作者：刘益飞
中国党政干部论坛 2009年06期
党的十七大向全党提出了推进党的建设改革创新的时代要求，其中一个重要的取向是“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。基层党组织范围广泛，几乎涵盖社会生活的方方面面。近年来，已先后有许多乡镇、街道、村、社区、学校、企业等的基层党组织进行了以“公推直选”为基本方式的直接选举实践，成效明显并受到热烈关注。但同样作为基层党组织的党政机关中的“机关党委”，在这种基层党组织改革热潮中却波澜不惊，依然如故。这一方面固然是由于机关工作与基层工作差异的特殊性，而另一方面则表现出机关党的建设安于现状的改革滞后性。令人欣喜的是，2008年以来，深圳市在改革和完善党内基层选举制度的实践中，开始打破这种沉闷的局面，首次在市直机关较大面积地推进机关党委“公推直选”，且工作扎实、改革力度较大、创新实效明显并具有相当的推广价值。深圳市迈出的这一小步，可望带来党的基层组织建设改革创新的一大步。
深圳市委组织部和深圳党建研究会提供的材料表明，2008年上半年，深圳市监察局、深圳市国土资源与房产管理局两个单位率先进行了机关党委的“公推直选”，即采用组织推荐、党员群众联名推荐和党员自荐的办法，产生党委、纪委委员候选人，在党员大会上让候选人发表竞选演讲，接受党员提问，全体党员直接投票选出两委委员和书记、副书记，整个直选过程由公务员之窗内网全程直播；从2008年8月开始，深圳市直机关党组织的换届改选和成立均采取“公推直选”的方式；深圳市直机关3.6万名共产党员将充分有效地行使民主权利，选举产生自己满意的基层党组织领导班子。
深圳这项重要的党内改革，有三个引人注目的亮点：一是委员的初步候选人全部由党员联名推荐或党员自荐，组织部门不参与初步提名，体现了候选人提名权的巨大转变。二是“双直选”，即由党员或党员代表大会在直接选举产生委员的基础上，再由党员或党员代表大会直接从当选委员中选举产生党组织书记、副书记以及纪委书记。三是在选举方式上引入竞选机制，包括允许参选人在一定范围内开展竞选活动，进行竞职演说及答辩，扩大差额选举比例，有的差额比例甚至达到600％。应当说，深圳的这种改革，在机关党的建设上是前所未有的，它所蕴含的价值及带给我们的启示是多方面的：
第一，需要高度重视机关党的建设的改革创新。一个时期以来，党内对于党的自身建设改革的关注，比较多地反映在面上的或行业系统的党风廉政建设、选人用人、权力监督、党的领导体制和领导方式、社会基层单位如农村及“两新”组织中党的建设的改革等，但却比较忽视党政机关中党的建设的改革。另一方面，由于机关工作中更强调统一、服从、上下一体的特点以及机关所特有的超稳定结构，加之长官意志至上、“官本位”、等级制、既得利益一类东西在机关中有更深厚的基础和更强大的惯性，就更使得机关党的建设往往习惯于按部就班，难以有改革的冲动。直面现实，现在在相当一些机关的党内生活中，充斥着官僚化、程式化、闲散化、娱乐化的倾向，缺乏鲜明的活力和吸引力。这些年来，相对于社会生活及党内生活中许多生气勃勃的改革气象，机关党的建设的改革已经严重滞后。其中的一个突出表现形式，就是在机关党委的产生上一直沿用一种传统的落后的方式，即机关党委负责人由任命或变相任命产生(机关党委负责人的职位在很大程度上已经成为安排某种级别官位的“资源”)，机关党委选举基本上是在领导提名人选中进行极其有限的选择。这种状况，不仅不利于在机关中发展党内民主，激励机关党员在党内生活中奋发有为，而且强化了机关中本应坚决清理的“官本位”、等级制一类有悖于党的性质的落后的东西，加剧了机关党的建设中的形式主义倾向。长此以往，使得不少机关党员无可奈何、积怨甚多、习以为常。机关党内氛围如此，就使作为机关主体的党员干部难以有昂扬的改革创新精神境界和不懈追求的动力。同时，机关党的建设改革的滞后，也不可避免地会给整个社会生活及党内生活的改革带来不可忽视的消极影响。很难想象，一个自身恪守旧制、规避改革的领导机关，能够去有效指导和推进生气勃勃的改革事业。因此，机关党的建设的改革创新，已成为执政党建设中一个突出的薄弱环节，理应给予高度重视。深圳的经验启示我们，如果说要真正实现机关职能转变还有一个过程，那么机关党的建设改革的条件却已经大体成熟，早改革要比晚改革好得多。
