职官制度
“职官”是古代文武百官的通称，早在4000多年前的夏代，随着阶级分化并产生国家机关，就开始设官分职，来治理国家和民众。中国古代从中央职官到地方职官，种类众多，官制体系庞杂，而且不同职官的设置和同一职官的名称，在不同朝代或同一朝代的各个时期演变嬗递，它反映了古代官僚制度在各个历史时期的特点，也反映了古代政治文化的某些特点。
第一节 宰相制度
宰相一词意为辅助君王、宰制万端。古代一般都把执掌朝政、统领百官的中枢职官泛称为宰相。宰相之称始于先秦，用以称谓政治权力和地位仅次于帝王的官僚。宰相位处“一人之下，万人之上”，既是君主的最高幕僚，又是百官的首长。类似的职务历代都有，但官称各有不同，人数也可少至一、二，多至十余，而且宰相并非都是当朝一品，有时四、五品官也可拜相。在中国古代职官制度史上，宰相无定称，无定职，无定员，因时而异。战国时代，封建的官僚体制已初具规模，各国先后设相职，统领百官。官名除称“相”外，也时也称作丞相、相邦、令尹等。战国以降，宰相制度经历了三个基本阶段，即秦汉的三公制、隋唐的三省制和明清的内阁制。
一、秦汉的三公制
秦始皇统一中国后，建立了中央集权的封建帝国，古代行政机构的框架大体形成。秦朝中央设丞相、太尉、御史大夫，为中央政府最高官员，并称三公，位同后世的宰相。其中丞相之职，“掌丞天子，助理万机”，是最高的行政长官。太尉是最高的军事长官。御史大夫为副丞相，既是皇帝的机要秘书长，又掌管朝廷内外监察，是全国最高的监察长官。
汉初官制因袭秦制，仍立丞相，与掌军事的太尉、掌监察的御史大夫并称“三公”，执掌朝政。秦与汉初的丞相，虽主持全国政事，但丞相须由皇帝任命，因此皇帝才是实际的最高行政首脑。汉武帝时，政事日渐繁杂，皇帝的侍从与随员大量增加，因皇帝宠任外戚与近臣，相权被逐渐削弱。汉武帝晚年，更把决事地
点由外廷移至内廷，尚书等皇帝身边的内朝官因有出入禁中之便，形成所谓的“内朝”。皇帝是内朝的领袖，尚书的权力日益扩大，丞相则逐渐变为听命于内朝的执行官，失去参与最高决策的权力。武帝死后，霍光就以“大司马大将军领尚书事”辅政数十年。
尚书在汉初本是宫中掌管章奏、图籍的小官，因在皇帝近侧，颇得宠任。随着决策权由外朝向内朝转移，权力甚大，再以大司马大将军来兼任，从而成为中央的重臣。西汉末，丞相改称大司徒，与大司马、大司空并称“三公”，东汉初仍设太尉、司徒、司空为“三公”。至此，三公的职权已有了很大变化，成了并无多少实权的挂名宰相。另一方面，尚书有审驳诏命、参议朝政与选署诛赏之权，加之正式成立尚书台，长官称尚书令，以尚书仆射为副职，尚书成为独立机关，名义上虽仍属少府，且尚书令官品不高，但实权已超过三公。《后汉书·王充王符仲长统传》称：“虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”李固说：“今陛下之已有尚书，如天之有北斗。斗为天喉舌。„„尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归”。①
尚书令本由士人充任，但有时也有以宦官充当的，称为中尚书令，或中书令，所以汉代的尚书令与中书令，是同职而异名。东汉时，作为皇帝侍从之官的中常侍一律由宦官担任，因在皇帝左右，掌传达诏令等事，所以权力颇大，成为新的内朝，可控制尚书台事，于是尚书与皇帝逐渐疏远，转变为行政机关，这是宰相制度在东汉的又一变迁。
二、隋唐宋元的三省制
隋唐建立了以三省六部为主体结构的中央官制。三省指的是尚书省、中书省和门下省。三省的建制和三省的重要职官始于魏晋。曹魏时，尚书台脱离少府，为最高行政机关，尚书令即是宰相，其副手尚书仆射为副相。魏晋时专设中书省，以取旨为职掌，即秉承皇帝旨意起草诏令，长官为中书令；又添设门下省，掌驳议，即审察诏令，同意者签署，不同意者驳回重议，长官为侍中。三省的职责分别为决策、审核和执行。三省的首长均为宰相，共议朝政，较之于秦汉，他们之间的权限和分工已趋明晰。 ①《后汉书·李杜列传》。
