当前，网络空间的无序乱象揭示了各国之间日益紧张的利益冲突和碰撞，国际网络空间面临着一场巨大的安全博弈挑战。尤其是中美网络空间博弈进入了一个新阶段，呈现出各种状态的转变。纵观我们的应对，无论在领导体制机制上，还是在具体措施上都显得很不适应，亟待从根本上改善组织结构和工作机制，完善技术手段，以应对网空博弈之需。
一、当前国际网络空间博弈进入“新常态”
近年来，世界各国高度重视网络空间这一新兴全球公域，围绕网络空间主导权与控制权展开了激烈角逐。美国在战略、战术层面频频出招，优化体制机制和决策程序，持续巩固网络空间霸权地位。其他国家也各谋其事，先后发布战略规划，强化自身能力建设，企图谋取网络空间利益最大化。国际网络空间的博弈形势进入了一个新常态，主要呈现出以下特点。
一是体系性对抗。各国不断强化网络空间体系对抗优势，纷纷从战略政策、法律标准、规则制度、产业人才、数据资源等方面进行“自上而下”的全方位建设，充分发挥目标侦察体系、获取体系、存储体系、处理体系、关键技术体系和社会力量运用体系等在国家间体系与体系对抗中的作用，网络空间颠覆性因素增多，系统性风险激增。
二是科学决策对抗。各国纷纷建立并培养网络安全智力支撑体系并逐步纳入到各国战略规划的统一范畴，力求通过建立专家智库等手段加强网络空间科学决策能力建设。已有多个国家启动了实际的建设和实施步伐，网络安全“智囊智库”逐步建立，国家级“智慧团队”逐渐形成，科学决策对抗态势已初现雏形。
三是数据资源对抗。数据和信息成为国家资产和战略资源，数据优势不断向决策优势、战略优势和国力优势转化，其在网络时代的战略意义空前提高。网络安全保障的重心和模式也开始发生变化，由“网络为中心”渐渐走向“数据为中心”。对海量数据的获取、存储、分析、访问和传输能力成为衡量国家对信息资源开发和利用的重要标准，也是网络时代国家进行数据资源竞争的重要基础。
二、美在国际网络空间博弈中实力彰显
伴随信息网络技术的飞速发展与普及，高度发达的信息网络已然成为国家经济发展的重要支柱与动力，借助网络空间夺取信息霸权，获取软权力，输出意识形态或政治价值观念，塑造国际规则和决定政治议题，已成为美等西方大国建立国际新秩序的重要方法和途径。美国是互联网技术最主要的发源地，在国际网络空间博弈中占据绝对性优势，主要体现在。
一是网络空间政策体系完备。美国网络安全政策的演进经历了四个阶段，从“建网络”、“保网络”、“管网络”再到“控网络”，实现了一个从预防为主到先发制人的演化过程，已经全面进入到网络威慑期。美国网络信息安全战略从克林顿时期、小布什时期到奥巴马时期，历经提出、细化到体系化、国际化，渐趋成熟，目前已形成了包含组织管理、法律法规、技术和执行在内的四大完备体系。从阶段特点来看，美国三任总统施行的安全政策，经历了保护美国关键基础设施，扩展先发制人的网络打击，再到谋取全球制网权的演变，带有明显的“扩张性”。与此同时，美国一直以美国国家安全局、中央情报局和国土安全部为核心，构筑信息安全机构“三驾马车”，形成网络空间打击能力、渗透能力和防御能力体系。通过强化政府的安全职能，加强网络监控力度，改组信息管理机构，设立层层主管机构，逐步形成一整套完善的信息安全防范体系。
二是网络空间人才战略明晰。美国在网络安全人才队伍建设方面设计了清晰的战略规划，主要通过国家网络安全教育计划（简称“NICE计划”）进行整体布局和行动，在网络安全意识、教育、人员结构和职业化发展四个方面开展大量工作。随着美网络安全专业人才队伍建设的推进，“NICE计划”实施的纲领性文件《美国网络安全教育计划战略规划》的目标和内容也在不断对重点进行动态调整。同时，“NICE计划”形成的《国家网络安全人员框架（草案）》由美国政、产、学各界的网络安全相关组织共同起草推出，可以提供标准的用人规范。多年来在政府相关人才政策的推动下，公共部门和私人机构已经形成了人才发现、培养和激励的诸多应对措施，也取得了较好的成效。政府部门在吸引网络安全人才方面不仅具有较强的竞争力，还拥有灵活的激励机制，且高度注重人才的内部培养。目前，美国网络安全人才队伍建设整体布局、各方协调发展的成果和优势日渐显现，以信息安全专业人员为核心的人才体系已基本成形。
