山东省自然保护区生态补偿机制建设研究
项目组
2015
4 年月
目录
1自然保护区生态补偿的研究背景和意义 ............................................................................ 4
1.1 研究背景 ........................................................................................................................ 4
1.1.1生态补偿的研究背景 .............................................................................................. 4
1.1.2山东省自然保护区概况 .......................................................................................... 7
1.2 自然保护区生态补偿的意义 ...................................................................................... 14
2自然保护区生态补偿的理论基础和进展 .......................................................................... 16
2.1 自然保护区生态补偿的理论基础 .............................................................................. 16
2.2 自然保护区生态补偿的法学基础 .............................................................................. 23
2.3 自然保护区生态补偿的研究和实践 .......................................................................... 24
2.3.1 生态补偿的范畴 ................................................................................................... 24
2.3.2 自然保护区生态补偿的研究进展 ....................................................................... 28
2.3.3 国内外自然保护区生态补偿的实践 ................................................................... 32
2.3.4 我国自然保护区生态补偿存在的问题及解决对策 ........................................... 35
3 山东省自然保护区生态补偿案例研究 ............................................................................. 36
3.1南四湖省级自然保护区生态补偿研究 ....................................................................... 36
3.1.1 南四湖自然保护区概况 ....................................................................................... 36
3.1.2 生态补偿的主体和对象 ....................................................................................... 37
3.1.3 补偿标准 ............................................................................................................... 38
3.2黄河三角洲国家级自然保护区生态补偿研究 ........................................................... 40
3.2.1 黄河三角洲国家级自然保护区概况 ................................................................... 40
3.2.2 生态补偿的主体和对象 ....................................................................................... 41
3.2.3 补偿标准 ............................................................................................................... 42
4 山东省自然保护区生态补偿机制 ..................................................................................... 42
4.1 补偿主体 ...................................................................................................................... 43
4.2 补偿客体 ...................................................................................................................... 44
4.3 补偿方式和模式 .......................................................................................................... 44
4.4 补偿资金分配 .............................................................................................................. 47
4.5 生态补偿考核 .............................................................................................................. 48
5 山东省自然保护区生态补偿的推进机制 ......................................................................... 49
5.1 建立财政保障机制 ...................................................................................................... 49
5.2 建立公众参与机制 ...................................................................................................... 49
5.3 建立第三方监测评估机制 .......................................................................................... 50
5.4 建立法制保障机制 ...................................................................................................... 50
参考文献 ................................................................................................................................. 51
1自然保护区生态补偿的研究背景和意义
1.1 研究背景
1.1.1生态补偿的研究背景
生态补偿的概念最初源于自然生态补偿，指的是自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成协调和促进生态环境保护的经济手段和机制（毛显强 等，2002）。在上世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者进行赔偿的代名词；而90年代后期以后，生态补偿则更多地指对生态环境保护者和建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制（毛显强 等，2002）。现在，生态补偿已经不是单纯意义上对环境损害的补偿，它也包括对环境产生正面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面（蔡邦成 等，2005）。生态补偿是协调经济发展和环境保护的重要手段（Naeem et al, 2015）。
一般来说，生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为主体进行收费或向保护资源环境的主体提供奖励性补偿的措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程（杜群， 2005）。我国现行的很多政策具有生态补偿的性质，例如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程、天然林保护工程、“三江源”生态保护工程、矿产资源补偿费政策、财政转移支付政
策、生态建设工程政策等。生态补偿在经济学上很难严格定义，通常被称作环境财政转移支付政策。
尽管生态补偿的科学概念还存在一定争议，但其基本理论来源是一致的，生态补偿机制是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度（孔凡斌, 2007）。
李文华等（2006）从经济学、环境经济学、生态学等不同学科的角度对生态（效益）补偿概念进行了梳理，并综合大多数学者的意见，提出生态补偿是用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态环境的目标。这个概念中提出了生态系统服务（功能）维护和保育的目标，将生态补偿与生态系统服务（功能）联系在一起，与国际上的生态系统服务付费概念较好地衔接，为生态补偿研究与生态系统服务研究的结合提供了广阔的空间。（李文华 等，2006；杨光梅 等，2007）。
生态系统服务功能越来越受到人们的重视。关于生态系统服务功能的研究，开始于上世纪70年代，生态系统服务功能的概念在SCEP( Study of Critical Environmental Problems)(1970) 的《人类对全球环境的影响报告》中首次被提出（谢高地等，2001），随后世界专家和学者对生态系统服务功能进行了研究（Holder and Ehrlich, 1974；Westman, 1977；Ehrlich and Mooney, 1983）。随着Costanza et al.（1997）
对全球生态系统服务价值的研究在《自然》杂志发表，以及Daily(1997)等学者的关于生态服务功能研究的深入，全球范围内掀起了关于生态系统服务功能价值研究的热潮(Costanza et al 1998; Buttoud, 2000; Balmford et al, 2002)。我国学者在上世纪九十年代后期也开始了生态系统服务功能方面的研究，并在不同尺度的生态系统服务功能及价值评估上取得了众多的成果（欧阳志云和王如松1999; 欧阳志云和王效科,1999）。生态服务功能及价值核算方面的研究进展迅速，为管理者认识自然生态系统和自然保护区的重要性提供了科学数据，并为自然保护区生态补偿提供了重要依据（何兴元等，2004；Lütz and Bastian, 2002；李锋和王如松，2004；李锋等，2011；王如松等，2014）。
生态补偿，国际上又称作生态服务付费（Payment for Ecosystem Services）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit），这一理念最初来源于经典的环境经济理论，建立在西方的新古典经济学的外部效应理论、微观经济学的公共产品理论和生态资本理论的基础之上。西方国家生态补偿发展相对迅速，在理论研究与实践方面均取得了丰硕成果（Wunder, 2005; Engel et al., 2008; Farley et al., 2010; Gómez-Baggethun et al., 2010），但由于土地制度、产权制度等国情不同，国际生态补偿经验并不完全适合我国国情，因此研究建立适合中国的生态补偿机制十分重要。
建立自然保护区是保护生物多样性、保护自然资源、维护生态环境安全的重要措施，是加快转变经济发展方式、实现可持续发展的重要手段，是落实科学发展观、提高生态文明建设水平的重要体现。经
过多年努力，我省自然保护区的建设和管理取得明显成效，基本形成了类型比较齐全、分布比较合理的自然保护区网络。建设自然保护区是保护生物多样性、提高生态系统服务功能和实现可持续发展的重要途径，但因为建设自然保护区需要投入较大的经济成本和机会成本，部分区域建设保护区的主动性和积极性降低，很多自然保护区存在建设和管护经费不足的问题，部分地区存在更改缩小自然保护区面积甚至破坏自然保护区的行为，在此背景下开展自然保护区生态补偿十分必要。
从2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，但系统的生态补偿进展缓慢。因为生态补偿管理体制涉及面广，各部门之间缺乏整体协调，严重影响了生态补偿工作的推进和开展。目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。
1.1.2山东省自然保护区概况
截至目前，山东省共建立国家级自然保护区7个，面积合计
229308公顷，各个保护区的名称、类型、保护对象、所在地、主管部门、面积和批建时间见表1-1，从表中可以看出，山东省在2006、2007、2008连续三年有新的国家级自然保护区获批（分别是滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区、山东荣成大天鹅国家级自然保护区
和烟台昆嵛山国家级自然保护区），但2008年后没有新的国家级保护区获批，说明山东省的国家级自然保护区数量已经基本稳定下来。
表1-1.山东省国家级自然保护区基础情况统计表
截至目前，山东省共建立省级自然保护区38个，面积合计
552144.58公顷，各个保护区的名称、类型、保护对象、所在地、主管部门、面积和批建时间见表1-2，从表中可以看出，山东省的省级自然保护区多数是2001-2009年之间批建的，2010到2013年连续4年间只有4个保护区获批为省级自然保护区，分别是平阴大寨山省级自然保护区、龙口大飘山省级自然保护区、牟平㟙山省级自然保护区和莱阳五龙河湿地省级自然保护区。这说明山东省的省级自然保护区发展已经趋于稳定，以后除了进一步挖掘保护资源，将一些符合条件的市级保护区升级为省级自然保护区以外，对现有的省级自然保护区加强规划范管理，提高保护成效是工作重点。
表1-2.山东省自然保护区基础情况统计表
1.2 自然保护区生态补偿的意义
建立自然保护区是保护自然资源和自然景观，维持生物多样性，保护自然和地质遗迹，实现经济、社会与环境可持续发展的重要措施。根据国际自然保护联盟(IUCN)的定义，自然保护区系指以保护和维持生物多样性和自然资源及相关的文化资源为目的，并通过法定的或其他有效方式进行管理的特定的陆地或海域。自然保护区为人类提供研究自然生态系统的场所和提供生态系统的天然“本底”，并提供如：净化空气、维持生物多样性、土壤保持、固碳释氧、涵养水源、娱乐文化等多方面的生态服务价值，但由于受到人为活动的影响，物种栖息
