［文章编号］１００６－００２２（２００６）０３－００２２－０４ ［中图分类号］ＴＵ９８２．２１／．２７ ［文献标识码］Ｂ
《长株潭城市群区域规划》的探索与实践
□ 卢庆沙
区域规划是对多个发展利益单元组成的区域空间的经济、社会资源环境等持续协调所做的总体安排与战略部署，是该区域内较长远的发展构想，是描绘区域未来经济建设的蓝图，渐渐成为政府干预区域发展的重要手段之一。
２００１年８月，在湖南第三次长株潭经济一体化工作会议上，湖南省委、省政府决定开始编制《长株潭城市群区域规划》，２００５年８月，湖南省人民政府正式批准并发布了《长株潭城市群区域规划》。
规划编制背景
［摘 要］《长株潭城市群区域规划》将长沙、株洲、湘潭三市的城市规划区及相关地区作为重点对象，强调生态环境保护空间、产业集群载体空间、基础设施导向空间、城市开发建设空间的协调，突出了区域规划的系统化、刚性化、具体化等特点。
［关键词］长株潭；城市群；区域规划
１．１概况
长沙、株洲、湘潭三市位于湖南省东北部、湘江下游（图１），三市土地总面积为２８ ０８８ ｋｍ２，占全省总面积的１３．３％；２００５年三市总人口为１ ２７６万，占全省总人口的１８．９％。三市沿湘江呈“品”字形分布，在空间上相互交叠，无论在历史还是在现实中都具有不可分割的经济联系和社会联系，实际上是一个较小范围的区域共同体。这种组合形式在国内是独一无二的。从全国范围来看，长株潭城市群地处泛珠三角经济区、京广经济带、长江经济带的交汇处，能直接承接长三角和珠三角的双重辐射，被国家“十一五”规划列为重点开发地区。
本目的在于使“区域内生产要素流动成本趋于最小”，在市场配置资源的前提下，通过规划来打破区域间的壁垒，打造全省的核心增长极，实现跨越式发展。这进一步凸显了长株潭城市群的作用。
世界银行《长株潭城市群发展战略研究
①
（ＣＤＳ）最终报告》指出，为了保证这三个城市的经济计划尽可能协调和一体化，每个市政府的五年计划和总体规划必须通过与其他两个城市、区域经济发展机构和省政府密切协商来完成。为了提高湖南省的区域整体竞争力，在空间上落实经济一体化战略，促进长沙、株洲和湘潭的协调发展，《长株潭城市群区域规划》（以下简称《规划》）开始登上历史舞台。
Discussion and Practice of the Re-gional Planning for City Groups ofChangsha,Zhuzhou and Xiangtan/LuQingsha
[Abstract] The Regional Planning for City Groups ofChangsha,Zhuzhou and Xiangtan takes the urbanplanning regions and related areas of Changsha,Zhuzhou and Xiangtan as its major object ofplanning.It stresses the harmony between spacefor ecological environmental protection,the carrierspace for industry clusters and the space for ur-ban development and construction.It also givesprominence to the systematization,rigidity and con-cretion of the regional planning.