三是数据决策能力保持前瞻。美国作为全球信息产业的主导国家，发布并实施大数据战略是其“国家信息基础建设”计划的延伸，更是其谋求新信息时代霸主地位的重要表现。美政府部门将大数据视为国家创新战略、信息技术产业发展战略以及网络安全战略的跨界焦点，进一步强化其网络空间优势。美国一方面打造以大数据为核心，以观念塑造、积极防御、主动攻击为主旨的网络安全新战略，将大数据视为网络安全战略的核心技术保障，另一方面不断完善相关组织机构，整合网络安全手段，加强合作，斥巨资启动“大数据研究发展计划”，从而构建大数据信息“防护网”，实现从数据到知识、从知识到决策、从决策到行动的快速转化。纵观实际，美国的数据监控能力已经辐射全球。“五只眼睛”梯队计划成为美俯瞰全球的慧眼，“八大金刚”充当美渗透全球的急先锋，九大互联网公司变为美监控全球的主阵地，这些事实足以改写网络空间的国界线，彰显美网络霸权的数据优势。
三、我国在与美网络空间博弈过程中尚存“短板”
中美在网络空间的博弈是中美两国战略关系的投影，意识形态领域的实质分歧催生网络空间冲突与对抗，截然不同的世界社会形态决定了“你中有我，我中有你”的中美网络空间博弈将长期存在。习近平总书记提出了网络空间的国际主张，意味着中美网络空间博弈形势也进入了一个“新常态”，在此阶段呈现出从“应急”到“常态”，“被动响应”到“主动作为”，“分隔纵横”到“协调统筹”的状态转变。这些变化都直接关乎我国在新阶段的网络空间博弈能力。然而与美国相比，我国现阶段在网络空间博弈过程中仍存在明显“短板”，主要体现在：
一是体制机制不顺。美国具有较为完善的网络安全顶层设计，在信息安全领域观念、战略、制度和技术上具有绝对优势；相比之下，我国仍然缺乏自上而下的体制机制建设。虽然中央网信办成立以来，这种现象已经有所改观，但是历史延续下来的“九龙治水”、“各负其责、分兵把守”的工作思路和模式短时间内难以改变，“条块分割”的网络信息安全管理体制带来的体制机制上的错位、越位、缺位情况仍然存在，各主管部门在维护网络与信息安全工作中协同配合力度有限，部门间职能交叉和工作重复，无法界定社会各方信息安全责任与义务，因而难以形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的网络管理合力，这在一定程度上势必将削弱国家网络安全整体能力，消减体制优势。
二是人才储备不够。美国拥有专业的“智库机构”和“智囊人员”，在信息安全决策机制中处于权力、知识、人才和舆论的枢纽地位，始终扮演着重要角色；而我国现阶段的人才数量和质量存在双缺口。目前，信息安全主管机构、教育机构，以及产业界等各方面都从各自的角度制定规划和相关政策，缺乏人才培养的一致性和连贯性。信息安全人才整体供不应求，未形成规模化的人才培养机制。学历教育和在职培训数量远无法满足需求，各类型单位均存在信息安全人才缺口，国有单位、特别是国家机关人才短缺现象严重。举例来说，当前我国信息安全人才需求量约为每年数十万，而人才供给不足3万，供需严重失衡。此外，高端信息安全人才，特别是兼具技术、管理和业务等综合实践能力的高层次综合战略人才出现断层，这些因素均成为我国人才建设方面客观存在的薄弱环节。
三是数据资源不足。美国拥有全面的全球威胁采集和大数据分析系统，具有从海量复杂的数据中提炼信息和获取威胁源的能力与水平；而目前我国掌控的数据资源与美国显现“级差”效应，我国在数据覆盖程度和数据挖掘能力等方面都落后于美国。国家层面大数据安全战略缺失，使得大数据信息安全建设难以上升至国家战略层面。在数据使用的法治建设和规制建设方面，往往存在门户之见、体系林立、互相戒备而造成数据分割状态，缺乏统一规制和共享联动的数据使用政策，以及可实现数据分析整合与共享联动的大数据平台。在大数据处理分析能力建设方面，缺少自主研发的数据分析处理工具和软件，以人工智能分析处理为核心的大数据处理分析能力建设进展缓慢，科研需求和企业生产难以紧密结合，使得大数据时代情报获取的竞争力持续低下。这些短板都极易诱发数据鸿沟的“马太效应”，拉大数据弱国与数据强国之间的差距。