地破坏、生物多样性减少和生态服务价值下降，已经成为困扰世界各国社会经济可持续发展的重要问题。
建立自然保护区是进行生物多样性保护和生态服务功能恢复的最重要措施，但自然保护区的设立限制了区内与区域附近居民的发展，因此，生态补偿制度是协调自然保护区周边地区社会经济发展和生态保护的关键。自然保护区往往存在保护经费不足的问题，建立自然保护区生态补偿机制成为筹措保护资金和实现自然保护区可持续发展的重要举措。
生态补偿不但是一个重要的环保理念，而且是可持续发展的有效实现途径。自然保护区生态补偿的实施不但能为自然保护区建设提供资金，提高各地建设自然保护区的积极性和建设性，从而促进区域生态环境建设，而且还能提高干部和群众的生态保护意识，通过生态补偿促进社区参与是实施保护区有效管理的重要途径。自然保护区生态系统服务功能突出、边界明确、法规健全，生态补偿机制的建立和完善，对于其它类型的禁止开发区具有重要的借鉴意义。因此自然保护区生态补偿能促进全社会的生态文明和可持续发展。
2自然保护区生态补偿的理论基础和进展 2.1 自然保护区生态补偿的理论基础
生态补偿的理论支持来源于国内外对公共物品、外部性、产权、公平正义和可持续发展理论的研究。生态补偿理论结合了生态学、经济学、环境科学的专业知识，以生态学和环境科学为理论指导和基础，运用经济学的原理和方法，解决生态环境的破坏问题，已经成为目前国际社会上研究生态环境问题的一个重要机制。生态补偿主要涉及到的经济学理论包括以下内容。
（1）生态环境价值论
长期以来，传统观点认为资源与环境没有价值，因此较少考虑对其进行保护性利用，上世纪60年代以来，随着环保运动兴起，生态环境的价值才逐渐被认识与重视。在农业文明以前的远古时代，人类以渔猎和采集为生，人口数量少，生产水平低，对生态环境造成的影响极为有限，因而几乎可以认为那时的人类活动对生态环境没有影响。进入农业文明后，人类的生产能力逐渐加强，在人口不断膨胀的压力下，对大自然的影响不断增大，在局部地区出现了过度砍伐，过度放牧，水土流失，土地荒漠化等问题，比较有代表性的有美索不达米亚平原、小亚细亚平原等，但此时的生态环境问题是小区域的、零散出现的，并没有严重阻碍人类的发展（叶文虎，2006）。进入工业革命后，科技突飞猛进，人口急剧增长，生产力得到了飞速的发展，在这
一时期，随着人类对产品的需求急剧增长，大量开采、大量废弃导致的是环境的污染与生态的迅速破坏，进入20世纪后伴随着资源和环境问题不断出现，生态环境问题逐渐由区域尺度上升到全球尺度，这些环境危机也促使人们认识到生态环境是有价值的，必须将在人类经济活动中正确体现生态环境的价值，才能实现可持续的发展。
生态环境也是生产力，在工农业生产中，人们可能更多的注意到了原料、机器、运输、人力等生产要素，而忽略了生态环境作为生产要素的角色。生态环境是最重要的生产要素之一。首先，生态环境为生产提供了最基础的原材料；其次生态环境为生产提供了必要的能量；第三，生态环境消化了生产所产生的废弃物等，因此生态环境是生产过程中不可缺少的生产要素。除此之外，生态环境还提供了很多隐性的价值，诸如调节功能、文化功能以及支持功能等。
（2）外部效应理论
运用外部效应理论来解释环境恶化的原理是来源于庇古(Pigou)的思想。庇古在1920年出版的《福利经济学》一书中提出了通过对引起外部不经济性的活动征税以纠正外部不经济的办法 (庇古, 1999)，即征收自然资源使用的“庇古税” (毛显强 等, 2002; 王丰年, 2006)。
外部性（Externality）理论是环境经济学的基础理论之一，也是制定生态保护政策的重要理论依据。简而言之，外部性就是指市场双方交易产生的福利结果超出了原先的市场范围，给市场外的其他人带来了影响（左玉辉，2003）。外部性主要分为正外部性（Positive
externality）与负外部性（Negative externality），正外部性是指某个活动使他人或社会收益，而受益者无需花费代价，负外部性是指某个活动使他人或社会受损，而造成外部性的主体却没有为此承担成本。与生态环境相关的外部性的存在，尤其是负外部性的存在是生态环境经济学产生的直接原因，也是生态补偿政策制定的依据。
在人类进行经济活动的过程中，对生态环境既造成了正外部性又造成了负外部性。负外部性主要反映在资源开发过程中所造成的生态环境的破坏，废弃物的产生造成的环境污染及污染物所造成的全球气候变化等问题；正外部性主要体现在人类进行环境保护、植树造林等增强生态环境的生态服务价值的活动中。左玉辉等（2003）将煤炭与天然气进行比较，说明外部性的存在：天然气的成本包括气田的基础设施建设、输送管道的铺设、给家庭安装和维修所需的费用；而煤的成本包括建造矿井、开采煤炭、运输煤炭的费用，但是这里的费用却没有包括煤炭燃烧后所释放的二氧化碳对气候的破坏，如风暴、冰川的融化、海平面的上升、热岛效应等全球变暖问题，煤炭燃烧中所产生的硫氧化物导致酸雨对湖泊、森林、人体健康等不同方面的损害。
解决外部性问题的方式就是使市场上产生的生态环境外部性最大可能的内在化，使企业、组织、个人生产或消费更少对生态环境具有负外部性的产品或服务（左玉辉，2003）。关于外部性理论及其解决方式主要依赖于著名经济学家庇古及科斯对该理论的探索与发扬。庇古理论认为：‚对边际私人成本小于边际社会成本的部门实施征税，即存在外部不经济效应时，向企业征税；对边际私人收益小于边际社
会收益的部门实行奖励和津贴，即存在外部经济效应时，给企业以补贴。庇古认为，通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内部化，达到帕累托最优。这种政策建议后来被称为‘庇古税’‛ （陈大夫，2001）。目前庇古税在生态经济活动中得到了广泛的应用，环境保护领域的‚谁污染，谁治理‛政策、排污收费制度等制度的理论基础都是庇古税。但庇古税也因为理论上过度依赖政府的角色扮演而受到后来经济学家的质疑，科斯便是其中之一。科斯认为：外部效应不仅仅是一方对另一方的侵害，应该是相互的；在交易费用为零的情况下，庇古税是没有必要的，此时通过双方自由协商就可以实现资源的最优配置；交易费用不为零的情况下，可用市场交易形式替代庇古税手段。生态环境保护领域的排污权交易制度就是科斯理论的一个具体应用（李建琴，2001）。但科斯定理在市场化程度不高的经济活动中应用不佳，另外，自由协商的交易费用是另一个限制因素，再者，对于生态环境问题的产权的确定是另一个阻碍它广泛应用的因素。虽然每一种理论都有它应用的局限性，但这并不妨碍它们成为外部性内在化的有力工具，如今的生态环境领域外部性内在化法规政策及生态补偿机制的建立都依赖于这些理论。
（3）公共物品理论
外部性内在化理论为弥补市场对生态环境造成的损害提供了有力的工具，但仍有许多物品游离于市场之外，有必要将这些物品融入到经济市场进行配置，以解决生态环境问题。
关于物品的分类，经济学有许多分法，比较有代表性的有萨缪尔
森将物品分为私人物品与公共物品，曼昆将物品分为私人物品、自然垄断、共有资源和公共物品。在自然生态系统及其所提供的生态服务的分类问题的研究中，参考左玉辉（2003）等对物品的分类方法，将其分为市场态物品、公共态物品及共有态物品。对于市场态物品，他们可由市场进行配置，如粮食、衣服等，这类物品具有排他性，消费者必须付费才能使用；公共态物品主要由政府提供，既无排他性又无竞争性，人们不必付费即可享用，如国防；共有态物品，有自然界提供，无排他性但有竞争性，人们可以免费获得，如矿产资源、大气、土地等。
避免生态环境领域中‚共有地的悲剧‛出现的一个基本思路就是：认为增加环境资源的排他性，将其最大可能地引入市场化环境；对于排他性很难增加的生态环境资源，引入到公共态环境。公共物品理论是制定生态补偿政策的重要依据，将可以增加排他性的物品引入到市场，运用市场杠杆进行调节；对于排他性很难增加的物品，使其进入公共物品的范畴，加以保护。
像自然资源和生态系统服务功能这样具有非竞争性和非排他性特征的物品，微观经济学中称其为公共物品 (王玉庆, 2002; 王丰年, 2006)。理论上讲，纯粹的公共物品具有非竞争性与非排他性的特征，这两个特性意味着共有态的环境资源往往被过度使用，造成‚共有地的悲剧‛（Tragedy of the Commons）。由于自然资源的公共物品的属性，在微观经济主体对其使用的过程中，往往无法体现其实际价值，因而无法通过市场手段实现其合理配置，从而引起市场失灵，继而引
发自然资源消费的外部效应，产生外部不经济效应，即利益由资源使用者获得，而其环境成本却由整个社会来承担 (王玉庆, 2002; 王丰年, 2006)，因此需要通过生态补偿对公共物品的使用进行补偿。
（4）产权理论
环境经济学家提出，环境问题不是由于市场缺陷而是由于环境资源产权的不明确所致，如果没有排他性产权安排，必然会导致环境资源的过度开发利用 (Coasr, 1960)。因此，产权学派认为制止环境资源滥用、提高自然资源利用效率最有效的方法就是明确环境资源的产权，建立起环境资源产权市场，然后让市场来配置环境资源 (Coasr, 1960)，这也被称为“科斯定理”。按照“科斯定理”，只要交易成本为零，不论产权界定给谁，市场都会实现最优资源配置的效果 (毛显强 等,
2002)。产权理论并不是外部性理论的替代，而是进一步丰富了经济学家们对环境问题的解释。
产权理论是对外部性理论的补充和发展，如果交易费用为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的帕累托最优配置；如果交易费用不为零，制度安排与选择是重要的。这就是说，解决外部性问题可能可以用市场交易形式即自愿协商替代庇古税手段（张宏军，2007）。产权理论为生态补偿理论的发展及相关政策的制定提供了理论支持，如排污权交易制度就是产权理论的良好应用。在科斯定理的指导下，环境经济学家们提出了以直接管制、征税、排污权交易等各种途径来解决环境问题的政策。这些途径在理论上都属于生态补偿机制。
（5）市场理论和半市场理论
市场理论的基础在于供求关系, 通过看不见的手来配置市场上
的资源, 由于生态环境的特殊属性, 生态系统服务的供给者和需求者很难直接接触讨论生态补偿的标准, 这时交易双方一般为一对一的政府与政府或者政府与企业, 这种交易一般通过协商来实现最终标准的确定, 协商的过程也就是供需达到平衡点的过程。这种理论多用于能够建立市场的水资源的生态补偿和碳排放权的补偿, 也多见于政府间的生态补偿标准的确定(李晓光 等, 2009)。
根据市场理论, 商品的数量与价格之间存在着对应关系, 从供给者和需求者两方面给出的分别是供给曲线和需求曲线。利用市场理论解决生态补偿问题的条件很严格, 生态系统服务功能市场的建立非常困难, 而半市场理论可以在市场不能发挥作用的情况下确定生态补偿的标准。所谓半市场理论就是对市场的供给和需求两方面分别确定标准。综合而言, 半市场理论以市场理论为基础, 实际上是分别对生态补偿的提供者和接受者的单方面标准进行评估, 找到其影响因素, 最终确定生态补偿的标准(李晓光 等, 2009)。
（6）生态系统服务功能理论
生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成与维持的人
类赖以生存的自然环境条件与效用。生态系统不仅为人类提供了食物、医药及其他工农业生产的原料,更重要的是支撑与维持了地球的生命支持系统，对人类社会具有巨大的服务价值（Daily，1997）。由于长期以来人类在经济活动决策过程中对生态系统服务价值的忽略，导致
自然资源的过度消耗和生态系统的严重破坏（谢高地等，2001）。伴随着人类社会的不断发展，生态系统服务功能的价值逐渐被人们认识到，特别是Costanza等（1997）以货币形式对全球生态系统服务功能价值进行了评估，使得生态价值评估进入一个新阶段，分析与评价生态系统服务功能的价值已成为当前生态学研究的前沿课题。生态系统服务功能理论为自然保护的价值量化提供了理论基础。
2.2 自然保护区生态补偿的法学基础
（1）环境权理论
环境法学是一门新兴学科，而环境法学的理论基础环境权的研究历史也不长，有关环境权的研究是伴随着环境问题和环境危机所出现的（徐祥民等，2004）。有关环境权的产生过程，我国大多数学者都是从环境危机的角度追溯环境权的产生。面对环境危机，世界各地的政府、学者等利益相关者召开会议，讨论环境保护及可持续发展问题，并逐渐形成了环境权的概念。随着全球环境问题的日益严重，已经严重威胁到人类的生存，在这种境况下，环境权已经成为人类享受其他人权的前提和基础。
关于环境权的主题，不同的学者有很多不同的意见，但多数学者同意环境权的主题包括公民、组织团体、国家、人类。陈泉生（1997）等认为环境保护就有广泛性的特征，享有环境权的不止有公民，还有法人、政府、社会团体及其他组织，因此以上均有享受环境的权利，同时地球不是上帝给予我们的，地球上的环境资源既属于当代人，也
属于后代人，因此当代人的发展不能建立在牺牲后代人的基础上。陈泉生的观点与可持续发展的原则‚代间公平‛及‚代际公平‛一致。
（2）公平与正义
社会公平的核心就是权力和责任的对等，生态环境不公平是限制社会公平的重要因素，我国要实现社会的公平正义就必须解决生态环境的公平正义，解决生态环境的成本问题就显得尤为重要。加快建立并实施生态补偿机制是解决生态环境不公平的重要方式。潘岳（2004）等指出‚建立生态补偿机制是为了用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。‛建立和实施生态补偿机制，用环境付费和税收制度，让高收入阶层拿钱来修复生态环境，以便更多的人享受，让生产者采用环保的生产方式，消费者采用绿色的消费方式。
2.3 自然保护区生态补偿的研究和实践
2.3.1 生态补偿的范畴
（1）生态学范畴
生态系统具有向人类提供气体调节、气候调节、干扰调节、水调节、水供应、控制侵蚀和保持沉积物、土壤形成、养分循环、废物处理、传粉、生物防治、避难所、食物生产、原材料、基因资源、休闲娱乐、文化等（Costanza et al., 1997）功能，当生态系统受到干扰时，生态系统就有自我调节的能力，使生态系统恢复平衡，但这种自我调
整能力是有限度的，当超过了‚阈值‛，生态系统将不能恢复到平衡状态。如今，随着工业化程度的不断提高，人类对生态系统的干扰已经超出了阈值，因此有必要通过生态补偿的制度进行补偿，通过资金和技术的投入，建设生态保护的设施和生产符合维持生态平衡要求的产品。
生态补偿的生态学研究主要涉及生态环境资源主要功能及其价值评估方面。Costanza等（1997）等人将生态环境的功能划分为17项，并计算了不同的生态系统的服务功能的价值，我国生态学家谢高地等（谢高地等，2001）人也计算了我国的不同的生态系统的功能价值，近年来，不同的专家学者采用他们的模型计算了我国不同地区、不同生态系统的服务功能价值。但由于不同区域的异质性，其生态服务功能价值迥异，再者不同地区的经济发展水平差异很大，所计算出的生态服务功能的价值也差异较大，因此有必要建立不同区域不同生态系统类型的生态系统服务功能清单，并根据不同地区的经济发展状况，建立区域特异性的生态系统服务功能当量表，为生态补偿制度的建立提供良好的支持。
（2）经济学范畴
生态补偿是通过一定的政策、法律手段，使经济活动带来的外部性内在化，让生态产品的消费者提供一定的费用，生态产品的生产者获得一定的报酬，从而使生态产品消费者消耗更少的生态产品，更多的生态产品的生产者投入到生态环境保护的行列中（郭升选，2006）。生态补偿制度在经济学范畴的研究集中在产权的确定及生态系统服
务的估值方面。生态环境资源产权的明确是生态补偿的前提，只有明确了产权才能确定谁补偿谁，产权的确定是一个复杂的问题，在许多领域产权都是模糊的，在不同的国家，甚至是同一个国家的不同地区，产权的内涵也不尽相同，因此急需确定生态环境资源的产权归属。蔡邦成（2005）等在确定产权的研究中建议对于生态环境产权的界定可以通过以下途径：‚1、强化社会经济主体的环境产权意识把环境资源视为环境资源资产逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道；2、以政府的示范作用来推进环境产权的明晰化和规范化；3、建立相应的经济激励机制，完善资源税制建立环境资源代价共担机制；4、通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制；5、加强国际合作建立跨国、跨省、跨地区的环境资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决涉及到不同国家或地区间的环境利益和损害纠纷问题‛。关于生态环境的服务功能的价值评估方法研究是经济学范畴研究的另外一个重要内容，目前关于其估值，傅娇艳等（2007）等结合生态经济学和环境经济学的研究成果将生态系统服务功能价值的主要评估方法分为收益市场法、受损市场法、推断市场法及假设市场法，这些方法虽然在理论上可行，但是在实际应用中还存在着很大的问题，对于这些方法的应用研究也继续进行。