始于魏晋的三省制到隋唐时已成定制。隋代避隋文帝杨坚之父杨忠的名讳，改中书省为内史省，中书令改称内史令；门下省首长侍中泛称纳言，尚书省之名则相沿未改。隋仍实行三省分权，其长官都是宰相。
唐循隋制，以三省首长为宰相，对三省的职权作了调整。其一，由于李世民即位之前曾任尚书令，所以在他即位后，尚书令基本不再设置，而以尚书左、右仆射为尚书省首长。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部下辖四司。各部的职责为，吏部掌管官吏的任免、考课、升降、调动；兵部掌管武官的选用和兵籍、军械、军令；户部掌管土地、户籍、赋税、财政；刑部掌管司法、刑狱；礼部掌管朝廷礼仪、祭享、贡举、学校；工部掌管工程、水利、屯田、交通。尚书省作为执行政令的机构，其具体事务由六部分理。“六部”的名称，一直沿用到清末。
其二，中书省正式成为制定政令的机构，主官为中书令，次官为中书侍郎，下面的骨干官员为中书舍人。唐代诏敕多由中书舍人执笔撰写，故中书舍人有“文人之极任，朝廷之盛选”①②之说。
其三，门下省主官为侍中，次官为黄门侍郎，下面的骨干官员为给事中。给事中掌封驳之任，“封”指封还诏书而不行，“驳”指驳正诏书之缺失，从而形成门下省的审议制度。
其四，唐朝因中书令、侍中位高权重，皇帝为了制衡其权力，常差遣三品以下的官员参预宰相事务，为此给他们加上“参知政事”、“参议朝政”、“参预朝政”、“参议得失”等名号，或加上“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”等头衔，使其行使宰相职权。因此，唐代宰相并不限于三省的首长，通常少则数人，多则十余人。
其五，唐朝禁内的翰林学士本为文学侍从，既无官阶，也无实权，以后皇帝授予承旨拟撰重大诏令的职责，于是中书省内中书舍人的制诰之权被分解。唐朝凡由翰林学士所拟的诏令称“内制”，用白麻纸书写；由中书舍人所拟的诏令称“外制”，用黄麻纸书写。翰林学士因此被称为“内相”，其中以加上“翰林学士承旨”头衔者，权任尤重。
其六，由于中书与门下两省一主制定政令，一主审议政令，有时不免各执己②《通典·职官三》。
见，唐太宗时专设政事堂于门下省，侍中出席议政，而给事中仍有权封驳，政令的决定，由两省共同负责。唐玄宗开元年间，将政事堂改设于中书门下，又列吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房于其后，从此，政事堂由议政之所变为宰相机关。
其七，唐朝为避免决策失误，于中书、门下二省设讽谏之官，包括散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙，他们各分左、右，“左”属门下省，“右”属中书省，其职责为议论朝政得失，要求有失辄谏。
宋代加强中央集权，中央行政机构名义上三省并立，但三省长官“不预朝政”，成为虚衔，而且中书令、尚书令与门下省的侍中，也不常置，有时以他官兼领。宋代在三省之外另设宰相的办公机构于禁中，称为“政事堂”或“中书门下”，简称“中书”。真正的宰相是“同中书门下平章事”，简称“同平章事”。其下设“参知政事”，是为副相。宰相的名称在宋代大体有五次变化，例如北宋神宗时元丰改制，以尚书左仆射兼门下侍郎，或称“左相”，以尚书右仆射兼中书侍郎，或称“右相”，他们都是正宰相。又增设4名副宰相，分别为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。宋代掌管全国军务的最高机构是枢密院，以枢密使、枢密副使为其长官。在宋代，一般把副宰相与枢密院首脑称为“执政”，而把宰相与执政合称为“宰执”，共理朝政。宋代的宰相一般都没有与皇帝或同僚的议政之权，有事须以札子向皇帝请旨，由皇帝最后定夺，宰相听命执行，所以较之于唐代，宋代宰相在决策、军事、财政、用人诸方面的权力大为缩小。