第二，机关党委应积极推进“公推直选”。机关党的建设改革创新的切入点或突破口在哪里呢？深圳的经验表明，机关党委的“公推直选”就是一个明智的选择。这是因为：其一，已经有许多基层党组织的实践证明，“公推直选”是一个能够比较有效地尊重党员主体地位和发挥广大党员的积极性，促进选人用人的民主化、公正化和优秀人才成长，激励党员干部奋发有为和增强责任感的一个好办法，在实践中已经比较成熟，适于在机关推行。对机关来说，“公推直选”还有一个好处，就是有利于消减在机关中根深蒂固的“官本位”、等级制一类不良习气，促进机关党内生活的健康化。其二，一般来说，机关党员的文化素质较高，民主法制及权利义务意识较强，能够较好地把握党内生活的规矩，懂得遵守组织纪律，尤其是许多机关党员还有着较强的发展党内民主的诉求，这是理性地推进“公推直选”的有利条件。加之机关党员在时空上相对集中(这比一个乡镇党委“公推直选”要便利得多)，推进“公推直选”的成本比其他一些基层党组织要低得多。其三，即使推进机关党委“公推直选”不够成功，也无碍大局。由于党章中明确规定机关党组织“不领导本单位的业务工作”，只是“协助行政负责人完成任务”，因此，即使在机关党委“公推直选”中发生一些曲折或问题，对于机关所担负的业务工作也不会有明显影响。这与乡镇党委的“公推直选”是不同的，因为乡镇党委要“领导本地区工作”，“公推直选”若出了问题，就会对一个地方的工作产生明显的突出的影响。所以，在机关党委推进“公推直选”，几无风险可言。其四，若机关党委的“公推直选”搞好了，就会对地方的、基层的党的建设改革创新产生不容忽视的示范带动作用，甚至会产生事半功倍的效果。试想一下，如果领导机关尤其是高层领导机关内的基层党组织都可以推进“公推直选”，那么其他地方和单位的基层党组织还有什么理由不去积极推进这项很有意义的党内民主实践呢？这样一来，党的十七大向全党提出的“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的改革要求，就有可能逐步得以实现。
第三，机关党委推进“公推直选”要围绕“尊重和确立党员主体地位”来进行。尊重和确立党员主体地位，这是发展党内民主的本质要求。“公推直选”作为发展党内民主重要的制度创新，理应在其指导思想、制度设计、运行操作、效果检验上，都要贯彻和强调尊重党员主体地位，在党政机关更应如此。深圳市机关党委“公推直选”实践的一个可贵之处，就在这里。一般来说，对于不担任领导职务的党员，要尊重和确立其主体地位会更为艰难，特别是在机关中历来讲究职务级别的氛围里，要保障多数不带“长”的党员的党内平等地位，就更不容易。从这个意义上讲，在机关中推进“公推直选”，就具有更深刻的改革价值，就需要下决心从观念形态、制度机制上破除那些不合时宜的东西。例如，近年来越来越多地“空降”机关党委书记的做法，就很值得探讨。如果说，“空降”纪委书记、组织部长这类职务在现实的党内生活环境中具有合理性和必要性，那么，“空降”机关党委书记的做法却缺乏令人信服的理由。从理论上讲，机关党委是一个特定机关中的党员群体组成的党的基层组织，其领导成员应当由基层组织的全体党员推选产生，这个基层组织的书记(副书记)与需要保持一定的独立性、尽可能免受地方关系掣肘以利于客观公正地开展工作的纪委书记、组织部长一类职务是有明显区别的。除机关中的个别情况外，如果机关党委书记职务已经到了需要普遍地“空降”的程度，那就只能表明机关党内生活环境已经非常糟糕了。而事实显然不是这样的。实际上，现在许多“空降”机关党委书记的做法，主要还是为了提拔职务、解决待遇。