[摘 要]公共教育治理范式是指在教育治理研究和实践中能够被人们广泛接受的、具有典型意义的理论架构或模式。西方公共教育治理范式经历了“规制型”“市场型”“服务型”三种治理范式的演变，每种范式在治理理念、治理结构、治理工具、治理能力方面都有所不同。公共教育治理范式的变革是政府根据不同时代和外在环境的需求，为更有效地干预公共教育所作出的策略调整。公共教育治理范式是政府干预公共教育的不同手段，在一定条件下，不同的治理范式可以同时存在。不同国家和地区在治理公共教育时要结合实际情况选择适宜的治理范式。 [关键词]西方国家；教育变革；公共教育；治理范式 [中图分类号]G511 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(20LO)11-0010-04 公共教育治理范式是指在教育治理研究和实践中能够被人们广泛接受的、具有典型意义的理论架构或模式，其主体包括治理理念、治理结构、治理工具、治理能力四个方面。以此为基点，探寻20世纪中期以来西方发达国家如何稳定、持续有效干预公共教育以实现“教育国家化”，对正处于改革深水期的我国公共教育及加快我国公共教育服务均等化进程具有重要的启示和借鉴作用。 一、公共教育“规制型”治理范式 公共教育“规制型”治理范式形成于欧美国家推行福利政策之际，其主要功能在于实现“教育国家化”目标。在19世纪中后期，西方各国就建立了公共教育制度，推动教育向普及的、大众的世俗化方向发展。尤其在二次大战后复兴期，以托马斯-格林(T，H，Green)、凯恩斯(J，M，Keynes)和贝特兰・，罗素(B RusseⅡ)等为首的西方著名政治家，都倡导国家应积极干预教育，主张实现教育机会均等的福利政策。由此，欧美发达国家掀起了公共教育免费的改革浪潮，从学费到午餐费，从学校公共交通车到学生校服无不由政府财政负担。形象地说，美国公立学校制度就是游离于整个资本主义市场经济之外的一个“计划经济”孤岛。政府包揽了公共教育的一切事务，成为公共教育生产和服务的唯一者。 首先，从治理理念维度分析， “规制型”治理范式遵循国家逻辑，强调教育公平，主张政府全程控制教育发展过程。因而，西方各国政府自觉地把教育作为实现国家目的的_种重要工具。诸如美国1958年的《国防教育法》、英国的《1988年教育改革法》、法国1989年的《教育指导渤以及前苏联1958年的《关于加强学校同生活的联系和进一步发展苏联国民教育制度的法律》等，各国都从教育目标上突出国家目的，从教育意识形态上凸显强烈的国家意识，从教育权上突出立法干预，实现国家对教育的干预与管理。 其次，从治理结构维度分析，“规制型”治理范式需要通过制度和组织确立政府的主导地位。政府认为自己是“完全理性者”，主张公共教育是国家必须为公民提供的一项基本服务，而且也只有政府才能保障公民的这项基本权利。依据主体理性理论，政府也会将其目标最大化，即在公共教育目标抉择时政府必然会将“国家利益或公共利益”最大化。政府在算计提供公共教育服务时，认为由自己提供和生产所消耗的资源比让渡给其他主体进行生产所耗费的成本低，并按其算计的结果，通过制度安排来确立治理过程中各主体间权责配置及其相互关系。这种制度安排往往使教育管理制度与一般国家制度表现出一致性，即以层级控制的官僚体系为基础，使国家成为公共教育服务的提供者与生产者。这种规范性组织在结构上具有以下特征：第一，强调官僚制权力结构的重要性；第二，强调组织的目标定向；第三，主张根据专长来对专业人员进行劳动分工；第四，在规制中，决策和行为是由规章制度而不是由个人的倡导来决定的；第五，强调工作人员与工作对象之间的非个人关系。现实中，这种制度安排在一定程度上加速了公共教育的标准化、普及化，有利于公民获得均等的教育机会。 再次，从治理工具维度分析，该范式必须解决政府有效干预公共教育而采取的行动策略或方式问题。政府对于治理工具的选择，可以被理解为政府根据确定的目标和价值系统对那些能最大化实现这些价值和目标的手段的选择。“规制型”治理中，治理工具的选择是政府为了实现有效干预公共教育而对治理工具进行选择的过程。结合公共教育的公共物品属性，适用于这种治理的工具至少有四种。一是政府服务，即公共教育是由政府部门提供的，政府同时扮演了服务安排者和服务生产者的角色。