廉署跟内地反腐机关的合作与交流不断加强。廉署与广东省人民检察院于1988年开始“个案协查计划”，安排双方人员互访会见贪污案件的证人。至去年年底，双方互访接见了共587名内地证人以及1024名香港证人。近年，双方平均每年安排数十次证人会面及录取证供。2008年双方共与55名证人会面及录取证供。 除了与检察机关合作，香港廉署更加强与监察系统的合作。近年，廉署与监察部的合作有突破性的发展。2008年初与监察部及澳门廉署首次在深圳合办“建设工程”三地防贪研讨会。2008年底，三个机关在香港合办有关加强金融界诚信管治的研讨会。2009年11月，三地反贪机构在澳门合办研讨会，探讨泛珠三角地区私营领域贪腐案的成因及预防。三方机构也已初步同意，定期于三地轮流开展不同形式的防贪合作。 在人员培训方面，内地反贪机构每年派代表参加廉署的总调查主任指挥课程。汤显明介绍，廉署每年平均接待6000多名访港的内地官员，介绍香港反贪工作，又为驻港中资机构举办讲座，接触约2000名在港工作的内地员工。香港廉署即将与广东省人民检察院及澳门廉署，于广州、珠海、深圳、香港、澳门五个城市合办“反腐倡廉广告片创作比赛”，预计本月底开始接受报名，明年七月完成审评，接受大学生与中学生参加。 “我们知道内地的反贪机关都十分重视预防工作，也很有决心。廉署希望能从分享经验方面作出更多贡献，相信在打击贪污、个案协查、人员培训、预防腐败、倡廉教育等多方面，与内地可以继续保持密切的合作。”汤显明认为，有关廉政建设的工作，每个国家、地
区或城市都可能面对独特的问题，其社会、经济、政治体制与发展程度均有差异，香港廉署的经验可以作为参考，但未必全盘适用于其它地方。
防止以权谋私：财产申报由来已久行之有效
为防止官员以公职谋取个人利益，香港政府规定包括特首、主要问责官员及其他行政会议成员，须每年填报《利益登记册》，申报其资产、物业及任何实质利益。有关数据存放于行政会议秘书处及上载于行政会议的网站，公众可以随时查阅。一般公务员实行财产申报制。根据公务员规例，属首长级以上的公务人员，须定期﹝视乎职级由一年至两年不等﹞申报其私人投资，包括在香港的房地产权益。期间如果作出任何每次20万港元或以上的投资交易，均须在交易七天内呈报。至于廉署内部的《廉政公署常规》也订明，全体员工必须每年作出有关的投资申报，相比一般公务员规订，首长级以上人员每一至两年申报投资项目，来得更为严谨。这种申报制度由来已久并一直行之有效，既提升官员的问责，实际上也保护了公职人员的自身利益，以免因日后出现“瓜田李下”的情况，或是涉及利益冲突而招致他人怀疑。
近年信息科技迅速发展，全球经济一体化令贪污罪行越来越复杂，罪犯更懂得利用先进的科技犯案，增加侦破贪污案件的难度。面对日益繁复的贪污案件，廉署加强执法人员的培训，包括“财务调查”和“计算机鉴证”等，提升调查能力，沉着应付。能成功侦破贪污罪行，也有赖社会和市民的支持，廉署近年的民意调查显示，市民支持度达到99%﹝去年支持度达99.4%，是1994年以来最高的﹞。大部分被访者﹝72.3%﹞又认为廉署的反贪工作十分有效或有效，显示市民对廉署的执法效率充满信心。除有效执法外，小区关系处和防贪处的同事亦会针对贪污投诉较多的范畴，加强防贪教育，如小中企、楼宇管理、金融业和慈善团体等，防患未然，并得到业界的支持和高度认同。
展望反贪前景——香港廉政公署也要“与时并进”
反贪是一个任重而道远的漫长过程，谈到香港廉署对于未来工作的规划，汤显明总结说：廉政建设的成功，对于香港今天能够建立法治文明的社会、高效廉洁的政府、安居乐业的生活环境和健康的经济发展，有着一定的贡献。
廉署的未来工作，主要有以下几个方面： 首先是促进公平营商环境，让投资者继续安心在港投资，工商业能健康发展，令市民安居乐业。 其次是深化廉洁教育，让廉洁意识植根于社会之中，巩固核心价值，特别是确保将来接棒的年青一代保持对贪污“零容忍”。 第三是加强区域合作。因应大珠三角经贸进一步融合，廉署将与广东省及澳门的反贪机构组成联合工作小组，共同检视跨境企业的防贪需要，相互提供防贪支持。小组的工作方针包括，共同检视泛珠三角地区的最新营商环境，及跨境企业的防贪需要；探讨如何进一步加强跨境营商者对三地反贪法规的认识；加强推广守法营商和良好公司管治等讯息。另外，在广东
省检察院的倡议下，粤、港、澳三地负责个案协查人员于2005年开始定期举行交流会议，加强在个案协查方面的合作。 第四，加强国际反贪交流与联系。 今年初，香港廉政公署成立“廉政建设研究中心”，结合海内外专家，共同深入研究贪污趋势和现象以及长远的反贪策略。下个星期二到星期四，我们将伙同“欧盟委员会反欺诈局”合办“香港廉政公署第四届国际会议”，主题是“台底交易——营商之‘道’或营商之‘盗’？”，到时世界各地多个反贪机构及相关组织将会派员出席，共同探讨商界贪污对全球的影响。 汤显明表示，与其它罪行一样，贪污不可能完全消灭，反而会随着时间而演变，犯案手法会愈见高明，组织严密隐秘，懂得逃避执法机构侦察，又会利用先进科技，加上经济一体化，更便利罪犯掩饰罪证，例如贿款，犯罪运作甚至跨越边界。因此，香港廉政公署会不断加强专业调查能力，务求能紧贴社会、经济等各方面的变迁和需要，在廉政建设工作方面与时并进。
我们的采访在廉政专员汤显明的侃侃而谈中显得那么短暂，走出廉政公署大楼的时候，不禁想起打车过来时偶遇的司机师傅。听说我们一行人的目的地是廉政公署，尽管并不知道我们的身份和此行的缘由，那位姓简的师傅仍然格外兴奋：“(廉政公署是)包青天来的么，(举报贪污热线)25266366啦，对付那些坏蛋，我们每一个人都举报才有用啦。”简师傅提起自己喜爱的电视剧《包青天》，说到高兴处，还不由唱了起来，“开封有个包青天，铁面无私辨忠奸。”
第六讲 台湾腐败与反腐败（3学时）
一、黑金政治
台湾“立法院”２月２日收到正在遭台官方通缉的前东帝士公司负责人陈由豪的三封传真信函。陈由豪在公开信中指出，陈水扁竞选台北市长和台湾地区领导人时，以现金方式收受他奉上的大笔政治献金，而且“所有这些政治献金都没有收条”。陈由豪希望陈水扁公布自己所收全部政治献金的来源与去处，以昭公信。信中还点了为陈水扁代收献金的几个亲信的名，包括现任高官陈哲男和张景森。２月３日，陈水扁的“秘书长”邱义仁公开承认，２０００年台湾地方选举时，民进党确实接受过两笔分别为５００万元（新台币，下同）的政治献金。三天后，陈水扁承认２０００年自己的竞选总部曾接受陈由豪的１０００万元政治献金，但又说“政治献金不等于包庇黑金，这是两回事”。
这件事在岛内一经曝光，台湾民众对陈水扁的“清廉”信心大跌，没想到一向以“不沾锅”自居的民进党，也和当年的国民党一样都有“黑底”，真是“天下乌鸦一般黑”。
台湾“黑金政治”解读“黑金政治”是近１０多年来台湾社会的“心口之痛”，也是２０００年台湾地区领导人选举时国民党之所以失去政权的主要因素之一。台湾的“黑金政治”带有国民党长期垄断执政资源的背景，但却是李登辉掌权１２年的主要“政绩”，也是台湾选举政治的副产品。
台湾民众都知道，选举需要钱，越高职位的选举需要越多的钱。政坛传闻，选县市级官员需数百万，选县市长则需上千万至数千万，选台北、高雄市长要上亿，选台湾地区领导人则可能是十多亿至上百亿。
选举要这么多钱，钱从哪里来？国民党有党产，其他政党，除了搞小额募款外，收受商人提供的大笔政治献金，就成为台湾政党和政治人物参选的主要钱路。为收受政治献金，台湾有各种政治人物成立的各种基金会，陈水扁１９９４年竞选台北市长时成立的福尔摩沙基金会就是其中之一。
商人提供献金大多求回报，而政治人物收了政治献金也不能没有回报。回报的方式很多，有的体现在政策上，但如果回报到直接的发包工程等“利益输送”上，再加上与黑道勾结抢夺利益，就出现了“黑金政治”。这就是李登辉掌权后期，台湾社会大众对台湾政治的深恶痛绝之处。
因此，２０００年台湾地区领导人选举后期，曾获诺贝尔化学奖的李远哲发表了“要向上提升，不要向下沉沦”的著名公开信，直指台湾的黑金政治弊端而震动社会，获得台湾社会高度认同，也成为当年压垮国民党选情的主要原因之一。
蓝绿阵营互揭“黑锅底”
自称“三级贫户之子”的陈水扁，一向居于“反黑金”的道德高地，在历次选举中追打国民党的“黑金包袱”，因而每次选举，“打黑除弊”必是民进党的
拿手牌。今年元旦前后，陈水扁阵营出于所谓“公投牌”的尴尬失利，而转身大打“追讨国民党党产”和“连战家产不当取得”的“揭弊牌”，声称国民党霸占台湾人财产，连家两代累积家产１００多亿，“钱从哪里来？”
面对陈水扁阵营的进逼，国民党宣布将捐出９处得之于５０年前接收日本殖民者归还财产的娱乐事业经营场所；连战也公布了所有的家产清单（总值１３亿多）。
同时，国民党也发起反击。连宋阵营揭发陈水扁本身“财产暴增、来路不明”，从政１０多年从“三级贫户之子”变成拥有数亿家产的大富豪，“钱又从哪里来？”质疑陈水扁的政商关系及陈水扁夫人炒股票可能涉及内线交易等。
陈由豪发表公开信后，台《联合报》民意调查显示，有五成二选民觉得陈水扁任内有金钱介入政治的情形。
在陈由豪事件影响下，泛蓝、泛绿两个阵营分别由竞选总部公布了陈吕配和连宋配已花费和计划花费的竞选经费，陈吕配已花去６亿，计划将花费约１２亿；连宋配已花费３亿，计划花费约６亿。但政坛和民间社会普遍认为，他们要花费的其实数倍甚于１０倍于此。
陈水扁不久前上电视信誓旦旦“如果收受非法的金钱就退出政坛”，但台湾舆论却认为他是虚晃一枪，因为台湾根本没有法律约束政客收取政治献金。“政治献金”和“黑金”有什么区别“政治献金”和“黑金”应该说不完全是一回事情，“政治献金”一般都是给政党或者一些候选人的竞选经费。“黑金”则是一些财团或个人给政党或个人的捐献，而且还不给什么发票，没有任何手续，是私下的交易，这就是一种“黑金”。
台湾去年搞了一个所谓政治献金的草案，规定给政党的政治献金应是在候选人投票之前一年拿的钱，而且最高的上限是４００万，在这个期限内或数额内，就属于合法的政治献金。
台湾的这个所谓“政治献金法”自１９９４年台知名人士林正杰首次提案以来，已在台“立法院”躺了１０年。据台湾媒体指出，“政治献金法”迟迟通不过，关键是政治人物不愿“自断财路”，高官们的争执所在是“平时非选举时收受政治献金要不要规范”。如此一点私心便阻断了“清廉”之路，政治献金对台湾政治的重要性可想而知。
二、台湾反腐经验
陈水扁夫人吴淑珍涉嫌贪污、伪证被提起司法公诉，是台湾司法独立最无可争议的例证，是人民不断争取民主、媒体勇敢监督政府的回报，检察官陈瑞仁为台湾建立了一个值得长久敬重的司法经典，同时可以垂范于正以“反贪为首要任务”的中国大陆执政者。
台湾民主化由于奠基于民粹主义，虽然帮助李登辉迅速从国民党元老中取得了权力，也帮助民进党连续两度取得政权，但权力的羸家却始终未能完成角色的转换，没有努力去寻求全民和解反而加深族群对立，没有努力去改善百姓民生反而逼走商界精英，没有努力去改革体制反而急于瓜分利益，如此之下，经济低谜，权争恶劣，社会分裂，百姓沮丧，陈水扁亲信、家人甚至他本人卷入贪污腐败案也就不足为奇。
对陈水扁涉贪的追究，尤其是陈水扁下台与否，民进党扮演最后决定性的角色。但从与陈水扁有关的弊案发生以来，作为新生的执政党，为了一党之私，居然在立法院为了“全体一致保卫总统权位”，全体缺席相关议会，一如大陆人很熟悉的“一致通过”的没有伦理的政治把戏。结果呢，一党受累于一人，长久撕裂的社会，积压了更强烈的民愤，最终反弹给了民进党，折损了它在台湾政治舞台的竞争力，伤害了台湾民主的品质。
台湾人民有幸，仍有人不甘堕落，而这些不与滥权者共舞的人，使本已步入邪门的台湾“民主之轮”还有机会转入正道。陈瑞仁、李子春这几位检察官，不止为台湾，为中国大陆，甚至为世界各国，建立了一个司法经典。即使是民主较成熟的西方国家，亦有鲜有检察官成功调查“第一家庭”的案例。这也显示出台湾民主化卓有成效的一面，只要检察官具有勇气和智慧，还有可能避开政治干预，让真相和正义浮出水面，也使人们重新燃起对民主的信心、对台湾的希望。 陈瑞仁建立的这个案例，给中国大陆亦有很大的启示。经济高速腾飞的大陆，正“被贪污腐败”从各个角度侵蚀，官场商场已混为一场，几已到了无官不贪的境地，以致国家主席胡锦涛将反贪定为“首要之务”。
但大陆这些年大小老虎打了不少，腐败之风并未遏制，反而更普遍更深刻。陈水扁贵为总统，妻子涉贪40多万美元就闹得天翻地覆，一个大陆镇长两年赌掉公款一千多万美元却很久不为不知。原因还不在于大陆大，而在于大陆没有最基本的舆论监督，司法也只是纪委是白手套。
不少地方的纪委只是排除异已的“工具”，“双规”则保护了更多、更高级别的贪官。没有政治的需要，没有最高领导层的批准，司法不可能启动对高官的调查。一个上海市委书记陈良宇，贪污腐败传闻并非今年才有，却拖到场面不可收拾才来个“双规”。而其他更大的呢?.....！
假如陈水扁的弊案由民进党的“纪委”调查，会查到陈水扁头上吗，人们断没有希望看到“真相”！相比台湾，使我们没有多少理由乐观中国大陆的反贪结果。假如胡锦涛真的有心建立一个廉洁的政府，首先就必须抛弃已被证明不能治本的反贪体制，学习台湾，学习他国，建立起独立于既得利益集团之外的监督体系。
贪污腐败是对中国老百姓利益最大的侵犯，使摩天大楼之下的百姓上不起学看不起病；贪污腐败是对中国复兴最大的破坏，使人们对公平对正义对未来丧失
信心，甚至使中国社会陷入无界的黑洞之中。台湾的反贪例证告诉我们，拥有没有恐惧的媒体，独立的司法体系，才可能让“最大的老虎”也不能免于被监督。这也是所有反贪国家的经验。中国如果不能如此，“中国特色”的“反贪”便只是一阵风的运动。不止的腐败，最终定会将执政者腐蚀为乌有，也将再一次毁灭中国复兴之梦。
第七讲 韩国腐败与反腐败（3学时）
一、韩国反腐倡廉面临的形势
韩国上世纪90年代前腐败问题严重，大批政府高官涉嫌贪污受贿锒铛入狱。为遏制腐败，韩国政府高度重视廉政建设，逐渐形成了一套行之有效的伦理规范运行机制。
韩国实行公开监督制度，新闻媒体、社会团体和公民都能参与对公职人员的监督。在强大的舆论压力下，受监督的公职人员都会认真对待监督机构的意见建议。目前，韩国有3000多个社会团体积极开展对各类公职人员的监督，以民间人士为主的监察专员组织、以知名人士为主的名誉监察专员和有专业背景的志愿者队伍也都积极参与对公职人员伦理行为的监督并提供相关咨询服务。
为提高公众监督的积极性，政府还对举报腐败公职人员者予以最高10亿韩元的奖励。
李明博上台后，更是将打击政府内部的以权谋私行为作为工作重点。韩国政府今年4月推出“一刀切”政策：如果官员被发现受贿或贪污，无论涉案金额大小，都将开除公职。
二、韩国反腐败工作成功之处
近日，记者就韩国如何防治腐败等问题，采访了韩国国民权益委员会腐败防治局清廉综合课课长郭亨硕。对于腐败问题在韩国的整体情况，郭亨硕介绍说，韩国被普遍视为在产业化发展过程中成功的范例，但是在此过程中产生的腐败问题至今仍然存在于韩国社会，而且腐败问题已经成为韩国跃升为发达国家的障碍。2006年7月至2010年6月期间，韩国230名民选地方政府领导中，有92名在任期中由于涉嫌腐败遭到起诉。由此可见，对于治理腐败，韩国还有很多工作要做。郭亨硕表示，韩国反腐败工作主要放在三个方面：
第一，制定腐败防治法和设立独立的反腐败机构。韩国政府为了防治腐败，于2001年7月制定《腐败防治法》，并于2002年2月设立“腐败防治委员会”专门负责反腐败工作。2005年“腐败防治委员会”更名为“国家清廉委员会”，2008年再次更名为“国民权益委员会”。
第二，通过制定相关政策预防为先。郭亨硕强调，比起惩治腐败行为，韩国政府更重视预防腐败，所以韩国在预防腐败上下足了功夫。为了预防腐败，国民权益委员会每年都会对韩国中央政府部门、地方政府、教育厅等机关进行清廉度指数测定，并对社会公布各机关的清廉度指数。2009年，国民权益委员会对474个机关进行了清廉度指数测定，并在2010年将测定对象扩大至715个机关单位，在未来几年内，测定对象将覆盖到所有接受政府预算的机关单位。每年公布的清廉度指数测定排名中排在后面的机关会面临巨大的社会舆论压力，因此这些机关就不得不更加自律，主动进行反腐败。另外，韩国公共机关预算支出现在普遍使用银行卡结算，不给予现金，而且预算用银行卡只能在指定的地方使用，一般的商店、饭馆甚至娱乐场所等都不能使用。对于个人，韩国政府早在1993年就制定并实施了《公职人员财产登记制度》，该制度要求公职人员要申报自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，并要做出合理的解释和证明。现在韩国政府正在研究制定对个人清廉度指数进行测定的具体方案，并计划在未
来对公职人员进行个人测定。为了预防腐败，韩国政府还十分重视对民众进行教育。目前，韩国政府已经将预防腐败等内容引入小学、初中和高中的教学中，而且对于公职人员、大学生等也都开始实施防腐败教育。