（3）法学范畴
我国现有很多法律制度对生态补偿在不同领域的应用进行了规定，比较有代表性的有我国1998年《森林法》修正案中明确规定‚国
家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理‛，从此森林生态效益补偿基金制度得到了法律的承认与保障。
生态补偿的法学研究集中体现在生态补偿的基本法律制度中。目前生态补偿的法律制度按照其运行机制差异，可分为经济平衡制度和市场平衡制度。经济平衡制度主要针对生态补偿的资金来源问题，包括财政转移、生态税费及生态补偿基金等，市场平衡制度充分利用了市场调节的作用，包括水资源交易制度，配额交易制度等。
财政转移制度是以我国各级政府之间以及地方之间财政能力差异为基础，通过财政转移支付以实现生态维护与建设的资金需求，但财政转移制度也大大受财政投入少及生态区位差异的限制。生态税费制度则是通过对环境资源及容量进行定价，通过税费的形式来解决生态开发及生态破坏的环境成本及其他外部性成本，但生态税费制度因生态环境定价难，征收标准、范围不统一，方式不严格，管理不到位等原因存在很大漏洞，但生态税费制度仍然是我国生态补偿的重要制度。
由于单纯的行政管制成本过高，经济效率低，而且容易导致寻租现象的出现，因此将市场化的运作模式引入环境管理是许多国家寻求的模式。水权交易制度早在1922年的美国及1994年的澳大利亚就得到了应用，是指在取水许可，水量分配后规范水权交易规则制度，水权交易制度是可以跨流域的、跨行业的。配额交易制度是指将生态维护与建设作为共同承担的生态责任分配给不同范围地区，拥有较少配额
的地区可以向拥有较多配额的地区进行购买以实现目的（郑少华，2002）。排污权交易制度是市场平衡制度的另一重要应用，不同的企业向政府购买不同的排污权限，企业可以根据自身的水平购买或出售一部分配额。另外还存在生态补偿区域平衡制度，如生态特区制度和流域生态补偿制度等。前者针对一些贫困、生态脆弱但具有非常高的生态价值的地区，后者针对整个流域，对流域进行管理。
2.3.2 自然保护区生态补偿的研究进展
国际自然保护联盟（UCN）将自然保护区定义（Wattage et al., 2005）为：‚以保护和维持生物多样性和自然资源及相关的文化资源为目的，并通过法定的或其他有效方式进行管理的特定的陆地或海域‛。自然保护区作为自然保护的最高形式，在气候调节、水源涵养、土壤保持、释氧固碳、生物多样性保护以及文化娱乐等方面具有极大的社会效益和生态效益，在生态系统服务价值的补偿恢复与可持续利用上发挥着不可替代的作用，对人类的生存与发展具有重要的意义。然而，在世界各国自然保护区的建立与管理过程中，都会出现各种各样的矛盾：当地原住民经济效益与自然保护区生态效益的矛盾、受损方亟待补偿而受益方又难以确定的矛盾、巨额的自然保护区管理费用与资金投入不足的矛盾等等。
自然保护区作为一种自然状态的生态系统，相比其他生态系统而言，具有更强的外部性（高小萍，2010）。保护区巨大的经济与生态效益能够被国家和全民享受，然而其代价却是该保护区内及其周边区
域的居民经济效益的流失与生活方式的改变。许多保护区在建立之前，当地居民都依靠耕作获取生活所需。又因为传统的农业生产模式人均资源禀赋数量较大（韦惠兰和葛磊，2008），许多居民不得不通过野生动植物的买卖获得一定额外的经济收入。而在自然保护区建立以后，部分居民仍因生活所迫，开展偷猎偷伐。因此，完善的生态补法律法规和补偿资金链体系是必须的。各个国家都在自然保护区生态补偿方面开展了大量的研究与实践，且因不同的自然保护区类型差异性与侧重点，自然保护区生态补偿往往与森林、农业或流域生态补偿相结合，拥有各自不同的补偿体制与方法。
目前，自然保护区生态服务价值及其生态补偿已经成为学术研究的热点（薛达元，1997；许志晖和丁登山，2006；王玉涛等，2009），例如吴晓青等(2002)曾围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等问题进行了较为系统的探讨，提出了自然保护区生态补偿的框架。戴轩宇和李升峰（2008）以江苏省大丰麋鹿国家级自然保护区为例，从保护区带来正面效益的角度, 探讨了自然保护区所涉及的生态补偿问题, 提出建立大丰麋鹿保护区生态补偿机制的思路和建议。章锦河等(2005)以九寨沟自然保护区为例进行了分析，并利用2002年的资料进行了补偿标准的具体测算，根据测算结果提出如以旅游者与当地居民的生态足迹效率差来确定补偿水平时，人均应补偿1088元/年。考虑到自然保护区的公共物品属性和受益群体，自然保护区生态补偿是通过政府主导和市场作用共同实现的；不论是在发达国家还是在发展中国家，公共支付手段都是
主要的支付手段；通过生态补偿促进社区参与是实现自然保护区有效管理的重要途径(闵庆文等, 2007)。
王玉涛等（2009）对昆嵛山自然保护区的生态系统服务价值进行了研究，研究发现，昆嵛山自然保护区生态系统服务功能经济价值为49874.37万元，其单位面积的经济价值为2157元/亩，而我国财政部2002年颁布的《退耕还林工程现金补助资金管理办法》中，对每亩退耕还林地每年仅补助20元，两者相差甚远。结合昆嵛山自然保护区结果与其他几个自然保护区研究结果（薛达元等，1999；秦万象等，2000；毛富玲等，2005；李晖，2006；许志晖和丁登山，2006；许纪泉和钟全林，2006.；孙龙等，2006；胡海胜， 2007），进行汇总比较（表2-1）发现，昆嵛山自然保护区直接价值为3201.69万元，仅占到保护区服务功能总价值的6.42%，而间接价值高达46672.28万元，两者之比为1:14.58。这说明木材及其林副产品生产不是昆嵛山生态系统服务价值的主体，因此只有综合重视其他生态功能，才能为科学、合理地开发其生态资源、发挥其最大效用提供保障。在单位价值上，昆嵛山以32351元/hm2排在九连山、庐山和南昆山之后。在间接价值中，水分调节功能价值在昆嵛山生态服务价值中所占比例最高，占到总生态价值的56.03%，这与目前我国北方已有的大部分研究结果一致，而南方的研究成果中，森林固碳释氧的功能价值则占据了较大比例，这可能主要与气候、植被类型有关，南方热带、亚热带植被雨水充足，植物具有较高的净生产力，因而其固碳量相对较高。昆嵛山自然保护区的其他生态系统服务价值分别为：净化空气>维持生物多样
性>土壤保持>固碳释氧>娱乐文化价值。水份调节、净化空气和维持生物多样性三项功能合计占总服务价值的83.92%，娱乐文化价值仅占到2.02%，与庐山、武夷山等相比差距较大（表2-1），这一方面说明当地旅游业发展尚不成熟，存在较大的旅游潜力尚待合理开发。
表2-1 不同自然保护区生态服务价值对比分析
地点
1 49874 15416.5 32351 27945 18127 56.03 7592 4925 15.22 6318 4098 12.67 1951 1266 3.91 1859 1206 3.73 1008 654 2.02 3202 2077 6.42
4
2 58293 12000 48577 21403 17836 36.72 109 91 0.19 296 247 0.51 712 593 1.22 23716 19763 40.68 458 382 0.79 12600 10500 21.62
3 223507 13411.6 166652 1044 779 0.47 69898 52118 31.27 79665 59400 35.64 7809 5823 3.49 12342 9202 5.52 2401 1790 1.07 35828 26714 16.03
2
4 30273 14247 21249 1513 1062 5.00 10543 7400 34.83 — — — 3464 2431 11.44 12625 8862 41.70 700 491 2.31 14278 1002 4.72
2
5 261085 30200 86452 1369 453 0.52 5408 1791 2.07 102 34 0.04 6679 2211 2.56 85923 28451 32.91 160838 53257 61.60 767 254 0.29
6 176466 196465 8982 69741 3550 39.52 1585 81 0.9 — — — 6646 338 3.77 87717 0.4 49.71 — — — 10777 549 6.11
7 133400 56527 23599 22800 4033 17.09 17600 3114 13.19 — — — 7600 1344 5.70 22000 3891 16.49 63400 11216 47.53 — — —
8 7316 4726 15480 471 997 6.43 — — — 2240 4740 30.62 819 1732 11.19 928 1963 12.68 500 1058 6.83 — — —
9 243000 2653000 916 93000 351 38.27 74100 279 30.49 15100 57 5.21 56400 213 23.21 2692 10 1.11 1688 6 0.69 10830 41 4.46
i ii iii A iii iv B iii iv C iii iv D iii iv E iii iv F iii iv G iii iv
1.昆嵛山; 2.南昆山; 3.九连山; 4.雾灵山; 5.庐山; 6.长白山; 7.武夷山; 8.崂山; 9.祁连山. i.总价值(10yuan); ii.总面积(hm); iii.单位价值(yuan/hm); iv.占其总价值比例(%);
A.水分调节(10yuan); B.净化空气(10yuan); C.维持生物多样性(10yuan); D.土壤保持(10yuan); E.固碳释氧(10yuan), F.娱乐文化(10yuan); G.林木产品(10yuan) .
4
4
4
4
4
4
4
2.3.3 国内外自然保护区生态补偿的实践
巴西的生态增值税项目ICMS-E（Imposto Sobre Circulacao de Mercadorias e Servicos Ecologico，ICMS-E）是国际自然保护区生态补偿经典案例。巴西一共有27个州，州政府的主要财政来源是ICMS，一种类似于增值税的税收。从1988年《巴西联邦宪法》出台，规定各州政府必须将ICMS总收入的25%分配给地方，并且该下拨款中的75%需要按照地方上对ICMS的贡献率进行分配，剩下的25%可按照各个州的具体情况自由分配（高小萍，2010）。一般来说，这剩下的25%的财政分配，将综合考虑人口指标、作物产量、区域面积等参数，对具有更高经济效益的地区实行财政倾斜。20世纪90年代开始，随着巴西政府对环境问题的重视不断提高，地方政府开始将生态指标作为财政分配的新依据，即称为ICMS-E，又称‚生态增值税‛。常用于生态增值税的生态指标包括：水资源状况、生物因素、水土流失控制状况、固体废弃物管理及‚保护单元‛（Conservation Units）。保护单位的主体就包括不同级别的自然保护区、森林公园、森林缓冲区等。第一个开展ICMS-E的地区是巴拉那（Parana）州，该州拥有大面积的自然保护区，由于国家和地方法律法规对自然保护区的保护，该州的土地利用受到严格的限制，无法发展经济效益较高的大型产业。这样的地区在过去的ICMS政策中，由于收入低增值税少所以无法获得州政府财政上的倾斜，对自然保护区的保护与运作带来了负面影响。因此，1991年州政府将生态指标纳入地方财政政策中，如巴拉那州这样拥有自然保护区、公园这样的‚环境保护区‛（Environmental
Protection Areas，APAs）的城市和地区，将获得更多的财政补贴和税收返还，大大促进了区域环境的改善和自然保护区的发展，提高了居民的生态环境意识。其他因为引入ICMS-E理念的还有朗多尼亚州和米纳斯吉拉斯州也取得了成功（高小萍，2010）。
同样属于拉丁美洲的墨西哥，在物种自然保护区的生态补偿上获得了成功。帝王蝶是一种美洲特有的物种，每年在从美国和加拿大和墨西哥的马德雷山脉之间进行迁徙。墨西哥的帝王蝶栖息地因为旅游资源的开发，一度面临严重的森林退化与环境污染。1986年，墨西哥政府确立了以帝王蝶栖息区域为中心的面积为62平方英里的帝王蝶生物自然保护区，随后又在2000年进一步将该保护区扩大到217平方英里。为了补偿该区域居民因停止伐木受到的经济损失，墨西哥政府与世界自然基金会积极合作，分别出资150万美元和500万美元，建立了墨西哥帝王蝶保护基金。虽然该生态补偿计划实施的过程中面临如何与地方制度进行配套问题，偷伐现象屡禁不止，民众的参与积极性也不如预期。但是作为第一个以物种保护为目标的自然保护区生态补偿机制，墨西哥为其他国家的相关生态补偿研究提供了一个很好的案例（中国21世纪议程管理中心，2012）。
欧美国家同样在自然保护区生态补偿方面开展了大量的工作。德国和美国就是世界上最早提出和建立自然保护区环境政策的国家。在20世纪70年代，补偿法则（Compensation Principle）的提出形成了一套系统的环境影响评价体系。随后，德国和美国分别又颁布了《缓和法则》（Mitigation Principle）和《清洁水法》（Clean Water Act）（中
国21世纪议程管理中心，2012），作为对森林和流域生态补偿的政策完善。荷兰的高速公路计划也是欧洲开展最早的自然保护区生态补偿计划之一。由于高速公路对动植物栖息地存在严重的干扰，在空间上的隔绝作用减少了物种内的基因交流，而其伴随的噪音与大气污染同时也导致动物栖息地环境的损失和退化。其具体的措施包括：建设隔音墙、建设针对动物的‚过街天桥‛和地下通道、扩大桥段等等。同时，对于那些已经出现的物种或环境危机，荷兰政府将设立保护基金并在小规模内征收补偿费。
国内的生态补偿工作始于20世纪90年代初。中国生态补偿机制与政策研究课题组将国内生态补偿的实践工作概括为三个方面：“一是由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索实践；三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与”。国内生态补偿实践工作大多集中在一些工程项目上，缺乏系统性。另外，国内生态补偿还存在偏重污染防治轻改善民生；偏重事后治理而非事前预防；偏重项目前期开展，对执行过程的监督和绩效评估的反馈不足等问题，总体来说还处在初步发展阶段。
2001年，我国在24个国家级自然保护区设立的森林生态效益补助基金试点，有效推动了自然保护区生态补偿的发展（闵庆文等，2007）；近年来，我国许多地方政府在许多自然保护区实施生态补偿，如三江源地区、西双版纳等。实践活动的开展促进了生态补偿理论的创新，理论的创新又进一步促进实践的进行，为我国的自然保护区的生态补偿提供了良好的理论和实践指导。
2.3.4 我国自然保护区生态补偿存在的问题及解决对策
目前我国的自然保护区的生态补偿的实践尚处于起步阶段，许多制度和理论上处于研究阶段，还不成熟，主要存在以下问题：第一，自然保护区生态补偿缺乏独立性，目前我国生态补偿的依附于资源环境补偿制度，没有形成具有自身特色和操作规范的自然保护区生态补偿的专门的制度体系；第二，补偿资金投入不足，自然保护生态补偿资金主要靠纵向的政府投入，造成政府财务压力过大，同时资金投入不足，不能保障生态补偿的资金；第三，补偿方式较为单一，政府为主导的方式造成了补偿方式较为单一，民间及社会资金进入不了补偿范围。
针对我国自然保护区存在的问题，可从以下几个方面予以改善：首先，完善自然保护区生态补偿制度，对生态补偿的主客体、补偿标准、补偿资金的管理等进行规定，保障生态补偿的进行；其次，努力拓宽生态补偿资金来源渠道，综合考虑吸引国内外资金，建立碳税制度，实施地区间碳平衡机制；再次，转变政府职能，在生态补偿中逐渐从利益相关者的身份转变为监督者和规则制定者身份。
3 山东省自然保护区生态补偿案例研究 3.1南四湖省级自然保护区生态补偿研究 3.1.1 南四湖自然保护区概况