元朝以中书省总理政务，枢密院执掌兵权，因袭宋代文武分权的体制。尚书省则废而不设，其职权归中书省，六部也改由中书省统辖，这样，中书省就成为全国最高的行政机关。元朝中书省长官为中书令，必以皇太子担任，为荣誉性虚衔，实际是以左右丞相、平章政事为宰相，下有左右丞、参知政事为副宰相。右丞相必以蒙古人充任。
三省制起始于魏晋，经隋、唐、宋演变至元，最高政务机关已由多元变为一元。
三、明清的内阁制
明初的职官设置承袭元朝，以中书省总领政务，以左右丞相为宰相，统辖六
部。洪武十三年(1380)，丞相吴惟庸以谋反罪被诛，朱元璋撤消中书省，废丞相，一切政务统归六部，由皇帝亲自辖制，传统的宰相制度从此废除。因政务繁杂，由皇帝一人日理万机，毕竟力不从心，于是朱元璋从翰林院选择官员为其阅看奏章，草拟诏旨，规定仅备顾问，并无实权。明成祖时，始命翰林院官员入值文渊阁，参预机务，因这一机构设在宫廷，故称内阁。仁宗、英宗以后，内阁权位日益提升，凡中外奏章，皆由内阁大学士先用小票墨书贴于疏面进呈皇帝，由皇帝批后交六部办理，称为“票拟”。内阁大学士“朝位班次，俱列六部之上”，① 号称“辅臣”。首席大学士称“元辅”或“首辅”，权力最重。尽管内阁大学士类似于过去的宰相，但仍与宰相有所差别。一方面，执行政务的六部不是内阁的下属部门，因此内阁不是正式的最高执行机构；另一方面，宣宗、英宗以后，皇帝深居内宫，内阁难于与其面议朝政，而要受制于司礼监秉笔太监的批红。加之皇帝荒怠政事，宦官擅权，宦官多通过司礼监与外廷往来，内阁之权被内臣侵夺，司礼监因此得到“太上内阁”之称。
清代仍设内阁大学士，不设丞相。乾隆时以三殿三阁为定制，即保和殿、文华殿、武英殿、体仁阁、文渊阁、东阁。三殿三阁总称内阁，内阁中所设大学士，加殿阁头衔，满汉各半。仿明朝制度，规定凡各处官员所呈奏章，先由内阁代拟批旨，再呈皇帝审处，皇帝的诏令，由内阁下达六部执行。
清初在内阁大学士之外又设议政王大臣数人，均为满人，凡军国重务，都交其议奏。雍正时用兵西北，为加强皇权，始设军机房。雍正十年（1732）正式改称办理军机处，简称军机处，任命满汉亲信为军机大臣，每日晋见皇帝，草拟和转达皇帝旨意，处置军国要务。《清史稿·军机大臣年表序》称：“军国大计，无不总揽，自雍乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣。”尽管军机处不是正式官署，但皇帝实际通过军机处总揽军国大政。政务中心移归军机处后，内阁依然存在，但已无实权，大学士成为文臣的荣誉称号。乾隆后期，取消了议政王大臣会议，内阁已形同虚设，皇帝更加独断专行。军机处的设立与运作，一方面在于提高行政效率和确保机密，一方面在于削弱群臣议政的权力，使皇权专制达到顶峰。
①《续文献通考》卷52《宰相》。
第二节 监察制度
监察意为监视和督察。监察组织的职能是监督各级机关和官员的工作，检察违法失职的机关和官员，施行检举纠劾。监察官制的确立和监察组织的制度化，始于秦汉，沿续2000多年，这是中国古代官制的又一特点。
一、御史制
御史在战国时期本是职掌文书及记事的官吏。秦统一全国后，御史除秘书职能外，又赋予其监察职能，地位仅次于丞相。秦朝以御史大夫为御史之长，其下设有御史中丞、侍御史、监御史等，专司监察，不仅在内廷中监督百官，而且派监御史到各地监察郡县，基本形成了从中央到地方的监察系统。
汉代中央设置御史府，为最高监察机构，首脑为御史大夫，统辖各级御史，监察考核百官，并可监督丞相。其副手为御史中丞，简称中丞，为御史府中从事实际工作的主干官员，一方面在殿中掌秘书和图籍，一方面有双重监察的职权，既“内领侍御史”，“外督部刺史”，又有举劾违法官员的权力。汉武帝时将全国划为13个监察区，称“刺史部”，后又以“州”为名，每个州设刺史一员，以中央监察官的身份，监察地方官员。刺史在地方上监察范围广，实权很大。东汉中期以后，州由监察区演变为行政区，州刺史也转变为地方长官，改称州牧。