第三，打击腐败行为毫不留情。2003年，韩国政府出台《公务员行动纲领》，严格规范公职人员的行为，并在每年年底、春节、中秋节等容易出现腐败行为的时期进行集中检查整治。对于涉嫌腐败被罢免、解聘的人员，韩国政府规定，在其离开工作岗位起5年内，禁止到与原单位有业务往来的工作单位任职。为了动员全社会对腐败行为进行监督，韩国政府对举报腐败行为的人进行身份保密、人身安全保护及减免责任等，并且视举报信息重要程度给予最高20亿韩元（1美元约合1182韩元）的奖金。2002年至2010年期间，韩国政府共向124名举报人支付了20亿9000多万韩元的奖金。
对于韩国防治腐败所取得的成果和目前防治腐败所面临的难题，郭亨硕表示，近年来，韩国政府反腐败工作取得了一定的成果，2003年透明国际对133个国家的清廉度指数测定排名中，韩国排在第50位，2009年，韩国在180个国家的清廉度指数排名中上升至39位。另外，国民权益委员会实施的清廉度指数测定中，韩国整体清廉度评分从2002年的6.43分，上升至2009年的8.51分，满分为10分。与此同时，请托人向公务员提供现金、金制品等现象的比率从2002年的4.1%降低至2009年的0.3%，整个社会的风气得到进一步提升。韩国反腐败工作仍面临着一些难题。首先，韩国社会文化中非常注重人情和人际关系，而往往正是这种过重的人情和人际关系会滋生腐败，导致以权谋私的情况发生。另外，韩国社会整体对腐败的认识还不够，人们对一些没有构成犯罪的“潜规则”和“惯例”不认为是腐败行为。因此，为了进一步防治腐败，韩国政府仍在积极制定新的政策措施。
三、韩国政府反腐败工作的成果
反腐败，对世界各国都是个大难题，中国的反腐败道路和韩国一样非常难走，现在韩国的腐败问题触目惊心，三星集团上层是1987年就开始启动贿赂基金了，但是最近才被查出来.而我们的问题……就不用多说了吧，我有时候很羡慕韩国，你看三星那样厉害的角色、在韩国国内那样高的威信，只要出现问题，马上就被揪着不放，在没查清楚所有问题以前，三星是无法喘上哪怕一口气的，这个就是人民战争的力量，在韩国，就是只要出现腐败问题，无论你多大的官员，无论你实力多么雄厚的企业财团，他们就全民团结起来查，一查到底，谁都跑不了！而我们国家呢？反腐败问题……我不多说了，只举一个例子——1996年的湛江特大海关腐败窝案，都已经过去那么久了，最近才开始对当时还没暴露出来的福建腐败官员进行查禁。各位，看了以后有什么想法，在中国，要想反腐败就和想消灭贫穷一样辛苦和困难！
第八讲 美国腐败与反腐败（3学时）
一、美国腐败的历史与现状
正如两位美国学者所说，“政治腐败象流行性感冒一样，是美国生活中的痼疾”。（约翰·博伦斯和亨利·施曼特着，《美国政治腐败》，浙江人民出版社，1992年版）。从殖民地时期到现在，腐败问题始终困绕着美国，成为政治生活中一个挥之不去的阴影。但在美国的历史上，腐败的程度不是一成不变的。考察美国腐败程度的演变过程，对于我们不无裨益。
从17世纪初开始，英国当局在北美建立了13个殖民地，并通过英王任命的殖民地总督和受地业主进行殖民统治，同时允许各殖民地建立自己的议会维护自身利益，殖民统治和地方自治之间的紧张关系由此开始。腐败现象在英国殖民统治时期始终存在，但18世纪以后腐败程度逐步升高，18世纪中期以后腐败程度达到了它的高峰期。殖民地总督和殖民当局官员通过糖酒税、茶叶税、印花税等各种税收尽可能地榨取当地工商业者，税收腐败和走私行为相互助长愈演愈烈，宗主国英国和北美殖民地的矛盾日益尖锐。1775年4月18日，美国独立战争爆发。1781年10月美国赢得了独立战争的胜利，并建立了自己的民选政府。只是在结束了专制的英国殖民统治，初步建立起民主政治体制以后，美国腐败的程度才逐步降低下来。
从美国建国到19世纪末20世纪初，美国的腐败程度经历了一个由低到高的演变过程。美国的开国元勋华盛顿、杰佛逊等任总统期间，他们本人的道德素质比较高，同时政府规模也比较小，政府工作比较少，因而腐败的程度也比较低。但1812年战争后，腐败行为开始表面化，发生了一系列贪污联邦资金的事件。此后，随着西部开发进程的加快，一些国会议员和开发商相勾结，大肆进行土地投机买卖，同时利用政府合同进行肮脏交易，肆意侵吞联邦津贴。1860年代美国内战爆发后，联邦军需开支剧增，经纪人和军火商与腐败的官员相勾结至少掠取了35亿美元国库财富。内战结束后，美国经济进入了一个高速发展的时期，腐败的程度也不断提高。 1869-1877年格兰特总统在位时期，是美国历史上腐败程度较高的一个时期。这个时期发生了两起重大丑闻，即信贷公司丑闻和威士忌酒帮事件。在修建拓展西部的联合太平洋铁路时，公司经理建立了一家所谓的信贷公司，然后向这家公司提供可赚大钱的建筑合同。修筑铁路的实际费用为4400万美元，信贷公司的收费却高达9400多万美元。国会议员艾米斯是这家“操纵铁路”新公司的主要负责人，他为了防止政府调查这两家有联系的公司，而到处分发公司股票，受贿者中包括了当时的众议院议长和副总统以及后来的总统加费尔德等重要人物。事发后，只有米尔斯受到谴责。威士忌酒帮事件是指税务官员、酿酒者与商贩勾结共同偷税高达数百万美元的事件，案件牵扯到了财政部的主要官员和格兰特的私人秘书。1881年就职不久的加费尔德总统即被一名求职未遂者枪杀，这件事凸显了政党分肥制的积弊之深。加费尔德的死促使公众关注腐败问题，推动了文官制度改革。腐败不仅在联邦政府中盛行，在州政府和地方政府中更为盛行。从19世纪中后期以来，政党机器特别是地方党魁操纵着城市政府甚至州政府，他们靠收买城市贫民选票控制政府，利用政府合同收取回扣，
利用政府职位酬劳党羽，政府成为核心小集团谋取私利的工具。费城、纽约、芝加哥、旧金山、巴尔的摩等许多城市都曾沦为党魁操纵的工具，坦慕尼大厦成为腐败的城市政府的代号。这种状况一直持续到20世纪前期。
进入20世纪后，由于历届政府为反对腐败作出了一系列改革努力，腐败的程度开始缓慢地下降。尽管如此，沃伦·哈丁任职时期（1921-1923）仍然成为美国历史上腐败最为严重的时期之一。由于他不善于挑选和监督下属官员，致使官员贪污受贿成风。许多犯罪集团为了逃避“禁酒令”，纷纷向警察和政府官员行贿，官匪一家成为当时的一道风景线。这一时期最为重大的贪污受贿事件是“蒂波特山丑闻”。1921年5月，哈丁总统把海军石油保留地的监管权转交给联邦内政部。内政部长福尔把其中一处即蒂波特山石油保留地的专用权私下给了石油大王哈里·辛克莱，并同意将另一处保留地出租给另一个石油大王爱德华·多亨尼，为此他向前者索取了20多万美元的“好处费”，向后者索取了10万美元的“贷款”。事发后，福尔被判处1年监禁。 20世纪30年代和40年代，经济危机和世界大战在很大程度上分散了公众对腐败问题的注意力。直到60年代和70年代，一系列政府腐败丑闻相继曝光，反腐败再次成为公众关注的热门话题。在这些丑闻中，影响最大的是尼克松总统的“水门事件”和他的副总统阿格纽的受贿案。1972年尼克松总统竞选委员会对水门公寓的民主党总部进行窃听，事发后尼克松竭力加以掩盖以致引起公愤，经调查发现了尼克松总统竞选班子争取非法捐款、扣押罪证等更多的罪行，1973年12月尼克松面临弹劾危险时被迫辞职。在此期间，他的副总统阿格纽因受贿等罪行而辞职。“水门事件”后，美国政府大大强化了反腐败的改革努力，公众对腐败也更不宽容，这些都促使美国腐败的程度进一步降低。20世纪80年代以来，无论是在共和党的里根和老布什任总统期间，还是民主党的克林顿任总统期间，都曾发生过一系列轰动一时的政治丑闻，这些丑闻的发生和公众的愤怒反应，迫使在位总统或国会采取更加严格的反腐败措施，从而有利于腐败程度的降低。
二、美国的反腐体制
从历史的角度来看，目前美国腐败的程度是比较低的。但若从国际比较的角度来看，美国政治腐败的程度在西方发达资本主义国家中属于中等水平，它和日本、法国同处于一个层次，比意大利、西班牙、葡萄牙等腐败程度较高的相比要好一些，但比北欧国家以及英国、德国等部分西欧国家要严重得多。就目前美国政治腐败主要领域而言，民选和政治任命的政治家比文官中的腐败现象更严重，州和地方政府的腐败比联邦政府要严重，政治竞选捐款和院外游说活动中的违法现象尤为严重。美国的民主政治在某种意义上就是金钱政治，工商业和金融业巨头在政治过程中的影响力远远高于其它任何社会集团。2000年总统选举中出现的种种选举舞弊现象，从一个侧面反映出今日美国政治腐败仍很严重。
第九讲 美国腐败与反腐败（3学时）
三、美国反腐经验及其中国借鉴
政府腐败是世界各国及许多国际组织都非常关注的课题。过去一些人认为腐败是有作用的——用于克服落后、低效率和没有效力的规制和行政管理制度、或者是文化因素，因此可以接受和容忍的观点，已经受到了普遍的反对。今天，腐败被认为是一个威胁国际商业和经济发展以及基本的人权和发展的系统问题。
作为一个系统的问题，腐败需要系统的改革。鲍普（Pope）曾说过，一个国家的廉政制度必须建立在社会价值和公共意识的基石之上，并有国家制度作为支柱。其中一些支柱是政府的：行政、立法、司法、公务员制度和监督机构；另一些则是非政府的：一个开放的市民社会，自由而有效的大众媒体，竞争性的私营部门和国际社区。当其中的任何支柱遭到削弱和失败时，公共廉政系统就会面临威胁。当多个支柱消失时，公共廉政系统就会自然而然地倒塌。
本文回顾了美国总监察官概念在联邦、州和地方层级上的实施情况。这些监督机构，其工作的主要焦点是侦察和预防欺骗（贪污）、浪费和权力滥用，已经成为各级政府公共廉政制度的主要支柱。
美国联邦政府的总监察官办公室
1978年，国会和总统分别通过和签署了总监察官法案。这个经过多次修订的法案为每一个联邦政府重要部门都建立了总监察官办公室。制定这个法案的目标包括：创建独立客观的机构负责审计和调查：促进节约、效率和有效性；预防和发现贪污和滥用职权；保持各部部长和国会之间的信息沟通并协调必要的纠正行动。
通过这个法案，国会在联邦政府内建立起了新的行政责任机制，改善了历史上监督体制的如下缺陷：包括由于缺乏足以提供有效监督的权力、权威和资源；监督者缺乏独立性；调查和审计分离而导致监督的不合作和综合性等。其中最为重要的是独立性和综合性。国会力求使总监察官独立，使他们免受行政官员的不适当的影响和限制，其主要途径是通过法律规定总监察官的任命和撤职的法律条款和强制报告的要求。国会还通过广泛在主要行政部门实施监察官的概念和把原来分离的执行调查和审计的能力和责任综合到一个组织的方法来提高监督的综合
性。这样，有零零星星的、因投诉而进行调查获得的知识，也有通过经常化、制度化的审计而得来的信息，两者可被融合在一起。不仅如此，通过整合调查和审计功能，总监察官不仅将能够就犯罪和违法的个案进行侦察，而且能在更大范围内预防贪污、浪费和滥用权力。
法案的通过带来了总监察官概念的三个变化。第一是总监察官的建立。绝大多数人一提起总监察官的概念，就会联想到1978法案的总监察官制度的原型。该法案为29个主要的部门详细地建立了总监察官机构。总统根据参议院的建议和提名任命总监察官的人选。除非总统向众议院和参议院报告原因后，总监察官不能被总统罢免。这种任命必须“不考虑政治党派，纯粹根据候选人的正直和其在会计、审计、财政分析、法律、管理分析、行政管理或调查方面的综合能力水平。”总监察官机构或者向部门首脑或者第二把手汇报工作，但是他们“不能阻挠和禁止监察官发起、执行和完成任何审计和调查，不能干涉审计和调查过程中的有关传讯。”综合监察官负有双重报告责任：即他们在工作中要向部门首脑和国会同时汇报，他们的阶段报告必须递交给部门首脑，再由其转交给相应的国会工作委员会。同时，这些阶段报告必须随时向公众公布。
1988年通过的修正法案又在31个联邦机构中产生了指派的联邦实体总监察官（designated federal entity inspectors general）。联邦机构最高长官，而不是总统，任命指派的联邦实体总监察官，这种任命不需要得到参议院批准。联邦机构最高长官可以撤换监察宫，但必须向众议院和参议院报告原因。总监察官必须向联邦机构最高长官汇报工作。其他方面，在指派的联邦实体总监察官的报告关系、权力和职责等方面，与其他总监察官机构基本一致。
最后，1998年修正法案创建了联邦实体总监察宫（federal entity inspectors general）。联邦实体规模一般较小，该法案定义联邦实体包括那些不在“建制性”或“指派的联邦实体”中的联邦机构或者公司，也有例外的情况（总统行政办公室、中央情报局、会计总署和一些司法、立法分支机构）法案不要求联邦实体机构任命总监察官，对于他们的任命、撤职、报告关系、权力和职责也不作要求。然而，每年每个联邦实体根据其是否任命了总监察官，如果没有的话如何保证其项目审
计的执行而必须向总统管理和预算署（The Office of Management and Budget）主任、或众议院、或参议院报告工作。报告必须涵盖涉及检察官（prosecutor）的所有事项。
州和地方综合监察官
研究者们很少注意州和地方政府的综合监察官制度的有关情况。关于综合监察官办公室的司法依据、建立的目标、如何建立、功能如何以及对州和地方政府的运作有何影响等等问题，还没有正式的文献出版过。本文所提供的资料为作者通过法规文献搜索、因特网搜索和与州和地方综合监察官的专业接触中所积累而成的。
毫无疑义，州和地方政府在采用和贯彻综合监察官概念方面是多种多样的。综合监察官概念的实施由什么构成？在联邦层次，1978年综合监察官法案用以下主要特性和功能界定和标记了其概念和特征：
1、以防止和侦察诈骗、浪费和滥用职权为使命；
2、是一个独立性的基本衡量指标；
3、是一种运用调查和审计以及其他恰当评估的方法；
4、相应的权力，包括传票权和接触政府官员和官方文件不受任何限制的权力。
值得注意的是，州和地方政府可能把上述性质和功能授予给那些名称不是“综合监察官办公室”的机构和不是“综合监察官”的官员。然而，下面讨论的是作者对州和地方综合监察官办公室的有关概述，其焦点是关于州和地方政府的综合监察机构和相应的官员。
州级综合监察官
至少有18个州已经建立了一个或一个以上的综合监察官办公室（见表1）。在这些州中，佛罗里达州因为拥有最大范围的综合监察官工作网络而最为突出。在1994年，佛罗里达州要求每一个州属政府机构建立一个监察总长办公室以“成为提高政府的责任、廉洁和效率而协调活动，并为这些活动负责的中心”，佛罗里达州法律规定各个州级机关都要建立综合监察官办公室。在这个法律下，综合监察官办公室负责“确保维持审计、调查和其他责任活动之间的适当平衡。”目前佛罗里达共有45个综合监察官：其中29个在州级机关，11个在州立大学，还有5个在州水管理区。从这个侧面上看，佛罗里达与联邦的各个机构设立一
个综合监察官办公室的做法是相当一致的。具体地说，佛罗里达的综合监察官制度非常类似于指派的联邦体综合监察官制度：即由每个佛罗里达机关的第一把手任命综合检察官。州法令（The statute）还规定了以下条款来保证佛罗里达综合监察官的独立性，具体是：
（1）（综合监察官的）任命不应该考虑政治党派；
（2）综合监察官必须直接向部门第一把手汇报工作；
（3）尽管部门第一把手可以指挥综合监察官进行审计，但他不能“阻止或禁止综合监察宫发起、执行以及完成任何审计和调查”；以及
（4）综合监察官签署的审计报告为公共文献，必须同时送交部门第一把手和总审计长——一个独立的司法审计官员。
各州综合监察宫办公室的建立一般通过法律或者通过行政方式，有时包括州长的行政命令。通过法律建立综合监察官办公室，往往能够更加持久稳定，不易受各种经常的变动所影响，因而也更加具有独立性。正如大家注意到的，佛罗里达建立了45个法定的综合监察官办公室。在其他州的38个综合检察宫办公室中，近一半（18）个是通过法律规定的，超过一半（20）的通过行政的方式建立。
与联邦总监察官一样，绝大多数州综合监察官都官辖一个州级机关或者一个政府职能范围。除了佛罗里达在各个州级机构都有一个综合监察官之外，38个剩余的办公室中32个都负责一个州级机构或职能部门。其中，11个集中在人力服务相关领域，5个在改造机构，还有5个是监督交通运输。俄亥俄在州政府的立法部门设立综合监察官制度就是代表。值得注意的是，有3个州设立综合监察官办公室比1978年联邦综合监察官法案还要早，密歇根（1972年），得克萨斯（1973年），肯塔基（1977），这些办公室都设在人力服务机构。
6个州的综合监察官办公室的管辖范围扩及多个机构和职能领域：路易斯安那，马萨诸塞，新泽西，纽约，俄亥俄和宾夕法尼亚。其中，
只有2个（马萨诸塞和俄亥俄）是通过法律设立的。路易斯安那，纽约，俄亥俄和宾夕法尼亚的综合监察宫办公室最早都是通过它们各自州长的行政命令创立的。俄亥俄州的综合监察官办公室随后得到了州法律的确认。路易斯安那州的综合监察官办公室现在已经不再依据行政命令运用，而是作为一个行政的部门单位发挥其功能。不管如何，州长依旧任命综合监察官，而综合监察官也继续直接对州长汇报工作，而不是对该行政部门的领导汇报。除了马萨诸塞和新泽西外，其他各州的综合监察官都接受州长任命，并为其服务。马萨诸塞州的办公室是第一个全州范围的综合监察官办公室，于1980年依法建立。新泽西的综合监察官办公室是最晚建立的办公室，于2000年由司法局长建立。
