摘 要 自2001年我国就开始行政审批制度改革，到目前已经有14年了，多年来行政审批制度改革的步伐从未停歇，尤其是2012年以来，政府不断加大简政放权力度，改革的势头势不可挡。环保部门也紧紧跟随行政审批改革的脚步，对自身的审批事项进行清理和调整，但是基于环境问题的公共性等问题，本文认为环境领域的审批制度改革应当有其自身的特殊性，环保部门应当明确自己的职责和地位，认真做好权力清理和后续监管工作。 关键词 环境 行政审批 放权 监管 作者简介：于晓婷，武汉大学法学院研究生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-144-02 一、我国行政审批改革的背景 2001年10月国务院召开行政审批制度改革工作会议决定开展行政审批制度改革，并出台《关于行政审批制度改革工作的实施意见》各级政府工作部门积极清理对本部门的行政权力，规范行政权力运行。国务院行政审批制度改革领导小组将行政审批定义为行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等 。 行政审批比行政许可的范围更广泛，除了许可事项外，还有批准、确认、登记、备案等具体行政行为。行政许可法对行政许可进行严格的规范，那么实践中大量非行政许可的行政审批事项是否有法律规定呢？“法无明文规定不得任意行政” 行政机关行使行政审批权时如果没有明确的法律规定，缺乏相应的权限范围和程序性规定必然会导致权力的行使无度，容易导致权力滥用和滋生腐败等问题。 为了防止行政权力的过于膨胀规范行政权力的运行，政府工作部门积极开展行政审批制度改革，仅2013年一年就取消和下放行政审批事项达9次之多。环境保护部门也紧跟政府行政审批制度改革的浪潮，对本部门的行政权力进行规范和清理，但是基于环境公共产品的有限性和环境问题的公益性，环境领域的行政审批改革应当有其自身的特殊性。 二、环境行政审批改革的过程和特点 2002-2015年国务院进行的十多次行政审批改革均涉及环境保护事项。2002年《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》共取消了789项行政审批项目，其中环保领域的事项有7件，这是此后历次改革中取消项目最多的一次，2003-2004年取消和调整的项目基本上控制在7、8项左右，2007-2015年数量逐渐变少，一般在3项以下。行政审批制度改革14年里，环境保护领域的行政审批权力不断进行规范和调整。总结历次改革过程有如下几个特点： 一是环保领域行政审批调整的方式多样化。从2002年第一批行政审批改革中只对行政权力做出取消的决定，接下来进行笼统的调整，到后来向改变管理方式、下放、合并以及转为后置审批等多种方式转变。 二是环保审批项目设定所依据的法律文件效力不等。2002- 2004年审批项目设定的依据普遍存在法律效力偏低的情况。这期间的环境类行政审批事项所依据的规范性文件效力层次低，有的根本没有达到部门规章的效力。2007年之后调整的项目设定所依据的法律效力较高，涉及《自然保护区条例》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《危险废物经营许可证管理办法》以及国务院的决定等，在对部门的规章、规定和红头文件进行清理的基础上，开始深入到对国务院的行政法规，决定和命令的清理，甚至对环境保护基本法律中的事项进行清理，体现了行政审批改革的纵向深入。 三是从环境行政审批改革的对象来看，2002-2004年取消和调整的项目类型主要是非许可类的行政审批事项，并且可以通过制定行业技术标准和规范进行行业内部的管理。2010年取消环境影响评价工程师资格登记，相应从业主体的登记备案完全可以通过行业协会进行管理。2012-2014年取消的事项主要涉及进入自然保护区的审批，放宽了对自然保护区的开放程度。2012年下放的事项主要集中在环境影响评价文件的审批，危险废物经营许可证和辐射安全许可证的核发，这些都属于涉及公共环境安全，可能对环境造成影响的事项，需要有环保部门进行严格监管和特许经营。2014年又将省环保部门负责的危险废物经营许可和环保部负责的民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验单位许可证核发由前置审批转为后置审批，放宽了对前期准入机制的限制，体现了环保部门放权的趋势。 