二是府际协定，这里是指中央政府与地方政府之间商定协议，一方安排并购买另一方生产的公共教育和提供的服务。三是合同，即政府和公民个人、营利性经济组织或非营利组织签订关于公共教育和服务的生产合同。公民、营利组织和非营利组织是具体的生产者，政府则是公共教育需求的确认者、购买者、检查者与评估者以及资金支出者。四是志愿服务，这里主要是指非营利组织，所涉及的公共教育生产和服务带有私益物品的性质，具有一定的排他性。 最后，从治理能力方面分析，在20世纪中后期，西方发达国家所推行的福利教育政策正处于其经济繁荣阶段，政府通过行政手段拥有相对充足的公共教育资源、公共教育权力与信息等，能够实现公共教育目标，满足社会发展对教育的需求。因此，各国强调教育福利的再分配、教育机会均等等目标，强调公立学校教育对社会文化传统、共同价值观念、政治道德认识的继承与传递，从而保证社会的秩序与稳定。 二、公共教育“市场型”治理范式 由于在公共教育“规制型”治理范式中政府扮演了提供者与生产者的双重角色，其引发了两个“例外”情况：一是政府在官僚体制内无法提供充分的激励机制，以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作；二是政府难以满足公民对公共教育的多样化需求。“市场化”论者认为，解决这两个“例外”，必须使市场成为公共教育发展的主导力量。只有通过市场竞争和激励，才能提高教育绩效，并提供多样化的教育服务。 在公共教育“市场型”治理范式中，治理遵循的是市场逻辑。因为市场是唯一能够提高资源配置效率的途径，计划分配或采纳法律及行政手段都是对自由市场体系运作结果的歪曲。改善政府垄断公共教育产生的一系列问题，市场抑或类似的竞争机制不是最好的，但对于公共教育效率的提高却是非常有效的。其主导理念有三。第一，竞争与效率。在美国，这种“市场机制”被赋予促进公立学校发展的有效途径。代表美国教育制度中新的“市场因素”或“市场力量”的是选择性学校、特许学校、教育凭证和“公校私营”等种种新现象。在英国，这种体现教育制度中新的“竞争”与“效率”目标的具体做法是，产生了获得更多激励的“直接拨款公立学校”，实施了补助学生就读私立学校的“公助学额计划”以及“开放入学、择校就读”的新人学政策。第二，“教育消费者”自由选择。新自由主义倡导者从“消费者主权”的角度，在教育活动
的个人行为上导人了学生及家长是学校教育服务的“顾客”的观念，主张在教育制度上改变政府垄断的由生产者说了算的“由供给决定一切的体制”。第三， “教育分权”。建立公共教育的内部和外部市场，首要条件就是政府分权，使政府在教育市场内发挥有限的作用。因此，教育分权是市场逻辑进入公共教育治理的制度保障，也是市场型治理必须确立的治理理念之一。教育分权有利于激发市场的活力，这种活力是“教育凭证”及制度实施的前提。 按照“市场型”治理理念，我们需要从治理结构上分散教育决策和政策执行的权力。政府需要利用私人组织或半私人组织来提供公共教育服务，将公共教育权力下放给地方政府和社会组织。政府可以设立多元化的相互竞争的组织来提供和生产公共教育，并在公立学校引入竞争机制。这种结构上的改革不仅针对整个教育管理制度的宏观层面，而且也可用在教育组织内部的微观层面上。另外，向地方分散权力具有明显的优势：首先，它减少了分层设级，并能直接控制和管理那些更接近于公众的组织；其次，它减少了个别组织对某些服务的垄断，能对组织实施不同形式的控制和管理。当然，教育分权并不意味着中央政府对教育管理权责的完全放弃。 市场作为公共教育治理的主体，在选择治理工具过程中，更多地考虑花费成本低、赋予公民更多的教育选择权和产生持久作用的工具。公共教育市场化或民营化的治理工具一般包括政府服务、政府出售、府际协定、合同承包、经营特许、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等。前三种都是以政府为主体来生产公共教育，后七种均以民间力量来生产公共教育。西方公共教育市场化的过程中主要就是通过后七种治理工具来提高公共教育领域内的竞争和效率，并以“教育分权”为制度保障。例如， “经营特许”指的就是“特许学校”。政府补助则是英国的“公助学额计划，凭单制是“教育券”，合同承包指“教育选择公司”，等等。 