在6个州的综合监察官办公室中，最具独立性、管辖范围最宽的要数马萨诸塞州综合监察官办公室。通过法令，马萨诸塞综合监察官办公室被授权去履行防止和侦察公共资金花费中的贪污浪费和滥用等事务，它的管辖范围包括州立机关和各个管理机构（州立法局和退伍军人事务局除外）以及1000多个地方政府、区政府和各种管理机构。综合监察官任期5年一届，由3个符合宪法的州官员即州长、州监察总长和州审计总长根据多数投票进行任命。如1978年联邦综合检察官法案一样，马萨诸塞州法也要求综合监察官的任命“不考虑政治派别，单纯依据正直和所需的在会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政、调查以及犯罪司法管理方面的能力。”综合监察官最长可以连任两届，只有通过三个符合宪法的官员（即州长、州检察总长和州审计总长——译者注）的多数票才能被免职。马萨诸塞州综合监察官办公室进行了大范围的调查、绩效审计、评估和审核。综合监察官委员会（Council）负责确定综合监察官的薪水，签署给其他检查机构的相关介绍，签署证人传票以及向州立法委员会提出综合监察官的每年预算报告等。
19世纪90年代以来，各州建立更多的州级综合监察官已经成为明显的趋势。但是，在建立州级综合监察官办公室的各个州中，70年代建立的有4个，80年代有10个，90年代的有17个。在过去的十年中，有2个州建立了综合监察官办公室，其他州则正在考虑和筹建中。
地方综合监察宫
目前，至少有10个州在16个地方政府管辖范围建立了综合监察官办公室（见表格2）。在这些地方政府中，纽约市的综合监察官制度是最为有效，也是最为完善的。温思楼（Winslow）和布尔科（Burke）提供了关于纽约市调查局的职能演变史。早在1970年前，一些机构的长官就第一次任命了一些综合监察官：1977年，修正过的城市宪章要求调查局委员会委员对每一个部门的综合监察官的任命进行审查，建立综合监察官的标准，指挥并评估他们的工作业绩。一年后，科赫（Kohe）市长签署了第16号行政命令，在全市范围内推广综合监察官制度，并要求每个综合监察官向调查局委员会报告工作。
表格2 地方政府综合检察官：
美国综合监察官概念的未来
显而易见，综合监察官的概念已经在美国深深扎根。根据1978年综合监察官法案，在联邦一级，所有主要机构都必须建立综合监察官办公室。在低于国家联邦级的层次，各州建立办公室已经成为趋势，在地方政府层也同样如此。该概念在全国范围的多种实施方式表明该办公室的建立可以满足具体的关心和特殊的现实需求。随着联邦政府的国家项
目和责任向低于国家级政府的转移，建立综合监察官办公室的需要有可能不断增加。科里特嘎亚德（Klitgaard）在讨论世界上联邦职能转移的可能流向时指出：
与国家级政府相比，市级行政系统往往比较弱。专业工作人员报酬幅度低，导致人才素质偏低。与精英或平民主义者合谋的风险也较高。一旦落入寡廉鲜耻的机会主义者或者落入不能有效管理的理想主义者手中，市政府很容易就会变成或者寡头暴政，或者制度腐败，或者两者兼而有之的场所。
即使在富裕的国家，这种威胁也是真正存在的。城市管理的实质和风俗的变化既表现于承诺更好的治理，同时也带来更多的腐败机会。
然而，在许多国家和国际组织思考如何最好地进行制度反腐败改革时，一些人提出了对类似于美国综合监察官制度的控制体系的必要性及其效果。现在，一些改革者认为：过去的改革——特别是公务员制度和程序法的改革导致了拘泥于规则的官僚主义，导致不能有效率和有效果的治理（奥斯本Osborne和盖布勒Gaebler）。实际上，前副总统戈尔的国家绩效评估委员会中也批评了联邦综合监察官办公室在实施法律、规章和规则方面的作用：
在他访问过的几乎每一个机构，副总统都听到了联邦雇员抱怨综合监察官抑制改革创新和冒险。在综合监察宫的监督下，雇员被迫遵守每一条规则，记录每一个决定，并且填写每一份表格，这种严格僵化的实施在一些机构已经产生了负面的后果。
阿纳芝亚里科（Anechimeo）和洁可柏斯（Jacobs）回顾了纽约市100多年来的改革历史：公务员制度改革、道德伦理规则和要求财务公开、保护检举揭发者、内部调查和起诉、签署合同和实施以及会计控制。他们认为这种长时间的反腐败工程已经变成了无效控制的自然增长：
大型政府组织，如纽约市的政府组织，已满载着反腐败机制。随着年月的流逝，这些机制的宗旨和目的渐渐淡忘。它们变成政府和官僚主义的持久特征，而对腐败的防治和侦察的贡献却微乎其微。
然而，当新的改革者质疑美国实施的反腐败方法的范围和性质时，政府责任性的要求还是非常强烈的。甚至阿纳芝亚里科（Anechiarico）和洁可柏斯（Jacobs）的结论也是呼吁大家对反腐败工程进行反思，而
不是全盘否定。因此，这也可能表明综合监察官的概念依旧是美国反腐败战略的有效而宝贵的部分。
结论
在全世界的政府和国际组织都在发展和实施反腐败改革的时候，思考和借鉴美国联邦、州和各级地方政府实施的综合监察官制度和概念是十分有益的。正如以上讨论中表明的，美国实施监督的方法是多种多样的。这种多样性提供了实验的益处，使其他还没有建立综合监察官制度的政府——不管是州政府还是地方政府，能够评估不同方法和模式的优点和缺点，并从中选择符合各自司法需要的方法和模式。
然而，改革家们必须牢记，象综合监察官办公室这样的监督机构仅仅是反腐败战略的一个组成部分——作为全方位的公共正直系统的支柱之一，正如罗斯·阿克曼（Rose-Ackeman）所描述的：
“如果一项反腐败政策只剩下僵化的法律和繁琐的程序，是没有多大用处的，相反会诱致腐败的产生。反腐败机构应该是更大范围和意义上的反腐败战略的一部分，这种战略应该包括有更多的基础性变革来取代法律实施项目。”
与此相似的是，考夫曼（kadman）也对监督机构的过分信任和注意提出警告：
“反腐败斗争的成绩被过多地归功于反腐败团体。相反，那些同时发生、值得称赞并更为广泛的经济和制度改革却没有获得足够的荣誉。”
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监督机构如果没有一个完备的法律框架、相应的独立性、足够的权力、完善的制度和多数公众的支持将是虚弱而无效的。它们带来的危害比益处更多，进一步导致腐败和招致公众的嘲讽。尽管强有力、高效的监督机构对于公共廉政制度是必不可少的，但是，仅仅依赖它们自身并不足以防止政府的腐败。
“腐败与反腐败总是追随着我们。如果我们忽视，了后者，前者就会在后面紧跟，变得繁荣。如果我们没有经过认真思考，就想重塑政府，重塑反腐败工程，那么政府那些更必要的改革从一开始就注定了死亡。一篇关于公共行政与反腐败工程的知名演说会帮助我们直接命中目标，而不是误入歧途。”
第十讲 日本腐败与反腐败（3学时）
一、当前日本腐败形势
日本公务员队伍的高度廉洁还得益于该国较为完备的防治腐败的法律和制度。首先，日本反腐败的法律规定非常细密、周详，可钻的空子不多。日本刑法典中设立了反贪污贿赂罪专章，该法先后进行过13次修正。为了补充刑法典中关于贿赂犯罪的规定，日本还制定了专门的惩治贿赂犯罪的法律《关于整顿经济关系罪责的法律》，同时还在《公司更生法》等其它部门法中设置了惩治贪污贿赂的条款以打击各个领域的腐败犯罪。日本反腐败的法律规定非常细密，仅贿赂罪就分为8种类型：单纯收贿罪、受托收贿罪、事前收贿罪、第三者供贿罪、加重收贿罪、事后收贿罪、斡旋收贿罪、赠贿罪，不同类型的贿赂罪规定了不尽相同的刑事处罚。 法律规定的细密、周详，杜塞了行贿受贿的法律漏洞。其次，日本建立起一套分工明确富有效能的反腐败机构。这套反腐败机构包括：国会法官弹劾法院和法官追诉委员会、内阁行政监察局、会计检查院、最高检察厅及其下属机关、法院系统等。法官弹劾法院和法官追诉委员会直属于国会，负责起诉和审判有违法行为的法官。内阁行政监察局和邮政监察、人事行政监察、预算执行监察机构，直属于日本内阁或有关部会，负责对整个文官系统进行行政监察。会计检查院是在任期和经费等方面相对独立于日本内阁的审计监督机构，根据《会计检查院法》专门负责对国家的收入和支出进行检查和对国家会计进行监督。日本的检察机关在内阁法务省领导之下但又具有相对的独立性，负责调查和起诉违法官员。享有司法独立权的法院系统则负责审理贪污贿赂案件。 [3]日本这套反腐败体制在国会监察、行政监察、财政检查、司法调查和审判等方面，编织了一张严密的监察法网，对于遏止公务员队伍中的腐败发挥了重要作用。最后，亲商倾向明显的日本政府对公务员腐败保持高度警觉和严加防范。在政商官相互勾结的体制中，日本政府具有明显的重商亲商倾向，对于危害商人利益的索贿受贿等腐败行为保持了高度的警觉，对发生腐败案件的公务员做到了打击及时有力，惩处严厉。完备的法制，严格的监察，严厉的刑罚制裁，有效地遏止了公务员队伍中腐败案件的发生。
日本的新闻媒体和在野党在揭露腐败丑闻推动政治改革方面发挥着不可替代的重要作用。日本的新闻媒体在揭露政府高官的腐败丑闻方面可与美国媒体相媲美。前述几起涉及日本首相的腐败大案，都是在媒体进行深入的调查报道和在野党在国会中的穷追猛打下才取得突破性进展的。特别是进入90年代后，自民党和其它国会政党中要求改革的呼声日益强烈。国会正是在这种背景下制定了“国会议员资产公开法”，让全部国会议员的资产公开的。同时，对竞选资金的筹集和使用加强规范，党内竞选提名机制的改革也处于酝酿过程之中。自民党内改革派与保守派的角力中，改革派的力量在逐步增强。进入21世纪后，改革派终于赢得了政权。日本现任首相小泉纯一郎就是靠高举政治和经济改革的大旗而获得公众高度支持的。对于现任政府能否提出具体的政治和经济改革计划并将其付诸实施，我们尚需拭目以待。
二、日本反腐体制及经验
日本国民对政府工作细节时时保持关注和警惕，日本媒体上不时能够看到有
关公职人员渎职的报道，即便并非重大的腐败案件。7月22日，日本国立传染病研究所会计部门的职员因在招标过程中有意泄露标的信息被起诉；7月14日，日本专利局官员因在计算机系统设计开发一事上受贿250万日元（100日元约合
1.156美元）被起诉。
尽管由政治家、官僚和企业组成的“腐败三角”一直是个热门话题，不过，日本人事院公务员研修所副所长庄司隆一告诉本报记者，日本在反腐问题上下了很大力气，形成了相对廉洁的政府运转体系。刑法制定了对公务员贪污腐败治罪的内容，《国家公务员管理法》、《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》等法律法规成为防范腐败，规范国家公职人员行为的重要依据。
记者找到日本刑法文本，查看有关公务员贪污腐败罪的内容发现，公务员滥用职权、收受贿赂、警察法官暴行凌虐等都将受到刑法惩罚，判处有期徒刑。《国家公务员法》对公务员从录用到退休的所有细节进行约束，并规定了相关惩罚规定。《国家公务员伦理法》对公务员接受金钱等馈赠、交易股票等以及相关的惩戒措施作了详细规定。根据《国家公务员伦理法》的规定，内阁还制定《国家公务员伦理规程》，对公务员违反职业伦理的行为及处罚措施做出具体规定。 伦理是传统日本人生活的核心观念和基础，伦理法和伦理规程，可以说是日本制定的重要反腐法规。日本于1999年通过《国家公务员伦理法》，2000年4月1日正式实施，当时在政府机构中引起不小的震动。庄司隆一说，伦理法规程严格，罚则分明，《国家公务员伦理法》禁止公务员同与工作有利害关系的人员往来，包括合同方，接受审批方，被检查方，等等；禁止与利害关系人员就餐，接受其馈赠，包括婚丧嫁娶等礼金；即便不是利害关系方，如果接受的宴请或赠礼达到5000日元以上，就必须向组织汇报。该法出台后，日本各省厅的干部开始回避行业单位的招待，传统的接待方式发生了很大的变化。
为保证伦理法的施行，日本还在内阁各组成部门设立伦理监督官，负责指导所在部门公职人员遵守伦理规范并提出建议，建立和完善公职人员遵守伦理规范的保障制度。此外，日本还在内阁设立作为第三方机构的、保持中立的人事院，人事院下设国家公务员伦理审查委员会，负责制定和修改国家公共服务伦理规定，就公务员伦理问题进行调查研究、开展培训，审查日本各省厅公务员关于接受礼品及买卖股票等事项的报告，对违反伦理规定的人员采取处罚措施等。 根据国家公务员伦理审查委员会7月公布的统计显示，2009年日本相当于副处以上级别的各省厅官员共提交3041份金额在5000日元以上的赠礼报告，其中98份为金钱、实物，1419份为就餐，1524份为报酬，涉及职员人数为664名，国土交通省、法务省、厚生劳动省等是提交报告最多的几个部门。审查结果显示，3041份报告中2起涉嫌违反伦理法，委员会对其中1起的相关人员给予了惩戒。
除规范普通公务员行为外，日本内阁官员、议员每年进行财产申报，公布持有的定期存款、房产、股票等信息，同时，《政治资金规正法》确保其政治资金的透明度。然而，这一问题上，日本一直存在金钱交易的顽疾，民主党前干事长
小泽一郎、日本前首相鸠山由纪夫等在政治献金出现虚假记录等问题至今仍受到关注。未来，如何规范政治家的政治资金来源和使用，防止滋生腐败，仍是日本有待进一步解决的问题。
第一讲 当前反腐倡廉面临的形势与任务
加强反腐倡廉工作，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证。加强反腐倡廉工作，是壮大国有经济，巩固党执政物质基础的必然要求；是落实科学发展观，推进健康发展的重要保证；是维护群众合法权益，密切党群干群关系，构建社会主义和谐社会的客观需要。必须充分认识反腐倡廉对促进企业持续健康发展的重大意义，始终保持高度的政治责任感和工作使命感，不断把反腐倡廉工作推向深入
一、共产党反腐败的历史轨迹
中国共产党走过了70多年的光辉历程。70多年来，中国共产党在领导中国革命和建设的过程中，坚持不懈地开展了反腐败斗争，积累了丰富的经验。认真总结这些经验，将会给当前正在深入进行的反腐败斗争提供重要的启示。
中国共产党历来高度重视反腐败斗争，不仅一向态度坚决、旗帜鲜明，而且一贯把反腐败斗争当作一件大事来抓。经过长期的反腐败实践和探索，中国共产党积累了许多宝贵经验。主要有以下几方面：
（一）强化教育，在思想上筑起防腐反腐的长城。进行思想政治教育是中国共产党的光荣传统和政治优势。在新民主主义革命时期，毛泽东就指出：“掌握思想教育是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。”[1]他教育“共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位，而应以个人利益服务于民族的和人民群众的利益。”[2]建国前后，毛泽东又多次告诫全党在胜利面前要树立防腐反腐意识，继续保持和发扬艰苦奋斗、克己奉公的优良传统。中国共产党不仅注重思想教育，而且一向倡导干部特别是高级领导干部一定要身体力行，严格要求，模范地执行党的制度和纪律。在这一方面，毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德等老一辈无产阶级革命家本身就是廉洁奉公的模范。他们的崇高品格和风范，教育和影响了整整几代人，至今仍是反腐倡廉的强大精神力量。在社会主义现代化建设新时期，邓小平根据以往的历史经验和现实的要求也多次强调：“克服特权现象，要解决思想问题。”[3]“改善社会风气要从教育入手。”[4]要“把共产党员教育好，把人民和青年教育好。”[5]第三代领导集体也非常重视干部党员的思想教育，江泽民指出，惩治腐败，最基本的要靠教育。对领导干部提出了“讲学习、讲政治、讲正气”的要求。在全党有针对性地进行了共产主义理想信念教育，全心全意为人民服务的教育，艰苦奋斗教育，法制教育，无产阶级世界观、人生观、价值观和道德观教育等。通过教育，不断提高了广大干部、党员的思想政治素质，对防腐反腐起到了重大作用。
（二）建章立制，在制度上防腐治腐。在反腐败斗争实践中，中国共产党非常重视制度建设。民主革命时期，党中央和民主政府就较具体地制定了一系列的反腐倡廉制度，如民主制度、财务制度、组织制度、生活制度、工作检查制度、监督制度等。建国后，党根据新的历史条件，制定并完善了党政机关工作管理制度、民主制度、新的财务制度、基本建设制度、人事管理制度，工作、生活、学习制度及监察和检查制度等。在干部作风上提出了“七不准”的规定。总的来讲，这些制度在“文革”前的一个时期都得到了比较好的贯彻执行。十一届三中全会后，以邓小平为核心的第二代领导集体和以江泽民为核心的第三代领导集体在总结历史经验教训的基础上，更加注重制度建设，制定了一系列有关廉政建设的规定和条件。如《关于党内政治生活的若干准则》、《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《关于禁止党政机关和党政干部经商办企业的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于党政机关厉行节