这种做法，有利于上级安排干部，不利于党员主体行使权利，从而助长党内任命的范围越来越大、党员行使选举权的空间越来越小的不利于发展党内民主的局面。这种不利于尊重和确立党员主体地位的做法，是不是有重新权衡和改进的必要呢？又如，对机关党委负责人的人选，历来有担任行政职务的要求，甚至对担任机关里的部门支部书记也规定“原则上要由本部门党员行政负责人兼任，也可以由同级党员干部专任”。应当说，这类要求及规定是受党内生活中由来已久的“官本位”、等级制影响的产物，不仅有悖于发展党内民主及尊重党员主体地位的基本价值取向，也变相剥夺了不担任行政职务党员的党内被选举权，违反了党章及《关于党内政治生活的若干准则》的相关规定，理应废止。如果不破除这类党员群众早有怨言的党内陈旧观念及相应制度，机关党委“公推直选”这种体现现代民主精神的改革举措就难以推进。在对党内民主的基本认识上，绝大多数共产党人都历来认同列宁的基本定义：“民主意味着平等”(《列宁全集》第3卷，第256页)，所谓党内民主，就是“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举出来的”。(《列宁全集》第11卷，第418页)从根本上说，只有这种体现党内民主本质的平等的观念、选举的观念真正融入党内生活并化为具体的制度机制，机关党委“公推直选”这类党的建设改革创新举措才会真正富有生命力。
当然，在现实的党内环境中，也可考虑某些循序渐进的应对办法。例如，若没有行政职务的党员在“公推直选”中被选为机关党委负责人(书记或副书记)，为了工作的需要，是否可考虑在其任期内享受某种相称的待遇，而当其在下次选举中落选或在任期中由于不称职而被淘汰被罢免，其享受的待遇即行取消，不搞待遇终身制或变相终身制？这样做，也体现了改革的取向。总之，在“公推直选”后如何充分体现机关党委的权威，还是一个需要继续深入探索的问题。
作者介绍：刘益飞，中共成都市委党校教授。
作者：刘益飞
中国党政干部论坛 2009年06期
党的十七大向全党提出了推进党的建设改革创新的时代要求，其中一个重要的取向是“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。基层党组织范围广泛，几乎涵盖社会生活的方方面面。近年来，已先后有许多乡镇、街道、村、社区、学校、企业等的基层党组织进行了以“公推直选”为基本方式的直接选举实践，成效明显并受到热烈关注。但同样作为基层党组织的党政机关中的“机关党委”，在这种基层党组织改革热潮中却波澜不惊，依然如故。这一方面固然是由于机关工作与基层工作差异的特殊性，而另一方面则表现出机关党的建设安于现状的改革滞后性。令人欣喜的是，2008年以来，深圳市在改革和完善党内基层选举制度的实践中，开始打破这种沉闷的局面，首次在市直机关较大面积地推进机关党委“公推直选”，且工作扎实、改革力度较大、创新实效明显并具有相当的推广价值。深圳市迈出的这一小步，可望带来党的基层组织建设改革创新的一大步。
深圳市委组织部和深圳党建研究会提供的材料表明，2008年上半年，深圳市监察局、深圳市国土资源与房产管理局两个单位率先进行了机关党委的“公推直选”，即采用组织推荐、党员群众联名推荐和党员自荐的办法，产生党委、纪委委员候选人，在党员大会上让候选人发表竞选演讲，接受党员提问，全体党员直接投票选出两委委员和书记、副书记，整个直选过程由公务员之窗内网全程直播；从2008年8月开始，深圳市直机关党组织的换届改选和成立均采取“公推直选”的方式；深圳市直机关3.6万名共产党员将充分有效地行使民主权利，选举产生自己满意的基层党组织领导班子。