在20世纪末期，福利国家不堪经济重荷，纷纷实施公共教育的市场化与民营化改革。市场进入公共教育领域，成为提供公共教育服务的重要力量。此时，政府的作用主要是提供教育消费者与生产者在市场交易中的各种制度和法律。事实上，无论是特许学校和教育补贴凭证制，还是公立学校私人化管理和推动私立学校的发展，无不是为了引入和加强竞争。特许学校的出现和发展，在公立学校系统内部树立了一个竞争对手；教育补贴凭证制和推动私立学校的发展是打算通过加强私立学校的竞争来提高教育质量；公立学校的私人化管理旨在对公立学校的管理形成“生存竞争”。其结果是公共教育内外市场的形成，这一方面加速了公共教育管理体制的分权化改革，使非政府组织在公共教育治理中获得合法性地位；另一方面提高了公立学校的教学质量和效率，使公立学校之间形成―种竞争态势。 三、公共教育“服务型”治理范式 政府与市场之间存在着教育资源配置的“真空地带”，使公共教育治理不可避免地陷入两难困境。这需要我们寻求“第三只手”即公民社会来协助调节，以期弥补二者的缺陷，在二者之间建立一种缓冲力量，通过政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，逐步建立一种新型的公共教育市场。20世纪末期，公民社会理论与第三部门理论逐渐合二为一，公民社会部门、第三部门、非营利部门等统称为政府与市场以外的社会机构(下文统称“非营利部门”)。非营利部门在公共教育服务的提供和生产过程中，能够担当一些由政府来做的事情，而且能解决政府想做却又无力去做的事情。例如，公民教育的多样化需求问题，在追求统一的教育目标、课程设置等国家逻辑指导下的治理中是难以得到解决的，但是一个个独立的非营利部门却能根据公民的不同需求提供相应的教育服务。 “服务型”治理范式秉持的理念不是非此即彼，它没有否定政府或市场在教育供给领域发挥的应有功能和作用，但非营利部门参与公共教育治理，将使公共教育治理理念发生系列变化。第一，政府的职能是服务，而不是掌舵。政府的重要角色就是帮助公民表达并满足他们共同的教育需求。在非营利部门发展成为公共教育治理参与者时，政府已不再是公共教育的直接提供者，而是调停者、中介人甚至裁判员。第二，公共教育的公益性是目标而不是副产品。第三，政府在公共教育治理中不仅需要战略，更需要民主，需要确保政府的开放性和接近性，以能够为公民服务并为其创造机会。第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共教育治理必须为最广泛的公民服务，从而实现教育的公正与公平。第五，政府责任并不简单。公共教育治理中的政府官员不仅要向政府本身负责(包括地方政府向中央政府负责)，而且要向宪法法令、其他机构、公民等负责。第六，重视人，而不只是重视生产率。公共教育治理的最终目标是培养具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民，而不是把公共教育治理当作物品生产进行效率追求。第七，公民教育权和公共教育服务在公共教育治理中应放在重要位置。 以社会逻辑为指导的公共教育治理主张公共教育权力回归公民，倡导运用教育法律限制国家干预公民的内部事务。从自然发展的角度看，教育理所当然地属于公民自己的事务，公民自己有义务和责任举办教育。但现实中，不可能每一个公民都举办一种属于自己的教育，因而必须联合起来举办符合大家共同利益的教育――公共教育。公民通过非营利组织来实现教育供给，不仅限制了政府对公共教育的垄断，也有效地预防了市场对公民道德和社会价值的冲击。非营利组织具有制度化、民间性、非利益分配性、自治性、志愿性、公益性等特征，意味着它在公共教育治理中至少能发挥这样几种功能：第一，非营利组织对公民(家长和学生)的教育需求非常敏感，并能及时开展满足家长和学生需求的教育服务；第二，非营利组织立足于社会底层，其提供的公共教育价值能代表社会价值，这有利于国家在制订相关教育政策时获得充分信息；第三，非营利组织基于对本身宗旨的维护而成为捍卫社会正面价值、推广公益理念的中流砥柱，它们对民智的开发、思考层面的提升以及人性尊严的启发都极具意义；第四，非营利组织类型众多，可以提供满足不同公民的教育需求的多元化服务。特别需要指出的是，非营利组织提供的公共教育服务还有助于弱势群体在政府福利无法全面关照时获得所需的帮助。 “服务型”治理范式严格界定政府在公共教育领域的干预范围，通过政府解制以推动非营利组织提供公共教育服务。“服务”意味着参与，不仅是指政府内部底层人员参与公共教育决策，更为重要的是政府系统之外的不同团体、组织或个人(特指非营利性组织)参与公共教育治理。那么，服务型治理将如何选择治理工具呢?从财务和提供两个维度分析，公共教育服务的过程包括“服务的财务与授权” (Financing and Authorizinz 0f Services)和“实际的服务输送” (Actual Delivery of Services)两