约制止奢侈浪费行为的若干规定》等等。同时，在10多年的廉政建设实践中，加强了民主集中制度、党内民主制度和党内监督制度建设；总结和推广了党员领导干部参加双重组织生活制度，民主评议制度，“两公开一监督”制度，党风党纪检查制度，受理群众来信来访制度，各项经济管理与监督制度，专项治理等经验和措施，对于在制度上堵塞、杜绝腐败滋生的漏洞，对于加强党风和廉政建设起了很好的作用。
（三）加强廉政法制建设，以法治腐。在民主革命时期，尽管我们党还不是执政党，但已经进行廉政法制建设的探索。1933年12月，中华苏维埃共和国中央政府发布了《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令。1938年陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区惩治贪污条例》。新中国成立后，中国共产党成为执政党，建立了人民民主专政的国家政权，廉政法制建设逐步摆在了党和国家议事日程。1952年4月，中央人民政府制定了《惩治贪污条例》。这标志着我国反腐败刑事法律的正式确立，对于我国的反腐败斗争和廉政建设具有重要的意义。1957年10月，全国人大常委会通过的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行条例》中的一些条款也对廉政建设作了具体规定。但是，由于历史条件的制约，建国后的一个较长时期内，反腐败斗争更多是采取了政治运动、群众运动的方式，特别是在十年动乱期间，反腐败斗争脱离了法制的轨道，造成了大批冤假错案，破坏了社会稳定，教训是深刻的。改革开放后，邓小平总结历史的经验教训，深刻地指出，反腐败“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[6]10多年来，全国人大和人大常委会通过的有关惩治腐败和规范行政行为方面的法律、决议、规定达210多件，国务院也发布行政法规30多件。这些法律、法规和规定的出台，为反腐败斗争提供了有力的法律武器和政策保证。
（四）建立健全监督制约机制，在机制上防腐杜腐。中国共产党在反腐败斗争中还十分重视运用各种监督形式对党和政府及其工作人员进行多层次、多方位的广泛监督。一是党内监督。中国共产党建立初期通过的党纲和党章中就强调要加强党的纪律和党内监督。党的五大还成立了党内监督机构--中央监察委员会。在党的建设实践中，党内监督制度不断得以加强和完善，特别是改革开放以后，在党内监督方面做了大量工作，创造了许多党内监督的好形式和好方法，这些都对党的建设起了重要作用。二是群众监督。早在民主革命时期，毛泽东就提出让人民监督政府，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[7]建国后，执政的中国共产党在发动和依靠群众监督各级干部，防止权力变质方面作了不懈的努力。改革开放后，中国共产党更是强调群众监督，强调群众监督?06?的法制化、制度化。邓小平指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而不改的，人民就有权依法检举、弹劾、撤换、罢免，要求他们受到法律、纪律的处分。”[8]实践证明，群众监督是反腐败的一个有效途径。三是行政监督。在实际工作中，行政机关有很大的自由裁量权，如果不加以监督和约束，很容易产生消极腐败现象。中国共产党历来很注重发挥行政监督的作用。党的十一届三中全会以后，随着社会主义市场经济体制的建立，行政监督愈益重要。为了更好地发挥行政监督的重要作用，我国不仅紧紧围绕廉政建设，制定了不少行政监督制度和法规，大大加强了行政管理的科学化、法制化，还特别是注重发挥专门监督机关的职能作用。
除了上述监督外，党和国家还建立和逐步完善了国家权力机关监督、民主党派监督、法律监督、经济监督、舆论监督等，基本形成了比较完善的监督体系，这对
杜腐防腐起着十分重要的作用。
（五）抓大案要案，从严从重打击各种权力犯罪。大案要案对党的危害最大，给党造成的影响最坏，广大党员群众也最愤慨，因此，中国共产党始终把反腐败的重点放在大案要案上，建国初期，处决了腐化变质、贪污巨款的高级干部刘青山、张子善等人，在党内外起到了巨大的震慑和教育作用。改革开放以后，针对腐败现象有所滋长的情况，邓小平严肃指出：“刹这个风，一定要从严从重。”[9]“一九五二年杀了两个人，一个刘青山，一个张子善，起了很大作用。现在只杀两个起不了那么大作用了，要多杀几个，这才能真正表现我们的决心。”[10]各级党委和政府按照党中央的精心部署，重点查处大案要案的力度明显加大。仅1993年至1994年，全国监察机关就立案95220件，结案81808件，其中县（处）级干部2220人，厅局级以上干部178人。1996年1月至11月，全国纪检监察机关共立案13.5万多件，涉及县（处）级上干部5643件；在受处分的人员中，县（处）级干部3695人，地厅级以上干部321人。阎健宏、王宝森、辛业江等一个个“大老虎”落入法网，受到了应有的惩罚。重点查处大案要案，一是对搞腐败和正在搞腐败的人可以起到极大的打击、震慑和警诫作用；二是可以起到教育人民、增强国家工作人员的法制观念，鼓舞群众的斗志和勇气的作用；三是表明了中国共产党坚决惩治腐败的决心和力量。
（六）围绕中心任务开展反腐败斗争。建国以前，战争是压倒一切的中心任务，党领导开展的反腐败斗争主要是围绕着夺取民族民主战争的胜利而进行的。40年代末，革命战争胜利在即，党的中心工作开始由乡村向城市、由战争向发展经济转变，毛泽东在党的七届二中全会上及时告诫全党：“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展。务须避免盲目地乱抓乱撞，把中心任务忘记了。”[11]建国之初，迅速恢复和发展国民经济，争取财政经济状况的根本好转是主要任务，所以在“三反”运动中，中国共产党始终把恢复和发展生产作为中心，引导运动服务和服从于这个大局。毛泽东特别要求注意领导生产，不要脱节，不要因此减产，要求各地“务须严格控制，不得妨碍春耕和经济活动”。[12]由于“三反”运动注意了围绕经济建设来进行，从而使运动开展得既轰轰烈烈，又不冲击经济；既有效地遏制了腐败问题，又大大促进了生产的发展，迅速完成了恢复和发展国民经济的任务。在60年代开展的“四清”运动中，虽然也有一些失误，但并未给经济建设造成严重的冲击，主流还是好的。在社会主义现代化建设新时期，随着拨乱反正和党的工作重心的转移，经济建设成了一切工作的中心，其它工作必须服从和服务于这个中心，反腐败斗争也不例外。邓小平就多次强调要以经济建设为中心，坚持两手抓、两手都要硬，把打击经济犯罪、反对腐败现象作为贯彻执行党的基本路线的根本要求和集中力量把经济搞上去的重要保证。江泽民也多次强调这一问题。他在中纪委二次全会的讲话提出的反腐败斗争必须把握的三项原则中，第一条就是“坚持党的基本路线，紧紧围绕经济建设这个中心，为推进改革、建设和发展服务”。[13]这就从路线上、指导思想上保证了反腐败斗争与经济建设、改革开放的一致性。由于正确地处理了反腐败与经济建设的关系，不仅使反腐败斗争取得了一些突破性进展，也使我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。
二、关于国际反腐败
为有效预防和打击腐败问题在世界各国的不断蔓延，联合国于2000年成立了特设委员会，负责制定《联合国反腐败公约》。2003年10月31日，第58届联合国大会通过决议，正式采纳历时两年多拟定的《联合国反腐败
公约》，并决定于当年12月9日至11日在墨西哥梅里达举行高级别签署会议。这项决议还将每年的12月9日确定为国际反腐败日，以纪念公约的签署和唤起国际社会对腐败问题的重视与关注。于是，每年的12月9日，联合国都会呼吁世界各国举行相关宣传活动，倡导“帮助消除腐败是每个人应尽职责”的理念。
三、做“人”、用“权”、过“关”
中国共产党反腐败斗争的经验非常丰富，总结这些经验，给我们以深刻的启示。
（一）必须站在党和国家生死存亡的战略高度，把反腐倡廉当作一件大事来抓，常抓不懈，警钟长鸣。过去党之所以能够在人民群众中享有崇高的威望，赢得人民的拥护和爱戴，与党高度重视反腐败是分不开的。今天，在改革开放的新形势下，反腐败面临的形势依然很严峻，我们更应该保持高度警惕，充分认识反腐败的长期性、重要性和紧迫性，在党中央的领导下，下决心不断抓出新成效，不断把反腐败斗争引向新胜利。
（二）反腐败必须标本兼治，综合治理。这是中国共产党在长期的反腐败斗争中积累的重要经验，也是新时期反腐倡廉必须遵循的重要方针。产生腐败的原因很复杂，孤立地进行某一个方面的治理是不行的，必须从严治标，着力治本，综合治理。既要从严治党，从严治政，抓大案要案，严厉打击腐败分子；也要加强思想政治教育，提高党员干部和国家工作人员的防腐御腐能力；更要加强法律制度建设，因为制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，它既是约束党的各级组织和党员的行为规范，又是实施监督的准绳和依据，法律制度建设是反腐倡廉的更为可靠的途径；还要建立健全强有力的监督机制，制约滥用权力，减少以至杜绝腐败现象的滋生和蔓延。只有这样，才能使反腐倡廉取得更大的成效。
（三）必须正确处理反腐败与经济建设的关系，坚持“两手抓、两手都要硬”，这是保证反腐败斗争健康发展的关键。反腐败与经济建设是一致的，经济建设为反腐败提供物质基础，反腐败斗争保证经济建设的正确方向，二者相互促进，统一于建设有中国特色的社会主义之中。反腐败斗争必须服从服务于经济建设这个中心，任何时候都不能动摇；同时又不能孤立地抓经济建设，必须把反腐败同经济建设一起部署，一起实施，一起落实。只有这样，才能在推进经济建设的同时，促进反腐败斗争的健康发展。在这一点上，应牢记党在反腐败斗争中两手抓、两手硬的成功经验，也要记取“一手硬、一手软”带来的沉痛教训。
（四）反腐败必须坚持党的领导，只有在党的领导下，才能使反腐败斗争取得成功。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是全心全意为人民服务的党，这是党能够战胜腐败的内在依据。建党70多年来，党在人民群众支持下纠正错误、克服缺点，揭露、消除腐败的历史也表明，中国共产党完全有力量、有能力解决自身的腐败问题，并领导全国人民取得反腐败斗争的胜利。
第二讲 以改革创新的精神推进反腐倡廉建设（3学时）
一、以科学发展观为指导，坚持党的领导，以改革创新的精神推进反腐倡廉建设
当前反腐倡廉建设面临的新情况、新问题
一是从目前的反腐倡廉体制看，一些不利因素不能适应反腐倡廉建设新形势的要求，反腐败工作发展受到制约。
二是从廉政教育的层面来看，传统的反腐倡廉宣传教育片面单薄，与廉政文化建设的要求还存在较大差距。
三是从制度建设的层面来看，制度体系存在缺陷明显、难以落实的问题，整体防范功能相当有限。
四是从监督检查的层面来看，对权力运行的监控乏力，以权制权仍是反腐败斗争亟需解决的问题。
五是从纪检监察机关履行职责的情况看，薄弱环节日益凸现，反腐败成效受到较大影响。
六是从腐败现象发展趋势看，腐败行为更加狡猾隐秘，反腐败斗争受到严峻挑战。
七是从反腐倡廉的社会环境来看，不良的党风、政风、社会风气尚未完全净化，不利于反腐败工作的开展。
以改革创新精神推进反腐倡廉建设的新思路、新对策
（一）教育防范要有新思路，着力提高反腐倡廉教育的针对性和实效性，进一步增强教育的说服力。一是要突出针对性。既重思想道德教育，更重职业规范教育。二是要突出制度性。把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划，把教育贯穿于领导干部培养、选拔、管理、奖惩等各个环节，融入保持共产党员先进性教育的长效机制建设之中。三是要突出广泛性。将反腐倡廉教育对象从领导干部推广到全体民众，加强面向全社会的廉洁宣传。
（二）制度建设要有新发展，着力加大制度的落实力度，进一步增强制度的约束力。一要加快反腐立法进程。尽快制定实施《反腐败法》，详细规定对各类腐败行为的界定、立案调查、起诉和惩处办法。要大胆借鉴境外先进反腐制度，尽快出台实行国家工作人员家庭财产申报等相关制度。二是创新制度建设。要由重视制度的平面建设向立体化建设转变。紧紧抓住领导干部选拔任用、行政审批收费、工程项目建设、经营性土地出让、产权交易、政府采购等容易滋生腐败现象和不正之风的重点环节，创造性地加强制度建设。三要推动制度建设与时俱进。对现有的各项规章制度进行全面梳理，该修改的修改，该补充的补充，该完善的完善，尤其要重视程序性制度的建设，减少腐败滋生的机会。
（三）监督制约要有新突破，着力规范权力运行程序，进一步增强监督的制衡力。一是建立健全权力分解制度。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证决策更加科学、执行更加顺畅、监督更加有力。二是发展党内民主，畅通民主监督渠道。三是提高监督的科技含量。把科技手段运用到权力行使的各个环节，实现对权力运行的实时监控、预警纠错、在线跟踪，运用现代管理理念有效防治腐败。
（四）查办案件要有新作为，继续保持惩治腐败的高压态势，进一步增强惩治的威慑力。一是要正确评价反腐倡廉工作，坚决惩治腐败分子。评价一个地方执行党风廉政建设责任制的优劣，不仅要看是否发生了腐败案件，更要看是否主动、认真查处了案件；不仅要看惩治和预防工作情况，更要看群众的信任和满意程度。二是健全查办案件的协调机制。建立联组办案制度，打破系统、单位界限，抽调基层纪检监察干部统一调配，优化组合，整合纪检监察办案力量，加大办案力度。三是注重发挥查办案件的治本作用。注重剖析典型案件，总结经验教训，堵塞漏洞，完善制度。四是保障公民有序参与。建立举报人员奖励及保护措施，对实名举报实行优先办理、快查快结、严格保密、及时反馈、双向沟通等五项承诺。
（五）自身建设要有新举措，着力提高监督检查权威，进一步增强纪检监察机关的执行力。一是要理顺监督体制。体制改革要敢于突破禁区。我们建议尝试改革纪检监察系统现行管理体制，在一些省市开展垂直管理试点，改变当前监督者受制于被监督者的尴尬局面。二是要明确职能定位。要认真抓好反腐倡廉任务分解，加强组织协调，开展监督检查。三是要加强纪检监察机关自身建设。制定纪检监察机关工作条例，对各级纪检监察机关的级别、内设机构、主要职责、工作程序、工作措施、装备设施、经费保障等作出明确规定，形成一套完整的纪检监察机关履职制度体系 二、改革创新精神推动网络反腐的发展
网络反腐，即通过网络技术及所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和对权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种全新方式，是反腐败事业的新方式。
网络反腐之所以能够成为一个内涵明确的概念，就在于它在本质意义上整合了三方面的内容，即网络、民意、执政能力。网络以其独有的特征，一方面吸纳了民意表达，有效整合了民众的智慧和意见，形成了一个良性互动的社会民主环境，从而对执政、施政行为产生了无所不在的监督和约束。
另一方面，网络也为执政者和施政者提供了一个全新的平台和崭新的对话方式，可以更为清晰、理性、全景式的把握民众心理和社会舆论氛围，从而有的放矢的开展工作，与时俱进的提高执政、施政能力，从而在内部减少并消除腐败发生的可能性。网络为反腐败提供了两大支柱，一个是阳光下的“扁平社会”，一个是逐步精英化的执政群体。本人认为，前者尤为重要，也凸显了网络反腐作为全新反腐利器的优势。
官方网络举报最早出现在2003年。那一年，最高人民检察院开始建立网络举报平台，而2005年12月28日，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委
信访室、监察部举报中心的网址(www.12388.gov.cn)。这标志着，网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道。
新华社在09年也通过新华网公布了中央和地方网络举报方式
据知情人透露，“其实，2003年的时候，中央纪委已经有人提议开通举报网站，但当时考虑到网络的安全性问题，怕泄密。到了2005年觉得安全问题已经完全解决了，才正式推出。”如今，全国已有15个省级纪检监察机关相继开通举报网站。
相对于民间网络举报的争吵与喧闹，官方的网上举报走的是一条沉稳的路子，不事张扬，而事功渐成。中央纪委网上举报中心仅开通半年，就受理举报32500件，月均2700件，其中署名举报、有效举报比较多。而最高检提供的数字显示，全国网上举报案件数量年均达3万多件。“网上举报已经成为举报人向检察机关提供线索的主要途径。”最高检控告检察厅举报工作处副处长白会民说。