[Key words] Changsha,Zhuzhou and Xiangtan,Citygroup,Regional planning
１．２长株潭经济一体化
长株潭经济一体化的提出经历了一个曲折而漫长的历史过程。从１９５４年的“毛泽东城”，到１９８４年的“长株潭经济区”，再到１９９７年的“长株潭经济一体化”，反映了人们对长株潭价值认识的不断深化。湖南省委、省政府提出“长株潭经济一体化”战略，根
规 划 师ＰＬＡＮＮＥＲＳ
《规划》的内容与特点
２．１
目标与定位
《规划》的目的是要打破行政区经济的旧观念和各种壁垒，构建区域内城市之间、部门之间协调和对话的平台，探索区域协调机制，促进城镇化的健康发展，打造空间布局合理、功能健全、基础设施共建共享、生态环境共存共生、人民共进共荣的长株潭城市群，有效引导其有序、均衡、协调发展，使其成为我国中西部地区具有综合优势和强大竞争力的主要城市密集区之一，成为湖南省经济发展的核心增长极，高新技术产业集聚区和现代化、生态型的网状城市群，湖南城镇化战略的优先目标和重点实施区域，湖南省对外开放的窗口，招商引资的洼地和高新技术的孵化地。
究，而是在进行宏观层面的框架研究的基础上，将三市城市规划区及相关地区（即城市群核心地区）作为一个重点，强调目标视野下的城市群空间结构模式研究，设定有限目标，将区域规划调控领域限定在省级政府施加影响或进行社会公共管理的范围，突出了四大空间的协调，以期重点突破：一是生态环境保护空间的协调，主要进行生态环境的整体协调；二是产业集群载体空间的协调，优化区域产业结构和空间布局；三是基础设施导向空间的协调，主要进行地区发展利益的协调；四是城市开发建设空间的协调，主要进行功能空间的协调、衔接。
２．３主要内容
《规划》主要针对生态保育、环境治理、构建高效率的基础设施平台进行规划。实践性是本次区域规划内容的核心。
２．３．１保育区域生态，治理环境污染２．２规划重点
《规划》在区域生态建设上，重点提出核区域规划是描绘区域发展的远景蓝图，
心地区的生态功能区划，划定生态环境的底是经济建设的战略部署，涉及面广，内容庞
线；在区域绿地系统中，提出区域绿地系统杂，但不可能事无巨细、无一遗漏，因此，《规
的控制要求，强调对城市群外围绿环、城市划》没有就长株潭全区域进行面面俱到的研
内部绿环、带状湘江生态走廊，“Ｔ”形城市
间隔离绿带的控制；在区域环保规划中，提出环保设施的布局思路，划分三类大气环境功能区、九类水环境功能区；在区域供排水格局上，科学划定各级水源保护区的范围，重新调整区域供排水格局，较好地处理上下游城市排水口与取水口位置选择的尖锐矛盾。２．３．２完善城镇布局，拓展城市空间
在区域层面上，《规划》构筑以长沙、株洲、湘潭为中心结点的放射状格局，以“三纵两横”的“冉”字形结构支撑整个区域，增加西部城镇发展轴，突出地区和谐发展的理念（图２）。在核心区层面上，《规划》建构“一主两副环绿心”的空间结构，提出“维持三核，控制一心，协调外围”的规划策略，改变三市结合部易家湾周边地区原来以开发为主的发展模式，扭转建设性破坏的局面，实现该地区由“实心化”向“空心化”的转变（图３）。核心地区的功能结构包括３个主中心组团、４个次中心组团、１５片区组团和２９个小城镇组团。《规划》对城市功能组团提出了紧凑发展、生态隔离的集约化模式；对小城镇的发展提出根据城乡统筹和节约土地的原则，坚决撤
２００６年第０３期 第２２卷
23
并，合理布局与引导的方案。核心地区远景结构包括三主四次十二片区组团及一个城镇组团。长沙和湘潭—株洲城区形成南北双核、相向跳跃式发展（图４）。
２．３．３推进经济一体化，聚合产业组群《规划》按照科学发展观，从走新型工业化道路要求出发，对区域产业布局进行有效整合，对于竹埠港、下摄司和清水塘等对区域影响较大的工业重污染区提出坚决调整、搬迁和治理时限要求，提出产业集群化发展，园区化控制的规划思路，对节省土地、集约用地起到了促进作用。此外，《规划》还特别关注一、二、三产园区的空间落位，并对远景产业格局提出了“两核四带”的构想（图５）。２．３．４优化交通体系，构筑物流平台《规划》将轨道交通、铁路客运专线、空港物流、内河航运及三市间高速外环与快速环网共同构筑成长株潭三市的交通骨架，形成带动区域整体发展的南北向交通走廊与东西向交通走廊，并为远景线网的建设预留空间。《规划》还对１０７国道、湘黔铁路及京珠高速公路的改线方案提出了切实可行的建议。