两晋南北朝仍设御史台，以御史中丞为其长官，唯北魏称御史中尉。御史台监察百官，权限很大，所谓“自皇太子以下，无所不纠”。① 对于地方监察，虽未设固定机构，但仍不定期派遣巡御史到各地巡视监管。
二、台院制
唐代继承前代监察组织的优点，监察机构分工明确，编制扩充。唐代以御史台为最高监察部门，由御史大夫主持台务，御史中丞为其副。御史台下设三院：一为台院，由侍御史6人组成，职责为纠察百官，弹劾不法，并参与大理寺审理大案；二为殿院，由殿中侍御史9人组成，职责为维持朝会典礼时官员纪律；三为察院，由监察御史15人组成，职责为监察地方官吏。唐代以“道”为监察区，初分10道，后分为15道，每道设监察御史1人，后又改称为按察使、采访处置①《通典·职官六》。
使、观察处置使等，其职权范围与汉代刺史相似，巡按州县，纠劾百官，在地方有很大的权威。
唐代监察制度的又一特点是发展了谏官制度，前述给事中、左右散骑、谏议、拾遗、补阙等谏官，分别集中于中书、门下两省。其职责为驳正政令之违失，“凡发令举事，有不便于时，不合于道者，小者上封，大者廷诤”。②①唐代的谏官制度，对于政令之纠误、法纪之遵行，曾起过积极作用。
宋、元承唐代台院制而略加更改。宋代以御史中丞为台长，侍御史为其副，负责监察中央官员，肃正朝廷纪纲，但不监察地方，地方官吏主要由地方的通判、转运使进行监察。宋代也重视谏官，专门从门下省分出一个谏院，为中央的独立机构之一，以左、右谏议大夫为长官，加上门下省之下的给事中，合称“给谏”。宋代由于谏官不得兼纠弹，而御史又可兼谏职，造成“言察相混”的现象，开后世台、谏合一的开河。宋代的给谏在政治生活中的实际作用，已不如唐代。至元代以后，谏官谏诤君王、匡正得失的功能，随君主独裁的加强而日渐丧失。强化地方的监察是元代监察制度的一大特色。元代将全国划分为22个监察区，称为“道”，又以行御史台为中央派出机构，分驻江南和西北。各道的监察官和行御史台的御史，组成严密的监察网，实施对地方的监察。
三、都察院制
明清的监察制度随中央集权的进一步强化而臻于严密。明代由过去的台院制演变为都察院制，中央监察机构由都察院和六科都给事中两部分组成。都察院“主纠察内外百司之官”，设左、右都御史为正职，左、右副都御史和左、右佥都御史为副职。六科都给事中为明代新创，由给事中负责审查六部的上奏，若有不妥，即行驳回。明代地方性监察官有两种，一为由中央派住地方的监察御史，共110人，分13道巡视，考察、举劾地方官，“大事奏裁，小事立断”，品阶不高，权力极大。一为常驻各省的按察使，既是主持行政的地方大员，又履行监察地方的职责。
清朝仍以都察院为全国最高监察机构。六科给事中并入都察院，以左都御史、右副都御史为正副长官，满汉各一人，下辖六科15道，清末随省区增加，增至①《旧唐书·白居易传》。
23道。科设六科给事中掌谏言，道设监察御史掌稽察，合称“科道”。科道的主要职能是监察行政、考核官吏、弹劾官吏、稽核大案、检查会计，至于当廷谏诤的职能，已丧失殆尽。
综上所述，监察制度在历代政治生活中起着重要作用，2000多年来，朝代更迭频繁，政坛风云变幻，监察制度也演变嬗递，但监察组织所具有的整饬吏治、检举不法、维护纲纪、巩固君权的功能，为历代统治者所重视。监察官作为君主之耳目，一般品秩不高，但位卑而权重。在古代庞杂的官僚体系中，监察官以其集弹劾、谏诤、司法、巡视诸权于一身而受人瞩目。
第三节 地方官制
中国疆域辽阔，地方官与京官相比，在官员总数中占多数。古代也按行政划分级设官治理，最基层的行政机构是县。由于各朝行政区划的建置时有变化，所以地方官的设置及其官称也随之演变。
一、秦汉两晋南北朝地方官制