四、对策思考
基于上述优势，美国极大地巩固了其在网络空间的绝对控制权，在中美网络空间博弈中一直占据先机。面对中美之间复杂变幻的网络空间博弈形势，我国应尽早谋划，在以下几方面全面部署，力争“运筹帷幄决胜千里”。
一是打造网空实力，积极参与国际网络空间治理。以与美合作为核心，积极运筹大国关系，加强与美网络安全对话，尽量减少与美在网络空间产生摩擦；处好与国际社会的关系，逐步突破美国主导的现有格局，并逐步迈进国际网络空间治理进程，争取参与联合国在信息化、全球化方面相关事务；打造网络空间软实力，增强国际合作话语权。
二是强化顶层设计，成立国家级总体设计机构。将国安委、网信办和相关机构组成级联式的总体设计机构，形成纵向的决策参考链和横向的情报协同链，从而整合网络力量，将目前“碎片化扩张、小而全分割、同质化竞争、低水平重复”的格局，调整为“整合力量、专设机构、集中共享、资源广用”的结构，实现体系与体系间的对抗。
三是完善人才建设，建立网络安全智库体系。建立一个以总体设计机构牵头的“网络安全智库体系”，由不同学科、不同领域专家组成该智库体系,对网络空间复杂性问题,进行多学科交叉研究。智库体系负责将中央关心的有关机制、体制等重大方向的决策“自上而下”的传达给专家群，改变原有“自下而上”的无规划的研究模式，从而为决策部门提供科学的决策方案。
四是发挥技术优势，构建大数据技术支撑平台。以国家漏洞数据库、指标体系以及模型体系为基础核心，加强数据获取、开发、利用与掌控能力建设，强化“全数据”的关联分析，提升数据资源对总体设计部和智库体系的支撑能力，研制网络空间出奇制胜的数据“杀手锏”，不断提高“从数据到决策的能力”，实现由数据优势向决策优势的转化。
当前，网络空间的无序乱象揭示了各国之间日益紧张的利益冲突和碰撞，国际网络空间面临着一场巨大的安全博弈挑战。尤其是中美网络空间博弈进入了一个新阶段，呈现出各种状态的转变。纵观我们的应对，无论在领导体制机制上，还是在具体措施上都显得很不适应，亟待从根本上改善组织结构和工作机制，完善技术手段，以应对网空博弈之需。
一、当前国际网络空间博弈进入“新常态”
近年来，世界各国高度重视网络空间这一新兴全球公域，围绕网络空间主导权与控制权展开了激烈角逐。美国在战略、战术层面频频出招，优化体制机制和决策程序，持续巩固网络空间霸权地位。其他国家也各谋其事，先后发布战略规划，强化自身能力建设，企图谋取网络空间利益最大化。国际网络空间的博弈形势进入了一个新常态，主要呈现出以下特点。
一是体系性对抗。各国不断强化网络空间体系对抗优势，纷纷从战略政策、法律标准、规则制度、产业人才、数据资源等方面进行“自上而下”的全方位建设，充分发挥目标侦察体系、获取体系、存储体系、处理体系、关键技术体系和社会力量运用体系等在国家间体系与体系对抗中的作用，网络空间颠覆性因素增多，系统性风险激增。
二是科学决策对抗。各国纷纷建立并培养网络安全智力支撑体系并逐步纳入到各国战略规划的统一范畴，力求通过建立专家智库等手段加强网络空间科学决策能力建设。已有多个国家启动了实际的建设和实施步伐，网络安全“智囊智库”逐步建立，国家级“智慧团队”逐渐形成，科学决策对抗态势已初现雏形。
三是数据资源对抗。数据和信息成为国家资产和战略资源，数据优势不断向决策优势、战略优势和国力优势转化，其在网络时代的战略意义空前提高。网络安全保障的重心和模式也开始发生变化，由“网络为中心”渐渐走向“数据为中心”。对海量数据的获取、存储、分析、访问和传输能力成为衡量国家对信息资源开发和利用的重要标准，也是网络时代国家进行数据资源竞争的重要基础。
二、美在国际网络空间博弈中实力彰显