南四湖系微山湖、昭阳湖、独山湖、南阳湖4个相贯通湖泊的总称，属淮河流域泗水系，位于山东省济宁市微山县、任城区、鱼台县境内。南四湖属我国淮河以北地区面积最大，结构完整，保存较好的内陆大型淡水草型湖泊，占山东省淡水面积的47%，是我国十大淡水湖泊之一。南四湖的入湖河道有53条，出湖有河流3条，其汇水流域包括山东、江苏、河南、安徽四省32个县市（区），湖区面积1266. km2。
南四湖保护区规划面积1275km2，是由湖泊湿地、岛屿、相邻水田及集水面山林组成的自然综合体及其生态系统。南四湖湿地生态系统典型，生物多样性丰富，自然景观独特，具有很高的保护价值和科研价值；南四湖是重要的水资源调蓄地，是鸟类重要的栖息地和迁徙驿站，同时也是国家南水北调东线工程的重要调水区。主要保护对象是以湿地生态系统为主的自然保护区。
南四湖的水生态保护与修复一直是地方政府环境开发与保护中的重要工作。1988年山东省人民政府公布了《南四湖水污染防治管理办法》，是南四湖水生态保护与修复的第一个地方文件。1994年1月，山东省第八届人大常委会通过了《山东省南四湖流域水污染防治条例》。随着国家南水北调工程的实施，山东省人民代表大会于2006
年1l月30日颁布了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》。在这些地方政策法规中，南四湖水生态保护与修复补偿方案也呈现出政策内容差异化和补偿方案多样化的特点。
国家环保总局2007年颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出，“采取资金、技术援助和经贸合作等措施．支持上游地区开展生态保护和污染防治工作⋯⋯”但从南四湖水生态保护与修复补偿现有方案分析，不管是资金支持、技术援助，还是监督管理，多侧重事后治理，“谁破坏、谁恢复，谁排污、谁付费”这样的理念突出，而基于事前保护的“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿”的水生态保护与修复补偿不足。现有的生态补偿方案没有体现出“预防为主”的生态环境保护的基本理念，没有涵盖对有目的地改善、维持或增强水资源生态系统的生态功能，而使经济社会发展受到限制、遭受损失的正外部行为进行补偿．不利于人们自觉进行水资源保护和人与自然和谐相处良性互动关系的建立。 3.1.2 生态补偿的主体和对象
自然保护区的主要利益方：各级政府、保护区管理机构、企业与旅游公司、当地居民和游客。南四湖自然保护区具有一定的特殊性，由于历史遗留问题，自然保护区内有大量应该搬迁而没有搬迁的渔民，没有合理的生态补偿很难搬迁，导致保护区难以规范化管理。
考虑到南四湖自然保护区的特殊性，南四湖自然保护区的补偿主体应该以省级财政为主，实现财政适当配套，积极争取国家补偿。生
态补偿应该对保护区建设（含移民搬迁）、保护区管理巡护和对当地经济发展的影响进行补偿，补偿对象是自然保护区管理局，并由管理局对移民搬迁和影响当地经济发展的乡镇进行下一级别的补偿。
自然保护区的游客可以通过购买门票等方式对自然保护区进行一定补偿，但目前南四湖自然保护区没有旅游收入，以后应该加强生态旅游资源的开发。另外，南四湖取水的企业，也应该逐步建立支付生态补偿金的制度。
为了确保南四湖水质，还需要对虽然处于对南四湖保护区之外，但处于南四湖流域的企业和政府建立生态补偿制度。根据生态补偿类型，可以分为从因污染治理受损者或生态环境建设者和输水区政府或水源涵养区政府或保护者两大类。具体主要包括：①补偿因污染治理而关停或搬迁有污水排放的项目；②补偿污染物减排量较大的污染治理项目；③补偿因提高污染物排放标准或实施严格的地方排放标准．而实施“深度处理工程”、“再提高工程”和中水回用的工业企业；④补偿因退耕还湿造成耕地面积减少的农民；(新建或扩建的污水处理厂和垃圾处理厂；⑥支持区域、流域及人工湿地等综合治理项目；⑦支持治污技术先进、有重要示范和推广价值的污染治理项目；⑧支持南四湖地区开展上下游协议补偿。 3.1.3 补偿标准
生态补偿标准应该合理考虑国家的经济发展水平和其对生态效益的需求。由于生态补偿是经济性的，补偿标准须相当于生态保护的
机会成本，确保从事生态保护的单位和个人不仅有资金来源，而且可以得到与从事其他工作一样的利益，以调动全社会参与生态建设的积极性。
对南四湖自然保护区的生态补偿应该考虑保护区的建设成本、维护巡护成本和对经济发展的影响。补偿的数额一般应该低于自然保护区的生态效益。因为南四湖自然保护区的历史遗留问题，首先应该对建设成本进行补偿，支持进行移民搬迁工程和生态保护工程，然后对保护区的维护巡护成本进行补偿，最后在经费充足时对保护区的机会成本（对经济发展的影响）进行补偿。
通过调研，南四湖自然保护区1275km2，年维护巡护成本是150万（待核实），每平方公里仅0.118万，难以实现有效管护。目前作为一个省级保护区，省财政支持力度较小，日常经费主要由市财政解决，个别情况可以申请到国家项目支持，例如2006年申请到国家项目资金1000万，但多数年份没有。参考武汉市财政对省级湿地自然保护区分别以每年每亩25元、15元、10元的标准，对其核心区、缓冲区、实验区予以补偿。建议对南四湖自然保护区按照每亩10元的标准进行补偿，每年补偿1912.5万（1275*100*15*10），估计保护区将补偿统筹使用，用于保护的建设和巡护。
另外，对于南四湖流域的水生态保护与修复生态补偿标准宜采用核算与协商相结合的办法。通过核算，确定的补偿标准适用于政府管理．而协商的办法主要适用于市场补偿方式。协商补偿标准以核算补偿标准为基础，核算补偿标准以市场补偿额度为参考。具体在协商补
偿标准的过程中，可以将核算生态效应指标体系作为财政转移支付的参考依据。
3.2黄河三角洲国家级自然保护区生态补偿研究 3.2.1 黄河三角洲国家级自然保护区概况
黄河三角洲是我国面积最大、世界上温带季风型大陆性气候区域湿地生态系统形成最为年轻、保存最为完整、生态系统极具特色的滨海三角洲。黄三角保护区每年有大量的迁徙鸟类在这里越冬栖息和繁殖，素有“物种基因库”的美誉。由于湿地生态系统尚处于演变发展的初级阶段，土壤盐渍化强，植物生长所必需的矿质营养元素如氮、磷、钾等含量较少，光照时间长，水分极易蒸发，水资源短缺严重，生态系统非常脆弱，一旦遭受破坏，很难恢复。
黄河三角洲自然保护区面积15.3万hm2（其中核心区7.9万hm2，缓冲区1.1万hm2，实验区6.3万hm2），1990年经东营市人民政府批准建立，1991年升为省级自然保护区，1992年晋升为国家级自然保护区，保护区地处黄河入海口，位于山东省东北部的渤海之滨、黄河三角洲的中心城市、新兴的石油城市——东营市，地理坐标为东经118°33′～119°20′，北纬37°35′～38°12′之间，包括黄河入海口和1976年以前引洪的黄河故道两部分，设一千二、黄河口、大汶流三个管理站，其中陆地面积 82700公顷，潮间带面积38250公顷，低潮时负3米浅海面积32050公顷。
2013年10月24日，在第三届中国湿地文化节暨东营国际湿地保护
交流会议上，国际湿地公约组织负责人宣布，经国际湿地公约组织最新确定，包括山东黄河三角洲国家级自然保护区在内，中国的五个国家级自然保护区被正式列入国际重要湿地名录。
3.2.2 生态补偿的主体和对象
根据调研，山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局是东营市财政全额拨款的事业单位，人员工资由市财政拨款（2010-2013年拨款分别是316.4万、394.9万、409.7万、411.6万），国家财政和省财政对国家级保护区具有经费支持（2014年申请到中央财政林业补贴资金4000、山东区域发展基金770万等），自然保护区还可以通过生态旅游等途径筹集部分资金，日常经费较为充足，保护区基础设施经费、管理运行经费、管护经费有充分保障。因此生态补偿主要需要针对破坏者和开发者制定付费体制以及对具体的生态工程进行补偿。参考国外溢油基金会的先例，可以建立黄三角湿地生态系统管理基金，由黄三角湿地生态系统管理委员会制定章程，严格按照专款专用的要求来管理。
根据“谁开发，准治理”的原则，湿地资源是社会公共资源，任何人都不能无偿获得，更不能掠夺性地获取资源，甚至破坏生态环境，因此黄三角湿地生态系统管理委员会有权向那些油田公司、采砂公司、自来水公司、旅游公司、渔民、苇民、养殖户等收取各种承包费、生态补偿费等合理的费用。
黄河三角洲是属于国际重要湿地，对保护世界性候鸟具有重要意
义，应该争取国际湿地基金，用于保护区的保护工作。
3.2.3 补偿标准
山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局是东营市财政全额拨款的事业单位，日常经费较为充足，保护区基础设施经费、管理运行经费、管护经费有充分保障。但目前自然保护区仍有部分湿地存在破坏和退化现象，需要通过对生态工程进行经费补贴，促进黄河三角洲湿地生态修复和生态功能提升。生态工程所需经费应该根据工程实际情况进行申请。
山东黄河三角洲国家级自然保护区具有一定特殊性，油田建设等对湿地造成破坏的应该进行生态补偿（谁破坏，谁补偿）。依据生态功能价值损失量制定的补偿标准远高于依据市场价值损失量得出的补偿标准，分别是6599元／hm2和438l元／hm2。（韩美 等，2012）。
4 山东省自然保护区生态补偿机制
如何确定补偿主体、补偿客体、补偿方式及补偿额度，是建立生态补偿机制的核心问题。根据国内外生态补偿的理论和实践进展，以及山东省自然保护区生态补偿的案例研究，确定山东省自然保护区生态补偿机制。
生态补偿的补偿主体是指在自然资源的开发利用过程中，由于产生了环境污染、景观破坏、生态失衡和生物多样性降低等外部不经济性，从而需要承担一定责任、提供补偿资源的组织或个人，如果主体不明确，则由政府来承担弥补损失的责任。
各级政府通过制定优惠政策、下放部分权利、从政府财政提供资金等形式，以及向损害环境和消费自然资源的企业（如化工厂、石灰厂、水泥厂、造纸厂等）、组织、个人等收缴生态环境保护税费，为生态补偿提供支持；金融机构通过向补偿客体提供优惠贷款，或者向补偿地区直接投资，以促进受偿地区的经济发展，修复遭受破坏的环境，并有足够的资金进一步保护和加强环境建设；民间组织和环保社团通过宣传生态保护意识提高民众对保护生态环境的重要性的认识，普及环保知识，在此基础上呼吁民众以自觉捐款等形式为生态保护和生态补偿筹集人力资源、物力资源以及生态补偿资金；国际组织如联合国环境署、世界银行、边界银行、亚洲银行等官方国际组织和世界野生动物保护基金会等民间国际组织，可以直接对受补偿地区或群体进行补偿，也可通过政府补偿机构或民间补偿组织，进行间接补偿 (洪尚群 等, 2002; 杜群, 2005)。
具体到自然保护区生态，补偿的主体应该是保护区的上级部门或其委托的组织结构。例如国家级自然保护区的补偿主体应该是国家环保部或其设立的组织结构，省级自然保护区的补偿主体应该是省环保厅或其委托的组织结构。
生态补偿的补偿客体是指遭受自然资源破坏、消耗的地区，或因自然环境破坏而导致其生存状况或生活水平等下降的组织或个人，或者在保护自然环境、促进环境发展等方面做出贡献的组织或个人。补偿客体是多样化的，所有致力于环境保护的地方政府、组织、社团、个人以及生态环境遭到破坏地区的政府、个人等都可作为生态补偿的客体，接受来自于补偿主体的补偿 (杜群, 2005; 杜群和张萌, 2006)。
具体到自然保护区生态，补偿的客体应该是自然保护区管理部门、自然保护区当地政府和自然保护区当地群众。
4.3 补偿方式和模式
生态补偿的补偿方式是指补偿主体对补偿受体提供生态补偿所运用的手段、方法和过程。目前国内外最常用的补偿方式是资金补偿(Financial compensation)，这也是最迫切急需的补偿方式 (洪尚群 等, 2002)。将生态补偿主体提供的财政转移资金、生态补偿税费等用于雇用相应的人力资源以及购买环境保护所需要的工具、仪器等，为环境保护组织或个人支付酬金，以此为减少环境破坏、提高环保意识、促进环境发展等提供财政基础 (洪尚群 等, 2002; 刑丽, 2005)。资金补偿的主要来源包括生态补偿备用金、生态补偿税费、政府补偿、优惠贷款、生态补偿基金、生态彩票、国外贷款和异地生态补偿基金等 (毛显强 等, 2002; 洪尚群 等, 2002; 刑丽, 2005; 曹明德, 2006)。
补偿主体也可通过向补偿受体地区提供环境保护所需的基本物
质资料（如生产工具、环保仪器等）、人力资源和土地资源等(Cuperus et al., 2001)，作为物质补偿(Goods compensation)手段，解决补偿客体部分的生产要素和生活要素，改善补偿地区或群体的生活状况，增强生产能力 (Cuperus et al., 2001; 洪尚群 等, 2002)；为环保组织或个人提供宣传资料、宣传工具等，增强其环境保护的信念，激励其继续深入开展环保活动。
作为环境保护的主导者，上级政府通过适当的权力下放，向补偿受体地区提供政策补偿(Policy compensation)，赋予基层政府具有能够更为主动灵活地制定各种优惠政策等方面的权力，使受补偿地区依靠这些优惠政策能够有效地促进环境的保护与发展，并为筹集环境保护所需要的人力资源、资金资源等提供方便 (洪尚群 等, 2002; 王翠然 等, 2006)。对于环境破坏严重、经济相对落后的地区来说，上级政府能够给与充分的政策补偿是十分重要的，这直接关系到环保资金的筹集与有效使用等方面的问题 (洪尚群 等, 2002)。
补偿主体通过开展技术和教育服务，作为一种补偿手段向受补偿地区或群体普及环保知识、宣传环保意识，使资源使用者和环境破坏者充分认识到自然环境的重要性，并向受补偿地区或群体输送各类专业人才，提供无偿技术咨询和指导，培养(训) 受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，提高补偿客体的生产技能、技术含量、环保常识、环保动力和管理组织水平 (Cuperus et al., 1996; Cuperus et al., 1999; Cuperus et al., 2001; 杜群, 2005)。
尽管现在生态补偿以资金补偿为主，但是真正以环境保护为目标
的生态补偿应该首先是考虑实物补偿，或者是通过加强与环境破坏地区生态服务相似的地区的生态质量来补偿，以避免整体生态服务衰退，其次才考虑以经济手段来进行补偿 (Cuperus et al., 1996; Cuperus et al., 1999; Cuperus et al., 2001; Cuperus et al., 2002)。随着人类环保意识的逐渐增强，环境保护的政策与机制的不断健全，最终将会实现以实物补偿为主资金补偿为辅的环境友好型(Environmental-friendly)补偿机制。
自然保护区的主要利益相关方为：各级政府、保护区管理机构、相关企业、当地居民和游客。考虑到自然保护区的公共物品属性，其生态服务价值为区域所共享，其生态补偿应以政府财政资金为主，生态补偿流程图见图4-1。
生态补偿标准宜按照高、中、低三个方案进行设置，其中高方案统筹考虑完整的生态补偿要素，低方案主要考虑近期需优先保障和便于实施的生态补偿要素。在生态补偿初期首先应该首先按照低方案确定生态补偿标准，即优先考虑自然保护区监测巡护（含设备购置）和保护工程建设。补偿资金分为‚生态补偿基本资金‛和‚保护工程资金‛两部分。生态补偿基本资金具有统一性，同一类型、同一级别的保护区的生态补偿基本资金标准相同，通过设置补偿系数，使不同类型、不同级别的保护区域的补偿额度具有可比性。保护工程资金主要考虑差异性，每年根据各个保护区生态工程建设的紧迫性和预期成效进行评审确定。
图4-1 国家级和省级自然保护区生态补偿示意图
待资金充裕和条件成熟，再对自然保护区居民民生和经济发展的机会成本进行补偿，居民民生补偿资金由省财政行政主管部门按照自然保护区给区域产生的生态效益按年度拨付给各市财政，市财政用于保护区当地民生建设，可以用于支付居民的医疗、养老等社会保险的个人应缴部分。
4.4 补偿资金分配
生态补偿方案的设计应统筹考虑差异性与统一性，补偿资金分为“生态补偿基本资金”和“保护工程资金”两部分。生态补偿基本资金具有统一性，同一类型、同一级别的保护区的生态补偿基本资金标准相同，通过设置补偿系数，使不同类型、不同级别的保护区域的补偿额度具有可比性。保护工程资金主要考虑差异性，每年根据各个保护区生态工程建设的紧迫性和预期成效进行评审确定。
生态补偿基本资金根据各个自然保护区补偿当量按照比例分配。首先根据各个保护区的总面积、核心区面积、类型和级别，制定各自然保护区的“基本补偿当量A”。A长期稳定方便计算，每年的补偿当量B=A*C*D。C为保护成效系数（根据考核结果确定），D为上年度资金使用效率。假设生态补偿总资金为Z，每个保护区的补偿资金Mi可以通过如下公式计算获得： M