个过程。其中，前者指的是服务的决策与融资，包括是否要提供服务、提供何种质和量的服务以及谁为这些服务付费等；后者则指的是生产某种服务并将其送到消费者那里，供消费者享用的过程。“消费者”实际上代表着公共教育生产的基本财政来源和支付方式。如果是“集体消费者：’购买公共教育(尤其是义务教育)，其财政来源是税收，由政府来统一支付；而“个体消费者”购买公共教育产品和服务(主要指义务教育阶段要获得公立学校提供的教育和服务以外的教育产品)的财政来源是个人，其支付方式为使用者付费。所以，该治理范式一般采用志愿服务、自由市场、经营特许、合同承包、政府补助、凭单制等治理工具。 四、公共教育治理范式变革的启示 任何一种新范式的诞生，都是与先前出现的范式密切相关的。因为一种新的范式都是在旧范式的基础上，为了解决旧范式所不能解决的“例外”问题而出现的。由于公共教育本身所固有的特性(即不仅要体现国家利益，而且要满足公民的不同需求)，每一种治理范式都是为了部分或完整地实现国家利益。无论我们采用哪种治理范式，都会带来许多问题，如协调就是三种范式都需要解决的主要问题。同样，治理结构和治理工具也是每一种范式能否有效实施的主要制约因素。治理结构决定着政府、市场、第三部门在公共教育治理中的地位与功能，而治理工具则是治理主体发挥作用的方式。因此，我们需要从综合的视角，谨慎地分析和判断一种公共教育治理范式的利弊。 无论是国家逻辑、市场逻辑还是以“公民社会理念”为核心的社会逻辑，都在不同程度上揭示出政府在公共教育服务中政府职能的转变程度。政府职能的转变不但没有削弱政府在公共教育治理中的作用，反而进一步加强了“教育国家化”趋势。因为政府越来越重视与其他主体之间的合作，并运用不同的治理工具来解决公共教育治理危机问题。从这一点上分析，政府是根据不同时代和外在环境的需求，调整公共教育治理策略，把不必要承担的责任分离出去，从而加强自身的控制能力，以期更有效地干预公共教育。以美国为例，联邦政府与州之间采用的就是公共教育“市场型”治理范式，通过分权，强化业务合作关系。而地方学区作为基层政府，则采用“规制型”治理范式，对学校规模设置、招生人数、课程选择等方面都发挥着举足轻重的作用。可以说，不同的治理范式仅仅是政府干预公共教育的不同手段而已，在一定条件下，各种范式可以共存。从治理结构角度分析，当一国的财政力量雄厚时，政府的主体意识非常强烈，往往采用公共教育“规制型”治理范式，以确保国家利益在公共教育领域的实现。而当市场力量非常强大时，政府往往运用“市场型”治理范式。不同的国家或地区可以选择适合具体情况的治理范式。这一结论不仅为公共教育改革提供了一种预期，也有力地反击了治理范式的单一论或循环论，为教育体制改革中集权与分权循环的怪圈指出了一条新的出路。 [参考文献] [1]布什托尼，当代西方教育管理模式[M]，强海燕，译，南京：南京师范大学出版社，1998：52-53. [2]段素菊，20世纪80年代以来的美国公共基础教育改革研究：国家、市场与公民社会的视角[D]，北京：北京师范大学，2004 [3]登哈特珍妮特，登哈特罗伯特，新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，丁煌，译，北京：中国人民大学出版社，2003：134. [4]GIDRON B,KRAMER R M,SALAMON L M，Governmentand the Third Sector：Emerging Relationships in WelfareState[M]，San Francisco：Jossey―Bass Publisher，1992：18