据调查，80%的职务犯罪是通过举报发现的。举报在反腐工作中具有不可替代的作用，如何充分发挥举报的质量对于有效打击腐败尤为重要。“网上举报，是一条最经济、最便捷、最互动和最保密的举报方式。”2005年初在全国首批开通举报网站的四川省纪委信访室主任黄秀川对记者说，“在网上，匿名的举报者也能和办案机关进行互动交流，这是传统的信访方式无法比拟的。”
江苏省查办的郑大水案就充分体现了这一特点。2005年1月，有人网上举报原苏州市财政局政府采购管理处原副处长郑大水在政府采购中收受贿赂。检察院收到举报线索后，在举报线索的回复栏留言，要求举报人提供关键信息。两天之内，检察机关和举报人交流了30余次，基本掌握了郑大水的犯罪事实，一举突破了案件。而直到现在，检察院还不知道举报人是谁。
在网上自由沟通信息，而又不泄露身份，关键就在于密码举报。“当举报人登录举报网第一次举报时，网站会自动生成一个密码。今后，举报人就使用这个密码登录系统进行查询和交流。”四川省纪委管理网上举报的王璘对记者说。
随着网络的突飞猛进，网上举报的形式也在不断创新，有的地方还开通了工作QQ举报和手机短信举报。为了鼓励网上举报，一些地方出台了奖励措施。如北京市检察机关规定，对网上实名举报国家工作人员贪污、贿赂等犯罪的公民，经查实结案后，最高将可获得10万元的奖励。2004年6月，向北京市网上举报第一案的举报人宋扬(化名)获得了3万元的奖金。宋扬举报了原中国石油化工股份公司油田勘探开发部副主任程绍志收受代理商陈某贿赂67万元的犯罪事实。
“网络举报的利用率也越来越高，尤其是在经济发达地区。”最高人民检察院控告检察厅举报工作处处长何延安告诉记者，江苏某检察院从去年8月到今年5月，一共查处了12起经济大案，其中有8件是来自网上举报。
为什么民间网络反腐能引发大众狂欢，而官方的网上举报的影响却显得有些波澜不兴呢？“因为我们对网上举报强调保密，整个过程只在我们和举报人之间进行，不像一些民间网站那样大肆宣扬炒作。”
第三讲 党的建设与反腐败（3学时）
一、警惕“腐败利益集团”的产生。
看一看当今揭示出来的大案、要案，大都是一团一团的，一伙一伙的，一串一串的，一片一片的，上上下下的，左左右右的，带有某种“体制性、结构性的特点”的，因为它是“有权人的权力”与“有钱人的资本”之间的结盟。如今的腐败无论从其规模、范围、性质还是危害，与过去都不可同日而语。所以，如今的反腐败从其本质来说就是与“腐败团伙”斗，就是在与“特殊利益集团”斗。对反腐败来说，抓反“特权阶层”是一个要害。 “特殊利益集团”是不是一个全新的东西？非也。
为什么前苏联共产党政权会变天？为什么前东欧社会主义阵营会崩盘？原因很复杂，然而其主要内因呢？就是在共产党内已经出现了一个庞大的、抛弃了人民利益的“特权阶层”（“特殊利益集团”中的一种），这也就是为什么中国几代领导人反复强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重斗争”的重要原因之一。
六中全会提出了一个类似于“特权阶层”的新概念：“特殊利益集团”，为什么说它是“类似”？ 因为“特殊利益集团”是“特权阶层”形成的基础，不予警惕和防备，“特殊利益集团”发展的结果就是像前苏联那样的“特权阶层”，从反腐败正本清源的角度来说，必须是一定要反“特殊利益集团”的，若不反的话，那么不仅反腐败永远都反不完，恐怕还要重蹈前苏联共产党政权垮台的覆辙。
当然，不能将“特殊利益集团”完全等同于“腐败利益集团”，否则就会犯“扩大化”的错误。但是，“腐败利益集团”在“特殊利益集团”中却占有极其重要的位置和分量，从现实的反腐败斗争角度来说，从上世纪九十年代开始的以“权力资本腐败”为主要腐败形式而形成的“腐败利益集团”，逐渐成为反腐败斗争的主要危险和现实危险，不反它，反腐败则会认认真真地走过场。为什么？因为如今的反腐败早就不同于解放初期50年代和八十年代初期的反腐败，那时的反腐败是与单个的腐败分子斗争，他们是零星的，是以“个体方式”出现的，不成系统的，“体制性腐败”不是那时的特点。
一个是前苏联的教训，另一个是中国国内腐败的新情况、新特点，所以，六中全会提出的“特殊利益集团”是审时度势的，是很符合中国国情的。
二、防止制度在“一把手”面前苍白无力
强化对权力运行的监督约束，首先就要坚持和健全民主集中制，坚决防止先集中后民主、真集中假民主。有了制度，就要切实维护它的严肃性和权威性，不能造成制度在少数人特别是“一把手”面前苍白无力
一些腐败案件，暴露出我们在制度建设上有缺失，也存在制度贯彻执行不严、落实不够、监督不力的问题。痛定思痛，吸取教训，我们必须切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。
当前，总的是要按照“坚持、恢复、完善、创建”这八个字的要求，抓紧建立健全一整套科学有效的制度体系。关键环节是强化监督，从体制、机制上加强对权力运行的制约和监督，特别是加强对各级领导干部尤其是“一把手”的监督。强化监督，核心是建立健全内外结合的全方位、全过程监督机制，把党内监督与各方面监督结合起来，切实做到权力在哪里、监督就到哪里，权力运行到哪里、监督就延伸到哪里。
如何强化对权力运行的监督约束？首先是坚持和健全民主集中制，在班子中建立健全集体领导与个人分工负责相结合的具体制度和办法，坚决防止先集中后民主、真集中假民主，坚决防止任何个人凌驾于党组织之上，坚决防止个人独断专行。对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须坚持集体讨论、集体决定。
在这次全会的小组讨论中，许多同志都提到领导干部带头执行制度的重要性，我完全同意。有了制度，就要切实维护它的严肃性和权威性，严格按程序和规则办事，不能造成制度在少数人特别是“一把手”面前苍白无力。这里要注意防止两种倾向：一种是把程序当作摆设，“飞过海”；另一种是把程序当作形式，“走过场”。前不久，我们市委常委会在研究制度安排时，还提到进一步增强透明度的问题。阳光是最好的防腐剂，透明本身就是一种监
督。使权力在阳光下运行，才有可能避免腐败。我们决定，明年要继续深入推进政府信息公开，逐步加大审计公开的力度。
三、领导干部的作风问题
目前领导干部作风存在的突出问题包括——
一是学风方面，不思进娶得过且过。不能踏下心来认真学习马列主义思想，不能坚持调研，不能坚持科学决策和民主决策。其中危害最深的莫过于采劝实用主义”，搞假学习，说一套做一套，搞政治投机。
二是群众路线方面，漠视群众、脱离实际。搞形式主义，弄虚作假、劳民伤财；搞官僚主义，虚报浮夸、瞒上压下。
三是在全局观念方面，有令不行，有禁不止，阳奉阴违，我行我素。对一些重大的社会问题，中央有政策，群众也呼吁，但因中间环节堵塞而无法落实，造成“两头热，中间冷”。房价虚高、环境污染、矿难频发等问题盖源于此。
四是生活作风方面，包养情妇，生活堕落。现在查处的腐败分子大都存在生活作风问题，为满足骄奢淫逸的生活，这些腐败分子的贪污金额不断攀升。
四、制度建设——党的建设中的“短板
俗话说“没有规矩，不成方圆”。规矩也就是规章制度，是我们应该遵守的，用来规范我们行为的规则、条文，它保证了良好的秩序，是各项事业成功的重要保证。
制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的理论上没有终点的动态过程，从这个意义上讲，制度没有“最好”，只有“更好”。但科学的积极的制度的建立，能降低“风险”、坚持“勤政”、促进“发展”. 制度即规程，是指在一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的规程。一个组织或团体推行一种规章制度的诱因在于这个组织或团体期望获得最大的潜在效益，而最直接的原因则在于提高组织的协调性和管理的有效性，协调组织内各部门之间协作效果和组织与外部衔接的有效性。按照制度的刚性程度和作用范围，我们可以将一个组织的制度简单分为5种：1、管理制度：是组织管理系统的基本框架，保证管理秩序的根本性的管理制度。2、管理规定：
对某专项的涉及到全组织或某一个专业系统内的工作所做出的具体要求。3、管理办法：对于一项具体工作、操作步骤或对于一个具体的项目的管理所做出的要求。4、实施细则：对于组织管理系统内某一个管理制度的具体实施步骤所做出的具体规定。5、工作条例：组织内部局部性的、或阶段性的工作所做出的系列化规定。
第四讲 贪腐与香港廉政公署（3学时）
一、香港反腐倡廉的历史及其现状
香港的腐败和反腐败历史也和新加坡类似。香港的腐败可以追溯到19世纪中期，20世纪50-60年代，在香港经济起飞过程中，腐败严重爆发。而香港的反腐败也绝不是1974年2月廉政公署成立之后的事情，也可以追溯到19世纪末期。19世纪末期，香港就制定了反腐败的法律。该法律后经过1948年（《防止贪污条例》，Prevention of Corruption Ordinance），1959年和1971年（《防止贿赂条例》，Prevention of Bribery Ordinance）等多次修订，逐渐趋势科学和完善。香港于1952年就成立了反腐败机构，即警察系统内的反贪污部（Anti-Corruption Branch，后来升格为反贪污办公室Anti-Corruption Office）。
香港反腐败的转折发生在1973年10月17日。这一天，新任港督麦理浩下决心要改变反腐败“越反越腐”的不利状况，并命令百里渠就所需要的改革进行调查。4个月后，百里渠拿出调查报告，即组建独立的反腐败机构，并实行打击、预防和教育“三管齐下”的反腐败综合战略。1974年2月13日，立法会通过《廉政公署条例》，15日，廉政公署正式成立。此后，经过大约10年时间，香港即取得了反腐败的成功。在转折发生之前，人民大众只得向腐败低头，没有几个人敢于站出来举报腐败。甚至在1973年6月爆出葛柏事件（Godber Affair），引发大规模的大专学生、市民大众游行示威期间，也没有人站出来举报葛柏的受贿犯罪。在廉政公署成立之后，也还花了数月时间，也没有人主动站出来提供葛柏受贿证据，以使廉政公署无法把葛柏从英国引渡回来。后来，还是另一个高级警务人员韩德，为了减轻法律对自己的惩罚，才愿意站出来举报知情另一个高级警务人员曾行贿过葛柏2.5万港元。这是把葛柏从英国引渡回来并成功定罪的唯一证据，尽管廉政公署早就知道葛柏有高达430多万港币的不法资产。后来，当政府真的显示出坚定的反腐败决心之后，香港的市民大众就开始积极地支持反腐败。今天，在廉政公署每年收到的所有贪污举报中，有超过70%的举报都是“具名”举报。这在全世界都是不多见的。
总之，在香港反腐败重要转折发生前后，在上述五个因素上，都发生了明显的变化。关键的领导人就是新任港督麦理浩，他显示出了前所未有的反腐败政治决心。当然，在麦理浩政治决心的行程过程之中，市民大众在葛柏事件后的游行示威中所展示出来的强烈呼吁也形成了有利的压力因素。反腐败机构改革是香港
跳出“越反越腐”怪圈的另一个关键因素。值得强调的是，香港的反腐败转折是在腐败十分严重，且是在同一个殖民地官僚系统下开始的，政府的严重腐败包括警察系统中的严重的有组织腐败犯罪都是迈向成功的巨大挑战。在这种情况下，香港就要比新加坡更复杂和困难一些。后来的事实证明，初期反腐败策略是有问题的。这个策略就是廉政公署誓言要查出所有腐败犯罪。这在一定程度上是1977年10月到11月间发生的“警廉冲突”以及更严重社会动乱的主要原因，即反腐败策略不当可能导致政治和社会动乱。在当时的危机状况下，港督被迫颁布特赦令。由于特赦过宽，后来又不得不纠偏，采取补救措施查处了警察系统中的严重腐败行为。
香港反腐败成功的经验和教训说明，要想取得反腐败成功，就必须要清除历史上积累下来的腐败。但清除的策略，特别是在腐败严重的情况下展开反腐败成功行动，一定不是依靠执法机构一个个地查处，而是有条件的特殊。特殊政策需要同时兼顾三个维度，即时间、情节和态度。而不能像当年香港的特赦政策，只有时间，而且划在1977年1月1日之前，显然过宽——合适的时间界限应当是1974年2月15日，即廉政公署成立的日期。就情节界限来看，很难先验地制定可量化的标准。从人数比例上来看，应当能够使多数腐败行为人得到赦免，甚至是完全赦免——除对腐败非法收益没收或充公。被赦免的自然是不严重的腐败行为。可以根据这个原则来设定情节界限。例如，腐败金额在多大数额以下，且没有造成其他严重后果。只有这样，才能孤立腐败的“大鱼”或“老虎”，政府和反腐败机构才能集中有限的执法资源完成打“老虎”的艰巨任务。就态度界限来看，关键是主动二字，即腐败者一定要主动坦白自己的犯罪行为，而不是消极、拖延甚至对抗，被其他人举报和揭发。总结香港的教训，后来者就可以采取更可取的策略，来翻过历史腐败的一页。一个可行的策略就是推行财产申报制度，即把这个制度作为清除历史上积累下来的腐败的关键工具。与财产申报制度推行配套的当然是一套完整的特赦政策。另一个可行的策略是更换货币，同时对国民个人合法的现金财产、银行账户财产和不动产重新进行登记。后一个策略比财产申报制度更柔和，可以静悄悄地把所有现金型腐败财产、银行账户上的腐败资产和非法不动产充公，腐败历史随之一笔勾销。但弊端可能是，那些腐败大老虎也一概被赦免，这会不会给反腐败成功行动埋下隐患还不得而知。
第五讲 贪腐与香港廉政公署（3学时）
二、廉政公署及其中国大陆借鉴
香港是目前世界上公认最廉洁的地方之一。国际反贪组织“透明国际”近日公布清廉指数，香港在全球180个国家和地区中排名第12。2009年，香港廉政公署成立35周年，12月8日，人民网记者走进香港廉政公署，独家专访廉政专员汤显明，为您讲述香港反腐台前幕后的故事。直面人民网网友的汤显明显得格外认真和诚恳，而以尽量清晰的普通话接受视频采访，对于他来讲还是第一次。 香港反贪秘诀：最重要的是人民的支持
香港反贪模式作为成功的范例，在国际间受到广泛推许。为了更好地让广大网友理解自己的表述，汤显明特意请工作人员准备了写字板，而他事先准备好的几个关键词已经张贴其上，随着记者问题的逐步深入，他亲手为网友揭开了香港反贪工作的成功秘诀：法律、独立与资源。“最重要的是人民，也就是人民网的人民这两个字。”汤显明于高度概括的三个关键词之外，特别强调人民的支持才是反贪成功的最大秘诀。香港市民支持廉政工作，往往在发现线索后挺身举报。2008年的民意调查显示，99.4%的市民支持廉署，八成市民愿意举报，两者皆是历年最高的比例。
法律、独立与资源——香港廉政建设得以成功推展，有赖这三大要素的配合： 首先是有效的法律及健全的法制。香港反贪法例涵盖公私营机构，令执法机关能全面打击贪污。反贪法例赋予廉署有效的调查权力，令执法工作能有效率进行。香港有良好的法治基础，事事以法为先，法院独立审理案件，令执法工作能充分发挥效能。
第二是独立。有内地官员对于廉政公署独立性的总结让汤显明印象深刻：一个是组织的独立性，一个是编制的独立性，还有就是调查的独立性。“公平，公平非常重要。”汤显明对于公平二字特别强调，而独立正是保证公平的前提。《基本法》第57条列明，香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。《廉政公署条例》也订明，除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖。廉署独立性受法律保障，独立运作更能获得市民信心，也确保廉署公正严明及有效地执行使命。
第三是资源。肃贪倡廉是特区政府的施政方针，特区政府对贪污采取“零容忍”政策，并在资源上全力支持廉署。廉署今年(2009/10)开支预算约为8个亿，约占政府总开支的0.3%。说到这里，汤显明幽默地说，我们的办公大楼也是资源啊(廉政公署大楼于2007年底启用。大楼矗立在港岛东的北角海旁，楼高25层)。还有全面反贪策略——执法、防治与教育“三管齐下”，以“惩防并重”为目标。在汤显明看来，最大的资源是人才。廉署专业的反贪人员能够有效执行各方面的工作。廉政公署现雇有职员约1300人，其中逾半数职员已服务超过十年。
保护实名举报：“市民反贪零风险”
根据《廉政公署条例》，廉署必须接受任何贪污投诉，并不可以因为金额问题而不进行调查，或只挑选处理某些投诉。近年贪污投诉保持每年3000多宗的水平，至于调查工作方面，每年平均有2000多宗仍在进行的调查个案，由此可见廉署的调查工作量。近年案件定罪率达八成以上(去年为87%)，显示廉署打击贪污罪案的成效。过去三年，廉署约八成的个案都在六个月内完成调查，至于性质较轻微的个案，一般会由执行处的“快速反应队”处理，提升案件处理的效率。在香港，30多年来，平均每年近3，000宗贪污举报中，没有一名举报者因资料外泄遭骚扰或报复。