深圳这项重要的党内改革，有三个引人注目的亮点：一是委员的初步候选人全部由党员联名推荐或党员自荐，组织部门不参与初步提名，体现了候选人提名权的巨大转变。二是“双直选”，即由党员或党员代表大会在直接选举产生委员的基础上，再由党员或党员代表大会直接从当选委员中选举产生党组织书记、副书记以及纪委书记。三是在选举方式上引入竞选机制，包括允许参选人在一定范围内开展竞选活动，进行竞职演说及答辩，扩大差额选举比例，有的差额比例甚至达到600％。应当说，深圳的这种改革，在机关党的建设上是前所未有的，它所蕴含的价值及带给我们的启示是多方面的：
第一，需要高度重视机关党的建设的改革创新。一个时期以来，党内对于党的自身建设改革的关注，比较多地反映在面上的或行业系统的党风廉政建设、选人用人、权力监督、党的领导体制和领导方式、社会基层单位如农村及“两新”组织中党的建设的改革等，但却比较忽视党政机关中党的建设的改革。另一方面，由于机关工作中更强调统一、服从、上下一体的特点以及机关所特有的超稳定结构，加之长官意志至上、“官本位”、等级制、既得利益一类东西在机关中有更深厚的基础和更强大的惯性，就更使得机关党的建设往往习惯于按部就班，难以有改革的冲动。直面现实，现在在相当一些机关的党内生活中，充斥着官僚化、程式化、闲散化、娱乐化的倾向，缺乏鲜明的活力和吸引力。这些年来，相对于社会生活及党内生活中许多生气勃勃的改革气象，机关党的建设的改革已经严重滞后。其中的一个突出表现形式，就是在机关党委的产生上一直沿用一种传统的落后的方式，即机关党委负责人由任命或变相任命产生(机关党委负责人的职位在很大程度上已经成为安排某种级别官位的“资源”)，机关党委选举基本上是在领导提名人选中进行极其有限的选择。这种状况，不仅不利于在机关中发展党内民主，激励机关党员在党内生活中奋发有为，而且强化了机关中本应坚决清理的“官本位”、等级制一类有悖于党的性质的落后的东西，加剧了机关党的建设中的形式主义倾向。长此以往，使得不少机关党员无可奈何、积怨甚多、习以为常。机关党内氛围如此，就使作为机关主体的党员干部难以有昂扬的改革创新精神境界和不懈追求的动力。同时，机关党的建设改革的滞后，也不可避免地会给整个社会生活及党内生活的改革带来不可忽视的消极影响。很难想象，一个自身恪守旧制、规避改革的领导机关，能够去有效指导和推进生气勃勃的改革事业。因此，机关党的建设的改革创新，已成为执政党建设中一个突出的薄弱环节，理应给予高度重视。深圳的经验启示我们，如果说要真正实现机关职能转变还有一个过程，那么机关党的建设改革的条件却已经大体成熟，早改革要比晚改革好得多。
第二，机关党委应积极推进“公推直选”。机关党的建设改革创新的切入点或突破口在哪里呢？深圳的经验表明，机关党委的“公推直选”就是一个明智的选择。这是因为：其一，已经有许多基层党组织的实践证明，“公推直选”是一个能够比较有效地尊重党员主体地位和发挥广大党员的积极性，促进选人用人的民主化、公正化和优秀人才成长，激励党员干部奋发有为和增强责任感的一个好办法，在实践中已经比较成熟，适于在机关推行。对机关来说，“公推直选”还有一个好处，就是有利于消减在机关中根深蒂固的“官本位”、等级制一类不良习气，促进机关党内生活的健康化。其二，一般来说，机关党员的文化素质较高，民主法制及权利义务意识较强，能够较好地把握党内生活的规矩，懂得遵守组织纪律，尤其是许多机关党员还有着较强的发展党内民主的诉求，这是理性地推进“公推直选”的有利条件。加之机关党员在时空上相对集中(这比一个乡镇党委“公推直选”要便利得多)，推进“公推直选”的成本比其他一些基层党组织要低得多。其三，即使推进机关党委“公推直选”不够成功，也无碍大局。由于党章中明确规定机关党组织“不领导本单位的业务工作”，只是“协助行政负责人完成任务”，因此，即使在机关党委“公推直选”中发生一些曲折或问题，对于机关所担负的业务工作也不会有明显影响。这与乡镇党委的“公推直选”是不同的，因为乡镇党委要“领导本地区工作”，“公推直选”若出了问题，就会对一个地方的工作产生明显的突出的影响。所以，在机关党委推进“公推直选”，几无风险可言。其四，若机关党委的“公推直选”搞好了，就会对地方的、基层的党的建设改革创新产生不容忽视的示范带动作用，甚至会产生事半功倍的效果。试想一下，如果领导机关尤其是高层领导机关内的基层党组织都可以推进“公推直选”，那么其他地方和单位的基层党组织还有什么理由不去积极推进这项很有意义的党内民主实践呢？这样一来，党的十七大向全党提出的“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的改革要求，就有可能逐步得以实现。