２．３．５改善能源结构，注重城市安全
长株潭地区是严重缺能地区，９０％以上的能源要从外地调入，以煤为主的能源结构近期内难以得到根本改变。《规划》强调重视火电厂的污染控制和天然气等优质能源的合理利用，坚决淘汰煤耗高、污染严重的小火电机组。
在区域城市安全方面，《规划》对建成区内和区外的湘江堤防实施分级保护，对目前地处洪水高风险区的居民点提出要结合城镇建设有计划地搬迁的意见。
２．３．６建立协调机制，强化空间管治《规划》强调协调机制，提出在湖南省发改委常设协调机构长株潭一体化办公室的基础上，成立湖南省长株潭经济一体化规划建设管理委员会的建议，以推进规划的实施。在土地利用控制机制上，《规划》强调建设节地型城市群的思路，提出土地开发利用与整理保护导则，以及三市结合部土地利用与开发控制的指标要求，为长株潭区域土地利用总体规划的修编提供依据。在空间管治上，《规划》通过清晰的空间区划，重点对核心地区
提出各类空间的建设引导和管治措施。
３．１在区域协调发展层面上推进规划的一体化
要促进地区间协调发展，提高区域经济竞争力，就必须强化区域规划；要促进区域协调发展，就必须充分考虑各区域的资源和环境承载能力，统筹人口分布、经济布局、城市格局和基础设施建设，这是区域规划编制的创新方向。《规划》的立足点是三市市域内的区域统筹，力图实现长株潭要素市场、产业发展等多领域的一体化，避免产业同构、城市同构，避免恶性竞争，保证“长株潭经济一体化”战略决策落到实处。《规划》从湖南省战略全局的高度和经济一体化的角度来识别本区域规划的广度和深度，对三市城市总体规划进行了整合、提升，确定了城市群的空间结构。在方法论上，《规划》避免了三市分别编制城镇体系规划、城市总体规划和土地利用规划的行政局限性，突破了各个城市按
规 划 师ＰＬＡＮＮＥＲＳ
行政区划划地为牢的格局，通盘考虑城镇布局及绿化带、工业区、交通网络和基础设施，在尊重三市总体规划的框架的基础上，突出了三市规划建设用地外围地区的规划引导、基础设施建设协调衔接，对总体规划中考虑不够深入的环节有选择地进行重点研究。在地域整体上，《规划》考虑了生态环境保护和旅游发展、产业布局的要求，整合了三市主城区以外的小城镇发展、土地开发和基础设施布局。在空间上，《规划》真正统筹了城乡发展、区域发展及人与自然的和谐发展。
据。《规划》为省级重大战略转化为各部门的具体行动纲领提供了保证，大大加速了区域经济一体化的推进步伐。
府获得世界银行贷款提供了技术支持，目前，贷款额度为１．７２亿美元。长株潭城市发展项目中的湘江沿江防洪景观道路、昭山风景区建设等已经开工。
３．４在规划效力层面上推进区域规划的刚性化
《规划》对城市群核心地区的开发管制作了专题研究，首次提出了区域规划的强制性条文规定，探讨了区域空间开发管制的模式，明确提出了区域空间开发管制的新内容。其管制对象明确，管制要求清晰，注重了与强制性条文的衔接。《规划》从省级政府的事权要求出发，提出了区域生态建设和环境保护的措施，明确了监督主体，划定了生态底线，因而《规划》较好地体现了应有的约束力。此外，《长株潭城市群规划实施条例》立法的前期工作已经展开，该条例颁布后，将进一步为《规划》实施提供法制保障。
３．６在规划编制层面上推进区域规划的科学化和民主化
规划编制历时三年多，先后有４００多位专家参与。项目组先后与区域内各级政府和各级主管部门举行了２００余次的各类汇报会、协调会，同时通过全方位、多角度、各社会阶层的参与，搭建起沟通平台，使得规划编制的过程也成为规划共识的形成过程。经过纲要和成果两个阶段的社会公示，媒体的高度参与和公众的积极互动，使“经济一体化”观念深入人心，增强了全社会的凝聚力，强化了长株潭城市群的整体合力意识。