山东省自然保护区生态补偿机制建设研究
项目组
2015
4 年月
目录
1自然保护区生态补偿的研究背景和意义 ............................................................................ 4
1.1 研究背景 ........................................................................................................................ 4
1.1.1生态补偿的研究背景 .............................................................................................. 4
1.1.2山东省自然保护区概况 .......................................................................................... 7
1.2 自然保护区生态补偿的意义 ...................................................................................... 14
2自然保护区生态补偿的理论基础和进展 .......................................................................... 16
2.1 自然保护区生态补偿的理论基础 .............................................................................. 16
2.2 自然保护区生态补偿的法学基础 .............................................................................. 23
2.3 自然保护区生态补偿的研究和实践 .......................................................................... 24
2.3.1 生态补偿的范畴 ................................................................................................... 24
2.3.2 自然保护区生态补偿的研究进展 ....................................................................... 28
2.3.3 国内外自然保护区生态补偿的实践 ................................................................... 32
2.3.4 我国自然保护区生态补偿存在的问题及解决对策 ........................................... 35
3 山东省自然保护区生态补偿案例研究 ............................................................................. 36
3.1南四湖省级自然保护区生态补偿研究 ....................................................................... 36
3.1.1 南四湖自然保护区概况 ....................................................................................... 36
3.1.2 生态补偿的主体和对象 ....................................................................................... 37
3.1.3 补偿标准 ............................................................................................................... 38
3.2黄河三角洲国家级自然保护区生态补偿研究 ........................................................... 40
3.2.1 黄河三角洲国家级自然保护区概况 ................................................................... 40
3.2.2 生态补偿的主体和对象 ....................................................................................... 41
3.2.3 补偿标准 ............................................................................................................... 42
4 山东省自然保护区生态补偿机制 ..................................................................................... 42
4.1 补偿主体 ...................................................................................................................... 43
4.2 补偿客体 ...................................................................................................................... 44
4.3 补偿方式和模式 .......................................................................................................... 44
4.4 补偿资金分配 .............................................................................................................. 47
4.5 生态补偿考核 .............................................................................................................. 48
5 山东省自然保护区生态补偿的推进机制 ......................................................................... 49
5.1 建立财政保障机制 ...................................................................................................... 49
5.2 建立公众参与机制 ...................................................................................................... 49
5.3 建立第三方监测评估机制 .......................................................................................... 50
5.4 建立法制保障机制 ...................................................................................................... 50
参考文献 ................................................................................................................................. 51
1自然保护区生态补偿的研究背景和意义
1.1 研究背景
1.1.1生态补偿的研究背景
生态补偿的概念最初源于自然生态补偿，指的是自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成协调和促进生态环境保护的经济手段和机制（毛显强 等，2002）。在上世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者进行赔偿的代名词；而90年代后期以后，生态补偿则更多地指对生态环境保护者和建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制（毛显强 等，2002）。现在，生态补偿已经不是单纯意义上对环境损害的补偿，它也包括对环境产生正面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面（蔡邦成 等，2005）。生态补偿是协调经济发展和环境保护的重要手段（Naeem et al, 2015）。
一般来说，生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为主体进行收费或向保护资源环境的主体提供奖励性补偿的措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程（杜群， 2005）。我国现行的很多政策具有生态补偿的性质，例如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程、天然林保护工程、“三江源”生态保护工程、矿产资源补偿费政策、财政转移支付政
策、生态建设工程政策等。生态补偿在经济学上很难严格定义，通常被称作环境财政转移支付政策。
尽管生态补偿的科学概念还存在一定争议，但其基本理论来源是一致的，生态补偿机制是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度（孔凡斌, 2007）。
李文华等（2006）从经济学、环境经济学、生态学等不同学科的角度对生态（效益）补偿概念进行了梳理，并综合大多数学者的意见，提出生态补偿是用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态环境的目标。这个概念中提出了生态系统服务（功能）维护和保育的目标，将生态补偿与生态系统服务（功能）联系在一起，与国际上的生态系统服务付费概念较好地衔接，为生态补偿研究与生态系统服务研究的结合提供了广阔的空间。（李文华 等，2006；杨光梅 等，2007）。
生态系统服务功能越来越受到人们的重视。关于生态系统服务功能的研究，开始于上世纪70年代，生态系统服务功能的概念在SCEP( Study of Critical Environmental Problems)(1970) 的《人类对全球环境的影响报告》中首次被提出（谢高地等，2001），随后世界专家和学者对生态系统服务功能进行了研究（Holder and Ehrlich, 1974；Westman, 1977；Ehrlich and Mooney, 1983）。随着Costanza et al.（1997）
对全球生态系统服务价值的研究在《自然》杂志发表，以及Daily(1997)等学者的关于生态服务功能研究的深入，全球范围内掀起了关于生态系统服务功能价值研究的热潮(Costanza et al 1998; Buttoud, 2000; Balmford et al, 2002)。我国学者在上世纪九十年代后期也开始了生态系统服务功能方面的研究，并在不同尺度的生态系统服务功能及价值评估上取得了众多的成果（欧阳志云和王如松1999; 欧阳志云和王效科,1999）。生态服务功能及价值核算方面的研究进展迅速，为管理者认识自然生态系统和自然保护区的重要性提供了科学数据，并为自然保护区生态补偿提供了重要依据（何兴元等，2004；Lütz and Bastian, 2002；李锋和王如松，2004；李锋等，2011；王如松等，2014）。
生态补偿，国际上又称作生态服务付费（Payment for Ecosystem Services）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit），这一理念最初来源于经典的环境经济理论，建立在西方的新古典经济学的外部效应理论、微观经济学的公共产品理论和生态资本理论的基础之上。西方国家生态补偿发展相对迅速，在理论研究与实践方面均取得了丰硕成果（Wunder, 2005; Engel et al., 2008; Farley et al., 2010; Gómez-Baggethun et al., 2010），但由于土地制度、产权制度等国情不同，国际生态补偿经验并不完全适合我国国情，因此研究建立适合中国的生态补偿机制十分重要。
建立自然保护区是保护生物多样性、保护自然资源、维护生态环境安全的重要措施，是加快转变经济发展方式、实现可持续发展的重要手段，是落实科学发展观、提高生态文明建设水平的重要体现。经
过多年努力，我省自然保护区的建设和管理取得明显成效，基本形成了类型比较齐全、分布比较合理的自然保护区网络。建设自然保护区是保护生物多样性、提高生态系统服务功能和实现可持续发展的重要途径，但因为建设自然保护区需要投入较大的经济成本和机会成本，部分区域建设保护区的主动性和积极性降低，很多自然保护区存在建设和管护经费不足的问题，部分地区存在更改缩小自然保护区面积甚至破坏自然保护区的行为，在此背景下开展自然保护区生态补偿十分必要。
从2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，但系统的生态补偿进展缓慢。因为生态补偿管理体制涉及面广，各部门之间缺乏整体协调，严重影响了生态补偿工作的推进和开展。目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。
1.1.2山东省自然保护区概况
截至目前，山东省共建立国家级自然保护区7个，面积合计
229308公顷，各个保护区的名称、类型、保护对象、所在地、主管部门、面积和批建时间见表1-1，从表中可以看出，山东省在2006、2007、2008连续三年有新的国家级自然保护区获批（分别是滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区、山东荣成大天鹅国家级自然保护区
和烟台昆嵛山国家级自然保护区），但2008年后没有新的国家级保护区获批，说明山东省的国家级自然保护区数量已经基本稳定下来。
表1-1.山东省国家级自然保护区基础情况统计表
截至目前，山东省共建立省级自然保护区38个，面积合计
552144.58公顷，各个保护区的名称、类型、保护对象、所在地、主管部门、面积和批建时间见表1-2，从表中可以看出，山东省的省级自然保护区多数是2001-2009年之间批建的，2010到2013年连续4年间只有4个保护区获批为省级自然保护区，分别是平阴大寨山省级自然保护区、龙口大飘山省级自然保护区、牟平㟙山省级自然保护区和莱阳五龙河湿地省级自然保护区。这说明山东省的省级自然保护区发展已经趋于稳定，以后除了进一步挖掘保护资源，将一些符合条件的市级保护区升级为省级自然保护区以外，对现有的省级自然保护区加强规划范管理，提高保护成效是工作重点。
表1-2.山东省自然保护区基础情况统计表
1.2 自然保护区生态补偿的意义
建立自然保护区是保护自然资源和自然景观，维持生物多样性，保护自然和地质遗迹，实现经济、社会与环境可持续发展的重要措施。根据国际自然保护联盟(IUCN)的定义，自然保护区系指以保护和维持生物多样性和自然资源及相关的文化资源为目的，并通过法定的或其他有效方式进行管理的特定的陆地或海域。自然保护区为人类提供研究自然生态系统的场所和提供生态系统的天然“本底”，并提供如：净化空气、维持生物多样性、土壤保持、固碳释氧、涵养水源、娱乐文化等多方面的生态服务价值，但由于受到人为活动的影响，物种栖息