[摘 要]公共教育治理范式是指在教育治理研究和实践中能够被人们广泛接受的、具有典型意义的理论架构或模式。西方公共教育治理范式经历了“规制型”“市场型”“服务型”三种治理范式的演变，每种范式在治理理念、治理结构、治理工具、治理能力方面都有所不同。公共教育治理范式的变革是政府根据不同时代和外在环境的需求，为更有效地干预公共教育所作出的策略调整。公共教育治理范式是政府干预公共教育的不同手段，在一定条件下，不同的治理范式可以同时存在。不同国家和地区在治理公共教育时要结合实际情况选择适宜的治理范式。 [关键词]西方国家；教育变革；公共教育；治理范式 [中图分类号]G511 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(20LO)11-0010-04 公共教育治理范式是指在教育治理研究和实践中能够被人们广泛接受的、具有典型意义的理论架构或模式，其主体包括治理理念、治理结构、治理工具、治理能力四个方面。以此为基点，探寻20世纪中期以来西方发达国家如何稳定、持续有效干预公共教育以实现“教育国家化”，对正处于改革深水期的我国公共教育及加快我国公共教育服务均等化进程具有重要的启示和借鉴作用。 一、公共教育“规制型”治理范式 公共教育“规制型”治理范式形成于欧美国家推行福利政策之际，其主要功能在于实现“教育国家化”目标。在19世纪中后期，西方各国就建立了公共教育制度，推动教育向普及的、大众的世俗化方向发展。尤其在二次大战后复兴期，以托马斯-格林(T，H，Green)、凯恩斯(J，M，Keynes)和贝特兰・，罗素(B RusseⅡ)等为首的西方著名政治家，都倡导国家应积极干预教育，主张实现教育机会均等的福利政策。由此，欧美发达国家掀起了公共教育免费的改革浪潮，从学费到午餐费，从学校公共交通车到学生校服无不由政府财政负担。形象地说，美国公立学校制度就是游离于整个资本主义市场经济之外的一个“计划经济”孤岛。政府包揽了公共教育的一切事务，成为公共教育生产和服务的唯一者。 首先，从治理理念维度分析， “规制型”治理范式遵循国家逻辑，强调教育公平，主张政府全程控制教育发展过程。因而，西方各国政府自觉地把教育作为实现国家目的的_种重要工具。诸如美国1958年的《国防教育法》、英国的《1988年教育改革法》、法国1989年的《教育指导渤以及前苏联1958年的《关于加强学校同生活的联系和进一步发展苏联国民教育制度的法律》等，各国都从教育目标上突出国家目的，从教育意识形态上凸显强烈的国家意识，从教育权上突出立法干预，实现国家对教育的干预与管理。 其次，从治理结构维度分析，“规制型”治理范式需要通过制度和组织确立政府的主导地位。政府认为自己是“完全理性者”，主张公共教育是国家必须为公民提供的一项基本服务，而且也只有政府才能保障公民的这项基本权利。依据主体理性理论，政府也会将其目标最大化，即在公共教育目标抉择时政府必然会将“国家利益或公共利益”最大化。政府在算计提供公共教育服务时，认为由自己提供和生产所消耗的资源比让渡给其他主体进行生产所耗费的成本低，并按其算计的结果，通过制度安排来确立治理过程中各主体间权责配置及其相互关系。这种制度安排往往使教育管理制度与一般国家制度表现出一致性，即以层级控制的官僚体系为基础，使国家成为公共教育服务的提供者与生产者。这种规范性组织在结构上具有以下特征：第一，强调官僚制权力结构的重要性；第二，强调组织的目标定向；第三，主张根据专长来对专业人员进行劳动分工；第四，在规制中，决策和行为是由规章制度而不是由个人的倡导来决定的；第五，强调工作人员与工作对象之间的非个人关系。现实中，这种制度安排在一定程度上加速了公共教育的标准化、普及化，有利于公民获得均等的教育机会。 再次，从治理工具维度分析，该范式必须解决政府有效干预公共教育而采取的行动策略或方式问题。政府对于治理工具的选择，可以被理解为政府根据确定的目标和价值系统对那些能最大化实现这些价值和目标的手段的选择。“规制型”治理中，治理工具的选择是政府为了实现有效干预公共教育而对治理工具进行选择的过程。结合公共教育的公共物品属性，适用于这种治理的工具至少有四种。一是政府服务，即公共教育是由政府部门提供的，政府同时扮演了服务安排者和服务生产者的角色。