新时期法治政府建设中存在的问题及对策
【摘要】法治政府，实质上就是按照法治原则运作的政府。本文针对法治政府建设中存在的问题进行剖析，提出了法治政府建设目标的实现途径。
【关键词】法治政府，依法行政，法律监督
党的十八大报告指出，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020 年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标。深入推进依法行政、加快建设法治政府，是全面推进依法治国的中心环节。改革开放以来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得了重大成就。但是，由于我国依法行政的提出到实践时间还不长，政府法治建设尚处在初级阶段，与依法行政的原则和要求相比还存在较大差距，行政法治无论是观念上还是制度上都面临着挑战。
因此，加强对政府法治建设的制约因素以及如何推进政府依法行政进程等方面的研究，无论在理论上还是实践上，都具有非常重要的现实意义。
一、新时期法治政府建设中存在的问题
1.法治政府的理念尚未形成普遍共识。
目前来看，法治政府的理念尚未在全国范围内形成普遍的共识，尤其是在部分经济、社会、文化发展相对落后的地区，政府工作人员没有把法治内化为其行使权力的信念和准则。这主要表现在以下几点：思想认识上，部分国家行政人员法治意识不强，习惯于以执法者、领导者自居，认为“我就是法”，“权大于法”，依法行政变成了依言行政，依上级领导的意图行政； 有的人认为法律是管理的“工具”，加强法治就是加强管理，就是治“老百姓”；有些领导同志处理矛盾和问题习惯于凭经验，不懂得依法解决；还有的领导干部在部门利益、地区利益或个人意志与依法办事发生矛盾时，不是依法决策，而是违法行事，乃至利用手中的权力干预正常的执法活动；有的行政部门“行政权至上”观念严重，在行政管理中总想包揽一切，管了不少不该管的事。
2.依法行政缺乏良好的法律环境。
目前，我国虽然确定了建设法治政府的纲领，但行政法律规范对行政主体的授权不明确，没有相应的程序规则规范行政行为，因此，近些年在实践中政府的依法行政力度依然不够。
主要表现为以下几点：一是立法权限不明确，产生立法冲突。由于行政法规、地方性法规、规章各自所包括的内容，《立法法》本身缺乏明确的法律规定，尤其是地方性法规与规章的界限不清，在某些立法事项上产生争执，且难以协调，导致立法“打架”、立法“顶牛”的现象时有出现，给行政执法造成混乱。二是行政
立法的程序公开和民主参与不足。行政机关在自身决策时从自身的利益出发不遵循行政立法的有关程序，而是凭着主管意志随意立法，很少经过系统的调研、论证，更没有通过必要的集体磋商和商议就贸然通过，这样确立的制度反映民意不够。三是缺乏统一的行政程序法。规范行政权力运行的程序规则严重缺位，行政决策、行政审批、规范性文件管理、行政运行、行政执法和行政监督等方面均缺乏统一明确法律规定。
3.行政执法体制不顺。
目前，我国行政机关的机构设置、职权划分普遍存在职责不清、相互冲突、交叉重叠等现象，法律规定上的先天不足、政府职能部门之间的权限冲突使行政主体依法行政变成了依法打架，对依法行政产生了不少负面影响。
目前，各级政府之间的一些职责权限缺乏明确的法律界定，即纵向分权不清，特别是中央政府各部门和地方政府之间、各级地方政府上下之间在行政收费、行政处罚以及有些行政审批等事权方面缺少明确的法律规定，从而导致了一事多级政府管理，难免产生相互扯皮、推诿等现象。
同时，我国政府机构设置和分工的不尽合理，导致了同级政府各部门之间分工不清、职能交叉重叠严重，即横向分权不清。如对某些市场商品的管理，质量技术监督管理部门、工商行政管理部门以及药品食品管理部门等特种商品管理部门从不同角度，都可以插手管理，这就造成多头执法，企业和老百姓难以应付。结果是在行使权力时不同部门都争着当婆婆，而需要承担责任时又找不到婆婆，部门之间推诿扯皮造成责任追究难。
4.政府行政缺乏有效的法律监督。
法律监督的初衷是为了规范政府及其工作人员行使权力、不滥用行政权力，尽可能地减少他们可能发生的渎职、侵权等违法行为。我国政府采取了多种措施对政府的行政行为进行监督，在各级政府内部设立有监察部门，各级人民法院设立有行政审判庭，在各级人民检察院设立有反渎职侵权局和反贪污受贿局，初步建立了行政法律监督体系。但是目前我国的行政法律监督仅仅只是停留在原则层面上，可操作程度不强。