秦统一中国后，废封国，分全国为36郡，后增至40多郡，下设县。郡的长官称郡守。县有大、小之分，凡万户以上的县，其长官称县令，万户以下的县则称县长。郡县长官下有郡丞、县丞为其辅佐，又有郡尉、县尉分掌地方军事和治安。
汉代地方长官沿秦制设郡守和县令两级，在京师设京兆尹、左冯(ping)翊、右扶风三种官职，合称“三辅”，地位同于郡守。汉武帝时，设十三部（州）刺史，为监察区，以后部（州）刺史的权力不断扩张，除掌监察外兼管民政和军事。汉末刺史改称“州牧”，13州成为事实上的行政区。
由东汉末形成的县令、郡守、州牧三级地方长官制，通行于魏晋南北朝时期。东晋以后，北方因战乱导致士族及流民移居江南，政府为安置他们而划出区域，称侨州、侨郡和侨县。州郡越划越多，越分越小，出现一州辖二郡，一郡辖二县的状况，行政机构也因此重叠，有的州郡徒有虚名，所谓“十羊九牧”正是对此现象的形容，这就引发了隋初的官制改革。
二、隋唐宋地方官制
隋将州、郡合并，地方官制改为州、县二级，以州直接统县。州设刺史，县设县令。隋后期又改州为郡，郡的行政长官称太守。
唐前期仍实行州(府) 、县二级地方官制。州的长官为刺史，刺史之下有别驾、长史、司马、录事参军等官。录事参军统领司功、司仓、司户、司法、司兵、司曹等曹参军，其职能与中央六部对应，负责处理地方具体政务。县的长官统称县令，其下有县丞、县尉、主簿等官。
唐代的首都长安和陪都洛阳设府，长官为牧，牧一般由亲王挂名遥领，实际政务由府尹主持。
唐代设道，本如汉初设州，起初只是监察区，唐中后期则演变为行政区，从而形成道、州、县三级制。唐代曾在边镇地区设都督府，具有大军区的性质，长官为都督，后称节度使。安史乱起，出于战争需要，节度使制度行于内地。节度使不仅领兵，又兼任州刺史，兼理民政，成为权势尤重的地方大员。中唐以后，节度使的辖区也称道，节度使总揽数州军、政、民、财之权，不服朝廷之命，传位于子或部下，从而形成藩镇割据的局面。
宋初地方官制为州、县二级，宋太宗以后发展为路、州、县三级地方官制。 宋代最基层的地方政区是县，设知县为其长官。所以称“知”，是因为宋代加强中央集权，多派京官以本官职衔去掌管一县政务，故称“知某县事”。县以上是州，州的行政大官也由中央委派朝臣担任，称“知某州事”，简称“知州”。与州同级的还有设于首都及重要州郡的府，长官为府尹或知府。州之上为路，路大体相当于唐代的道。宋代吸取唐代节度使因诸权集于一身而演为割据势力的教训，每路设置四个机构，分别是掌管军事和民政的经略安抚司，又称“帅司”，长官为经略安抚使；掌管钱粮征收和谷物转运的转运司，又称“漕司”，长官为转运使；掌管司法、刑狱、监察的提点刑狱司，又称“宪司”，长官为提点刑狱公事；掌管贷放钱谷和茶盐产销专卖的提举常平司，又称“仓司”，长官为提举常平司。上述四个机构简称“帅、漕、宪、仓”。宋代将地方权力分解，一方面避免了权力的过分集中，一方面也造成冗员过多而相互推诿的弊端。
三、元明清地方官制
元代把全国划为10个行省，以行中书省为中央派驻行省的机构，后因行省成为地方最高一级的行政机构，于是行省长官成为地方的高级官员，其官名同中央官称大致相同，称丞相、平章、左右丞、参知政事等。行省之下为路、府(州) 、县三级，长官分别为总管、知府（知州）、县尹。又在地方三级政区的原有长官外，另设一名达鲁花赤。达鲁花赤在蒙语中意为镇压者、制裁者或掌印者，照例由蒙古人担任，通常是各地的真正掌权者。
明代地方行政为省、府（州）、县三级。省的长官为左、右布政使，一省之中，布政使司是最高行政机构，主管民政和财政。同时还设提刑按察使司，掌管司法刑狱，以提刑按察使为长官。设都指挥使司，掌管一省军事，长官为都指挥使。三个机构合称“三司”，三权分立，共治一省，以防专权。省下设府，长官为知府。府下设县，长官为知县。明代的州分为两种，一种与府同级，直属布政使司，叫直隶州，下辖县；另一种与县同级，由府统辖，叫散州或属州。其长官都称知州。