３．２在实施效应层面上推动经济社会发展规划的空间化
《规划》的主体是省政府，由省综合发展部门主导编制的区域规划直接对应着资金、资源行政分配等发展机遇，可在区域范围内有效地整合产业、城市、土地利用、基础设施、生态环境等各类规划，进一步强化经济社会发展规划的综合协调功能，同时也为《长株潭经济一体化“十一五”规划》提供了支撑。三市的“十一五”规划也强调在空间上与《规划》进行对接，主动将自己纳入长株潭经济一体化大局。《规划》对完善中、长期国民经济社会发展规划及其与空间规划的结合与融合作了有益的尝试，满足了省政府及三市政府对经济社会发展进行空间调控和建立区域协调机制的需求。
３．５在规划实践层面上推动区域规划的具体化
结语
由于没有现成的标准、固定的模式及成熟的案例可循，《规划》的编制是一次与时俱进、创新探索的实践。作为近年来首个内陆型城市群区域规划，该规划的编制、批准和实施不仅加速了长株潭经济一体化的进程，也为国内兄弟省市开展城市群区域规划提供了实例和全新的空间规划模式。笔者希望《规划》能以自身的创新实践为推进区域规划及
３．３在规划体系层面上推进区域规划的系统化
区域规划具有宏观性、长远性、战略性的特征，《规划》还兼顾了实用性和可操作性，注重将区域规划的种种“终极合理目标”转化为具体可行的“行动过程”，对相关专业规划留有接口，实时地指导了长株潭城市群土地利用总体规划、长株潭城市群环境保护规划、长株潭城市群水资源综合规划、湘江生态经济带总体规划、长株潭城市群生态建设规划、三市交通发展规划等的编制。在编制过程中，《规划》特别强调规划间、部门间发展思路与重点任务的协调，与其他部门形成良好的互动，初步形成了长株潭区域的规划体系。《规划》还有力地指导了长沙、株洲、湘潭三市城市总体规划的编制，调整了长沙绕城高速公路的走向，调整了长沙总体规划中的水厂和污水处理厂的规模、数量和布局等，成为长株潭三市城市总体规划及其他专项规划上一层次的宏观空间规划，成为区域内各行政区各类规划编制的依
针对过去国内区域规划的主要工作在于分析区域发展条件和讨论区域发展模式，最后的区域发展政策建议却流于空泛，可操作性较差，缺乏实施手段的现象，我们在《规划》编制过程中特别注重可操作性和实践性，并取得了一些实效。
（１）建立区域规划的项目库。重大建设项
目库是贯彻落实长株潭城市群区域总体战略区域经济一体化工作做出贡献。与各项发展策略的关键所在，是实施区域规划的“抓手”。项目准入条件的制定注重六个［注 释］
①城市发展战略（ＣＤＳ）是世界银行、世界城市联盟为提高发展特性，即重点性（不求面面俱到）、针对性（与
中国家城市的竞争力和管理水平无偿提供的知识援助项目。
总体战略和实施策略相呼应）、战略性（对总
２０００年７月，世界银行在亚洲城市发展战略研讨会上，把贵
体发展格局的影响）、层次性（单靠地方政府
州省的贵阳市和湖南省的长沙、株洲和湘潭（长株潭城市群）列
难以做到、做好）、操作时序性和实效性（依为中国ＣＤＳ首批研究城市（群）。长株潭城市群发展战略研究
（ＣＤＳ）是国际知名专家第一次对长株潭城市群进行定位研究，赖现有资源近期可见效）。
项目库主要包括各类工程的近期建设项是一次国际智力、经验和模式的大规模投入。该研究于２００１
年启动，由世界银行和全球支持的城市联合会提供资金。
目和长远建设项目、具有不同区域层面影响力和作用力的交通建设项目、环保市政工程、生
［参考文献］
态保育工程、大型公共设施工程及其他综合性
［１］崔功豪，魏清泉，陈宗兴．区域分析与规划［Ｍ］．北京：
项目等。近期项目共计１２大类、１１９项。这 高等教育出版社，２０００．
些项目的建设资金正通过各种渠道逐步落实，［２］科瑞澳公司（Ｃｈｒｅｏｄ Ｌｔｄ．）．中国城市发展战略最终报
告（长沙—株洲—湘潭）［Ｒ］．加拿大：世界银行，２００２．为长株潭城市群快速发展提供强大的支撑。
（２）指导重大建设项目选址，如武广和沪
［作者简介］
昆客运专线铁路选线与新长沙站、新株洲站选