对政府行政权力的监督难以产生足够的威慑力，虽然有行政法律监督机构但没有形成有效地法律监督机制。所以我国目前的行政法律监督体系还有很多缺陷，主要有以下几点：一是各监督部门在进行行政监督时各行其职，彼此缺乏配合，无法形成合力。各监督部门基本上只是各自为战，在体系、目标、手段上很难达成协调一致，出现重复监督、应监督不监督的情况。二是监督部门权威不够。由于各监督部门在行政级别上从属于各级政府，缺乏相对的独立性，监督工作往往受到政府行政权力的阻挠，使得监督部门难以真正地行使监督权力。与此同时，不仅是监督机关的权威不够，而且监督机关在很多时候监督只是流于形式，象征性的进行一番查处，起不到行政监督应起到的作用。
二、新时期法治政府建设的基本路径
1.提高政府工作人员法治意识。
重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。建立法律知识学习培训长效机制，完善各级行政机关领导干部学法制度。通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。各级行政学院和公务员培训机构举办的行政机关公务员培训班，要把依法行政知识纳入教学内容。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。2.加强行政立法，健全行政法制。
依法行政的前提是有法可依，职权法定、在法定权限范围内依法定程序行政等依法行政要素对行政主体的要求。行政立法必须要对政府的权力加以限制。
我们必须从立法源头上加以限制政府的权利，防止政府滥用其专断权、特权和广泛的自由裁量权。政府应该是一个有限政府，其权力必须要有法律的授予，只有在法律的权限内行使自己的权力，才能使自己的行为具有合法性。另外，主权在民，让人民参与并监督行政立法过程。我国自《立法法》颁布实施以来， 行政立法的民主性已经有了较大的提高，但民主的广泛性和公众民主参与的程度还远远不够，因此，我们要加强行政立法的民主性，让公众参与进来，从而使制定的法律更好的体现人民的意愿。所以我们要从提出立法建议、公开征求意见、公开讨论和辩论、草案审议公开等方面建立民主参与机制。
3.深化行政管理体制改革。
转变政府职能， 必须改革行政管理体制。目前，行政机关仍然管了很多不该管、管不了、管不好的事情， 机构臃肿、职责不清、执法不规范等问题相当严重；政策制定职能与监督处罚职能不分、监督处罚职能与技术检验职能不分等现象仍存在。对此，需要进一步理清政府内部上下级之间和政府机关各部门、政府机关与社会组织之间的关系， 实行“两个分开”，即“制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开， 将监督处罚职能与技术监督职能分开”。将技术检测、检验和检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩， 使其面向全社会， 依法独立地、客观地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供服务。其次， 相对集中行政执法权， 调整并理设置行政执法机构， 实行综合行政执法， 切实改变现阶段存在着的多重多头执法的问题。要采取切实可行的措施， 严格控制行政执法机构不断膨胀的势头，能够不设的机构坚决不设， 能够合设的必须合设。
4.完善监督机制，强化行政监督。
行政监督是实现依法行政的重要保障。政府及其部门应在健全监督工作网
络，自觉接受党内监督、人大监督、社会群众监督、新闻舆论监督和司法监督的同时，切实完善行政机关内部监督机制，强化政府法制监督，加强行政复议工作，落实错案责任追究制度，置所有行政活动于全方位的监督之下，达到依法行政的目的。当前强化行政监督，要着眼制度建设和制度创新，采取切实有效的措施，改进行政监督的方式，努力建设结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。建议实行监督机构的相对独立。监督的独立性是保证监督公正性的前提。发展社会主义市场经济，要求大力加强对行政权力的监督和对市场的监管。针对目前对行政权力监督困难，对市场监管不力，刚性监督少的现状，应赋予监督机构在人员、经费、管理等方面的相对独立性，同时加大监督人员的法律责任，以提高监督的有效性，真正促进行政机关严格依法行政。
本论文为辽宁社会科学院2013年度重大课题研究成果之一。