清代一级地方政区为省，康熙时全国共18省，至光绪时增至23省。地方行政机构分为省、府(州、厅) 、县三级。省的最高长官为总督、巡抚，总督一般管辖1至3省，总揽辖区内行政、军事、监察大权，又称制军、制宪、制台等。巡抚主管一省军政刑狱，又称抚台、抚军、中丞等。布政使、按察使为督、抚属官，并称“两司”。布政使掌一省财赋，简称藩台、藩司；按察使掌一省司法和监察，别称臬司。乾隆时期又专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府、州，成为省和府州之间的行政长官，叫作道员或道台。府（州）、县一级长官的官称与明朝相同。
第四节 古代官制的特点与官僚的政治人格
中国自秦统一全国至清朝灭亡，王朝帝国体制的延续达2000余年。其间，完备的官僚制度和庞大的官僚体系，对于君主专制集权的运作起了有效的作用。另一方面，君主专制集权既赋予古代官制以鲜明的特点，又塑造了官僚的政治人格。
一、文官制度的实施
中国地广人众，主要靠文官体系来维持国家机器的运转和对民众的治理，文官体系在历史上曾经担任了重要角色。
早在春秋战国时代，不少诸侯国为在列国纷争中增强国力，纷纷改革内政，以建立有效的治理机构，其中官分文武，并依靠文官执行政务已是各国的普遍现象。及至秦朝，文官制度已基本完备。汉朝以降，随着察举制、九品中正制和科举制的实施，使各地受过教育的文士经推荐或考核进入各级政府。在中国的政治舞台上，儒者出身的文官始终是官僚队伍的主体。
文官组织的持续运转离不开后备官员，即等待选拔的文士的支持，因此，文官制度对知识分子的导向功能十分明显。传统意义上的知识分子，是封建文化的主要占有者，但他们并不愿以文化人自限，不满足于单纯地创造和传播精神文化，而是把参政济世视为人生正途，渴慕在社会舞台上演出治国平天下的活剧。因李陵之祸而遭宫刑的司马迁如是说：“上之不能纳忠效信，有奇策才力之誉，自结明主；次之又不能拾遗补阙，招贤进能，显岩穴之士；外之又不能备行伍，攻城野战，有斩将搴旗之功；下之不能累日积劳，取尊官厚禄，以为宗族交游光宠。四者无一遂，苟合取容，无所短长之效，可见于此矣”。① 上、次、外、下四个层面，莫不以入仕参政为目的，司马迁貌似自卑的自我评价，正揭示了“士以求仕”这一一元化的价值取向，知识分子首先要把自己造就成一个官僚，然后才能借助知识，上谏于君，下抚于民，即知识和权力联姻，方能体现人生价值。 本来，知识分子所接受的主要是儒家思想的教育，他们一般都怀着儒家的理想渴望入仕参政，他们既是中国政治史上最活跃的一群人，也是一种对现实政治时时发出批判性声音的制衡力量。美国匹茨堡大学许倬云教授对此有如下的精辟分析：“文官体系在国家与社会的对抗过程中，是主要的抗衡力量，具有特别的功能。又因为文官制度选拔的背后有一大堆社会菁英，他们受过专业训练，等着出仕，但能够出仕者只是其中少数，而未出仕的人仍留在社会的一端，站在儒家意念的立场，监督政府的作为。为了要培养文官制度，中国也同时培养了一大群以天下为己任的士大夫，带动社会来抗衡国家。”② 事实确是如此，在古代中国，作为文人的士大夫的主体意识在于“羽翰乎教化之声，献酬乎仁义之醇，上以德①《文选》卷41，《报任少卿书》。
② 许倬云《中国文化与世界文化》，第45页，贵州人民出版社，1999。
育君子，下以风于民”，③作为政治家的士大夫的主体意识在于“以天下为己任”，二者相吻不悖，文官制度的实行，则强化了士大夫文人的上述意识。
在中国封建社会，影响国家统一的势力主要是那些以狭隘地域为中心的世袭贵族，以及拥兵自重、割地为王的武装力量，而文官制度造就了一大批脱离狭隘地域，以儒家思想为共同信仰的知识分子。较之于贵族政治或武人政治，文官政治崇尚的是“大一统”理念。产生于春秋末年的大一统思想，从孔子的“一匡天下”、孟子的“定于一”、荀子的“文王载百里，而天下一”、董仲舒的“大一统者，天地之常经，古今之通谊”，一直到清末康有为的“大同世界”，都是一脉相承的。大一统作为一种理性自觉，始终是文官政治的价值取向，因此文官政治有利于国家和政体的统一。其次，儒家强调修身，主张为政以德，要求在以德治国的原则下为官治民，较之于武人政治，文官政治显得较为温和，加之文官大凡具有一定的文化素养，因而文官政治也体现了中华民族“尚文”的传统，对于文化的发展是较为有利的。