卢庆沙，男，湖南省发展和改革委员会长株潭一体化办公室高
址，长株潭轨道交通线网和站址，长沙霞凝港级规划师。选址等，并协调湘潭九华地区的产业建设。
［收稿日期］２００６－０１－２０（３）支撑世界银行贷款项目。《规划》得
到了世界银行专家的高度肯定，为湖南省政
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［文章编号］１００６－００２２（２００６）０３－００２２－０４ ［中图分类号］ＴＵ９８２．２１／．２７ ［文献标识码］Ｂ
《长株潭城市群区域规划》的探索与实践
□ 卢庆沙
区域规划是对多个发展利益单元组成的区域空间的经济、社会资源环境等持续协调所做的总体安排与战略部署，是该区域内较长远的发展构想，是描绘区域未来经济建设的蓝图，渐渐成为政府干预区域发展的重要手段之一。
２００１年８月，在湖南第三次长株潭经济一体化工作会议上，湖南省委、省政府决定开始编制《长株潭城市群区域规划》，２００５年８月，湖南省人民政府正式批准并发布了《长株潭城市群区域规划》。
规划编制背景
［摘 要］《长株潭城市群区域规划》将长沙、株洲、湘潭三市的城市规划区及相关地区作为重点对象，强调生态环境保护空间、产业集群载体空间、基础设施导向空间、城市开发建设空间的协调，突出了区域规划的系统化、刚性化、具体化等特点。
［关键词］长株潭；城市群；区域规划
１．１概况
长沙、株洲、湘潭三市位于湖南省东北部、湘江下游（图１），三市土地总面积为２８ ０８８ ｋｍ２，占全省总面积的１３．３％；２００５年三市总人口为１ ２７６万，占全省总人口的１８．９％。三市沿湘江呈“品”字形分布，在空间上相互交叠，无论在历史还是在现实中都具有不可分割的经济联系和社会联系，实际上是一个较小范围的区域共同体。这种组合形式在国内是独一无二的。从全国范围来看，长株潭城市群地处泛珠三角经济区、京广经济带、长江经济带的交汇处，能直接承接长三角和珠三角的双重辐射，被国家“十一五”规划列为重点开发地区。
本目的在于使“区域内生产要素流动成本趋于最小”，在市场配置资源的前提下，通过规划来打破区域间的壁垒，打造全省的核心增长极，实现跨越式发展。这进一步凸显了长株潭城市群的作用。
世界银行《长株潭城市群发展战略研究
①
（ＣＤＳ）最终报告》指出，为了保证这三个城市的经济计划尽可能协调和一体化，每个市政府的五年计划和总体规划必须通过与其他两个城市、区域经济发展机构和省政府密切协商来完成。为了提高湖南省的区域整体竞争力，在空间上落实经济一体化战略，促进长沙、株洲和湘潭的协调发展，《长株潭城市群区域规划》（以下简称《规划》）开始登上历史舞台。
Discussion and Practice of the Re-gional Planning for City Groups ofChangsha,Zhuzhou and Xiangtan/LuQingsha
[Abstract] The Regional Planning for City Groups ofChangsha,Zhuzhou and Xiangtan takes the urbanplanning regions and related areas of Changsha,Zhuzhou and Xiangtan as its major object ofplanning.It stresses the harmony between spacefor ecological environmental protection,the carrierspace for industry clusters and the space for ur-ban development and construction.It also givesprominence to the systematization,rigidity and con-cretion of the regional planning.