二是府际协定，这里是指中央政府与地方政府之间商定协议，一方安排并购买另一方生产的公共教育和提供的服务。三是合同，即政府和公民个人、营利性经济组织或非营利组织签订关于公共教育和服务的生产合同。公民、营利组织和非营利组织是具体的生产者，政府则是公共教育需求的确认者、购买者、检查者与评估者以及资金支出者。四是志愿服务，这里主要是指非营利组织，所涉及的公共教育生产和服务带有私益物品的性质，具有一定的排他性。 最后，从治理能力方面分析，在20世纪中后期，西方发达国家所推行的福利教育政策正处于其经济繁荣阶段，政府通过行政手段拥有相对充足的公共教育资源、公共教育权力与信息等，能够实现公共教育目标，满足社会发展对教育的需求。因此，各国强调教育福利的再分配、教育机会均等等目标，强调公立学校教育对社会文化传统、共同价值观念、政治道德认识的继承与传递，从而保证社会的秩序与稳定。 二、公共教育“市场型”治理范式 由于在公共教育“规制型”治理范式中政府扮演了提供者与生产者的双重角色，其引发了两个“例外”情况：一是政府在官僚体制内无法提供充分的激励机制，以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作；二是政府难以满足公民对公共教育的多样化需求。“市场化”论者认为，解决这两个“例外”，必须使市场成为公共教育发展的主导力量。只有通过市场竞争和激励，才能提高教育绩效，并提供多样化的教育服务。 在公共教育“市场型”治理范式中，治理遵循的是市场逻辑。因为市场是唯一能够提高资源配置效率的途径，计划分配或采纳法律及行政手段都是对自由市场体系运作结果的歪曲。改善政府垄断公共教育产生的一系列问题，市场抑或类似的竞争机制不是最好的，但对于公共教育效率的提高却是非常有效的。其主导理念有三。第一，竞争与效率。在美国，这种“市场机制”被赋予促进公立学校发展的有效途径。代表美国教育制度中新的“市场因素”或“市场力量”的是选择性学校、特许学校、教育凭证和“公校私营”等种种新现象。在英国，这种体现教育制度中新的“竞争”与“效率”目标的具体做法是，产生了获得更多激励的“直接拨款公立学校”，实施了补助学生就读私立学校的“公助学额计划”以及“开放入学、择校就读”的新人学政策。第二，“教育消费者”自由选择。新自由主义倡导者从“消费者主权”的角度，在教育活动
的个人行为上导人了学生及家长是学校教育服务的“顾客”的观念，主张在教育制度上改变政府垄断的由生产者说了算的“由供给决定一切的体制”。第三， “教育分权”。建立公共教育的内部和外部市场，首要条件就是政府分权，使政府在教育市场内发挥有限的作用。因此，教育分权是市场逻辑进入公共教育治理的制度保障，也是市场型治理必须确立的治理理念之一。教育分权有利于激发市场的活力，这种活力是“教育凭证”及制度实施的前提。 按照“市场型”治理理念，我们需要从治理结构上分散教育决策和政策执行的权力。政府需要利用私人组织或半私人组织来提供公共教育服务，将公共教育权力下放给地方政府和社会组织。政府可以设立多元化的相互竞争的组织来提供和生产公共教育，并在公立学校引入竞争机制。这种结构上的改革不仅针对整个教育管理制度的宏观层面，而且也可用在教育组织内部的微观层面上。另外，向地方分散权力具有明显的优势：首先，它减少了分层设级，并能直接控制和管理那些更接近于公众的组织；其次，它减少了个别组织对某些服务的垄断，能对组织实施不同形式的控制和管理。当然，教育分权并不意味着中央政府对教育管理权责的完全放弃。 市场作为公共教育治理的主体，在选择治理工具过程中，更多地考虑花费成本低、赋予公民更多的教育选择权和产生持久作用的工具。公共教育市场化或民营化的治理工具一般包括政府服务、政府出售、府际协定、合同承包、经营特许、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等。前三种都是以政府为主体来生产公共教育，后七种均以民间力量来生产公共教育。西方公共教育市场化的过程中主要就是通过后七种治理工具来提高公共教育领域内的竞争和效率，并以“教育分权”为制度保障。例如， “经营特许”指的就是“特许学校”。政府补助则是英国的“公助学额计划，凭单制是“教育券”，合同承包指“教育选择公司”，等等。 