二、中央集权的强化
中央集权以对帝王的绝对崇拜和无条件服从为依归，它是中国古代官制的基础与内核，也是古代官制嬗递演变的直接动因。
中国自秦始皇称帝至清王朝终结，君主专制政治延续达2000多年之久。从设官分职的角度看，君主专制制度的发展，大体经历了两个阶段。元代以前是宰相制的君主专制，宰相辅君佐政，听命于君而支配百官。明清两代，为加强中央集权和皇帝专制，取消了宰相制，皇帝直接行使中央政府的各种权力。出现上述演变的动因，正是中央集权的不断强化，君主专制的趋于极致。
中央集权下的官僚体制，其显著特征之一就是君主独揽最高权力。在全国范围内，君主只有一个，所谓“天无二日，民无二主”，国家与百姓的命运，系于君主一人。君主的绝对权威依靠礼制、独裁、庞大的官僚机构，以及严密的监察网络得以维系。秦汉以后规定的一整套礼制，强化了君主的威严。在人们的观念中，天地君亲师代表了古代社会的绝对权威，天地是天人体系中的绝对权威，君是政治体系中的绝对权威，亲是宗族体系中的绝对权威，师是学术体系中的绝对权威。而君权天授，家国一体，君权与神权、君统与宗统合而为一，所以在政治
统治方面，君主的地位至高无上。表现在政治权力的行使上，国家一切重大事务由君主一人作出制裁，庞大的官僚机构只是驯服于君主的政治工具。由于政治权力的高度集中，往往会诱发一些人对皇权的觊觎，以致君主专制异化。历史上诸如相权之变、宦官乱政、外戚专权、地方重臣割据等时有发生。为保证绝对权力不发生动摇，构建严密的监察网络被历代君主所重视。监察机构协助君主监督考察百官，充当君主耳目，旨在肃正纲纪，拨邪反正，以巩固君主的绝对权威。
中央集权下的官僚体制的又一特征是君尊臣卑，君臣关系本质上是主奴关系。唐代韩愈将君与臣的政治定位概括为：“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。”① 在君临天下的帝王面前，臣只是唯命是从的工具。在官吏的任用上，君主直接掌握任命大权，从将相到地方要员，都由君主任命。君主还有权给任何人以各种勋爵、财产和特权的赏赐，同时也可以随时收回这些赏赐。从中央到地方的各级官员，都要谨慎地执行君主的决策。君主一方面须有庞大的官僚机构为他处理繁杂的政务，一方面又不能容忍政府机构权势和威严的扩大，所谓“威震主者不畜”。② 当皇权与相权此消彼长时，君主往往采用架空或分权加以调整。汉魏时权力由外朝（常设政府机构）向内朝（近侍官员）的转移，就是为了架空以丞相为首的政府。明清时废除相权，提升六部地位，设内阁与军机处，也是为了通过分权以加强独裁，而内阁与军机处实际成了君主私人的办事机构。
我们还可通过宰相职权的落实，进一步说明“君尊臣卑”的事实。传统相权在法理上应定位于秉承君主信托以主掌国家政务，其职权包括大政方针、皇家事务、民政、军政、财政、外交、立法、司法，以及官员的考课、监督、奖惩等；其权力行使的方式包括朝议、谏诤、封驳、奏请、施政等。然而在实际运作中，由于皇权至高无上，宰相的自主性和客观性得不到保障。宰相的正确意见，君主未必采纳；宰相直言极谏或封还诏书，君主可以不接受；君主不出诏敕，宰相无权自主实施政务。因此，相权能否生效，不在于法理，而在于能否备受君王的宠信。尽管宰相“位极人臣”，但既定位于“臣”，就须恪守“君尊臣卑”的法则。
三、官僚的政治人格
君尊臣卑的政治背景，模塑出传统官僚的复杂人格。首先是强烈的参政意识① 韩愈《昌黎先生集·原道》。