第三，机关党委推进“公推直选”要围绕“尊重和确立党员主体地位”来进行。尊重和确立党员主体地位，这是发展党内民主的本质要求。“公推直选”作为发展党内民主重要的制度创新，理应在其指导思想、制度设计、运行操作、效果检验上，都要贯彻和强调尊重党员主体地位，在党政机关更应如此。深圳市机关党委“公推直选”实践的一个可贵之处，就在这里。一般来说，对于不担任领导职务的党员，要尊重和确立其主体地位会更为艰难，特别是在机关中历来讲究职务级别的氛围里，要保障多数不带“长”的党员的党内平等地位，就更不容易。从这个意义上讲，在机关中推进“公推直选”，就具有更深刻的改革价值，就需要下决心从观念形态、制度机制上破除那些不合时宜的东西。例如，近年来越来越多地“空降”机关党委书记的做法，就很值得探讨。如果说，“空降”纪委书记、组织部长这类职务在现实的党内生活环境中具有合理性和必要性，那么，“空降”机关党委书记的做法却缺乏令人信服的理由。从理论上讲，机关党委是一个特定机关中的党员群体组成的党的基层组织，其领导成员应当由基层组织的全体党员推选产生，这个基层组织的书记(副书记)与需要保持一定的独立性、尽可能免受地方关系掣肘以利于客观公正地开展工作的纪委书记、组织部长一类职务是有明显区别的。除机关中的个别情况外，如果机关党委书记职务已经到了需要普遍地“空降”的程度，那就只能表明机关党内生活环境已经非常糟糕了。而事实显然不是这样的。实际上，现在许多“空降”机关党委书记的做法，主要还是为了提拔职务、解决待遇。这种做法，有利于上级安排干部，不利于党员主体行使权利，从而助长党内任命的范围越来越大、党员行使选举权的空间越来越小的不利于发展党内民主的局面。这种不利于尊重和确立党员主体地位的做法，是不是有重新权衡和改进的必要呢？又如，对机关党委负责人的人选，历来有担任行政职务的要求，甚至对担任机关里的部门支部书记也规定“原则上要由本部门党员行政负责人兼任，也可以由同级党员干部专任”。应当说，这类要求及规定是受党内生活中由来已久的“官本位”、等级制影响的产物，不仅有悖于发展党内民主及尊重党员主体地位的基本价值取向，也变相剥夺了不担任行政职务党员的党内被选举权，违反了党章及《关于党内政治生活的若干准则》的相关规定，理应废止。如果不破除这类党员群众早有怨言的党内陈旧观念及相应制度，机关党委“公推直选”这种体现现代民主精神的改革举措就难以推进。在对党内民主的基本认识上，绝大多数共产党人都历来认同列宁的基本定义：“民主意味着平等”(《列宁全集》第3卷，第256页)，所谓党内民主，就是“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举出来的”。(《列宁全集》第11卷，第418页)从根本上说，只有这种体现党内民主本质的平等的观念、选举的观念真正融入党内生活并化为具体的制度机制，机关党委“公推直选”这类党的建设改革创新举措才会真正富有生命力。
当然，在现实的党内环境中，也可考虑某些循序渐进的应对办法。例如，若没有行政职务的党员在“公推直选”中被选为机关党委负责人(书记或副书记)，为了工作的需要，是否可考虑在其任期内享受某种相称的待遇，而当其在下次选举中落选或在任期中由于不称职而被淘汰被罢免，其享受的待遇即行取消，不搞待遇终身制或变相终身制？这样做，也体现了改革的取向。总之，在“公推直选”后如何充分体现机关党委的权威，还是一个需要继续深入探索的问题。
作者介绍：刘益飞，中共成都市委党校教授。