新时期法治政府建设中存在的问题及对策
【摘要】法治政府，实质上就是按照法治原则运作的政府。本文针对法治政府建设中存在的问题进行剖析，提出了法治政府建设目标的实现途径。
【关键词】法治政府，依法行政，法律监督
党的十八大报告指出，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020 年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标。深入推进依法行政、加快建设法治政府，是全面推进依法治国的中心环节。改革开放以来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得了重大成就。但是，由于我国依法行政的提出到实践时间还不长，政府法治建设尚处在初级阶段，与依法行政的原则和要求相比还存在较大差距，行政法治无论是观念上还是制度上都面临着挑战。
因此，加强对政府法治建设的制约因素以及如何推进政府依法行政进程等方面的研究，无论在理论上还是实践上，都具有非常重要的现实意义。
一、新时期法治政府建设中存在的问题
1.法治政府的理念尚未形成普遍共识。
目前来看，法治政府的理念尚未在全国范围内形成普遍的共识，尤其是在部分经济、社会、文化发展相对落后的地区，政府工作人员没有把法治内化为其行使权力的信念和准则。这主要表现在以下几点：思想认识上，部分国家行政人员法治意识不强，习惯于以执法者、领导者自居，认为“我就是法”，“权大于法”，依法行政变成了依言行政，依上级领导的意图行政； 有的人认为法律是管理的“工具”，加强法治就是加强管理，就是治“老百姓”；有些领导同志处理矛盾和问题习惯于凭经验，不懂得依法解决；还有的领导干部在部门利益、地区利益或个人意志与依法办事发生矛盾时，不是依法决策，而是违法行事，乃至利用手中的权力干预正常的执法活动；有的行政部门“行政权至上”观念严重，在行政管理中总想包揽一切，管了不少不该管的事。
2.依法行政缺乏良好的法律环境。
目前，我国虽然确定了建设法治政府的纲领，但行政法律规范对行政主体的授权不明确，没有相应的程序规则规范行政行为，因此，近些年在实践中政府的依法行政力度依然不够。
主要表现为以下几点：一是立法权限不明确，产生立法冲突。由于行政法规、地方性法规、规章各自所包括的内容，《立法法》本身缺乏明确的法律规定，尤其是地方性法规与规章的界限不清，在某些立法事项上产生争执，且难以协调，导致立法“打架”、立法“顶牛”的现象时有出现，给行政执法造成混乱。二是行政
立法的程序公开和民主参与不足。行政机关在自身决策时从自身的利益出发不遵循行政立法的有关程序，而是凭着主管意志随意立法，很少经过系统的调研、论证，更没有通过必要的集体磋商和商议就贸然通过，这样确立的制度反映民意不够。三是缺乏统一的行政程序法。规范行政权力运行的程序规则严重缺位，行政决策、行政审批、规范性文件管理、行政运行、行政执法和行政监督等方面均缺乏统一明确法律规定。
3.行政执法体制不顺。
目前，我国行政机关的机构设置、职权划分普遍存在职责不清、相互冲突、交叉重叠等现象，法律规定上的先天不足、政府职能部门之间的权限冲突使行政主体依法行政变成了依法打架，对依法行政产生了不少负面影响。
目前，各级政府之间的一些职责权限缺乏明确的法律界定，即纵向分权不清，特别是中央政府各部门和地方政府之间、各级地方政府上下之间在行政收费、行政处罚以及有些行政审批等事权方面缺少明确的法律规定，从而导致了一事多级政府管理，难免产生相互扯皮、推诿等现象。
同时，我国政府机构设置和分工的不尽合理，导致了同级政府各部门之间分工不清、职能交叉重叠严重，即横向分权不清。如对某些市场商品的管理，质量技术监督管理部门、工商行政管理部门以及药品食品管理部门等特种商品管理部门从不同角度，都可以插手管理，这就造成多头执法，企业和老百姓难以应付。结果是在行使权力时不同部门都争着当婆婆，而需要承担责任时又找不到婆婆，部门之间推诿扯皮造成责任追究难。
4.政府行政缺乏有效的法律监督。
法律监督的初衷是为了规范政府及其工作人员行使权力、不滥用行政权力，尽可能地减少他们可能发生的渎职、侵权等违法行为。我国政府采取了多种措施对政府的行政行为进行监督，在各级政府内部设立有监察部门，各级人民法院设立有行政审判庭，在各级人民检察院设立有反渎职侵权局和反贪污受贿局，初步建立了行政法律监督体系。但是目前我国的行政法律监督仅仅只是停留在原则层面上，可操作程度不强。