伴随信息网络技术的飞速发展与普及，高度发达的信息网络已然成为国家经济发展的重要支柱与动力，借助网络空间夺取信息霸权，获取软权力，输出意识形态或政治价值观念，塑造国际规则和决定政治议题，已成为美等西方大国建立国际新秩序的重要方法和途径。美国是互联网技术最主要的发源地，在国际网络空间博弈中占据绝对性优势，主要体现在。
一是网络空间政策体系完备。美国网络安全政策的演进经历了四个阶段，从“建网络”、“保网络”、“管网络”再到“控网络”，实现了一个从预防为主到先发制人的演化过程，已经全面进入到网络威慑期。美国网络信息安全战略从克林顿时期、小布什时期到奥巴马时期，历经提出、细化到体系化、国际化，渐趋成熟，目前已形成了包含组织管理、法律法规、技术和执行在内的四大完备体系。从阶段特点来看，美国三任总统施行的安全政策，经历了保护美国关键基础设施，扩展先发制人的网络打击，再到谋取全球制网权的演变，带有明显的“扩张性”。与此同时，美国一直以美国国家安全局、中央情报局和国土安全部为核心，构筑信息安全机构“三驾马车”，形成网络空间打击能力、渗透能力和防御能力体系。通过强化政府的安全职能，加强网络监控力度，改组信息管理机构，设立层层主管机构，逐步形成一整套完善的信息安全防范体系。
二是网络空间人才战略明晰。美国在网络安全人才队伍建设方面设计了清晰的战略规划，主要通过国家网络安全教育计划（简称“NICE计划”）进行整体布局和行动，在网络安全意识、教育、人员结构和职业化发展四个方面开展大量工作。随着美网络安全专业人才队伍建设的推进，“NICE计划”实施的纲领性文件《美国网络安全教育计划战略规划》的目标和内容也在不断对重点进行动态调整。同时，“NICE计划”形成的《国家网络安全人员框架（草案）》由美国政、产、学各界的网络安全相关组织共同起草推出，可以提供标准的用人规范。多年来在政府相关人才政策的推动下，公共部门和私人机构已经形成了人才发现、培养和激励的诸多应对措施，也取得了较好的成效。政府部门在吸引网络安全人才方面不仅具有较强的竞争力，还拥有灵活的激励机制，且高度注重人才的内部培养。目前，美国网络安全人才队伍建设整体布局、各方协调发展的成果和优势日渐显现，以信息安全专业人员为核心的人才体系已基本成形。
三是数据决策能力保持前瞻。美国作为全球信息产业的主导国家，发布并实施大数据战略是其“国家信息基础建设”计划的延伸，更是其谋求新信息时代霸主地位的重要表现。美政府部门将大数据视为国家创新战略、信息技术产业发展战略以及网络安全战略的跨界焦点，进一步强化其网络空间优势。美国一方面打造以大数据为核心，以观念塑造、积极防御、主动攻击为主旨的网络安全新战略，将大数据视为网络安全战略的核心技术保障，另一方面不断完善相关组织机构，整合网络安全手段，加强合作，斥巨资启动“大数据研究发展计划”，从而构建大数据信息“防护网”，实现从数据到知识、从知识到决策、从决策到行动的快速转化。纵观实际，美国的数据监控能力已经辐射全球。“五只眼睛”梯队计划成为美俯瞰全球的慧眼，“八大金刚”充当美渗透全球的急先锋，九大互联网公司变为美监控全球的主阵地，这些事实足以改写网络空间的国界线，彰显美网络霸权的数据优势。
三、我国在与美网络空间博弈过程中尚存“短板”
中美在网络空间的博弈是中美两国战略关系的投影，意识形态领域的实质分歧催生网络空间冲突与对抗，截然不同的世界社会形态决定了“你中有我，我中有你”的中美网络空间博弈将长期存在。习近平总书记提出了网络空间的国际主张，意味着中美网络空间博弈形势也进入了一个“新常态”，在此阶段呈现出从“应急”到“常态”，“被动响应”到“主动作为”，“分隔纵横”到“协调统筹”的状态转变。这些变化都直接关乎我国在新阶段的网络空间博弈能力。然而与美国相比，我国现阶段在网络空间博弈过程中仍存在明显“短板”，主要体现在：