[Key words] Changsha,Zhuzhou and Xiangtan,Citygroup,Regional planning
１．２长株潭经济一体化
长株潭经济一体化的提出经历了一个曲折而漫长的历史过程。从１９５４年的“毛泽东城”，到１９８４年的“长株潭经济区”，再到１９９７年的“长株潭经济一体化”，反映了人们对长株潭价值认识的不断深化。湖南省委、省政府提出“长株潭经济一体化”战略，根
规 划 师ＰＬＡＮＮＥＲＳ
《规划》的内容与特点
２．１
目标与定位
《规划》的目的是要打破行政区经济的旧观念和各种壁垒，构建区域内城市之间、部门之间协调和对话的平台，探索区域协调机制，促进城镇化的健康发展，打造空间布局合理、功能健全、基础设施共建共享、生态环境共存共生、人民共进共荣的长株潭城市群，有效引导其有序、均衡、协调发展，使其成为我国中西部地区具有综合优势和强大竞争力的主要城市密集区之一，成为湖南省经济发展的核心增长极，高新技术产业集聚区和现代化、生态型的网状城市群，湖南城镇化战略的优先目标和重点实施区域，湖南省对外开放的窗口，招商引资的洼地和高新技术的孵化地。
究，而是在进行宏观层面的框架研究的基础上，将三市城市规划区及相关地区（即城市群核心地区）作为一个重点，强调目标视野下的城市群空间结构模式研究，设定有限目标，将区域规划调控领域限定在省级政府施加影响或进行社会公共管理的范围，突出了四大空间的协调，以期重点突破：一是生态环境保护空间的协调，主要进行生态环境的整体协调；二是产业集群载体空间的协调，优化区域产业结构和空间布局；三是基础设施导向空间的协调，主要进行地区发展利益的协调；四是城市开发建设空间的协调，主要进行功能空间的协调、衔接。
２．３主要内容
《规划》主要针对生态保育、环境治理、构建高效率的基础设施平台进行规划。实践性是本次区域规划内容的核心。
２．３．１保育区域生态，治理环境污染２．２规划重点
《规划》在区域生态建设上，重点提出核区域规划是描绘区域发展的远景蓝图，
心地区的生态功能区划，划定生态环境的底是经济建设的战略部署，涉及面广，内容庞
线；在区域绿地系统中，提出区域绿地系统杂，但不可能事无巨细、无一遗漏，因此，《规
的控制要求，强调对城市群外围绿环、城市划》没有就长株潭全区域进行面面俱到的研
内部绿环、带状湘江生态走廊，“Ｔ”形城市
间隔离绿带的控制；在区域环保规划中，提出环保设施的布局思路，划分三类大气环境功能区、九类水环境功能区；在区域供排水格局上，科学划定各级水源保护区的范围，重新调整区域供排水格局，较好地处理上下游城市排水口与取水口位置选择的尖锐矛盾。２．３．２完善城镇布局，拓展城市空间
在区域层面上，《规划》构筑以长沙、株洲、湘潭为中心结点的放射状格局，以“三纵两横”的“冉”字形结构支撑整个区域，增加西部城镇发展轴，突出地区和谐发展的理念（图２）。在核心区层面上，《规划》建构“一主两副环绿心”的空间结构，提出“维持三核，控制一心，协调外围”的规划策略，改变三市结合部易家湾周边地区原来以开发为主的发展模式，扭转建设性破坏的局面，实现该地区由“实心化”向“空心化”的转变（图３）。核心地区的功能结构包括３个主中心组团、４个次中心组团、１５片区组团和２９个小城镇组团。《规划》对城市功能组团提出了紧凑发展、生态隔离的集约化模式；对小城镇的发展提出根据城乡统筹和节约土地的原则，坚决撤
２００６年第０３期 第２２卷
23
并，合理布局与引导的方案。核心地区远景结构包括三主四次十二片区组团及一个城镇组团。长沙和湘潭—株洲城区形成南北双核、相向跳跃式发展（图４）。
２．３．３推进经济一体化，聚合产业组群《规划》按照科学发展观，从走新型工业化道路要求出发，对区域产业布局进行有效整合，对于竹埠港、下摄司和清水塘等对区域影响较大的工业重污染区提出坚决调整、搬迁和治理时限要求，提出产业集群化发展，园区化控制的规划思路，对节省土地、集约用地起到了促进作用。此外，《规划》还特别关注一、二、三产园区的空间落位，并对远景产业格局提出了“两核四带”的构想（图５）。２．３．４优化交通体系，构筑物流平台《规划》将轨道交通、铁路客运专线、空港物流、内河航运及三市间高速外环与快速环网共同构筑成长株潭三市的交通骨架，形成带动区域整体发展的南北向交通走廊与东西向交通走廊，并为远景线网的建设预留空间。《规划》还对１０７国道、湘黔铁路及京珠高速公路的改线方案提出了切实可行的建议。