地破坏、生物多样性减少和生态服务价值下降，已经成为困扰世界各国社会经济可持续发展的重要问题。
建立自然保护区是进行生物多样性保护和生态服务功能恢复的最重要措施，但自然保护区的设立限制了区内与区域附近居民的发展，因此，生态补偿制度是协调自然保护区周边地区社会经济发展和生态保护的关键。自然保护区往往存在保护经费不足的问题，建立自然保护区生态补偿机制成为筹措保护资金和实现自然保护区可持续发展的重要举措。
生态补偿不但是一个重要的环保理念，而且是可持续发展的有效实现途径。自然保护区生态补偿的实施不但能为自然保护区建设提供资金，提高各地建设自然保护区的积极性和建设性，从而促进区域生态环境建设，而且还能提高干部和群众的生态保护意识，通过生态补偿促进社区参与是实施保护区有效管理的重要途径。自然保护区生态系统服务功能突出、边界明确、法规健全，生态补偿机制的建立和完善，对于其它类型的禁止开发区具有重要的借鉴意义。因此自然保护区生态补偿能促进全社会的生态文明和可持续发展。
2自然保护区生态补偿的理论基础和进展 2.1 自然保护区生态补偿的理论基础
生态补偿的理论支持来源于国内外对公共物品、外部性、产权、公平正义和可持续发展理论的研究。生态补偿理论结合了生态学、经济学、环境科学的专业知识，以生态学和环境科学为理论指导和基础，运用经济学的原理和方法，解决生态环境的破坏问题，已经成为目前国际社会上研究生态环境问题的一个重要机制。生态补偿主要涉及到的经济学理论包括以下内容。
（1）生态环境价值论
长期以来，传统观点认为资源与环境没有价值，因此较少考虑对其进行保护性利用，上世纪60年代以来，随着环保运动兴起，生态环境的价值才逐渐被认识与重视。在农业文明以前的远古时代，人类以渔猎和采集为生，人口数量少，生产水平低，对生态环境造成的影响极为有限，因而几乎可以认为那时的人类活动对生态环境没有影响。进入农业文明后，人类的生产能力逐渐加强，在人口不断膨胀的压力下，对大自然的影响不断增大，在局部地区出现了过度砍伐，过度放牧，水土流失，土地荒漠化等问题，比较有代表性的有美索不达米亚平原、小亚细亚平原等，但此时的生态环境问题是小区域的、零散出现的，并没有严重阻碍人类的发展（叶文虎，2006）。进入工业革命后，科技突飞猛进，人口急剧增长，生产力得到了飞速的发展，在这
一时期，随着人类对产品的需求急剧增长，大量开采、大量废弃导致的是环境的污染与生态的迅速破坏，进入20世纪后伴随着资源和环境问题不断出现，生态环境问题逐渐由区域尺度上升到全球尺度，这些环境危机也促使人们认识到生态环境是有价值的，必须将在人类经济活动中正确体现生态环境的价值，才能实现可持续的发展。
生态环境也是生产力，在工农业生产中，人们可能更多的注意到了原料、机器、运输、人力等生产要素，而忽略了生态环境作为生产要素的角色。生态环境是最重要的生产要素之一。首先，生态环境为生产提供了最基础的原材料；其次生态环境为生产提供了必要的能量；第三，生态环境消化了生产所产生的废弃物等，因此生态环境是生产过程中不可缺少的生产要素。除此之外，生态环境还提供了很多隐性的价值，诸如调节功能、文化功能以及支持功能等。
（2）外部效应理论
运用外部效应理论来解释环境恶化的原理是来源于庇古(Pigou)的思想。庇古在1920年出版的《福利经济学》一书中提出了通过对引起外部不经济性的活动征税以纠正外部不经济的办法 (庇古, 1999)，即征收自然资源使用的“庇古税” (毛显强 等, 2002; 王丰年, 2006)。
外部性（Externality）理论是环境经济学的基础理论之一，也是制定生态保护政策的重要理论依据。简而言之，外部性就是指市场双方交易产生的福利结果超出了原先的市场范围，给市场外的其他人带来了影响（左玉辉，2003）。外部性主要分为正外部性（Positive
externality）与负外部性（Negative externality），正外部性是指某个活动使他人或社会收益，而受益者无需花费代价，负外部性是指某个活动使他人或社会受损，而造成外部性的主体却没有为此承担成本。与生态环境相关的外部性的存在，尤其是负外部性的存在是生态环境经济学产生的直接原因，也是生态补偿政策制定的依据。
在人类进行经济活动的过程中，对生态环境既造成了正外部性又造成了负外部性。负外部性主要反映在资源开发过程中所造成的生态环境的破坏，废弃物的产生造成的环境污染及污染物所造成的全球气候变化等问题；正外部性主要体现在人类进行环境保护、植树造林等增强生态环境的生态服务价值的活动中。左玉辉等（2003）将煤炭与天然气进行比较，说明外部性的存在：天然气的成本包括气田的基础设施建设、输送管道的铺设、给家庭安装和维修所需的费用；而煤的成本包括建造矿井、开采煤炭、运输煤炭的费用，但是这里的费用却没有包括煤炭燃烧后所释放的二氧化碳对气候的破坏，如风暴、冰川的融化、海平面的上升、热岛效应等全球变暖问题，煤炭燃烧中所产生的硫氧化物导致酸雨对湖泊、森林、人体健康等不同方面的损害。
解决外部性问题的方式就是使市场上产生的生态环境外部性最大可能的内在化，使企业、组织、个人生产或消费更少对生态环境具有负外部性的产品或服务（左玉辉，2003）。关于外部性理论及其解决方式主要依赖于著名经济学家庇古及科斯对该理论的探索与发扬。庇古理论认为：‚对边际私人成本小于边际社会成本的部门实施征税，即存在外部不经济效应时，向企业征税；对边际私人收益小于边际社
会收益的部门实行奖励和津贴，即存在外部经济效应时，给企业以补贴。庇古认为，通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内部化，达到帕累托最优。这种政策建议后来被称为‘庇古税’‛ （陈大夫，2001）。目前庇古税在生态经济活动中得到了广泛的应用，环境保护领域的‚谁污染，谁治理‛政策、排污收费制度等制度的理论基础都是庇古税。但庇古税也因为理论上过度依赖政府的角色扮演而受到后来经济学家的质疑，科斯便是其中之一。科斯认为：外部效应不仅仅是一方对另一方的侵害，应该是相互的；在交易费用为零的情况下，庇古税是没有必要的，此时通过双方自由协商就可以实现资源的最优配置；交易费用不为零的情况下，可用市场交易形式替代庇古税手段。生态环境保护领域的排污权交易制度就是科斯理论的一个具体应用（李建琴，2001）。但科斯定理在市场化程度不高的经济活动中应用不佳，另外，自由协商的交易费用是另一个限制因素，再者，对于生态环境问题的产权的确定是另一个阻碍它广泛应用的因素。虽然每一种理论都有它应用的局限性，但这并不妨碍它们成为外部性内在化的有力工具，如今的生态环境领域外部性内在化法规政策及生态补偿机制的建立都依赖于这些理论。
（3）公共物品理论
外部性内在化理论为弥补市场对生态环境造成的损害提供了有力的工具，但仍有许多物品游离于市场之外，有必要将这些物品融入到经济市场进行配置，以解决生态环境问题。
关于物品的分类，经济学有许多分法，比较有代表性的有萨缪尔
森将物品分为私人物品与公共物品，曼昆将物品分为私人物品、自然垄断、共有资源和公共物品。在自然生态系统及其所提供的生态服务的分类问题的研究中，参考左玉辉（2003）等对物品的分类方法，将其分为市场态物品、公共态物品及共有态物品。对于市场态物品，他们可由市场进行配置，如粮食、衣服等，这类物品具有排他性，消费者必须付费才能使用；公共态物品主要由政府提供，既无排他性又无竞争性，人们不必付费即可享用，如国防；共有态物品，有自然界提供，无排他性但有竞争性，人们可以免费获得，如矿产资源、大气、土地等。
避免生态环境领域中‚共有地的悲剧‛出现的一个基本思路就是：认为增加环境资源的排他性，将其最大可能地引入市场化环境；对于排他性很难增加的生态环境资源，引入到公共态环境。公共物品理论是制定生态补偿政策的重要依据，将可以增加排他性的物品引入到市场，运用市场杠杆进行调节；对于排他性很难增加的物品，使其进入公共物品的范畴，加以保护。
像自然资源和生态系统服务功能这样具有非竞争性和非排他性特征的物品，微观经济学中称其为公共物品 (王玉庆, 2002; 王丰年, 2006)。理论上讲，纯粹的公共物品具有非竞争性与非排他性的特征，这两个特性意味着共有态的环境资源往往被过度使用，造成‚共有地的悲剧‛（Tragedy of the Commons）。由于自然资源的公共物品的属性，在微观经济主体对其使用的过程中，往往无法体现其实际价值，因而无法通过市场手段实现其合理配置，从而引起市场失灵，继而引
发自然资源消费的外部效应，产生外部不经济效应，即利益由资源使用者获得，而其环境成本却由整个社会来承担 (王玉庆, 2002; 王丰年, 2006)，因此需要通过生态补偿对公共物品的使用进行补偿。
（4）产权理论
环境经济学家提出，环境问题不是由于市场缺陷而是由于环境资源产权的不明确所致，如果没有排他性产权安排，必然会导致环境资源的过度开发利用 (Coasr, 1960)。因此，产权学派认为制止环境资源滥用、提高自然资源利用效率最有效的方法就是明确环境资源的产权，建立起环境资源产权市场，然后让市场来配置环境资源 (Coasr, 1960)，这也被称为“科斯定理”。按照“科斯定理”，只要交易成本为零，不论产权界定给谁，市场都会实现最优资源配置的效果 (毛显强 等,
2002)。产权理论并不是外部性理论的替代，而是进一步丰富了经济学家们对环境问题的解释。
产权理论是对外部性理论的补充和发展，如果交易费用为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的帕累托最优配置；如果交易费用不为零，制度安排与选择是重要的。这就是说，解决外部性问题可能可以用市场交易形式即自愿协商替代庇古税手段（张宏军，2007）。产权理论为生态补偿理论的发展及相关政策的制定提供了理论支持，如排污权交易制度就是产权理论的良好应用。在科斯定理的指导下，环境经济学家们提出了以直接管制、征税、排污权交易等各种途径来解决环境问题的政策。这些途径在理论上都属于生态补偿机制。
（5）市场理论和半市场理论
市场理论的基础在于供求关系, 通过看不见的手来配置市场上
的资源, 由于生态环境的特殊属性, 生态系统服务的供给者和需求者很难直接接触讨论生态补偿的标准, 这时交易双方一般为一对一的政府与政府或者政府与企业, 这种交易一般通过协商来实现最终标准的确定, 协商的过程也就是供需达到平衡点的过程。这种理论多用于能够建立市场的水资源的生态补偿和碳排放权的补偿, 也多见于政府间的生态补偿标准的确定(李晓光 等, 2009)。
根据市场理论, 商品的数量与价格之间存在着对应关系, 从供给者和需求者两方面给出的分别是供给曲线和需求曲线。利用市场理论解决生态补偿问题的条件很严格, 生态系统服务功能市场的建立非常困难, 而半市场理论可以在市场不能发挥作用的情况下确定生态补偿的标准。所谓半市场理论就是对市场的供给和需求两方面分别确定标准。综合而言, 半市场理论以市场理论为基础, 实际上是分别对生态补偿的提供者和接受者的单方面标准进行评估, 找到其影响因素, 最终确定生态补偿的标准(李晓光 等, 2009)。
（6）生态系统服务功能理论
生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成与维持的人
类赖以生存的自然环境条件与效用。生态系统不仅为人类提供了食物、医药及其他工农业生产的原料,更重要的是支撑与维持了地球的生命支持系统，对人类社会具有巨大的服务价值（Daily，1997）。由于长期以来人类在经济活动决策过程中对生态系统服务价值的忽略，导致
自然资源的过度消耗和生态系统的严重破坏（谢高地等，2001）。伴随着人类社会的不断发展，生态系统服务功能的价值逐渐被人们认识到，特别是Costanza等（1997）以货币形式对全球生态系统服务功能价值进行了评估，使得生态价值评估进入一个新阶段，分析与评价生态系统服务功能的价值已成为当前生态学研究的前沿课题。生态系统服务功能理论为自然保护的价值量化提供了理论基础。
2.2 自然保护区生态补偿的法学基础
（1）环境权理论
环境法学是一门新兴学科，而环境法学的理论基础环境权的研究历史也不长，有关环境权的研究是伴随着环境问题和环境危机所出现的（徐祥民等，2004）。有关环境权的产生过程，我国大多数学者都是从环境危机的角度追溯环境权的产生。面对环境危机，世界各地的政府、学者等利益相关者召开会议，讨论环境保护及可持续发展问题，并逐渐形成了环境权的概念。随着全球环境问题的日益严重，已经严重威胁到人类的生存，在这种境况下，环境权已经成为人类享受其他人权的前提和基础。
关于环境权的主题，不同的学者有很多不同的意见，但多数学者同意环境权的主题包括公民、组织团体、国家、人类。陈泉生（1997）等认为环境保护就有广泛性的特征，享有环境权的不止有公民，还有法人、政府、社会团体及其他组织，因此以上均有享受环境的权利，同时地球不是上帝给予我们的，地球上的环境资源既属于当代人，也
属于后代人，因此当代人的发展不能建立在牺牲后代人的基础上。陈泉生的观点与可持续发展的原则‚代间公平‛及‚代际公平‛一致。
（2）公平与正义
社会公平的核心就是权力和责任的对等，生态环境不公平是限制社会公平的重要因素，我国要实现社会的公平正义就必须解决生态环境的公平正义，解决生态环境的成本问题就显得尤为重要。加快建立并实施生态补偿机制是解决生态环境不公平的重要方式。潘岳（2004）等指出‚建立生态补偿机制是为了用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。‛建立和实施生态补偿机制，用环境付费和税收制度，让高收入阶层拿钱来修复生态环境，以便更多的人享受，让生产者采用环保的生产方式，消费者采用绿色的消费方式。
2.3 自然保护区生态补偿的研究和实践
2.3.1 生态补偿的范畴
（1）生态学范畴
生态系统具有向人类提供气体调节、气候调节、干扰调节、水调节、水供应、控制侵蚀和保持沉积物、土壤形成、养分循环、废物处理、传粉、生物防治、避难所、食物生产、原材料、基因资源、休闲娱乐、文化等（Costanza et al., 1997）功能，当生态系统受到干扰时，生态系统就有自我调节的能力，使生态系统恢复平衡，但这种自我调
整能力是有限度的，当超过了‚阈值‛，生态系统将不能恢复到平衡状态。如今，随着工业化程度的不断提高，人类对生态系统的干扰已经超出了阈值，因此有必要通过生态补偿的制度进行补偿，通过资金和技术的投入，建设生态保护的设施和生产符合维持生态平衡要求的产品。
生态补偿的生态学研究主要涉及生态环境资源主要功能及其价值评估方面。Costanza等（1997）等人将生态环境的功能划分为17项，并计算了不同的生态系统的服务功能的价值，我国生态学家谢高地等（谢高地等，2001）人也计算了我国的不同的生态系统的功能价值，近年来，不同的专家学者采用他们的模型计算了我国不同地区、不同生态系统的服务功能价值。但由于不同区域的异质性，其生态服务功能价值迥异，再者不同地区的经济发展水平差异很大，所计算出的生态服务功能的价值也差异较大，因此有必要建立不同区域不同生态系统类型的生态系统服务功能清单，并根据不同地区的经济发展状况，建立区域特异性的生态系统服务功能当量表，为生态补偿制度的建立提供良好的支持。
（2）经济学范畴
生态补偿是通过一定的政策、法律手段，使经济活动带来的外部性内在化，让生态产品的消费者提供一定的费用，生态产品的生产者获得一定的报酬，从而使生态产品消费者消耗更少的生态产品，更多的生态产品的生产者投入到生态环境保护的行列中（郭升选，2006）。生态补偿制度在经济学范畴的研究集中在产权的确定及生态系统服
务的估值方面。生态环境资源产权的明确是生态补偿的前提，只有明确了产权才能确定谁补偿谁，产权的确定是一个复杂的问题，在许多领域产权都是模糊的，在不同的国家，甚至是同一个国家的不同地区，产权的内涵也不尽相同，因此急需确定生态环境资源的产权归属。蔡邦成（2005）等在确定产权的研究中建议对于生态环境产权的界定可以通过以下途径：‚1、强化社会经济主体的环境产权意识把环境资源视为环境资源资产逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道；2、以政府的示范作用来推进环境产权的明晰化和规范化；3、建立相应的经济激励机制，完善资源税制建立环境资源代价共担机制；4、通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制；5、加强国际合作建立跨国、跨省、跨地区的环境资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决涉及到不同国家或地区间的环境利益和损害纠纷问题‛。关于生态环境的服务功能的价值评估方法研究是经济学范畴研究的另外一个重要内容，目前关于其估值，傅娇艳等（2007）等结合生态经济学和环境经济学的研究成果将生态系统服务功能价值的主要评估方法分为收益市场法、受损市场法、推断市场法及假设市场法，这些方法虽然在理论上可行，但是在实际应用中还存在着很大的问题，对于这些方法的应用研究也继续进行。