“市民反贪零风险”是如何做到的呢？ 汤显明介绍说，廉署成立初期，收到的举报中，只有大概30%的投诉人愿意提供个人资料，但近年具名举报的比例已上升至超过70%。过去两年，具名举报的比例分别高达73%及74%。廉署一向的口号是“廉署保密，密密实实”，香港市民敢于具名举报，相信主要的原因是廉署的往绩，包括查案有效、将举报人的身份保密，及独立运作等，令市民对廉署的工作有信心。另外，香港也设有完善的法例与机制以保护证人，廉署也设有专责小组以执行保护证人的工作。 廉署独立调查：特首有问题也不放过
作为一个独立反贪机构，廉署直接向香港特别行政区行政长官负责。汤显明先生曾经说过，即使行政长官有问题我们也可以调查。那么，廉署是如何保持自身独立性的呢？ 汤显明说：“关于廉署独立性的法律基础，在回答你们第一条问题的时候已经说了。我们的独立性得到法律保证，最重要的是如何保持这个独立性及确保廉署人员事事依法处理，不偏私，不畏权势。根据廉署的过往来判断，我们是能够做到的。”独立的好处主要有两方面：一是运作上不需受其它机关影响或牵制，确保处事公正而有效率，其次就是独立更能得到市民信心。廉署的独立是受到制衡的，所查的每宗案件都要向“审查贪污举报咨询委员会”交待。 廉署也会遇到调查困难的问题，但困难并非来自外界阻挠或干预，相信没有谁胆敢这样做，做了也收不到他想要的效果。调查困难来自贪污罪行的性质。贪污活动一般是在“授受皆悦”的情况下发生，行贿者是要透过用“黑钱”达到其目的，愿意受贿的当然不会出声，因此调查贪污一向都不容易。加上现今社会犯罪分子愈来愈懂得利用高科技和复杂的方式去转移赃款及隐藏证据，要有效搜证，极为困难。 在香港的司法制度下，若要说情，被告人可以在案件在法庭审讯后，一般在宣判前就其罪行向法院提出从宽处理的理由，给法院在量刑时考虑。廉署调查案件时，也会要求疑犯说出事实和解释，但并不接受以“求情”为罪名开脱的情况，廉署只会依法办事，倘若有人试图影响廉署的调查工作，更可能会触犯“妨碍司法公正”的罪名。
保持自身廉洁：廉政公署受到监察制衡
“廉署请喝咖啡”早已成为口口相传的反腐佳话。既然廉政公署令人闻风丧胆，其工作人员又如何保持自身的廉洁与公正呢？对此汤显明表示，廉署是根据
法律规定，执行其反贪职责及相关权力的，但同时也受到严谨的监察和制衡。贪污罪行通常是秘密进行，有时更没有明显的受害人，所以搜证格外困难，因此，廉署获得立法机关赋予一定的调查权力，以有效打击贪污。 经过多次总结后，现时的法律在容许廉署运用调查权力时，同时要受法院监督。比方说，如果必须申请搜查令，索取嫌疑人的财产资料、或冻结疑犯资产等，均须向法院申请，由法官审批。过去几年的民意调查显示，认为廉署权力适当的被访者占七成以上。 此外，廉署虽然权力大，但是工作也要受监察。廉署的各项工作由多个独立咨询委员会严密监察，委员会成员由行政长官委任并向他负责。贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会及小区关系市民咨询委员会分别监察廉署调查、防贪、小区教育工作和整体资源运作及反贪政策。另外，“廉政公署事宜投诉委员会”则负责审查市民对廉政公署或该署人员所作的投诉、监察处理投诉的工作及建议廉政专员采取适当的跟进行动。此外，立法会及传媒也对廉署的工作起着非常重要的监察作用。 廉署对员工操守要求严谨，内部纪律严明，自成立以来，已设有一个内部调查及监察组，监察廉署人员的操守，并负责调查有关员工涉嫌贪污或违反纪律的个案，并将结果提交“审查贪污举报咨询委员会”及“廉政公署事宜投诉委员会”审议。过去每年收到有关廉署人员的投诉不多，约十多宗，其中只有小部分证实成立﹝每年约一至两宗个案成立﹞。汤显明举例说，数年前，曾有一名高级调查主任因为佯称生病欺骗假期，被内部调查组查出，并将她带上法庭，被法院判处入狱。
重视内地合作：香港廉署经验未必全盘适用
回归以来，随着内地与香港经贸关系和社会联系日益密切，香港廉署跟内地反腐机关的合作与交流不断加强。廉署与广东省人民检察院于1988年开始“个案协查计划”，安排双方人员互访会见贪污案件的证人。至去年年底，双方互访接见了共587名内地证人以及1024名香港证人。近年，双方平均每年安排数十次证人会面及录取证供。2008年双方共与55名证人会面及录取证供。 除了与检察机关合作，香港廉署更加强与监察系统的合作。近年，廉署与监察部的合作有突破性的发展。2008年初与监察部及澳门廉署首次在深圳合办“建设工程”三地防贪研讨会。2008年底，三个机关在香港合办有关加强金融界诚信管治的研讨会。2009年11月，三地反贪机构在澳门合办研讨会，探讨泛珠三角地区私营领域贪腐案的成因及预防。三方机构也已初步同意，定期于三地轮流开展不同形式的防贪合作。 在人员培训方面，内地反贪机构每年派代表参加廉署的总调查主任指挥课程。汤显明介绍，廉署每年平均接待6000多名访港的内地官员，介绍香港反贪工作，又为驻港中资机构举办讲座，接触约2000名在港工作的内地员工。香港廉署即将与广东省人民检察院及澳门廉署，于广州、珠海、深圳、香港、澳门五个城市合办“反腐倡廉广告片创作比赛”，预计本月底开始接受报名，明年七月完成审评，接受大学生与中学生参加。 “我们知道内地的反贪机关都十分重视预防工作，也很有决心。廉署希望能从分享经验方面作出更多贡献，相信在打击贪污、个案协查、人员培训、预防腐败、倡廉教育等多方面，与内地可以继续保持密切的合作。”汤显明认为，有关廉政建设的工作，每个国家、地
区或城市都可能面对独特的问题，其社会、经济、政治体制与发展程度均有差异，香港廉署的经验可以作为参考，但未必全盘适用于其它地方。
防止以权谋私：财产申报由来已久行之有效
为防止官员以公职谋取个人利益，香港政府规定包括特首、主要问责官员及其他行政会议成员，须每年填报《利益登记册》，申报其资产、物业及任何实质利益。有关数据存放于行政会议秘书处及上载于行政会议的网站，公众可以随时查阅。一般公务员实行财产申报制。根据公务员规例，属首长级以上的公务人员，须定期﹝视乎职级由一年至两年不等﹞申报其私人投资，包括在香港的房地产权益。期间如果作出任何每次20万港元或以上的投资交易，均须在交易七天内呈报。至于廉署内部的《廉政公署常规》也订明，全体员工必须每年作出有关的投资申报，相比一般公务员规订，首长级以上人员每一至两年申报投资项目，来得更为严谨。这种申报制度由来已久并一直行之有效，既提升官员的问责，实际上也保护了公职人员的自身利益，以免因日后出现“瓜田李下”的情况，或是涉及利益冲突而招致他人怀疑。
近年信息科技迅速发展，全球经济一体化令贪污罪行越来越复杂，罪犯更懂得利用先进的科技犯案，增加侦破贪污案件的难度。面对日益繁复的贪污案件，廉署加强执法人员的培训，包括“财务调查”和“计算机鉴证”等，提升调查能力，沉着应付。能成功侦破贪污罪行，也有赖社会和市民的支持，廉署近年的民意调查显示，市民支持度达到99%﹝去年支持度达99.4%，是1994年以来最高的﹞。大部分被访者﹝72.3%﹞又认为廉署的反贪工作十分有效或有效，显示市民对廉署的执法效率充满信心。除有效执法外，小区关系处和防贪处的同事亦会针对贪污投诉较多的范畴，加强防贪教育，如小中企、楼宇管理、金融业和慈善团体等，防患未然，并得到业界的支持和高度认同。
展望反贪前景——香港廉政公署也要“与时并进”
反贪是一个任重而道远的漫长过程，谈到香港廉署对于未来工作的规划，汤显明总结说：廉政建设的成功，对于香港今天能够建立法治文明的社会、高效廉洁的政府、安居乐业的生活环境和健康的经济发展，有着一定的贡献。
廉署的未来工作，主要有以下几个方面： 首先是促进公平营商环境，让投资者继续安心在港投资，工商业能健康发展，令市民安居乐业。 其次是深化廉洁教育，让廉洁意识植根于社会之中，巩固核心价值，特别是确保将来接棒的年青一代保持对贪污“零容忍”。 第三是加强区域合作。因应大珠三角经贸进一步融合，廉署将与广东省及澳门的反贪机构组成联合工作小组，共同检视跨境企业的防贪需要，相互提供防贪支持。小组的工作方针包括，共同检视泛珠三角地区的最新营商环境，及跨境企业的防贪需要；探讨如何进一步加强跨境营商者对三地反贪法规的认识；加强推广守法营商和良好公司管治等讯息。另外，在广东
省检察院的倡议下，粤、港、澳三地负责个案协查人员于2005年开始定期举行交流会议，加强在个案协查方面的合作。 第四，加强国际反贪交流与联系。 今年初，香港廉政公署成立“廉政建设研究中心”，结合海内外专家，共同深入研究贪污趋势和现象以及长远的反贪策略。下个星期二到星期四，我们将伙同“欧盟委员会反欺诈局”合办“香港廉政公署第四届国际会议”，主题是“台底交易——营商之‘道’或营商之‘盗’？”，到时世界各地多个反贪机构及相关组织将会派员出席，共同探讨商界贪污对全球的影响。 汤显明表示，与其它罪行一样，贪污不可能完全消灭，反而会随着时间而演变，犯案手法会愈见高明，组织严密隐秘，懂得逃避执法机构侦察，又会利用先进科技，加上经济一体化，更便利罪犯掩饰罪证，例如贿款，犯罪运作甚至跨越边界。因此，香港廉政公署会不断加强专业调查能力，务求能紧贴社会、经济等各方面的变迁和需要，在廉政建设工作方面与时并进。
我们的采访在廉政专员汤显明的侃侃而谈中显得那么短暂，走出廉政公署大楼的时候，不禁想起打车过来时偶遇的司机师傅。听说我们一行人的目的地是廉政公署，尽管并不知道我们的身份和此行的缘由，那位姓简的师傅仍然格外兴奋：“(廉政公署是)包青天来的么，(举报贪污热线)25266366啦，对付那些坏蛋，我们每一个人都举报才有用啦。”简师傅提起自己喜爱的电视剧《包青天》，说到高兴处，还不由唱了起来，“开封有个包青天，铁面无私辨忠奸。”
第六讲 台湾腐败与反腐败（3学时）
一、黑金政治
台湾“立法院”２月２日收到正在遭台官方通缉的前东帝士公司负责人陈由豪的三封传真信函。陈由豪在公开信中指出，陈水扁竞选台北市长和台湾地区领导人时，以现金方式收受他奉上的大笔政治献金，而且“所有这些政治献金都没有收条”。陈由豪希望陈水扁公布自己所收全部政治献金的来源与去处，以昭公信。信中还点了为陈水扁代收献金的几个亲信的名，包括现任高官陈哲男和张景森。２月３日，陈水扁的“秘书长”邱义仁公开承认，２０００年台湾地方选举时，民进党确实接受过两笔分别为５００万元（新台币，下同）的政治献金。三天后，陈水扁承认２０００年自己的竞选总部曾接受陈由豪的１０００万元政治献金，但又说“政治献金不等于包庇黑金，这是两回事”。
这件事在岛内一经曝光，台湾民众对陈水扁的“清廉”信心大跌，没想到一向以“不沾锅”自居的民进党，也和当年的国民党一样都有“黑底”，真是“天下乌鸦一般黑”。
台湾“黑金政治”解读“黑金政治”是近１０多年来台湾社会的“心口之痛”，也是２０００年台湾地区领导人选举时国民党之所以失去政权的主要因素之一。台湾的“黑金政治”带有国民党长期垄断执政资源的背景，但却是李登辉掌权１２年的主要“政绩”，也是台湾选举政治的副产品。
台湾民众都知道，选举需要钱，越高职位的选举需要越多的钱。政坛传闻，选县市级官员需数百万，选县市长则需上千万至数千万，选台北、高雄市长要上亿，选台湾地区领导人则可能是十多亿至上百亿。
选举要这么多钱，钱从哪里来？国民党有党产，其他政党，除了搞小额募款外，收受商人提供的大笔政治献金，就成为台湾政党和政治人物参选的主要钱路。为收受政治献金，台湾有各种政治人物成立的各种基金会，陈水扁１９９４年竞选台北市长时成立的福尔摩沙基金会就是其中之一。
商人提供献金大多求回报，而政治人物收了政治献金也不能没有回报。回报的方式很多，有的体现在政策上，但如果回报到直接的发包工程等“利益输送”上，再加上与黑道勾结抢夺利益，就出现了“黑金政治”。这就是李登辉掌权后期，台湾社会大众对台湾政治的深恶痛绝之处。
因此，２０００年台湾地区领导人选举后期，曾获诺贝尔化学奖的李远哲发表了“要向上提升，不要向下沉沦”的著名公开信，直指台湾的黑金政治弊端而震动社会，获得台湾社会高度认同，也成为当年压垮国民党选情的主要原因之一。
蓝绿阵营互揭“黑锅底”
自称“三级贫户之子”的陈水扁，一向居于“反黑金”的道德高地，在历次选举中追打国民党的“黑金包袱”，因而每次选举，“打黑除弊”必是民进党的
拿手牌。今年元旦前后，陈水扁阵营出于所谓“公投牌”的尴尬失利，而转身大打“追讨国民党党产”和“连战家产不当取得”的“揭弊牌”，声称国民党霸占台湾人财产，连家两代累积家产１００多亿，“钱从哪里来？”
面对陈水扁阵营的进逼，国民党宣布将捐出９处得之于５０年前接收日本殖民者归还财产的娱乐事业经营场所；连战也公布了所有的家产清单（总值１３亿多）。
同时，国民党也发起反击。连宋阵营揭发陈水扁本身“财产暴增、来路不明”，从政１０多年从“三级贫户之子”变成拥有数亿家产的大富豪，“钱又从哪里来？”质疑陈水扁的政商关系及陈水扁夫人炒股票可能涉及内线交易等。
陈由豪发表公开信后，台《联合报》民意调查显示，有五成二选民觉得陈水扁任内有金钱介入政治的情形。
在陈由豪事件影响下，泛蓝、泛绿两个阵营分别由竞选总部公布了陈吕配和连宋配已花费和计划花费的竞选经费，陈吕配已花去６亿，计划将花费约１２亿；连宋配已花费３亿，计划花费约６亿。但政坛和民间社会普遍认为，他们要花费的其实数倍甚于１０倍于此。
陈水扁不久前上电视信誓旦旦“如果收受非法的金钱就退出政坛”，但台湾舆论却认为他是虚晃一枪，因为台湾根本没有法律约束政客收取政治献金。“政治献金”和“黑金”有什么区别“政治献金”和“黑金”应该说不完全是一回事情，“政治献金”一般都是给政党或者一些候选人的竞选经费。“黑金”则是一些财团或个人给政党或个人的捐献，而且还不给什么发票，没有任何手续，是私下的交易，这就是一种“黑金”。
台湾去年搞了一个所谓政治献金的草案，规定给政党的政治献金应是在候选人投票之前一年拿的钱，而且最高的上限是４００万，在这个期限内或数额内，就属于合法的政治献金。
台湾的这个所谓“政治献金法”自１９９４年台知名人士林正杰首次提案以来，已在台“立法院”躺了１０年。据台湾媒体指出，“政治献金法”迟迟通不过，关键是政治人物不愿“自断财路”，高官们的争执所在是“平时非选举时收受政治献金要不要规范”。如此一点私心便阻断了“清廉”之路，政治献金对台湾政治的重要性可想而知。
二、台湾反腐经验
陈水扁夫人吴淑珍涉嫌贪污、伪证被提起司法公诉，是台湾司法独立最无可争议的例证，是人民不断争取民主、媒体勇敢监督政府的回报，检察官陈瑞仁为台湾建立了一个值得长久敬重的司法经典，同时可以垂范于正以“反贪为首要任务”的中国大陆执政者。
台湾民主化由于奠基于民粹主义，虽然帮助李登辉迅速从国民党元老中取得了权力，也帮助民进党连续两度取得政权，但权力的羸家却始终未能完成角色的转换，没有努力去寻求全民和解反而加深族群对立，没有努力去改善百姓民生反而逼走商界精英，没有努力去改革体制反而急于瓜分利益，如此之下，经济低谜，权争恶劣，社会分裂，百姓沮丧，陈水扁亲信、家人甚至他本人卷入贪污腐败案也就不足为奇。
对陈水扁涉贪的追究，尤其是陈水扁下台与否，民进党扮演最后决定性的角色。但从与陈水扁有关的弊案发生以来，作为新生的执政党，为了一党之私，居然在立法院为了“全体一致保卫总统权位”，全体缺席相关议会，一如大陆人很熟悉的“一致通过”的没有伦理的政治把戏。结果呢，一党受累于一人，长久撕裂的社会，积压了更强烈的民愤，最终反弹给了民进党，折损了它在台湾政治舞台的竞争力，伤害了台湾民主的品质。
台湾人民有幸，仍有人不甘堕落，而这些不与滥权者共舞的人，使本已步入邪门的台湾“民主之轮”还有机会转入正道。陈瑞仁、李子春这几位检察官，不止为台湾，为中国大陆，甚至为世界各国，建立了一个司法经典。即使是民主较成熟的西方国家，亦有鲜有检察官成功调查“第一家庭”的案例。这也显示出台湾民主化卓有成效的一面，只要检察官具有勇气和智慧，还有可能避开政治干预，让真相和正义浮出水面，也使人们重新燃起对民主的信心、对台湾的希望。 陈瑞仁建立的这个案例，给中国大陆亦有很大的启示。经济高速腾飞的大陆，正“被贪污腐败”从各个角度侵蚀，官场商场已混为一场，几已到了无官不贪的境地，以致国家主席胡锦涛将反贪定为“首要之务”。
但大陆这些年大小老虎打了不少，腐败之风并未遏制，反而更普遍更深刻。陈水扁贵为总统，妻子涉贪40多万美元就闹得天翻地覆，一个大陆镇长两年赌掉公款一千多万美元却很久不为不知。原因还不在于大陆大，而在于大陆没有最基本的舆论监督，司法也只是纪委是白手套。
不少地方的纪委只是排除异已的“工具”，“双规”则保护了更多、更高级别的贪官。没有政治的需要，没有最高领导层的批准，司法不可能启动对高官的调查。一个上海市委书记陈良宇，贪污腐败传闻并非今年才有，却拖到场面不可收拾才来个“双规”。而其他更大的呢?.....！
假如陈水扁的弊案由民进党的“纪委”调查，会查到陈水扁头上吗，人们断没有希望看到“真相”！相比台湾，使我们没有多少理由乐观中国大陆的反贪结果。假如胡锦涛真的有心建立一个廉洁的政府，首先就必须抛弃已被证明不能治本的反贪体制，学习台湾，学习他国，建立起独立于既得利益集团之外的监督体系。