２．３．５改善能源结构，注重城市安全
长株潭地区是严重缺能地区，９０％以上的能源要从外地调入，以煤为主的能源结构近期内难以得到根本改变。《规划》强调重视火电厂的污染控制和天然气等优质能源的合理利用，坚决淘汰煤耗高、污染严重的小火电机组。
在区域城市安全方面，《规划》对建成区内和区外的湘江堤防实施分级保护，对目前地处洪水高风险区的居民点提出要结合城镇建设有计划地搬迁的意见。
２．３．６建立协调机制，强化空间管治《规划》强调协调机制，提出在湖南省发改委常设协调机构长株潭一体化办公室的基础上，成立湖南省长株潭经济一体化规划建设管理委员会的建议，以推进规划的实施。在土地利用控制机制上，《规划》强调建设节地型城市群的思路，提出土地开发利用与整理保护导则，以及三市结合部土地利用与开发控制的指标要求，为长株潭区域土地利用总体规划的修编提供依据。在空间管治上，《规划》通过清晰的空间区划，重点对核心地区
提出各类空间的建设引导和管治措施。
３．１在区域协调发展层面上推进规划的一体化
要促进地区间协调发展，提高区域经济竞争力，就必须强化区域规划；要促进区域协调发展，就必须充分考虑各区域的资源和环境承载能力，统筹人口分布、经济布局、城市格局和基础设施建设，这是区域规划编制的创新方向。《规划》的立足点是三市市域内的区域统筹，力图实现长株潭要素市场、产业发展等多领域的一体化，避免产业同构、城市同构，避免恶性竞争，保证“长株潭经济一体化”战略决策落到实处。《规划》从湖南省战略全局的高度和经济一体化的角度来识别本区域规划的广度和深度，对三市城市总体规划进行了整合、提升，确定了城市群的空间结构。在方法论上，《规划》避免了三市分别编制城镇体系规划、城市总体规划和土地利用规划的行政局限性，突破了各个城市按
规 划 师ＰＬＡＮＮＥＲＳ
行政区划划地为牢的格局，通盘考虑城镇布局及绿化带、工业区、交通网络和基础设施，在尊重三市总体规划的框架的基础上，突出了三市规划建设用地外围地区的规划引导、基础设施建设协调衔接，对总体规划中考虑不够深入的环节有选择地进行重点研究。在地域整体上，《规划》考虑了生态环境保护和旅游发展、产业布局的要求，整合了三市主城区以外的小城镇发展、土地开发和基础设施布局。在空间上，《规划》真正统筹了城乡发展、区域发展及人与自然的和谐发展。
据。《规划》为省级重大战略转化为各部门的具体行动纲领提供了保证，大大加速了区域经济一体化的推进步伐。
府获得世界银行贷款提供了技术支持，目前，贷款额度为１．７２亿美元。长株潭城市发展项目中的湘江沿江防洪景观道路、昭山风景区建设等已经开工。
３．４在规划效力层面上推进区域规划的刚性化
《规划》对城市群核心地区的开发管制作了专题研究，首次提出了区域规划的强制性条文规定，探讨了区域空间开发管制的模式，明确提出了区域空间开发管制的新内容。其管制对象明确，管制要求清晰，注重了与强制性条文的衔接。《规划》从省级政府的事权要求出发，提出了区域生态建设和环境保护的措施，明确了监督主体，划定了生态底线，因而《规划》较好地体现了应有的约束力。此外，《长株潭城市群规划实施条例》立法的前期工作已经展开，该条例颁布后，将进一步为《规划》实施提供法制保障。
３．６在规划编制层面上推进区域规划的科学化和民主化
规划编制历时三年多，先后有４００多位专家参与。项目组先后与区域内各级政府和各级主管部门举行了２００余次的各类汇报会、协调会，同时通过全方位、多角度、各社会阶层的参与，搭建起沟通平台，使得规划编制的过程也成为规划共识的形成过程。经过纲要和成果两个阶段的社会公示，媒体的高度参与和公众的积极互动，使“经济一体化”观念深入人心，增强了全社会的凝聚力，强化了长株潭城市群的整体合力意识。
３．２在实施效应层面上推动经济社会发展规划的空间化