（3）法学范畴
我国现有很多法律制度对生态补偿在不同领域的应用进行了规定，比较有代表性的有我国1998年《森林法》修正案中明确规定‚国
家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理‛，从此森林生态效益补偿基金制度得到了法律的承认与保障。
生态补偿的法学研究集中体现在生态补偿的基本法律制度中。目前生态补偿的法律制度按照其运行机制差异，可分为经济平衡制度和市场平衡制度。经济平衡制度主要针对生态补偿的资金来源问题，包括财政转移、生态税费及生态补偿基金等，市场平衡制度充分利用了市场调节的作用，包括水资源交易制度，配额交易制度等。
财政转移制度是以我国各级政府之间以及地方之间财政能力差异为基础，通过财政转移支付以实现生态维护与建设的资金需求，但财政转移制度也大大受财政投入少及生态区位差异的限制。生态税费制度则是通过对环境资源及容量进行定价，通过税费的形式来解决生态开发及生态破坏的环境成本及其他外部性成本，但生态税费制度因生态环境定价难，征收标准、范围不统一，方式不严格，管理不到位等原因存在很大漏洞，但生态税费制度仍然是我国生态补偿的重要制度。
由于单纯的行政管制成本过高，经济效率低，而且容易导致寻租现象的出现，因此将市场化的运作模式引入环境管理是许多国家寻求的模式。水权交易制度早在1922年的美国及1994年的澳大利亚就得到了应用，是指在取水许可，水量分配后规范水权交易规则制度，水权交易制度是可以跨流域的、跨行业的。配额交易制度是指将生态维护与建设作为共同承担的生态责任分配给不同范围地区，拥有较少配额
的地区可以向拥有较多配额的地区进行购买以实现目的（郑少华，2002）。排污权交易制度是市场平衡制度的另一重要应用，不同的企业向政府购买不同的排污权限，企业可以根据自身的水平购买或出售一部分配额。另外还存在生态补偿区域平衡制度，如生态特区制度和流域生态补偿制度等。前者针对一些贫困、生态脆弱但具有非常高的生态价值的地区，后者针对整个流域，对流域进行管理。
2.3.2 自然保护区生态补偿的研究进展
国际自然保护联盟（UCN）将自然保护区定义（Wattage et al., 2005）为：‚以保护和维持生物多样性和自然资源及相关的文化资源为目的，并通过法定的或其他有效方式进行管理的特定的陆地或海域‛。自然保护区作为自然保护的最高形式，在气候调节、水源涵养、土壤保持、释氧固碳、生物多样性保护以及文化娱乐等方面具有极大的社会效益和生态效益，在生态系统服务价值的补偿恢复与可持续利用上发挥着不可替代的作用，对人类的生存与发展具有重要的意义。然而，在世界各国自然保护区的建立与管理过程中，都会出现各种各样的矛盾：当地原住民经济效益与自然保护区生态效益的矛盾、受损方亟待补偿而受益方又难以确定的矛盾、巨额的自然保护区管理费用与资金投入不足的矛盾等等。
自然保护区作为一种自然状态的生态系统，相比其他生态系统而言，具有更强的外部性（高小萍，2010）。保护区巨大的经济与生态效益能够被国家和全民享受，然而其代价却是该保护区内及其周边区
域的居民经济效益的流失与生活方式的改变。许多保护区在建立之前，当地居民都依靠耕作获取生活所需。又因为传统的农业生产模式人均资源禀赋数量较大（韦惠兰和葛磊，2008），许多居民不得不通过野生动植物的买卖获得一定额外的经济收入。而在自然保护区建立以后，部分居民仍因生活所迫，开展偷猎偷伐。因此，完善的生态补法律法规和补偿资金链体系是必须的。各个国家都在自然保护区生态补偿方面开展了大量的研究与实践，且因不同的自然保护区类型差异性与侧重点，自然保护区生态补偿往往与森林、农业或流域生态补偿相结合，拥有各自不同的补偿体制与方法。
目前，自然保护区生态服务价值及其生态补偿已经成为学术研究的热点（薛达元，1997；许志晖和丁登山，2006；王玉涛等，2009），例如吴晓青等(2002)曾围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等问题进行了较为系统的探讨，提出了自然保护区生态补偿的框架。戴轩宇和李升峰（2008）以江苏省大丰麋鹿国家级自然保护区为例，从保护区带来正面效益的角度, 探讨了自然保护区所涉及的生态补偿问题, 提出建立大丰麋鹿保护区生态补偿机制的思路和建议。章锦河等(2005)以九寨沟自然保护区为例进行了分析，并利用2002年的资料进行了补偿标准的具体测算，根据测算结果提出如以旅游者与当地居民的生态足迹效率差来确定补偿水平时，人均应补偿1088元/年。考虑到自然保护区的公共物品属性和受益群体，自然保护区生态补偿是通过政府主导和市场作用共同实现的；不论是在发达国家还是在发展中国家，公共支付手段都是
主要的支付手段；通过生态补偿促进社区参与是实现自然保护区有效管理的重要途径(闵庆文等, 2007)。
王玉涛等（2009）对昆嵛山自然保护区的生态系统服务价值进行了研究，研究发现，昆嵛山自然保护区生态系统服务功能经济价值为49874.37万元，其单位面积的经济价值为2157元/亩，而我国财政部2002年颁布的《退耕还林工程现金补助资金管理办法》中，对每亩退耕还林地每年仅补助20元，两者相差甚远。结合昆嵛山自然保护区结果与其他几个自然保护区研究结果（薛达元等，1999；秦万象等，2000；毛富玲等，2005；李晖，2006；许志晖和丁登山，2006；许纪泉和钟全林，2006.；孙龙等，2006；胡海胜， 2007），进行汇总比较（表2-1）发现，昆嵛山自然保护区直接价值为3201.69万元，仅占到保护区服务功能总价值的6.42%，而间接价值高达46672.28万元，两者之比为1:14.58。这说明木材及其林副产品生产不是昆嵛山生态系统服务价值的主体，因此只有综合重视其他生态功能，才能为科学、合理地开发其生态资源、发挥其最大效用提供保障。在单位价值上，昆嵛山以32351元/hm2排在九连山、庐山和南昆山之后。在间接价值中，水分调节功能价值在昆嵛山生态服务价值中所占比例最高，占到总生态价值的56.03%，这与目前我国北方已有的大部分研究结果一致，而南方的研究成果中，森林固碳释氧的功能价值则占据了较大比例，这可能主要与气候、植被类型有关，南方热带、亚热带植被雨水充足，植物具有较高的净生产力，因而其固碳量相对较高。昆嵛山自然保护区的其他生态系统服务价值分别为：净化空气>维持生物多样
性>土壤保持>固碳释氧>娱乐文化价值。水份调节、净化空气和维持生物多样性三项功能合计占总服务价值的83.92%，娱乐文化价值仅占到2.02%，与庐山、武夷山等相比差距较大（表2-1），这一方面说明当地旅游业发展尚不成熟，存在较大的旅游潜力尚待合理开发。
表2-1 不同自然保护区生态服务价值对比分析
地点
1 49874 15416.5 32351 27945 18127 56.03 7592 4925 15.22 6318 4098 12.67 1951 1266 3.91 1859 1206 3.73 1008 654 2.02 3202 2077 6.42
4
2 58293 12000 48577 21403 17836 36.72 109 91 0.19 296 247 0.51 712 593 1.22 23716 19763 40.68 458 382 0.79 12600 10500 21.62
3 223507 13411.6 166652 1044 779 0.47 69898 52118 31.27 79665 59400 35.64 7809 5823 3.49 12342 9202 5.52 2401 1790 1.07 35828 26714 16.03
2
4 30273 14247 21249 1513 1062 5.00 10543 7400 34.83 — — — 3464 2431 11.44 12625 8862 41.70 700 491 2.31 14278 1002 4.72
2
5 261085 30200 86452 1369 453 0.52 5408 1791 2.07 102 34 0.04 6679 2211 2.56 85923 28451 32.91 160838 53257 61.60 767 254 0.29
6 176466 196465 8982 69741 3550 39.52 1585 81 0.9 — — — 6646 338 3.77 87717 0.4 49.71 — — — 10777 549 6.11
7 133400 56527 23599 22800 4033 17.09 17600 3114 13.19 — — — 7600 1344 5.70 22000 3891 16.49 63400 11216 47.53 — — —
8 7316 4726 15480 471 997 6.43 — — — 2240 4740 30.62 819 1732 11.19 928 1963 12.68 500 1058 6.83 — — —
9 243000 2653000 916 93000 351 38.27 74100 279 30.49 15100 57 5.21 56400 213 23.21 2692 10 1.11 1688 6 0.69 10830 41 4.46
i ii iii A iii iv B iii iv C iii iv D iii iv E iii iv F iii iv G iii iv
1.昆嵛山; 2.南昆山; 3.九连山; 4.雾灵山; 5.庐山; 6.长白山; 7.武夷山; 8.崂山; 9.祁连山. i.总价值(10yuan); ii.总面积(hm); iii.单位价值(yuan/hm); iv.占其总价值比例(%);
A.水分调节(10yuan); B.净化空气(10yuan); C.维持生物多样性(10yuan); D.土壤保持(10yuan); E.固碳释氧(10yuan), F.娱乐文化(10yuan); G.林木产品(10yuan) .
4
4
4
4
4
4
4
2.3.3 国内外自然保护区生态补偿的实践
巴西的生态增值税项目ICMS-E（Imposto Sobre Circulacao de Mercadorias e Servicos Ecologico，ICMS-E）是国际自然保护区生态补偿经典案例。巴西一共有27个州，州政府的主要财政来源是ICMS，一种类似于增值税的税收。从1988年《巴西联邦宪法》出台，规定各州政府必须将ICMS总收入的25%分配给地方，并且该下拨款中的75%需要按照地方上对ICMS的贡献率进行分配，剩下的25%可按照各个州的具体情况自由分配（高小萍，2010）。一般来说，这剩下的25%的财政分配，将综合考虑人口指标、作物产量、区域面积等参数，对具有更高经济效益的地区实行财政倾斜。20世纪90年代开始，随着巴西政府对环境问题的重视不断提高，地方政府开始将生态指标作为财政分配的新依据，即称为ICMS-E，又称‚生态增值税‛。常用于生态增值税的生态指标包括：水资源状况、生物因素、水土流失控制状况、固体废弃物管理及‚保护单元‛（Conservation Units）。保护单位的主体就包括不同级别的自然保护区、森林公园、森林缓冲区等。第一个开展ICMS-E的地区是巴拉那（Parana）州，该州拥有大面积的自然保护区，由于国家和地方法律法规对自然保护区的保护，该州的土地利用受到严格的限制，无法发展经济效益较高的大型产业。这样的地区在过去的ICMS政策中，由于收入低增值税少所以无法获得州政府财政上的倾斜，对自然保护区的保护与运作带来了负面影响。因此，1991年州政府将生态指标纳入地方财政政策中，如巴拉那州这样拥有自然保护区、公园这样的‚环境保护区‛（Environmental
Protection Areas，APAs）的城市和地区，将获得更多的财政补贴和税收返还，大大促进了区域环境的改善和自然保护区的发展，提高了居民的生态环境意识。其他因为引入ICMS-E理念的还有朗多尼亚州和米纳斯吉拉斯州也取得了成功（高小萍，2010）。
同样属于拉丁美洲的墨西哥，在物种自然保护区的生态补偿上获得了成功。帝王蝶是一种美洲特有的物种，每年在从美国和加拿大和墨西哥的马德雷山脉之间进行迁徙。墨西哥的帝王蝶栖息地因为旅游资源的开发，一度面临严重的森林退化与环境污染。1986年，墨西哥政府确立了以帝王蝶栖息区域为中心的面积为62平方英里的帝王蝶生物自然保护区，随后又在2000年进一步将该保护区扩大到217平方英里。为了补偿该区域居民因停止伐木受到的经济损失，墨西哥政府与世界自然基金会积极合作，分别出资150万美元和500万美元，建立了墨西哥帝王蝶保护基金。虽然该生态补偿计划实施的过程中面临如何与地方制度进行配套问题，偷伐现象屡禁不止，民众的参与积极性也不如预期。但是作为第一个以物种保护为目标的自然保护区生态补偿机制，墨西哥为其他国家的相关生态补偿研究提供了一个很好的案例（中国21世纪议程管理中心，2012）。
欧美国家同样在自然保护区生态补偿方面开展了大量的工作。德国和美国就是世界上最早提出和建立自然保护区环境政策的国家。在20世纪70年代，补偿法则（Compensation Principle）的提出形成了一套系统的环境影响评价体系。随后，德国和美国分别又颁布了《缓和法则》（Mitigation Principle）和《清洁水法》（Clean Water Act）（中
国21世纪议程管理中心，2012），作为对森林和流域生态补偿的政策完善。荷兰的高速公路计划也是欧洲开展最早的自然保护区生态补偿计划之一。由于高速公路对动植物栖息地存在严重的干扰，在空间上的隔绝作用减少了物种内的基因交流，而其伴随的噪音与大气污染同时也导致动物栖息地环境的损失和退化。其具体的措施包括：建设隔音墙、建设针对动物的‚过街天桥‛和地下通道、扩大桥段等等。同时，对于那些已经出现的物种或环境危机，荷兰政府将设立保护基金并在小规模内征收补偿费。
国内的生态补偿工作始于20世纪90年代初。中国生态补偿机制与政策研究课题组将国内生态补偿的实践工作概括为三个方面：“一是由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索实践；三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与”。国内生态补偿实践工作大多集中在一些工程项目上，缺乏系统性。另外，国内生态补偿还存在偏重污染防治轻改善民生；偏重事后治理而非事前预防；偏重项目前期开展，对执行过程的监督和绩效评估的反馈不足等问题，总体来说还处在初步发展阶段。
2001年，我国在24个国家级自然保护区设立的森林生态效益补助基金试点，有效推动了自然保护区生态补偿的发展（闵庆文等，2007）；近年来，我国许多地方政府在许多自然保护区实施生态补偿，如三江源地区、西双版纳等。实践活动的开展促进了生态补偿理论的创新，理论的创新又进一步促进实践的进行，为我国的自然保护区的生态补偿提供了良好的理论和实践指导。
2.3.4 我国自然保护区生态补偿存在的问题及解决对策
目前我国的自然保护区的生态补偿的实践尚处于起步阶段，许多制度和理论上处于研究阶段，还不成熟，主要存在以下问题：第一，自然保护区生态补偿缺乏独立性，目前我国生态补偿的依附于资源环境补偿制度，没有形成具有自身特色和操作规范的自然保护区生态补偿的专门的制度体系；第二，补偿资金投入不足，自然保护生态补偿资金主要靠纵向的政府投入，造成政府财务压力过大，同时资金投入不足，不能保障生态补偿的资金；第三，补偿方式较为单一，政府为主导的方式造成了补偿方式较为单一，民间及社会资金进入不了补偿范围。
针对我国自然保护区存在的问题，可从以下几个方面予以改善：首先，完善自然保护区生态补偿制度，对生态补偿的主客体、补偿标准、补偿资金的管理等进行规定，保障生态补偿的进行；其次，努力拓宽生态补偿资金来源渠道，综合考虑吸引国内外资金，建立碳税制度，实施地区间碳平衡机制；再次，转变政府职能，在生态补偿中逐渐从利益相关者的身份转变为监督者和规则制定者身份。
3 山东省自然保护区生态补偿案例研究 3.1南四湖省级自然保护区生态补偿研究 3.1.1 南四湖自然保护区概况