在20世纪末期，福利国家不堪经济重荷，纷纷实施公共教育的市场化与民营化改革。市场进入公共教育领域，成为提供公共教育服务的重要力量。此时，政府的作用主要是提供教育消费者与生产者在市场交易中的各种制度和法律。事实上，无论是特许学校和教育补贴凭证制，还是公立学校私人化管理和推动私立学校的发展，无不是为了引入和加强竞争。特许学校的出现和发展，在公立学校系统内部树立了一个竞争对手；教育补贴凭证制和推动私立学校的发展是打算通过加强私立学校的竞争来提高教育质量；公立学校的私人化管理旨在对公立学校的管理形成“生存竞争”。其结果是公共教育内外市场的形成，这一方面加速了公共教育管理体制的分权化改革，使非政府组织在公共教育治理中获得合法性地位；另一方面提高了公立学校的教学质量和效率，使公立学校之间形成―种竞争态势。 三、公共教育“服务型”治理范式 政府与市场之间存在着教育资源配置的“真空地带”，使公共教育治理不可避免地陷入两难困境。这需要我们寻求“第三只手”即公民社会来协助调节，以期弥补二者的缺陷，在二者之间建立一种缓冲力量，通过政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，逐步建立一种新型的公共教育市场。20世纪末期，公民社会理论与第三部门理论逐渐合二为一，公民社会部门、第三部门、非营利部门等统称为政府与市场以外的社会机构(下文统称“非营利部门”)。非营利部门在公共教育服务的提供和生产过程中，能够担当一些由政府来做的事情，而且能解决政府想做却又无力去做的事情。例如，公民教育的多样化需求问题，在追求统一的教育目标、课程设置等国家逻辑指导下的治理中是难以得到解决的，但是一个个独立的非营利部门却能根据公民的不同需求提供相应的教育服务。 “服务型”治理范式秉持的理念不是非此即彼，它没有否定政府或市场在教育供给领域发挥的应有功能和作用，但非营利部门参与公共教育治理，将使公共教育治理理念发生系列变化。第一，政府的职能是服务，而不是掌舵。政府的重要角色就是帮助公民表达并满足他们共同的教育需求。在非营利部门发展成为公共教育治理参与者时，政府已不再是公共教育的直接提供者，而是调停者、中介人甚至裁判员。第二，公共教育的公益性是目标而不是副产品。第三，政府在公共教育治理中不仅需要战略，更需要民主，需要确保政府的开放性和接近性，以能够为公民服务并为其创造机会。第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共教育治理必须为最广泛的公民服务，从而实现教育的公正与公平。第五，政府责任并不简单。公共教育治理中的政府官员不仅要向政府本身负责(包括地方政府向中央政府负责)，而且要向宪法法令、其他机构、公民等负责。第六，重视人，而不只是重视生产率。公共教育治理的最终目标是培养具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民，而不是把公共教育治理当作物品生产进行效率追求。第七，公民教育权和公共教育服务在公共教育治理中应放在重要位置。 以社会逻辑为指导的公共教育治理主张公共教育权力回归公民，倡导运用教育法律限制国家干预公民的内部事务。从自然发展的角度看，教育理所当然地属于公民自己的事务，公民自己有义务和责任举办教育。但现实中，不可能每一个公民都举办一种属于自己的教育，因而必须联合起来举办符合大家共同利益的教育――公共教育。公民通过非营利组织来实现教育供给，不仅限制了政府对公共教育的垄断，也有效地预防了市场对公民道德和社会价值的冲击。非营利组织具有制度化、民间性、非利益分配性、自治性、志愿性、公益性等特征，意味着它在公共教育治理中至少能发挥这样几种功能：第一，非营利组织对公民(家长和学生)的教育需求非常敏感，并能及时开展满足家长和学生需求的教育服务；第二，非营利组织立足于社会底层，其提供的公共教育价值能代表社会价值，这有利于国家在制订相关教育政策时获得充分信息；第三，非营利组织基于对本身宗旨的维护而成为捍卫社会正面价值、推广公益理念的中流砥柱，它们对民智的开发、思考层面的提升以及人性尊严的启发都极具意义；第四，非营利组织类型众多，可以提供满足不同公民的教育需求的多元化服务。特别需要指出的是，非营利组织提供的公共教育服务还有助于弱势群体在政府福利无法全面关照时获得所需的帮助。 “服务型”治理范式严格界定政府在公共教育领域的干预范围，通过政府解制以推动非营利组织提供公共教育服务。“服务”意味着参与，不仅是指政府内部底层人员参与公共教育决策，更为重要的是政府系统之外的不同团体、组织或个人(特指非营利性组织)参与公共教育治理。那么，服务型治理将如何选择治理工具呢?从财务和提供两个维度分析，公共教育服务的过程包括“服务的财务与授权” (Financing and Authorizinz 0f Services)和“实际的服务输送” (Actual Delivery of Services)两