《规划》的主体是省政府，由省综合发展部门主导编制的区域规划直接对应着资金、资源行政分配等发展机遇，可在区域范围内有效地整合产业、城市、土地利用、基础设施、生态环境等各类规划，进一步强化经济社会发展规划的综合协调功能，同时也为《长株潭经济一体化“十一五”规划》提供了支撑。三市的“十一五”规划也强调在空间上与《规划》进行对接，主动将自己纳入长株潭经济一体化大局。《规划》对完善中、长期国民经济社会发展规划及其与空间规划的结合与融合作了有益的尝试，满足了省政府及三市政府对经济社会发展进行空间调控和建立区域协调机制的需求。
３．５在规划实践层面上推动区域规划的具体化
结语
由于没有现成的标准、固定的模式及成熟的案例可循，《规划》的编制是一次与时俱进、创新探索的实践。作为近年来首个内陆型城市群区域规划，该规划的编制、批准和实施不仅加速了长株潭经济一体化的进程，也为国内兄弟省市开展城市群区域规划提供了实例和全新的空间规划模式。笔者希望《规划》能以自身的创新实践为推进区域规划及
３．３在规划体系层面上推进区域规划的系统化
区域规划具有宏观性、长远性、战略性的特征，《规划》还兼顾了实用性和可操作性，注重将区域规划的种种“终极合理目标”转化为具体可行的“行动过程”，对相关专业规划留有接口，实时地指导了长株潭城市群土地利用总体规划、长株潭城市群环境保护规划、长株潭城市群水资源综合规划、湘江生态经济带总体规划、长株潭城市群生态建设规划、三市交通发展规划等的编制。在编制过程中，《规划》特别强调规划间、部门间发展思路与重点任务的协调，与其他部门形成良好的互动，初步形成了长株潭区域的规划体系。《规划》还有力地指导了长沙、株洲、湘潭三市城市总体规划的编制，调整了长沙绕城高速公路的走向，调整了长沙总体规划中的水厂和污水处理厂的规模、数量和布局等，成为长株潭三市城市总体规划及其他专项规划上一层次的宏观空间规划，成为区域内各行政区各类规划编制的依
针对过去国内区域规划的主要工作在于分析区域发展条件和讨论区域发展模式，最后的区域发展政策建议却流于空泛，可操作性较差，缺乏实施手段的现象，我们在《规划》编制过程中特别注重可操作性和实践性，并取得了一些实效。
（１）建立区域规划的项目库。重大建设项
目库是贯彻落实长株潭城市群区域总体战略区域经济一体化工作做出贡献。与各项发展策略的关键所在，是实施区域规划的“抓手”。项目准入条件的制定注重六个［注 释］
①城市发展战略（ＣＤＳ）是世界银行、世界城市联盟为提高发展特性，即重点性（不求面面俱到）、针对性（与
中国家城市的竞争力和管理水平无偿提供的知识援助项目。
总体战略和实施策略相呼应）、战略性（对总
２０００年７月，世界银行在亚洲城市发展战略研讨会上，把贵
体发展格局的影响）、层次性（单靠地方政府
州省的贵阳市和湖南省的长沙、株洲和湘潭（长株潭城市群）列
难以做到、做好）、操作时序性和实效性（依为中国ＣＤＳ首批研究城市（群）。长株潭城市群发展战略研究
（ＣＤＳ）是国际知名专家第一次对长株潭城市群进行定位研究，赖现有资源近期可见效）。
项目库主要包括各类工程的近期建设项是一次国际智力、经验和模式的大规模投入。该研究于２００１
年启动，由世界银行和全球支持的城市联合会提供资金。
目和长远建设项目、具有不同区域层面影响力和作用力的交通建设项目、环保市政工程、生
［参考文献］
态保育工程、大型公共设施工程及其他综合性
［１］崔功豪，魏清泉，陈宗兴．区域分析与规划［Ｍ］．北京：
项目等。近期项目共计１２大类、１１９项。这 高等教育出版社，２０００．
些项目的建设资金正通过各种渠道逐步落实，［２］科瑞澳公司（Ｃｈｒｅｏｄ Ｌｔｄ．）．中国城市发展战略最终报
告（长沙—株洲—湘潭）［Ｒ］．加拿大：世界银行，２００２．为长株潭城市群快速发展提供强大的支撑。
（２）指导重大建设项目选址，如武广和沪
［作者简介］
昆客运专线铁路选线与新长沙站、新株洲站选
卢庆沙，男，湖南省发展和改革委员会长株潭一体化办公室高
址，长株潭轨道交通线网和站址，长沙霞凝港级规划师。选址等，并协调湘潭九华地区的产业建设。
［收稿日期］２００６－０１－２０（３）支撑世界银行贷款项目。《规划》得
到了世界银行专家的高度肯定，为湖南省政
２００６年第０３期 第２２卷
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