对政府行政权力的监督难以产生足够的威慑力，虽然有行政法律监督机构但没有形成有效地法律监督机制。所以我国目前的行政法律监督体系还有很多缺陷，主要有以下几点：一是各监督部门在进行行政监督时各行其职，彼此缺乏配合，无法形成合力。各监督部门基本上只是各自为战，在体系、目标、手段上很难达成协调一致，出现重复监督、应监督不监督的情况。二是监督部门权威不够。由于各监督部门在行政级别上从属于各级政府，缺乏相对的独立性，监督工作往往受到政府行政权力的阻挠，使得监督部门难以真正地行使监督权力。与此同时，不仅是监督机关的权威不够，而且监督机关在很多时候监督只是流于形式，象征性的进行一番查处，起不到行政监督应起到的作用。
二、新时期法治政府建设的基本路径
1.提高政府工作人员法治意识。
重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。建立法律知识学习培训长效机制，完善各级行政机关领导干部学法制度。通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。各级行政学院和公务员培训机构举办的行政机关公务员培训班，要把依法行政知识纳入教学内容。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。2.加强行政立法，健全行政法制。
依法行政的前提是有法可依，职权法定、在法定权限范围内依法定程序行政等依法行政要素对行政主体的要求。行政立法必须要对政府的权力加以限制。
我们必须从立法源头上加以限制政府的权利，防止政府滥用其专断权、特权和广泛的自由裁量权。政府应该是一个有限政府，其权力必须要有法律的授予，只有在法律的权限内行使自己的权力，才能使自己的行为具有合法性。另外，主权在民，让人民参与并监督行政立法过程。我国自《立法法》颁布实施以来， 行政立法的民主性已经有了较大的提高，但民主的广泛性和公众民主参与的程度还远远不够，因此，我们要加强行政立法的民主性，让公众参与进来，从而使制定的法律更好的体现人民的意愿。所以我们要从提出立法建议、公开征求意见、公开讨论和辩论、草案审议公开等方面建立民主参与机制。
3.深化行政管理体制改革。
转变政府职能， 必须改革行政管理体制。目前，行政机关仍然管了很多不该管、管不了、管不好的事情， 机构臃肿、职责不清、执法不规范等问题相当严重；政策制定职能与监督处罚职能不分、监督处罚职能与技术检验职能不分等现象仍存在。对此，需要进一步理清政府内部上下级之间和政府机关各部门、政府机关与社会组织之间的关系， 实行“两个分开”，即“制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开， 将监督处罚职能与技术监督职能分开”。将技术检测、检验和检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩， 使其面向全社会， 依法独立地、客观地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供服务。其次， 相对集中行政执法权， 调整并理设置行政执法机构， 实行综合行政执法， 切实改变现阶段存在着的多重多头执法的问题。要采取切实可行的措施， 严格控制行政执法机构不断膨胀的势头，能够不设的机构坚决不设， 能够合设的必须合设。
4.完善监督机制，强化行政监督。
行政监督是实现依法行政的重要保障。政府及其部门应在健全监督工作网
络，自觉接受党内监督、人大监督、社会群众监督、新闻舆论监督和司法监督的同时，切实完善行政机关内部监督机制，强化政府法制监督，加强行政复议工作，落实错案责任追究制度，置所有行政活动于全方位的监督之下，达到依法行政的目的。当前强化行政监督，要着眼制度建设和制度创新，采取切实有效的措施，改进行政监督的方式，努力建设结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。建议实行监督机构的相对独立。监督的独立性是保证监督公正性的前提。发展社会主义市场经济，要求大力加强对行政权力的监督和对市场的监管。针对目前对行政权力监督困难，对市场监管不力，刚性监督少的现状，应赋予监督机构在人员、经费、管理等方面的相对独立性，同时加大监督人员的法律责任，以提高监督的有效性，真正促进行政机关严格依法行政。
本论文为辽宁社会科学院2013年度重大课题研究成果之一。