个过程。其中，前者指的是服务的决策与融资，包括是否要提供服务、提供何种质和量的服务以及谁为这些服务付费等；后者则指的是生产某种服务并将其送到消费者那里，供消费者享用的过程。“消费者”实际上代表着公共教育生产的基本财政来源和支付方式。如果是“集体消费者：’购买公共教育(尤其是义务教育)，其财政来源是税收，由政府来统一支付；而“个体消费者”购买公共教育产品和服务(主要指义务教育阶段要获得公立学校提供的教育和服务以外的教育产品)的财政来源是个人，其支付方式为使用者付费。所以，该治理范式一般采用志愿服务、自由市场、经营特许、合同承包、政府补助、凭单制等治理工具。 四、公共教育治理范式变革的启示 任何一种新范式的诞生，都是与先前出现的范式密切相关的。因为一种新的范式都是在旧范式的基础上，为了解决旧范式所不能解决的“例外”问题而出现的。由于公共教育本身所固有的特性(即不仅要体现国家利益，而且要满足公民的不同需求)，每一种治理范式都是为了部分或完整地实现国家利益。无论我们采用哪种治理范式，都会带来许多问题，如协调就是三种范式都需要解决的主要问题。同样，治理结构和治理工具也是每一种范式能否有效实施的主要制约因素。治理结构决定着政府、市场、第三部门在公共教育治理中的地位与功能，而治理工具则是治理主体发挥作用的方式。因此，我们需要从综合的视角，谨慎地分析和判断一种公共教育治理范式的利弊。 无论是国家逻辑、市场逻辑还是以“公民社会理念”为核心的社会逻辑，都在不同程度上揭示出政府在公共教育服务中政府职能的转变程度。政府职能的转变不但没有削弱政府在公共教育治理中的作用，反而进一步加强了“教育国家化”趋势。因为政府越来越重视与其他主体之间的合作，并运用不同的治理工具来解决公共教育治理危机问题。从这一点上分析，政府是根据不同时代和外在环境的需求，调整公共教育治理策略，把不必要承担的责任分离出去，从而加强自身的控制能力，以期更有效地干预公共教育。以美国为例，联邦政府与州之间采用的就是公共教育“市场型”治理范式，通过分权，强化业务合作关系。而地方学区作为基层政府，则采用“规制型”治理范式，对学校规模设置、招生人数、课程选择等方面都发挥着举足轻重的作用。可以说，不同的治理范式仅仅是政府干预公共教育的不同手段而已，在一定条件下，各种范式可以共存。从治理结构角度分析，当一国的财政力量雄厚时，政府的主体意识非常强烈，往往采用公共教育“规制型”治理范式，以确保国家利益在公共教育领域的实现。而当市场力量非常强大时，政府往往运用“市场型”治理范式。不同的国家或地区可以选择适合具体情况的治理范式。这一结论不仅为公共教育改革提供了一种预期，也有力地反击了治理范式的单一论或循环论，为教育体制改革中集权与分权循环的怪圈指出了一条新的出路。 [参考文献] [1]布什托尼，当代西方教育管理模式[M]，强海燕，译，南京：南京师范大学出版社，1998：52-53. [2]段素菊，20世纪80年代以来的美国公共基础教育改革研究：国家、市场与公民社会的视角[D]，北京：北京师范大学，2004 [3]登哈特珍妮特，登哈特罗伯特，新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，丁煌，译，北京：中国人民大学出版社，2003：134. [4]GIDRON B,KRAMER R M,SALAMON L M，Governmentand the Third Sector：Emerging Relationships in WelfareState[M]，San Francisco：Jossey―Bass Publisher，1992：18