一是体制机制不顺。美国具有较为完善的网络安全顶层设计，在信息安全领域观念、战略、制度和技术上具有绝对优势；相比之下，我国仍然缺乏自上而下的体制机制建设。虽然中央网信办成立以来，这种现象已经有所改观，但是历史延续下来的“九龙治水”、“各负其责、分兵把守”的工作思路和模式短时间内难以改变，“条块分割”的网络信息安全管理体制带来的体制机制上的错位、越位、缺位情况仍然存在，各主管部门在维护网络与信息安全工作中协同配合力度有限，部门间职能交叉和工作重复，无法界定社会各方信息安全责任与义务，因而难以形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的网络管理合力，这在一定程度上势必将削弱国家网络安全整体能力，消减体制优势。
二是人才储备不够。美国拥有专业的“智库机构”和“智囊人员”，在信息安全决策机制中处于权力、知识、人才和舆论的枢纽地位，始终扮演着重要角色；而我国现阶段的人才数量和质量存在双缺口。目前，信息安全主管机构、教育机构，以及产业界等各方面都从各自的角度制定规划和相关政策，缺乏人才培养的一致性和连贯性。信息安全人才整体供不应求，未形成规模化的人才培养机制。学历教育和在职培训数量远无法满足需求，各类型单位均存在信息安全人才缺口，国有单位、特别是国家机关人才短缺现象严重。举例来说，当前我国信息安全人才需求量约为每年数十万，而人才供给不足3万，供需严重失衡。此外，高端信息安全人才，特别是兼具技术、管理和业务等综合实践能力的高层次综合战略人才出现断层，这些因素均成为我国人才建设方面客观存在的薄弱环节。
三是数据资源不足。美国拥有全面的全球威胁采集和大数据分析系统，具有从海量复杂的数据中提炼信息和获取威胁源的能力与水平；而目前我国掌控的数据资源与美国显现“级差”效应，我国在数据覆盖程度和数据挖掘能力等方面都落后于美国。国家层面大数据安全战略缺失，使得大数据信息安全建设难以上升至国家战略层面。在数据使用的法治建设和规制建设方面，往往存在门户之见、体系林立、互相戒备而造成数据分割状态，缺乏统一规制和共享联动的数据使用政策，以及可实现数据分析整合与共享联动的大数据平台。在大数据处理分析能力建设方面，缺少自主研发的数据分析处理工具和软件，以人工智能分析处理为核心的大数据处理分析能力建设进展缓慢，科研需求和企业生产难以紧密结合，使得大数据时代情报获取的竞争力持续低下。这些短板都极易诱发数据鸿沟的“马太效应”，拉大数据弱国与数据强国之间的差距。
四、对策思考
基于上述优势，美国极大地巩固了其在网络空间的绝对控制权，在中美网络空间博弈中一直占据先机。面对中美之间复杂变幻的网络空间博弈形势，我国应尽早谋划，在以下几方面全面部署，力争“运筹帷幄决胜千里”。
一是打造网空实力，积极参与国际网络空间治理。以与美合作为核心，积极运筹大国关系，加强与美网络安全对话，尽量减少与美在网络空间产生摩擦；处好与国际社会的关系，逐步突破美国主导的现有格局，并逐步迈进国际网络空间治理进程，争取参与联合国在信息化、全球化方面相关事务；打造网络空间软实力，增强国际合作话语权。
二是强化顶层设计，成立国家级总体设计机构。将国安委、网信办和相关机构组成级联式的总体设计机构，形成纵向的决策参考链和横向的情报协同链，从而整合网络力量，将目前“碎片化扩张、小而全分割、同质化竞争、低水平重复”的格局，调整为“整合力量、专设机构、集中共享、资源广用”的结构，实现体系与体系间的对抗。
三是完善人才建设，建立网络安全智库体系。建立一个以总体设计机构牵头的“网络安全智库体系”，由不同学科、不同领域专家组成该智库体系,对网络空间复杂性问题,进行多学科交叉研究。智库体系负责将中央关心的有关机制、体制等重大方向的决策“自上而下”的传达给专家群，改变原有“自下而上”的无规划的研究模式，从而为决策部门提供科学的决策方案。
四是发挥技术优势，构建大数据技术支撑平台。以国家漏洞数据库、指标体系以及模型体系为基础核心，加强数据获取、开发、利用与掌控能力建设，强化“全数据”的关联分析，提升数据资源对总体设计部和智库体系的支撑能力，研制网络空间出奇制胜的数据“杀手锏”，不断提高“从数据到决策的能力”，实现由数据优势向决策优势的转化。