三、环境行政审批改革应当考虑的问题 环境资源开发利用行为是典型的负外部性行为，在自然状态下每个理性的经济人都希望自己可以从公共环境中获取最大的利益而不需要承担环境破坏带来的损失，因为获益属于个人而损失是共担的，如果对人们的开发利用行为不加限制，结果就使公共环境遭到严重破坏达到难以利用的程度，最终每个人都无法从环境中获益，形成哈丁所说的“公地悲剧”。除了对环境的无节制破坏之外，由于资源总量的有限性和人们欲望的无止境，每个人都想争夺更多的资源扩大自己的经营规模，获得更多的利益，所以可能会产生资源的抢夺甚至引发战争等一系列矛盾纠纷。为了避免这些矛盾的产生，公民把自己的一部分权力让渡出来形成一个管理机关，由他们统一分配资源，管理和规范人们的行为，这就是政府的起源。因此在管理公共事务，处理公民纠纷时，政府发挥了重大作用。环境作为公共事务寄希望于每个公民自觉维护恐怕不太可能，因此需要政府出面进行干涉和维护，政府为了保护公共环境，加强对开发利用和影响环境行为的管理力度，对环境事务进行干涉是正当合理的，从维护公共利益和保护环境的角度出发，环保部门为加强环境监管设置的行政审批事项是合理的。但是随着行政机关进行审批制度改革，政府不断转变职能由大政府项向有限政府服务型政府转变，环境行政审批改革之路应当如何走？顺应国务院行政审批改革的潮流，尽量放权激发市场活力？还是有所限制，做到有的放矢？ （一）放权的标准是什么，限制何在 行政审批改革的成效不能单纯以权力减少的数量作为衡量标准，改革的目的是放宽政府的权力，让政府成为有所为有所不为的服务型政府。放权首先要遵循合法的原则，下位法不得与上位法相抵触，下位法不得针对上位法未规定的事项做出规定，法律没有对某一事项设定行政审批，行政法规对其设定的，应当予以取消；对法律法规没有规定的行政审批事项，规章以及其他规范性法律文件设定行政审批的，应当予以取消。下位法不得在上位法规定的范围之外增加或者减损行政相对人的权利和义务。放权还要遵守合理的原则，凡是可以通过企业自主决定，市场竞争机制，行业自律管理和其他管理方式解决的事项不需要设定行政许可，已经设定的事项应当取消。对于符合行政许可设定的要求，需要政府加强监管和做出保留的事项，环保部研究下放审批权限，比如环保部门不断出台文件下放建设项目的环境影响评价审批权限，2009年环保部出台两个文件：一个是规定由该部门直接审批的建设项目环境影响评价文件，另一个是委托省级环保部门审批的建设项目。2013年环保部针对25个建设项目的审批事项再次做出下放审批权限的通知，并表示“下放环评审批权限的项目主要是基础设施类和环境影响较小的项目，而对产能过剩项目、存在较大环境风险、对生态影响突出项目的环评审批权限环保部将继续保留审批权” 。环保部门在放权时除了考虑合法性合理性之外，还应当重点衡量该权力事项的内容及其对环境的影响程度。 （二）取消的事项就不管了吗，是否要通过其他方式做好后续监管工作 环保部门在认真研究放权的同时要明确取消了环境审批权并不意味着完全放归市场竞争，环保部门仍然要通过提供服务和政府指导工作或者加强后续监管的方式对相应事项进行管理，从过去的事前监管和前置性审查改为事中和事后监管。比如2014年环保部取消了环境保护（污染治理）设施运营单位甲级资质认定，省环保部门取消环境污染治理设施运营乙级、临时资质的审批，不应再将持有“环境污染治理设施运营资质证书”作为服务提供者进入市场的条件，也不应再变相设置服务市场许可准入条件 。《行政许可法》只对“确定主体资格的事项”规定了设立行政许可，对企业其他资质资格的认定没有要求，政府取消对环保企业的市场准入条件的资格认定符合法律规定，也给予环保服务提供方和需求方提供一个公平平等的双向选择平台，但是环境保护和污染治理又是涉及公共环境的重要领域，如果放宽对环保服务企业的市场准入，是否会导致各种环保运营单位蜂拥涌入市场，市场中各种运营能力的企业良莠不齐，不利于环保产业的良性发展，一旦一些不具备环保设施运营能力的企业承担环境污染治理任务时没有达到治污效果给环境造成严重破坏时，环境治理的责任由谁承担？