贪污腐败是对中国老百姓利益最大的侵犯，使摩天大楼之下的百姓上不起学看不起病；贪污腐败是对中国复兴最大的破坏，使人们对公平对正义对未来丧失
信心，甚至使中国社会陷入无界的黑洞之中。台湾的反贪例证告诉我们，拥有没有恐惧的媒体，独立的司法体系，才可能让“最大的老虎”也不能免于被监督。这也是所有反贪国家的经验。中国如果不能如此，“中国特色”的“反贪”便只是一阵风的运动。不止的腐败，最终定会将执政者腐蚀为乌有，也将再一次毁灭中国复兴之梦。
第七讲 韩国腐败与反腐败（3学时）
一、韩国反腐倡廉面临的形势
韩国上世纪90年代前腐败问题严重，大批政府高官涉嫌贪污受贿锒铛入狱。为遏制腐败，韩国政府高度重视廉政建设，逐渐形成了一套行之有效的伦理规范运行机制。
韩国实行公开监督制度，新闻媒体、社会团体和公民都能参与对公职人员的监督。在强大的舆论压力下，受监督的公职人员都会认真对待监督机构的意见建议。目前，韩国有3000多个社会团体积极开展对各类公职人员的监督，以民间人士为主的监察专员组织、以知名人士为主的名誉监察专员和有专业背景的志愿者队伍也都积极参与对公职人员伦理行为的监督并提供相关咨询服务。
为提高公众监督的积极性，政府还对举报腐败公职人员者予以最高10亿韩元的奖励。
李明博上台后，更是将打击政府内部的以权谋私行为作为工作重点。韩国政府今年4月推出“一刀切”政策：如果官员被发现受贿或贪污，无论涉案金额大小，都将开除公职。
二、韩国反腐败工作成功之处
近日，记者就韩国如何防治腐败等问题，采访了韩国国民权益委员会腐败防治局清廉综合课课长郭亨硕。对于腐败问题在韩国的整体情况，郭亨硕介绍说，韩国被普遍视为在产业化发展过程中成功的范例，但是在此过程中产生的腐败问题至今仍然存在于韩国社会，而且腐败问题已经成为韩国跃升为发达国家的障碍。2006年7月至2010年6月期间，韩国230名民选地方政府领导中，有92名在任期中由于涉嫌腐败遭到起诉。由此可见，对于治理腐败，韩国还有很多工作要做。郭亨硕表示，韩国反腐败工作主要放在三个方面：
第一，制定腐败防治法和设立独立的反腐败机构。韩国政府为了防治腐败，于2001年7月制定《腐败防治法》，并于2002年2月设立“腐败防治委员会”专门负责反腐败工作。2005年“腐败防治委员会”更名为“国家清廉委员会”，2008年再次更名为“国民权益委员会”。
第二，通过制定相关政策预防为先。郭亨硕强调，比起惩治腐败行为，韩国政府更重视预防腐败，所以韩国在预防腐败上下足了功夫。为了预防腐败，国民权益委员会每年都会对韩国中央政府部门、地方政府、教育厅等机关进行清廉度指数测定，并对社会公布各机关的清廉度指数。2009年，国民权益委员会对474个机关进行了清廉度指数测定，并在2010年将测定对象扩大至715个机关单位，在未来几年内，测定对象将覆盖到所有接受政府预算的机关单位。每年公布的清廉度指数测定排名中排在后面的机关会面临巨大的社会舆论压力，因此这些机关就不得不更加自律，主动进行反腐败。另外，韩国公共机关预算支出现在普遍使用银行卡结算，不给予现金，而且预算用银行卡只能在指定的地方使用，一般的商店、饭馆甚至娱乐场所等都不能使用。对于个人，韩国政府早在1993年就制定并实施了《公职人员财产登记制度》，该制度要求公职人员要申报自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，并要做出合理的解释和证明。现在韩国政府正在研究制定对个人清廉度指数进行测定的具体方案，并计划在未
来对公职人员进行个人测定。为了预防腐败，韩国政府还十分重视对民众进行教育。目前，韩国政府已经将预防腐败等内容引入小学、初中和高中的教学中，而且对于公职人员、大学生等也都开始实施防腐败教育。
第三，打击腐败行为毫不留情。2003年，韩国政府出台《公务员行动纲领》，严格规范公职人员的行为，并在每年年底、春节、中秋节等容易出现腐败行为的时期进行集中检查整治。对于涉嫌腐败被罢免、解聘的人员，韩国政府规定，在其离开工作岗位起5年内，禁止到与原单位有业务往来的工作单位任职。为了动员全社会对腐败行为进行监督，韩国政府对举报腐败行为的人进行身份保密、人身安全保护及减免责任等，并且视举报信息重要程度给予最高20亿韩元（1美元约合1182韩元）的奖金。2002年至2010年期间，韩国政府共向124名举报人支付了20亿9000多万韩元的奖金。
对于韩国防治腐败所取得的成果和目前防治腐败所面临的难题，郭亨硕表示，近年来，韩国政府反腐败工作取得了一定的成果，2003年透明国际对133个国家的清廉度指数测定排名中，韩国排在第50位，2009年，韩国在180个国家的清廉度指数排名中上升至39位。另外，国民权益委员会实施的清廉度指数测定中，韩国整体清廉度评分从2002年的6.43分，上升至2009年的8.51分，满分为10分。与此同时，请托人向公务员提供现金、金制品等现象的比率从2002年的4.1%降低至2009年的0.3%，整个社会的风气得到进一步提升。韩国反腐败工作仍面临着一些难题。首先，韩国社会文化中非常注重人情和人际关系，而往往正是这种过重的人情和人际关系会滋生腐败，导致以权谋私的情况发生。另外，韩国社会整体对腐败的认识还不够，人们对一些没有构成犯罪的“潜规则”和“惯例”不认为是腐败行为。因此，为了进一步防治腐败，韩国政府仍在积极制定新的政策措施。
三、韩国政府反腐败工作的成果
反腐败，对世界各国都是个大难题，中国的反腐败道路和韩国一样非常难走，现在韩国的腐败问题触目惊心，三星集团上层是1987年就开始启动贿赂基金了，但是最近才被查出来.而我们的问题……就不用多说了吧，我有时候很羡慕韩国，你看三星那样厉害的角色、在韩国国内那样高的威信，只要出现问题，马上就被揪着不放，在没查清楚所有问题以前，三星是无法喘上哪怕一口气的，这个就是人民战争的力量，在韩国，就是只要出现腐败问题，无论你多大的官员，无论你实力多么雄厚的企业财团，他们就全民团结起来查，一查到底，谁都跑不了！而我们国家呢？反腐败问题……我不多说了，只举一个例子——1996年的湛江特大海关腐败窝案，都已经过去那么久了，最近才开始对当时还没暴露出来的福建腐败官员进行查禁。各位，看了以后有什么想法，在中国，要想反腐败就和想消灭贫穷一样辛苦和困难！
第八讲 美国腐败与反腐败（3学时）
一、美国腐败的历史与现状
正如两位美国学者所说，“政治腐败象流行性感冒一样，是美国生活中的痼疾”。（约翰·博伦斯和亨利·施曼特着，《美国政治腐败》，浙江人民出版社，1992年版）。从殖民地时期到现在，腐败问题始终困绕着美国，成为政治生活中一个挥之不去的阴影。但在美国的历史上，腐败的程度不是一成不变的。考察美国腐败程度的演变过程，对于我们不无裨益。
从17世纪初开始，英国当局在北美建立了13个殖民地，并通过英王任命的殖民地总督和受地业主进行殖民统治，同时允许各殖民地建立自己的议会维护自身利益，殖民统治和地方自治之间的紧张关系由此开始。腐败现象在英国殖民统治时期始终存在，但18世纪以后腐败程度逐步升高，18世纪中期以后腐败程度达到了它的高峰期。殖民地总督和殖民当局官员通过糖酒税、茶叶税、印花税等各种税收尽可能地榨取当地工商业者，税收腐败和走私行为相互助长愈演愈烈，宗主国英国和北美殖民地的矛盾日益尖锐。1775年4月18日，美国独立战争爆发。1781年10月美国赢得了独立战争的胜利，并建立了自己的民选政府。只是在结束了专制的英国殖民统治，初步建立起民主政治体制以后，美国腐败的程度才逐步降低下来。
从美国建国到19世纪末20世纪初，美国的腐败程度经历了一个由低到高的演变过程。美国的开国元勋华盛顿、杰佛逊等任总统期间，他们本人的道德素质比较高，同时政府规模也比较小，政府工作比较少，因而腐败的程度也比较低。但1812年战争后，腐败行为开始表面化，发生了一系列贪污联邦资金的事件。此后，随着西部开发进程的加快，一些国会议员和开发商相勾结，大肆进行土地投机买卖，同时利用政府合同进行肮脏交易，肆意侵吞联邦津贴。1860年代美国内战爆发后，联邦军需开支剧增，经纪人和军火商与腐败的官员相勾结至少掠取了35亿美元国库财富。内战结束后，美国经济进入了一个高速发展的时期，腐败的程度也不断提高。 1869-1877年格兰特总统在位时期，是美国历史上腐败程度较高的一个时期。这个时期发生了两起重大丑闻，即信贷公司丑闻和威士忌酒帮事件。在修建拓展西部的联合太平洋铁路时，公司经理建立了一家所谓的信贷公司，然后向这家公司提供可赚大钱的建筑合同。修筑铁路的实际费用为4400万美元，信贷公司的收费却高达9400多万美元。国会议员艾米斯是这家“操纵铁路”新公司的主要负责人，他为了防止政府调查这两家有联系的公司，而到处分发公司股票，受贿者中包括了当时的众议院议长和副总统以及后来的总统加费尔德等重要人物。事发后，只有米尔斯受到谴责。威士忌酒帮事件是指税务官员、酿酒者与商贩勾结共同偷税高达数百万美元的事件，案件牵扯到了财政部的主要官员和格兰特的私人秘书。1881年就职不久的加费尔德总统即被一名求职未遂者枪杀，这件事凸显了政党分肥制的积弊之深。加费尔德的死促使公众关注腐败问题，推动了文官制度改革。腐败不仅在联邦政府中盛行，在州政府和地方政府中更为盛行。从19世纪中后期以来，政党机器特别是地方党魁操纵着城市政府甚至州政府，他们靠收买城市贫民选票控制政府，利用政府合同收取回扣，
利用政府职位酬劳党羽，政府成为核心小集团谋取私利的工具。费城、纽约、芝加哥、旧金山、巴尔的摩等许多城市都曾沦为党魁操纵的工具，坦慕尼大厦成为腐败的城市政府的代号。这种状况一直持续到20世纪前期。
进入20世纪后，由于历届政府为反对腐败作出了一系列改革努力，腐败的程度开始缓慢地下降。尽管如此，沃伦·哈丁任职时期（1921-1923）仍然成为美国历史上腐败最为严重的时期之一。由于他不善于挑选和监督下属官员，致使官员贪污受贿成风。许多犯罪集团为了逃避“禁酒令”，纷纷向警察和政府官员行贿，官匪一家成为当时的一道风景线。这一时期最为重大的贪污受贿事件是“蒂波特山丑闻”。1921年5月，哈丁总统把海军石油保留地的监管权转交给联邦内政部。内政部长福尔把其中一处即蒂波特山石油保留地的专用权私下给了石油大王哈里·辛克莱，并同意将另一处保留地出租给另一个石油大王爱德华·多亨尼，为此他向前者索取了20多万美元的“好处费”，向后者索取了10万美元的“贷款”。事发后，福尔被判处1年监禁。 20世纪30年代和40年代，经济危机和世界大战在很大程度上分散了公众对腐败问题的注意力。直到60年代和70年代，一系列政府腐败丑闻相继曝光，反腐败再次成为公众关注的热门话题。在这些丑闻中，影响最大的是尼克松总统的“水门事件”和他的副总统阿格纽的受贿案。1972年尼克松总统竞选委员会对水门公寓的民主党总部进行窃听，事发后尼克松竭力加以掩盖以致引起公愤，经调查发现了尼克松总统竞选班子争取非法捐款、扣押罪证等更多的罪行，1973年12月尼克松面临弹劾危险时被迫辞职。在此期间，他的副总统阿格纽因受贿等罪行而辞职。“水门事件”后，美国政府大大强化了反腐败的改革努力，公众对腐败也更不宽容，这些都促使美国腐败的程度进一步降低。20世纪80年代以来，无论是在共和党的里根和老布什任总统期间，还是民主党的克林顿任总统期间，都曾发生过一系列轰动一时的政治丑闻，这些丑闻的发生和公众的愤怒反应，迫使在位总统或国会采取更加严格的反腐败措施，从而有利于腐败程度的降低。
二、美国的反腐体制
从历史的角度来看，目前美国腐败的程度是比较低的。但若从国际比较的角度来看，美国政治腐败的程度在西方发达资本主义国家中属于中等水平，它和日本、法国同处于一个层次，比意大利、西班牙、葡萄牙等腐败程度较高的相比要好一些，但比北欧国家以及英国、德国等部分西欧国家要严重得多。就目前美国政治腐败主要领域而言，民选和政治任命的政治家比文官中的腐败现象更严重，州和地方政府的腐败比联邦政府要严重，政治竞选捐款和院外游说活动中的违法现象尤为严重。美国的民主政治在某种意义上就是金钱政治，工商业和金融业巨头在政治过程中的影响力远远高于其它任何社会集团。2000年总统选举中出现的种种选举舞弊现象，从一个侧面反映出今日美国政治腐败仍很严重。
第九讲 美国腐败与反腐败（3学时）
三、美国反腐经验及其中国借鉴
政府腐败是世界各国及许多国际组织都非常关注的课题。过去一些人认为腐败是有作用的——用于克服落后、低效率和没有效力的规制和行政管理制度、或者是文化因素，因此可以接受和容忍的观点，已经受到了普遍的反对。今天，腐败被认为是一个威胁国际商业和经济发展以及基本的人权和发展的系统问题。
作为一个系统的问题，腐败需要系统的改革。鲍普（Pope）曾说过，一个国家的廉政制度必须建立在社会价值和公共意识的基石之上，并有国家制度作为支柱。其中一些支柱是政府的：行政、立法、司法、公务员制度和监督机构；另一些则是非政府的：一个开放的市民社会，自由而有效的大众媒体，竞争性的私营部门和国际社区。当其中的任何支柱遭到削弱和失败时，公共廉政系统就会面临威胁。当多个支柱消失时，公共廉政系统就会自然而然地倒塌。
本文回顾了美国总监察官概念在联邦、州和地方层级上的实施情况。这些监督机构，其工作的主要焦点是侦察和预防欺骗（贪污）、浪费和权力滥用，已经成为各级政府公共廉政制度的主要支柱。
美国联邦政府的总监察官办公室
1978年，国会和总统分别通过和签署了总监察官法案。这个经过多次修订的法案为每一个联邦政府重要部门都建立了总监察官办公室。制定这个法案的目标包括：创建独立客观的机构负责审计和调查：促进节约、效率和有效性；预防和发现贪污和滥用职权；保持各部部长和国会之间的信息沟通并协调必要的纠正行动。
通过这个法案，国会在联邦政府内建立起了新的行政责任机制，改善了历史上监督体制的如下缺陷：包括由于缺乏足以提供有效监督的权力、权威和资源；监督者缺乏独立性；调查和审计分离而导致监督的不合作和综合性等。其中最为重要的是独立性和综合性。国会力求使总监察官独立，使他们免受行政官员的不适当的影响和限制，其主要途径是通过法律规定总监察官的任命和撤职的法律条款和强制报告的要求。国会还通过广泛在主要行政部门实施监察官的概念和把原来分离的执行调查和审计的能力和责任综合到一个组织的方法来提高监督的综合
性。这样，有零零星星的、因投诉而进行调查获得的知识，也有通过经常化、制度化的审计而得来的信息，两者可被融合在一起。不仅如此，通过整合调查和审计功能，总监察官不仅将能够就犯罪和违法的个案进行侦察，而且能在更大范围内预防贪污、浪费和滥用权力。
法案的通过带来了总监察官概念的三个变化。第一是总监察官的建立。绝大多数人一提起总监察官的概念，就会联想到1978法案的总监察官制度的原型。该法案为29个主要的部门详细地建立了总监察官机构。总统根据参议院的建议和提名任命总监察官的人选。除非总统向众议院和参议院报告原因后，总监察官不能被总统罢免。这种任命必须“不考虑政治党派，纯粹根据候选人的正直和其在会计、审计、财政分析、法律、管理分析、行政管理或调查方面的综合能力水平。”总监察官机构或者向部门首脑或者第二把手汇报工作，但是他们“不能阻挠和禁止监察官发起、执行和完成任何审计和调查，不能干涉审计和调查过程中的有关传讯。”综合监察官负有双重报告责任：即他们在工作中要向部门首脑和国会同时汇报，他们的阶段报告必须递交给部门首脑，再由其转交给相应的国会工作委员会。同时，这些阶段报告必须随时向公众公布。
1988年通过的修正法案又在31个联邦机构中产生了指派的联邦实体总监察官（designated federal entity inspectors general）。联邦机构最高长官，而不是总统，任命指派的联邦实体总监察官，这种任命不需要得到参议院批准。联邦机构最高长官可以撤换监察宫，但必须向众议院和参议院报告原因。总监察官必须向联邦机构最高长官汇报工作。其他方面，在指派的联邦实体总监察官的报告关系、权力和职责等方面，与其他总监察官机构基本一致。
最后，1998年修正法案创建了联邦实体总监察宫（federal entity inspectors general）。联邦实体规模一般较小，该法案定义联邦实体包括那些不在“建制性”或“指派的联邦实体”中的联邦机构或者公司，也有例外的情况（总统行政办公室、中央情报局、会计总署和一些司法、立法分支机构）法案不要求联邦实体机构任命总监察官，对于他们的任命、撤职、报告关系、权力和职责也不作要求。然而，每年每个联邦实体根据其是否任命了总监察官，如果没有的话如何保证其项目审
计的执行而必须向总统管理和预算署（The Office of Management and Budget）主任、或众议院、或参议院报告工作。报告必须涵盖涉及检察官（prosecutor）的所有事项。
州和地方综合监察官
研究者们很少注意州和地方政府的综合监察官制度的有关情况。关于综合监察官办公室的司法依据、建立的目标、如何建立、功能如何以及对州和地方政府的运作有何影响等等问题，还没有正式的文献出版过。本文所提供的资料为作者通过法规文献搜索、因特网搜索和与州和地方综合监察官的专业接触中所积累而成的。