南四湖系微山湖、昭阳湖、独山湖、南阳湖4个相贯通湖泊的总称，属淮河流域泗水系，位于山东省济宁市微山县、任城区、鱼台县境内。南四湖属我国淮河以北地区面积最大，结构完整，保存较好的内陆大型淡水草型湖泊，占山东省淡水面积的47%，是我国十大淡水湖泊之一。南四湖的入湖河道有53条，出湖有河流3条，其汇水流域包括山东、江苏、河南、安徽四省32个县市（区），湖区面积1266. km2。
南四湖保护区规划面积1275km2，是由湖泊湿地、岛屿、相邻水田及集水面山林组成的自然综合体及其生态系统。南四湖湿地生态系统典型，生物多样性丰富，自然景观独特，具有很高的保护价值和科研价值；南四湖是重要的水资源调蓄地，是鸟类重要的栖息地和迁徙驿站，同时也是国家南水北调东线工程的重要调水区。主要保护对象是以湿地生态系统为主的自然保护区。
南四湖的水生态保护与修复一直是地方政府环境开发与保护中的重要工作。1988年山东省人民政府公布了《南四湖水污染防治管理办法》，是南四湖水生态保护与修复的第一个地方文件。1994年1月，山东省第八届人大常委会通过了《山东省南四湖流域水污染防治条例》。随着国家南水北调工程的实施，山东省人民代表大会于2006
年1l月30日颁布了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》。在这些地方政策法规中，南四湖水生态保护与修复补偿方案也呈现出政策内容差异化和补偿方案多样化的特点。
国家环保总局2007年颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出，“采取资金、技术援助和经贸合作等措施．支持上游地区开展生态保护和污染防治工作⋯⋯”但从南四湖水生态保护与修复补偿现有方案分析，不管是资金支持、技术援助，还是监督管理，多侧重事后治理，“谁破坏、谁恢复，谁排污、谁付费”这样的理念突出，而基于事前保护的“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿”的水生态保护与修复补偿不足。现有的生态补偿方案没有体现出“预防为主”的生态环境保护的基本理念，没有涵盖对有目的地改善、维持或增强水资源生态系统的生态功能，而使经济社会发展受到限制、遭受损失的正外部行为进行补偿．不利于人们自觉进行水资源保护和人与自然和谐相处良性互动关系的建立。 3.1.2 生态补偿的主体和对象
自然保护区的主要利益方：各级政府、保护区管理机构、企业与旅游公司、当地居民和游客。南四湖自然保护区具有一定的特殊性，由于历史遗留问题，自然保护区内有大量应该搬迁而没有搬迁的渔民，没有合理的生态补偿很难搬迁，导致保护区难以规范化管理。
考虑到南四湖自然保护区的特殊性，南四湖自然保护区的补偿主体应该以省级财政为主，实现财政适当配套，积极争取国家补偿。生
态补偿应该对保护区建设（含移民搬迁）、保护区管理巡护和对当地经济发展的影响进行补偿，补偿对象是自然保护区管理局，并由管理局对移民搬迁和影响当地经济发展的乡镇进行下一级别的补偿。
自然保护区的游客可以通过购买门票等方式对自然保护区进行一定补偿，但目前南四湖自然保护区没有旅游收入，以后应该加强生态旅游资源的开发。另外，南四湖取水的企业，也应该逐步建立支付生态补偿金的制度。
为了确保南四湖水质，还需要对虽然处于对南四湖保护区之外，但处于南四湖流域的企业和政府建立生态补偿制度。根据生态补偿类型，可以分为从因污染治理受损者或生态环境建设者和输水区政府或水源涵养区政府或保护者两大类。具体主要包括：①补偿因污染治理而关停或搬迁有污水排放的项目；②补偿污染物减排量较大的污染治理项目；③补偿因提高污染物排放标准或实施严格的地方排放标准．而实施“深度处理工程”、“再提高工程”和中水回用的工业企业；④补偿因退耕还湿造成耕地面积减少的农民；(新建或扩建的污水处理厂和垃圾处理厂；⑥支持区域、流域及人工湿地等综合治理项目；⑦支持治污技术先进、有重要示范和推广价值的污染治理项目；⑧支持南四湖地区开展上下游协议补偿。 3.1.3 补偿标准
生态补偿标准应该合理考虑国家的经济发展水平和其对生态效益的需求。由于生态补偿是经济性的，补偿标准须相当于生态保护的
机会成本，确保从事生态保护的单位和个人不仅有资金来源，而且可以得到与从事其他工作一样的利益，以调动全社会参与生态建设的积极性。
对南四湖自然保护区的生态补偿应该考虑保护区的建设成本、维护巡护成本和对经济发展的影响。补偿的数额一般应该低于自然保护区的生态效益。因为南四湖自然保护区的历史遗留问题，首先应该对建设成本进行补偿，支持进行移民搬迁工程和生态保护工程，然后对保护区的维护巡护成本进行补偿，最后在经费充足时对保护区的机会成本（对经济发展的影响）进行补偿。
通过调研，南四湖自然保护区1275km2，年维护巡护成本是150万（待核实），每平方公里仅0.118万，难以实现有效管护。目前作为一个省级保护区，省财政支持力度较小，日常经费主要由市财政解决，个别情况可以申请到国家项目支持，例如2006年申请到国家项目资金1000万，但多数年份没有。参考武汉市财政对省级湿地自然保护区分别以每年每亩25元、15元、10元的标准，对其核心区、缓冲区、实验区予以补偿。建议对南四湖自然保护区按照每亩10元的标准进行补偿，每年补偿1912.5万（1275*100*15*10），估计保护区将补偿统筹使用，用于保护的建设和巡护。
另外，对于南四湖流域的水生态保护与修复生态补偿标准宜采用核算与协商相结合的办法。通过核算，确定的补偿标准适用于政府管理．而协商的办法主要适用于市场补偿方式。协商补偿标准以核算补偿标准为基础，核算补偿标准以市场补偿额度为参考。具体在协商补
偿标准的过程中，可以将核算生态效应指标体系作为财政转移支付的参考依据。
3.2黄河三角洲国家级自然保护区生态补偿研究 3.2.1 黄河三角洲国家级自然保护区概况
黄河三角洲是我国面积最大、世界上温带季风型大陆性气候区域湿地生态系统形成最为年轻、保存最为完整、生态系统极具特色的滨海三角洲。黄三角保护区每年有大量的迁徙鸟类在这里越冬栖息和繁殖，素有“物种基因库”的美誉。由于湿地生态系统尚处于演变发展的初级阶段，土壤盐渍化强，植物生长所必需的矿质营养元素如氮、磷、钾等含量较少，光照时间长，水分极易蒸发，水资源短缺严重，生态系统非常脆弱，一旦遭受破坏，很难恢复。
黄河三角洲自然保护区面积15.3万hm2（其中核心区7.9万hm2，缓冲区1.1万hm2，实验区6.3万hm2），1990年经东营市人民政府批准建立，1991年升为省级自然保护区，1992年晋升为国家级自然保护区，保护区地处黄河入海口，位于山东省东北部的渤海之滨、黄河三角洲的中心城市、新兴的石油城市——东营市，地理坐标为东经118°33′～119°20′，北纬37°35′～38°12′之间，包括黄河入海口和1976年以前引洪的黄河故道两部分，设一千二、黄河口、大汶流三个管理站，其中陆地面积 82700公顷，潮间带面积38250公顷，低潮时负3米浅海面积32050公顷。
2013年10月24日，在第三届中国湿地文化节暨东营国际湿地保护
交流会议上，国际湿地公约组织负责人宣布，经国际湿地公约组织最新确定，包括山东黄河三角洲国家级自然保护区在内，中国的五个国家级自然保护区被正式列入国际重要湿地名录。
3.2.2 生态补偿的主体和对象
根据调研，山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局是东营市财政全额拨款的事业单位，人员工资由市财政拨款（2010-2013年拨款分别是316.4万、394.9万、409.7万、411.6万），国家财政和省财政对国家级保护区具有经费支持（2014年申请到中央财政林业补贴资金4000、山东区域发展基金770万等），自然保护区还可以通过生态旅游等途径筹集部分资金，日常经费较为充足，保护区基础设施经费、管理运行经费、管护经费有充分保障。因此生态补偿主要需要针对破坏者和开发者制定付费体制以及对具体的生态工程进行补偿。参考国外溢油基金会的先例，可以建立黄三角湿地生态系统管理基金，由黄三角湿地生态系统管理委员会制定章程，严格按照专款专用的要求来管理。
根据“谁开发，准治理”的原则，湿地资源是社会公共资源，任何人都不能无偿获得，更不能掠夺性地获取资源，甚至破坏生态环境，因此黄三角湿地生态系统管理委员会有权向那些油田公司、采砂公司、自来水公司、旅游公司、渔民、苇民、养殖户等收取各种承包费、生态补偿费等合理的费用。
黄河三角洲是属于国际重要湿地，对保护世界性候鸟具有重要意
义，应该争取国际湿地基金，用于保护区的保护工作。
3.2.3 补偿标准
山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局是东营市财政全额拨款的事业单位，日常经费较为充足，保护区基础设施经费、管理运行经费、管护经费有充分保障。但目前自然保护区仍有部分湿地存在破坏和退化现象，需要通过对生态工程进行经费补贴，促进黄河三角洲湿地生态修复和生态功能提升。生态工程所需经费应该根据工程实际情况进行申请。
山东黄河三角洲国家级自然保护区具有一定特殊性，油田建设等对湿地造成破坏的应该进行生态补偿（谁破坏，谁补偿）。依据生态功能价值损失量制定的补偿标准远高于依据市场价值损失量得出的补偿标准，分别是6599元／hm2和438l元／hm2。（韩美 等，2012）。
4 山东省自然保护区生态补偿机制
如何确定补偿主体、补偿客体、补偿方式及补偿额度，是建立生态补偿机制的核心问题。根据国内外生态补偿的理论和实践进展，以及山东省自然保护区生态补偿的案例研究，确定山东省自然保护区生态补偿机制。
生态补偿的补偿主体是指在自然资源的开发利用过程中，由于产生了环境污染、景观破坏、生态失衡和生物多样性降低等外部不经济性，从而需要承担一定责任、提供补偿资源的组织或个人，如果主体不明确，则由政府来承担弥补损失的责任。
各级政府通过制定优惠政策、下放部分权利、从政府财政提供资金等形式，以及向损害环境和消费自然资源的企业（如化工厂、石灰厂、水泥厂、造纸厂等）、组织、个人等收缴生态环境保护税费，为生态补偿提供支持；金融机构通过向补偿客体提供优惠贷款，或者向补偿地区直接投资，以促进受偿地区的经济发展，修复遭受破坏的环境，并有足够的资金进一步保护和加强环境建设；民间组织和环保社团通过宣传生态保护意识提高民众对保护生态环境的重要性的认识，普及环保知识，在此基础上呼吁民众以自觉捐款等形式为生态保护和生态补偿筹集人力资源、物力资源以及生态补偿资金；国际组织如联合国环境署、世界银行、边界银行、亚洲银行等官方国际组织和世界野生动物保护基金会等民间国际组织，可以直接对受补偿地区或群体进行补偿，也可通过政府补偿机构或民间补偿组织，进行间接补偿 (洪尚群 等, 2002; 杜群, 2005)。
具体到自然保护区生态，补偿的主体应该是保护区的上级部门或其委托的组织结构。例如国家级自然保护区的补偿主体应该是国家环保部或其设立的组织结构，省级自然保护区的补偿主体应该是省环保厅或其委托的组织结构。
生态补偿的补偿客体是指遭受自然资源破坏、消耗的地区，或因自然环境破坏而导致其生存状况或生活水平等下降的组织或个人，或者在保护自然环境、促进环境发展等方面做出贡献的组织或个人。补偿客体是多样化的，所有致力于环境保护的地方政府、组织、社团、个人以及生态环境遭到破坏地区的政府、个人等都可作为生态补偿的客体，接受来自于补偿主体的补偿 (杜群, 2005; 杜群和张萌, 2006)。
具体到自然保护区生态，补偿的客体应该是自然保护区管理部门、自然保护区当地政府和自然保护区当地群众。
4.3 补偿方式和模式
生态补偿的补偿方式是指补偿主体对补偿受体提供生态补偿所运用的手段、方法和过程。目前国内外最常用的补偿方式是资金补偿(Financial compensation)，这也是最迫切急需的补偿方式 (洪尚群 等, 2002)。将生态补偿主体提供的财政转移资金、生态补偿税费等用于雇用相应的人力资源以及购买环境保护所需要的工具、仪器等，为环境保护组织或个人支付酬金，以此为减少环境破坏、提高环保意识、促进环境发展等提供财政基础 (洪尚群 等, 2002; 刑丽, 2005)。资金补偿的主要来源包括生态补偿备用金、生态补偿税费、政府补偿、优惠贷款、生态补偿基金、生态彩票、国外贷款和异地生态补偿基金等 (毛显强 等, 2002; 洪尚群 等, 2002; 刑丽, 2005; 曹明德, 2006)。
补偿主体也可通过向补偿受体地区提供环境保护所需的基本物
质资料（如生产工具、环保仪器等）、人力资源和土地资源等(Cuperus et al., 2001)，作为物质补偿(Goods compensation)手段，解决补偿客体部分的生产要素和生活要素，改善补偿地区或群体的生活状况，增强生产能力 (Cuperus et al., 2001; 洪尚群 等, 2002)；为环保组织或个人提供宣传资料、宣传工具等，增强其环境保护的信念，激励其继续深入开展环保活动。
作为环境保护的主导者，上级政府通过适当的权力下放，向补偿受体地区提供政策补偿(Policy compensation)，赋予基层政府具有能够更为主动灵活地制定各种优惠政策等方面的权力，使受补偿地区依靠这些优惠政策能够有效地促进环境的保护与发展，并为筹集环境保护所需要的人力资源、资金资源等提供方便 (洪尚群 等, 2002; 王翠然 等, 2006)。对于环境破坏严重、经济相对落后的地区来说，上级政府能够给与充分的政策补偿是十分重要的，这直接关系到环保资金的筹集与有效使用等方面的问题 (洪尚群 等, 2002)。
补偿主体通过开展技术和教育服务，作为一种补偿手段向受补偿地区或群体普及环保知识、宣传环保意识，使资源使用者和环境破坏者充分认识到自然环境的重要性，并向受补偿地区或群体输送各类专业人才，提供无偿技术咨询和指导，培养(训) 受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，提高补偿客体的生产技能、技术含量、环保常识、环保动力和管理组织水平 (Cuperus et al., 1996; Cuperus et al., 1999; Cuperus et al., 2001; 杜群, 2005)。
尽管现在生态补偿以资金补偿为主，但是真正以环境保护为目标
的生态补偿应该首先是考虑实物补偿，或者是通过加强与环境破坏地区生态服务相似的地区的生态质量来补偿，以避免整体生态服务衰退，其次才考虑以经济手段来进行补偿 (Cuperus et al., 1996; Cuperus et al., 1999; Cuperus et al., 2001; Cuperus et al., 2002)。随着人类环保意识的逐渐增强，环境保护的政策与机制的不断健全，最终将会实现以实物补偿为主资金补偿为辅的环境友好型(Environmental-friendly)补偿机制。
自然保护区的主要利益相关方为：各级政府、保护区管理机构、相关企业、当地居民和游客。考虑到自然保护区的公共物品属性，其生态服务价值为区域所共享，其生态补偿应以政府财政资金为主，生态补偿流程图见图4-1。
生态补偿标准宜按照高、中、低三个方案进行设置，其中高方案统筹考虑完整的生态补偿要素，低方案主要考虑近期需优先保障和便于实施的生态补偿要素。在生态补偿初期首先应该首先按照低方案确定生态补偿标准，即优先考虑自然保护区监测巡护（含设备购置）和保护工程建设。补偿资金分为‚生态补偿基本资金‛和‚保护工程资金‛两部分。生态补偿基本资金具有统一性，同一类型、同一级别的保护区的生态补偿基本资金标准相同，通过设置补偿系数，使不同类型、不同级别的保护区域的补偿额度具有可比性。保护工程资金主要考虑差异性，每年根据各个保护区生态工程建设的紧迫性和预期成效进行评审确定。
图4-1 国家级和省级自然保护区生态补偿示意图
待资金充裕和条件成熟，再对自然保护区居民民生和经济发展的机会成本进行补偿，居民民生补偿资金由省财政行政主管部门按照自然保护区给区域产生的生态效益按年度拨付给各市财政，市财政用于保护区当地民生建设，可以用于支付居民的医疗、养老等社会保险的个人应缴部分。
4.4 补偿资金分配
生态补偿方案的设计应统筹考虑差异性与统一性，补偿资金分为“生态补偿基本资金”和“保护工程资金”两部分。生态补偿基本资金具有统一性，同一类型、同一级别的保护区的生态补偿基本资金标准相同，通过设置补偿系数，使不同类型、不同级别的保护区域的补偿额度具有可比性。保护工程资金主要考虑差异性，每年根据各个保护区生态工程建设的紧迫性和预期成效进行评审确定。
生态补偿基本资金根据各个自然保护区补偿当量按照比例分配。首先根据各个保护区的总面积、核心区面积、类型和级别，制定各自然保护区的“基本补偿当量A”。A长期稳定方便计算，每年的补偿当量B=A*C*D。C为保护成效系数（根据考核结果确定），D为上年度资金使用效率。假设生态补偿总资金为Z，每个保护区的补偿资金Mi可以通过如下公式计算获得： M