政府在取消审批权之后更需要加强对市场交易规则的监管力度，制定交易的程序和规则，使市场主体能够在规则的框架内有序进行市场公平竞争，另外可以建立企业环境信用评价体系，将对环境有影响的企业信息进行公开，公民可以从网上查询，对企业行为进行监督。 （三）下放之后的权力事项，为什么要下放，是否经过论证，下级环保部门能否及时做好权力无缝对接 环保部门在研究行政审批权力下放时应当进行事前审查和论证，可以引入第三方评估机构，对上级环保部门下放的权力事项进行评估，并对下级环保部门相应的权力能力进行调研和论证，确保被下放的审批权能够被合理消化和对接，比如2014年下放了医疗使用的I类放射源单位、制备正电子发射计算机断层扫描（PET）用放射性药物（自用）单位的辐射安全许可证核发，就需要对省级环保部门是否具备审查放射性安全检验的技术水平和审查能力进行考察。如果经过调研和评估发现下级环保部门尚不具备发放许可证的技术水平，则不能进行下放，比如对有些技术要求较高的项目需要环保部门进行监测的，如果环保部门缺乏相应的监测能力，也不能随意下放。环保领域具有科学技术性和损害后果的不确定性，因此在下放权力时需要做好专业论证和评估，不能跟随放权改革的潮流，一味下放而不考虑下级环保部门的承受能力。下放之后上级环保部门还要加强管理，做好对下级环保部门的业务领导和指导工作，比如2013年环保部发文《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》，对于规范环境影响评价审批的监督管理做出具体规定，按照“谁审批、谁监管”原则，有审批权的环保部门或派出机构负责组织实施建设项目审批后的监督管理，建立环评信息共享机制，并加强对环评审批失职的责任追究力度。确保环境行政审批权下放后的规范高效运行。 注释： 《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》. 周佑勇.行政法原论（修订版）.中国方正出版社.2000年版.第56页. http：//news.sohu.com/20131211/n391590839.shtml. 《关于做好停止实施环境污染治理设施运行许可后续工作的通知》.
摘 要 自2001年我国就开始行政审批制度改革，到目前已经有14年了，多年来行政审批制度改革的步伐从未停歇，尤其是2012年以来，政府不断加大简政放权力度，改革的势头势不可挡。环保部门也紧紧跟随行政审批改革的脚步，对自身的审批事项进行清理和调整，但是基于环境问题的公共性等问题，本文认为环境领域的审批制度改革应当有其自身的特殊性，环保部门应当明确自己的职责和地位，认真做好权力清理和后续监管工作。 关键词 环境 行政审批 放权 监管 作者简介：于晓婷，武汉大学法学院研究生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-144-02 一、我国行政审批改革的背景 2001年10月国务院召开行政审批制度改革工作会议决定开展行政审批制度改革，并出台《关于行政审批制度改革工作的实施意见》各级政府工作部门积极清理对本部门的行政权力，规范行政权力运行。国务院行政审批制度改革领导小组将行政审批定义为行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等 。 行政审批比行政许可的范围更广泛，除了许可事项外，还有批准、确认、登记、备案等具体行政行为。行政许可法对行政许可进行严格的规范，那么实践中大量非行政许可的行政审批事项是否有法律规定呢？“法无明文规定不得任意行政” 行政机关行使行政审批权时如果没有明确的法律规定，缺乏相应的权限范围和程序性规定必然会导致权力的行使无度，容易导致权力滥用和滋生腐败等问题。 为了防止行政权力的过于膨胀规范行政权力的运行，政府工作部门积极开展行政审批制度改革，仅2013年一年就取消和下放行政审批事项达9次之多。环境保护部门也紧跟政府行政审批制度改革的浪潮，对本部门的行政权力进行规范和清理，但是基于环境公共产品的有限性和环境问题的公益性，环境领域的行政审批改革应当有其自身的特殊性。 二、环境行政审批改革的过程和特点 2002-2015年国务院进行的十多次行政审批改革均涉及环境保护事项。