毫无疑义，州和地方政府在采用和贯彻综合监察官概念方面是多种多样的。综合监察官概念的实施由什么构成？在联邦层次，1978年综合监察官法案用以下主要特性和功能界定和标记了其概念和特征：
1、以防止和侦察诈骗、浪费和滥用职权为使命；
2、是一个独立性的基本衡量指标；
3、是一种运用调查和审计以及其他恰当评估的方法；
4、相应的权力，包括传票权和接触政府官员和官方文件不受任何限制的权力。
值得注意的是，州和地方政府可能把上述性质和功能授予给那些名称不是“综合监察官办公室”的机构和不是“综合监察官”的官员。然而，下面讨论的是作者对州和地方综合监察官办公室的有关概述，其焦点是关于州和地方政府的综合监察机构和相应的官员。
州级综合监察官
至少有18个州已经建立了一个或一个以上的综合监察官办公室（见表1）。在这些州中，佛罗里达州因为拥有最大范围的综合监察官工作网络而最为突出。在1994年，佛罗里达州要求每一个州属政府机构建立一个监察总长办公室以“成为提高政府的责任、廉洁和效率而协调活动，并为这些活动负责的中心”，佛罗里达州法律规定各个州级机关都要建立综合监察官办公室。在这个法律下，综合监察官办公室负责“确保维持审计、调查和其他责任活动之间的适当平衡。”目前佛罗里达共有45个综合监察官：其中29个在州级机关，11个在州立大学，还有5个在州水管理区。从这个侧面上看，佛罗里达与联邦的各个机构设立一
个综合监察官办公室的做法是相当一致的。具体地说，佛罗里达的综合监察官制度非常类似于指派的联邦体综合监察官制度：即由每个佛罗里达机关的第一把手任命综合检察官。州法令（The statute）还规定了以下条款来保证佛罗里达综合监察官的独立性，具体是：
（1）（综合监察官的）任命不应该考虑政治党派；
（2）综合监察官必须直接向部门第一把手汇报工作；
（3）尽管部门第一把手可以指挥综合监察官进行审计，但他不能“阻止或禁止综合监察宫发起、执行以及完成任何审计和调查”；以及
（4）综合监察官签署的审计报告为公共文献，必须同时送交部门第一把手和总审计长——一个独立的司法审计官员。
各州综合监察宫办公室的建立一般通过法律或者通过行政方式，有时包括州长的行政命令。通过法律建立综合监察官办公室，往往能够更加持久稳定，不易受各种经常的变动所影响，因而也更加具有独立性。正如大家注意到的，佛罗里达建立了45个法定的综合监察官办公室。在其他州的38个综合检察宫办公室中，近一半（18）个是通过法律规定的，超过一半（20）的通过行政的方式建立。
与联邦总监察官一样，绝大多数州综合监察官都官辖一个州级机关或者一个政府职能范围。除了佛罗里达在各个州级机构都有一个综合监察官之外，38个剩余的办公室中32个都负责一个州级机构或职能部门。其中，11个集中在人力服务相关领域，5个在改造机构，还有5个是监督交通运输。俄亥俄在州政府的立法部门设立综合监察官制度就是代表。值得注意的是，有3个州设立综合监察官办公室比1978年联邦综合监察官法案还要早，密歇根（1972年），得克萨斯（1973年），肯塔基（1977），这些办公室都设在人力服务机构。
6个州的综合监察官办公室的管辖范围扩及多个机构和职能领域：路易斯安那，马萨诸塞，新泽西，纽约，俄亥俄和宾夕法尼亚。其中，
只有2个（马萨诸塞和俄亥俄）是通过法律设立的。路易斯安那，纽约，俄亥俄和宾夕法尼亚的综合监察宫办公室最早都是通过它们各自州长的行政命令创立的。俄亥俄州的综合监察官办公室随后得到了州法律的确认。路易斯安那州的综合监察官办公室现在已经不再依据行政命令运用，而是作为一个行政的部门单位发挥其功能。不管如何，州长依旧任命综合监察官，而综合监察官也继续直接对州长汇报工作，而不是对该行政部门的领导汇报。除了马萨诸塞和新泽西外，其他各州的综合监察官都接受州长任命，并为其服务。马萨诸塞州的办公室是第一个全州范围的综合监察官办公室，于1980年依法建立。新泽西的综合监察官办公室是最晚建立的办公室，于2000年由司法局长建立。
在6个州的综合监察官办公室中，最具独立性、管辖范围最宽的要数马萨诸塞州综合监察官办公室。通过法令，马萨诸塞综合监察官办公室被授权去履行防止和侦察公共资金花费中的贪污浪费和滥用等事务，它的管辖范围包括州立机关和各个管理机构（州立法局和退伍军人事务局除外）以及1000多个地方政府、区政府和各种管理机构。综合监察官任期5年一届，由3个符合宪法的州官员即州长、州监察总长和州审计总长根据多数投票进行任命。如1978年联邦综合检察官法案一样，马萨诸塞州法也要求综合监察官的任命“不考虑政治派别，单纯依据正直和所需的在会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政、调查以及犯罪司法管理方面的能力。”综合监察官最长可以连任两届，只有通过三个符合宪法的官员（即州长、州检察总长和州审计总长——译者注）的多数票才能被免职。马萨诸塞州综合监察官办公室进行了大范围的调查、绩效审计、评估和审核。综合监察官委员会（Council）负责确定综合监察官的薪水，签署给其他检查机构的相关介绍，签署证人传票以及向州立法委员会提出综合监察官的每年预算报告等。
19世纪90年代以来，各州建立更多的州级综合监察官已经成为明显的趋势。但是，在建立州级综合监察官办公室的各个州中，70年代建立的有4个，80年代有10个，90年代的有17个。在过去的十年中，有2个州建立了综合监察官办公室，其他州则正在考虑和筹建中。
地方综合监察宫
目前，至少有10个州在16个地方政府管辖范围建立了综合监察官办公室（见表格2）。在这些地方政府中，纽约市的综合监察官制度是最为有效，也是最为完善的。温思楼（Winslow）和布尔科（Burke）提供了关于纽约市调查局的职能演变史。早在1970年前，一些机构的长官就第一次任命了一些综合监察官：1977年，修正过的城市宪章要求调查局委员会委员对每一个部门的综合监察官的任命进行审查，建立综合监察官的标准，指挥并评估他们的工作业绩。一年后，科赫（Kohe）市长签署了第16号行政命令，在全市范围内推广综合监察官制度，并要求每个综合监察官向调查局委员会报告工作。
表格2 地方政府综合检察官：
美国综合监察官概念的未来
显而易见，综合监察官的概念已经在美国深深扎根。根据1978年综合监察官法案，在联邦一级，所有主要机构都必须建立综合监察官办公室。在低于国家联邦级的层次，各州建立办公室已经成为趋势，在地方政府层也同样如此。该概念在全国范围的多种实施方式表明该办公室的建立可以满足具体的关心和特殊的现实需求。随着联邦政府的国家项
目和责任向低于国家级政府的转移，建立综合监察官办公室的需要有可能不断增加。科里特嘎亚德（Klitgaard）在讨论世界上联邦职能转移的可能流向时指出：
与国家级政府相比，市级行政系统往往比较弱。专业工作人员报酬幅度低，导致人才素质偏低。与精英或平民主义者合谋的风险也较高。一旦落入寡廉鲜耻的机会主义者或者落入不能有效管理的理想主义者手中，市政府很容易就会变成或者寡头暴政，或者制度腐败，或者两者兼而有之的场所。
即使在富裕的国家，这种威胁也是真正存在的。城市管理的实质和风俗的变化既表现于承诺更好的治理，同时也带来更多的腐败机会。
然而，在许多国家和国际组织思考如何最好地进行制度反腐败改革时，一些人提出了对类似于美国综合监察官制度的控制体系的必要性及其效果。现在，一些改革者认为：过去的改革——特别是公务员制度和程序法的改革导致了拘泥于规则的官僚主义，导致不能有效率和有效果的治理（奥斯本Osborne和盖布勒Gaebler）。实际上，前副总统戈尔的国家绩效评估委员会中也批评了联邦综合监察官办公室在实施法律、规章和规则方面的作用：
在他访问过的几乎每一个机构，副总统都听到了联邦雇员抱怨综合监察官抑制改革创新和冒险。在综合监察宫的监督下，雇员被迫遵守每一条规则，记录每一个决定，并且填写每一份表格，这种严格僵化的实施在一些机构已经产生了负面的后果。
阿纳芝亚里科（Anechimeo）和洁可柏斯（Jacobs）回顾了纽约市100多年来的改革历史：公务员制度改革、道德伦理规则和要求财务公开、保护检举揭发者、内部调查和起诉、签署合同和实施以及会计控制。他们认为这种长时间的反腐败工程已经变成了无效控制的自然增长：
大型政府组织，如纽约市的政府组织，已满载着反腐败机制。随着年月的流逝，这些机制的宗旨和目的渐渐淡忘。它们变成政府和官僚主义的持久特征，而对腐败的防治和侦察的贡献却微乎其微。
然而，当新的改革者质疑美国实施的反腐败方法的范围和性质时，政府责任性的要求还是非常强烈的。甚至阿纳芝亚里科（Anechiarico）和洁可柏斯（Jacobs）的结论也是呼吁大家对反腐败工程进行反思，而
不是全盘否定。因此，这也可能表明综合监察官的概念依旧是美国反腐败战略的有效而宝贵的部分。
结论
在全世界的政府和国际组织都在发展和实施反腐败改革的时候，思考和借鉴美国联邦、州和各级地方政府实施的综合监察官制度和概念是十分有益的。正如以上讨论中表明的，美国实施监督的方法是多种多样的。这种多样性提供了实验的益处，使其他还没有建立综合监察官制度的政府——不管是州政府还是地方政府，能够评估不同方法和模式的优点和缺点，并从中选择符合各自司法需要的方法和模式。
然而，改革家们必须牢记，象综合监察官办公室这样的监督机构仅仅是反腐败战略的一个组成部分——作为全方位的公共正直系统的支柱之一，正如罗斯·阿克曼（Rose-Ackeman）所描述的：
“如果一项反腐败政策只剩下僵化的法律和繁琐的程序，是没有多大用处的，相反会诱致腐败的产生。反腐败机构应该是更大范围和意义上的反腐败战略的一部分，这种战略应该包括有更多的基础性变革来取代法律实施项目。”
与此相似的是，考夫曼（kadman）也对监督机构的过分信任和注意提出警告：
“反腐败斗争的成绩被过多地归功于反腐败团体。相反，那些同时发生、值得称赞并更为广泛的经济和制度改革却没有获得足够的荣誉。”
（74）
监督机构如果没有一个完备的法律框架、相应的独立性、足够的权力、完善的制度和多数公众的支持将是虚弱而无效的。它们带来的危害比益处更多，进一步导致腐败和招致公众的嘲讽。尽管强有力、高效的监督机构对于公共廉政制度是必不可少的，但是，仅仅依赖它们自身并不足以防止政府的腐败。
“腐败与反腐败总是追随着我们。如果我们忽视，了后者，前者就会在后面紧跟，变得繁荣。如果我们没有经过认真思考，就想重塑政府，重塑反腐败工程，那么政府那些更必要的改革从一开始就注定了死亡。一篇关于公共行政与反腐败工程的知名演说会帮助我们直接命中目标，而不是误入歧途。”
第十讲 日本腐败与反腐败（3学时）
一、当前日本腐败形势
日本公务员队伍的高度廉洁还得益于该国较为完备的防治腐败的法律和制度。首先，日本反腐败的法律规定非常细密、周详，可钻的空子不多。日本刑法典中设立了反贪污贿赂罪专章，该法先后进行过13次修正。为了补充刑法典中关于贿赂犯罪的规定，日本还制定了专门的惩治贿赂犯罪的法律《关于整顿经济关系罪责的法律》，同时还在《公司更生法》等其它部门法中设置了惩治贪污贿赂的条款以打击各个领域的腐败犯罪。日本反腐败的法律规定非常细密，仅贿赂罪就分为8种类型：单纯收贿罪、受托收贿罪、事前收贿罪、第三者供贿罪、加重收贿罪、事后收贿罪、斡旋收贿罪、赠贿罪，不同类型的贿赂罪规定了不尽相同的刑事处罚。 法律规定的细密、周详，杜塞了行贿受贿的法律漏洞。其次，日本建立起一套分工明确富有效能的反腐败机构。这套反腐败机构包括：国会法官弹劾法院和法官追诉委员会、内阁行政监察局、会计检查院、最高检察厅及其下属机关、法院系统等。法官弹劾法院和法官追诉委员会直属于国会，负责起诉和审判有违法行为的法官。内阁行政监察局和邮政监察、人事行政监察、预算执行监察机构，直属于日本内阁或有关部会，负责对整个文官系统进行行政监察。会计检查院是在任期和经费等方面相对独立于日本内阁的审计监督机构，根据《会计检查院法》专门负责对国家的收入和支出进行检查和对国家会计进行监督。日本的检察机关在内阁法务省领导之下但又具有相对的独立性，负责调查和起诉违法官员。享有司法独立权的法院系统则负责审理贪污贿赂案件。 [3]日本这套反腐败体制在国会监察、行政监察、财政检查、司法调查和审判等方面，编织了一张严密的监察法网，对于遏止公务员队伍中的腐败发挥了重要作用。最后，亲商倾向明显的日本政府对公务员腐败保持高度警觉和严加防范。在政商官相互勾结的体制中，日本政府具有明显的重商亲商倾向，对于危害商人利益的索贿受贿等腐败行为保持了高度的警觉，对发生腐败案件的公务员做到了打击及时有力，惩处严厉。完备的法制，严格的监察，严厉的刑罚制裁，有效地遏止了公务员队伍中腐败案件的发生。
日本的新闻媒体和在野党在揭露腐败丑闻推动政治改革方面发挥着不可替代的重要作用。日本的新闻媒体在揭露政府高官的腐败丑闻方面可与美国媒体相媲美。前述几起涉及日本首相的腐败大案，都是在媒体进行深入的调查报道和在野党在国会中的穷追猛打下才取得突破性进展的。特别是进入90年代后，自民党和其它国会政党中要求改革的呼声日益强烈。国会正是在这种背景下制定了“国会议员资产公开法”，让全部国会议员的资产公开的。同时，对竞选资金的筹集和使用加强规范，党内竞选提名机制的改革也处于酝酿过程之中。自民党内改革派与保守派的角力中，改革派的力量在逐步增强。进入21世纪后，改革派终于赢得了政权。日本现任首相小泉纯一郎就是靠高举政治和经济改革的大旗而获得公众高度支持的。对于现任政府能否提出具体的政治和经济改革计划并将其付诸实施，我们尚需拭目以待。
二、日本反腐体制及经验
日本国民对政府工作细节时时保持关注和警惕，日本媒体上不时能够看到有
关公职人员渎职的报道，即便并非重大的腐败案件。7月22日，日本国立传染病研究所会计部门的职员因在招标过程中有意泄露标的信息被起诉；7月14日，日本专利局官员因在计算机系统设计开发一事上受贿250万日元（100日元约合
1.156美元）被起诉。
尽管由政治家、官僚和企业组成的“腐败三角”一直是个热门话题，不过，日本人事院公务员研修所副所长庄司隆一告诉本报记者，日本在反腐问题上下了很大力气，形成了相对廉洁的政府运转体系。刑法制定了对公务员贪污腐败治罪的内容，《国家公务员管理法》、《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》等法律法规成为防范腐败，规范国家公职人员行为的重要依据。
记者找到日本刑法文本，查看有关公务员贪污腐败罪的内容发现，公务员滥用职权、收受贿赂、警察法官暴行凌虐等都将受到刑法惩罚，判处有期徒刑。《国家公务员法》对公务员从录用到退休的所有细节进行约束，并规定了相关惩罚规定。《国家公务员伦理法》对公务员接受金钱等馈赠、交易股票等以及相关的惩戒措施作了详细规定。根据《国家公务员伦理法》的规定，内阁还制定《国家公务员伦理规程》，对公务员违反职业伦理的行为及处罚措施做出具体规定。 伦理是传统日本人生活的核心观念和基础，伦理法和伦理规程，可以说是日本制定的重要反腐法规。日本于1999年通过《国家公务员伦理法》，2000年4月1日正式实施，当时在政府机构中引起不小的震动。庄司隆一说，伦理法规程严格，罚则分明，《国家公务员伦理法》禁止公务员同与工作有利害关系的人员往来，包括合同方，接受审批方，被检查方，等等；禁止与利害关系人员就餐，接受其馈赠，包括婚丧嫁娶等礼金；即便不是利害关系方，如果接受的宴请或赠礼达到5000日元以上，就必须向组织汇报。该法出台后，日本各省厅的干部开始回避行业单位的招待，传统的接待方式发生了很大的变化。
为保证伦理法的施行，日本还在内阁各组成部门设立伦理监督官，负责指导所在部门公职人员遵守伦理规范并提出建议，建立和完善公职人员遵守伦理规范的保障制度。此外，日本还在内阁设立作为第三方机构的、保持中立的人事院，人事院下设国家公务员伦理审查委员会，负责制定和修改国家公共服务伦理规定，就公务员伦理问题进行调查研究、开展培训，审查日本各省厅公务员关于接受礼品及买卖股票等事项的报告，对违反伦理规定的人员采取处罚措施等。 根据国家公务员伦理审查委员会7月公布的统计显示，2009年日本相当于副处以上级别的各省厅官员共提交3041份金额在5000日元以上的赠礼报告，其中98份为金钱、实物，1419份为就餐，1524份为报酬，涉及职员人数为664名，国土交通省、法务省、厚生劳动省等是提交报告最多的几个部门。审查结果显示，3041份报告中2起涉嫌违反伦理法，委员会对其中1起的相关人员给予了惩戒。
除规范普通公务员行为外，日本内阁官员、议员每年进行财产申报，公布持有的定期存款、房产、股票等信息，同时，《政治资金规正法》确保其政治资金的透明度。然而，这一问题上，日本一直存在金钱交易的顽疾，民主党前干事长
小泽一郎、日本前首相鸠山由纪夫等在政治献金出现虚假记录等问题至今仍受到关注。未来，如何规范政治家的政治资金来源和使用，防止滋生腐败，仍是日本有待进一步解决的问题。