2002年《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》共取消了789项行政审批项目，其中环保领域的事项有7件，这是此后历次改革中取消项目最多的一次，2003-2004年取消和调整的项目基本上控制在7、8项左右，2007-2015年数量逐渐变少，一般在3项以下。行政审批制度改革14年里，环境保护领域的行政审批权力不断进行规范和调整。总结历次改革过程有如下几个特点： 一是环保领域行政审批调整的方式多样化。从2002年第一批行政审批改革中只对行政权力做出取消的决定，接下来进行笼统的调整，到后来向改变管理方式、下放、合并以及转为后置审批等多种方式转变。 二是环保审批项目设定所依据的法律文件效力不等。2002- 2004年审批项目设定的依据普遍存在法律效力偏低的情况。这期间的环境类行政审批事项所依据的规范性文件效力层次低，有的根本没有达到部门规章的效力。2007年之后调整的项目设定所依据的法律效力较高，涉及《自然保护区条例》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《危险废物经营许可证管理办法》以及国务院的决定等，在对部门的规章、规定和红头文件进行清理的基础上，开始深入到对国务院的行政法规，决定和命令的清理，甚至对环境保护基本法律中的事项进行清理，体现了行政审批改革的纵向深入。 三是从环境行政审批改革的对象来看，2002-2004年取消和调整的项目类型主要是非许可类的行政审批事项，并且可以通过制定行业技术标准和规范进行行业内部的管理。2010年取消环境影响评价工程师资格登记，相应从业主体的登记备案完全可以通过行业协会进行管理。2012-2014年取消的事项主要涉及进入自然保护区的审批，放宽了对自然保护区的开放程度。2012年下放的事项主要集中在环境影响评价文件的审批，危险废物经营许可证和辐射安全许可证的核发，这些都属于涉及公共环境安全，可能对环境造成影响的事项，需要有环保部门进行严格监管和特许经营。2014年又将省环保部门负责的危险废物经营许可和环保部负责的民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验单位许可证核发由前置审批转为后置审批，放宽了对前期准入机制的限制，体现了环保部门放权的趋势。 三、环境行政审批改革应当考虑的问题 环境资源开发利用行为是典型的负外部性行为，在自然状态下每个理性的经济人都希望自己可以从公共环境中获取最大的利益而不需要承担环境破坏带来的损失，因为获益属于个人而损失是共担的，如果对人们的开发利用行为不加限制，结果就使公共环境遭到严重破坏达到难以利用的程度，最终每个人都无法从环境中获益，形成哈丁所说的“公地悲剧”。除了对环境的无节制破坏之外，由于资源总量的有限性和人们欲望的无止境，每个人都想争夺更多的资源扩大自己的经营规模，获得更多的利益，所以可能会产生资源的抢夺甚至引发战争等一系列矛盾纠纷。为了避免这些矛盾的产生，公民把自己的一部分权力让渡出来形成一个管理机关，由他们统一分配资源，管理和规范人们的行为，这就是政府的起源。因此在管理公共事务，处理公民纠纷时，政府发挥了重大作用。环境作为公共事务寄希望于每个公民自觉维护恐怕不太可能，因此需要政府出面进行干涉和维护，政府为了保护公共环境，加强对开发利用和影响环境行为的管理力度，对环境事务进行干涉是正当合理的，从维护公共利益和保护环境的角度出发，环保部门为加强环境监管设置的行政审批事项是合理的。但是随着行政机关进行审批制度改革，政府不断转变职能由大政府项向有限政府服务型政府转变，环境行政审批改革之路应当如何走？顺应国务院行政审批改革的潮流，尽量放权激发市场活力？还是有所限制，做到有的放矢？ （一）放权的标准是什么，限制何在 行政审批改革的成效不能单纯以权力减少的数量作为衡量标准，改革的目的是放宽政府的权力，让政府成为有所为有所不为的服务型政府。放权首先要遵循合法的原则，下位法不得与上位法相抵触，下位法不得针对上位法未规定的事项做出规定，法律没有对某一事项设定行政审批，行政法规对其设定的，应当予以取消；对法律法规没有规定的行政审批事项，规章以及其他规范性法律文件设定行政审批的，应当予以取消。下位法不得在上位法规定的范围之外增加或者减损行政相对人的权利和义务。放权还要遵守合理的原则，凡是可以通过企业自主决定，市场竞争机制，行业自律管理和其他管理方式解决的事项不需要设定行政许可，已经设定的事项应当取消。对于符合行政许可设定的要求，需要政府加强监管和做出保留的事项，环保部研究下放审批权限，比如环保部门不断出台文件下放建设项目的环境影响评价审批权限，2009年环保部出台两个文件：一个是规定由该部门直接审批的建设项目环境影响评价文件，另一个是委托省级环保部门审批的建设项目。2013年环保部针对25个建设项目的审批事项再次做出下放审批权限的通知，并表示“下放环评审批权限的项目主要是基础设施类和环境影响较小的项目，而对产能过剩项目、存在较大环境风险、对生态影响突出项目的环评审批权限环保部将继续保留审批权” 。环保部门在放权时除了考虑合法性合理性之外，还应当重点衡量该权力事项的内容及其对环境的影响程度。 （二）取消的事项就不管了吗，是否要通过其他方式做好后续监管工作 环保部门在认真研究放权的同时要明确取消了环境审批权并不意味着完全放归市场竞争，环保部门仍然要通过提供服务和政府指导工作或者加强后续监管的方式对相应事项进行管理，从过去的事前监管和前置性审查改为事中和事后监管。比如2014年环保部取消了环境保护（污染治理）设施运营单位甲级资质认定，省环保部门取消环境污染治理设施运营乙级、临时资质的审批，不应再将持有“环境污染治理设施运营资质证书”作为服务提供者进入市场的条件，也不应再变相设置服务市场许可准入条件 。《行政许可法》只对“确定主体资格的事项”规定了设立行政许可，对企业其他资质资格的认定没有要求，政府取消对环保企业的市场准入条件的资格认定符合法律规定，也给予环保服务提供方和需求方提供一个公平平等的双向选择平台，但是环境保护和污染治理又是涉及公共环境的重要领域，如果放宽对环保服务企业的市场准入，是否会导致各种环保运营单位蜂拥涌入市场，市场中各种运营能力的企业良莠不齐，不利于环保产业的良性发展，一旦一些不具备环保设施运营能力的企业承担环境污染治理任务时没有达到治污效果给环境造成严重破坏时，环境治理的责任由谁承担？政府在取消审批权之后更需要加强对市场交易规则的监管力度，制定交易的程序和规则，使市场主体能够在规则的框架内有序进行市场公平竞争，另外可以建立企业环境信用评价体系，将对环境有影响的企业信息进行公开，公民可以从网上查询，对企业行为进行监督。 （三）下放之后的权力事项，为什么要下放，是否经过论证，下级环保部门能否及时做好权力无缝对接 环保部门在研究行政审批权力下放时应当进行事前审查和论证，可以引入第三方评估机构，对上级环保部门下放的权力事项进行评估，并对下级环保部门相应的权力能力进行调研和论证，确保被下放的审批权能够被合理消化和对接，比如2014年下放了医疗使用的I类放射源单位、制备正电子发射计算机断层扫描（PET）用放射性药物（自用）单位的辐射安全许可证核发，就需要对省级环保部门是否具备审查放射性安全检验的技术水平和审查能力进行考察。如果经过调研和评估发现下级环保部门尚不具备发放许可证的技术水平，则不能进行下放，比如对有些技术要求较高的项目需要环保部门进行监测的，如果环保部门缺乏相应的监测能力，也不能随意下放。环保领域具有科学技术性和损害后果的不确定性，因此在下放权力时需要做好专业论证和评估，不能跟随放权改革的潮流，一味下放而不考虑下级环保部门的承受能力。下放之后上级环保部门还要加强管理，做好对下级环保部门的业务领导和指导工作，比如2013年环保部发文《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》，对于规范环境影响评价审批的监督管理做出具体规定，按照“谁审批、谁监管”原则，有审批权的环保部门或派出机构负责组织实施建设项目审批后的监督管理，建立环评信息共享机制，并加强对环评审批失职的责任追究力度。确保环境行政审批权下放后的规范高效运行。 注释： 《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》. 周佑勇.行政法原论（修订版）.中国方正出版社.2000年版.第56页. http：//news.sohu.com/20131211/n391590839.shtml. 《关于做好停止实施环境污染治理设施运行许可后续工作的通知》.