与企盼知遇意识。作为传统意义上的知识分子，其主流是以经世致用、兴邦治国、教民化俗为己任，在实践上努力追求“立德、立功、立言”。所谓“立功”，是指建功立业，古代作为启蒙读物的儿歌说：“天子重英豪，文章教尔曹。万般皆下品，唯有读书高。”民间流行的谚语说：“学成文武艺，货与帝王家”。读书是为科举，科举及第才能打通仕进之路。知识分子发挥自己学识才干的主要途径，就是“货与帝王家”，于是，入世参政的意识从一开始就少有个人奋斗的独立色彩。 其次是自觉的忠君意识。由于君主独尊，权力高度集中，个人以自由意志独立奋斗已无实际意义，只有得到皇帝青睐，才有可能实现自我价值，所谓“尊之则为将，卑之则为虏；抗之则在青云之上，抑之则在深泉之下；用之则为虎，不则用为鼠。”③①从而，臣僚极易养成一种依附性人格，把人生价值与崇高理想都寄托于高高在上的君主。即便像李白这样傲视权贵，具有反抗性格的知识分子，一旦得知君主招其入宫，也要高唱“仰天大笑出门去，我辈岂是蓬蒿人”，显得踌躇满志。事实在于，历史上能不拘一格用人才的君主毕竟少有，加之奸臣当道，贤者遭弃，以及不少朝代以门第取士，所以当正直文人怀抱济世拯物之志步入仕途时，大都痛苦地发现仕途多舛，举步维艰，桀傲不驯，只能遭谗贬弃，正如李白所述：“欲渡黄河冰塞川，将登太行雪满山”。缘于此，中国文化一方面倡导“天下有道”这一理想化的圣王政治，一方面又在忠君的前提下主张“从道不从君”，认为忠臣义士应以道义为准绳。对于君主的失道之举，要仗义谏诤，匡正违失，从而“纳君入礼”。表现在实际的政治斗争上，当君主宠任外戚或宦官，逞威肆志，导致君权异化时，总会有以天下为己任的正直臣僚冒死谏诤。由于君尊臣卑的基本前提未变，所以这种抗衡力量尽管体现了一定的主体性，但本质上并未超越君臣的名分。由此不难理解，“精忠报国”的岳飞在庸君前却唯命是从；杨继盛忠言谏君，临刑前却仍死而有憾地吟道：“生平未报恩，留作忠魂补”。①②
再次是主奴意识。西方政治学认为，权利越界是对权利的侵犯，由此引起的冲突是社会秩序遭受损害的主要根源。中国传统思想对权利的界定常常是模糊的，尽管官僚体系组织严密，但在实际运作中权力越界比比皆是，上级对下级颐指气使，下级对上级曲意逢迎，奴性十足。鲁迅先生对此“差序格局”有过精辟的分析：“有贵贱，有大小，有上下。自己被人凌虐，但也可以凌虐别人；自己① 东方朔《答客难》。
被人吃，但也可以吃别人。一级一级的驾驭着，不能动弹，也不想动弹了。因为倘一动弹，虽或有利，然而也有弊。我们且看古人的良法美意罢——‘天有十日，人有十等。下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台。”②③这种一级驾驭一级的政治格局，塑造出传统官僚主子与奴才兼具的人格。即便是品秩不高的基层地方官县令，在官贵民贱的格局下，也有更卑贱的“民”可供驾驭。县令被称为“父母官”，如有德政，叫做“牧民有方”，民只是“牧”的对象。本来，权利可以为善，也可以为恶，在监督机制不健全的政治环境中，为善或为恶取决于用权者的品质。一般而言，在主子与奴才的双重身分中长于互换者，往往能循着权力的阶梯上行，而耿介不阿、不善曲附奉迎者则极易从权利的阶梯上跌落。例如，东晋的陶渊明因厌恶官场上亦主亦奴双重身份对其自由意志的拘束，“叹曰：‘我岂能为五斗米折腰向乡里小儿’。即日解绶去职。”③④唐代高适在封丘县尉任上，难以适应亦主亦奴对其人格的扭曲——“拜迎长官心欲碎，鞭鞑黎庶令人悲”，④⑤遂弃官不就。诚然，权威与服从对于维护人类社会的秩序是必要的，问题在于古代官僚组织中的权威与服从，既未经民主程序的认定，又模糊了权利的界限，导致权威者和服从者的关系异化为人身依附关系，从而在一定程度上扭曲了官僚的政治人格。
关 键 词
职宫 宰相制度 三公 外朝 内朝 尚书制 谏官制度 都察院制 郡守 县令 州牧 刺史 节度使 行中书省 达鲁花赤 总督 巡抚 文官制度 中央集权 官僚体制 政治人格 主奴意识
思考与讨论
1. 中国古代的宰相制度经历了哪三个演变阶段？演变的深层原因是什么？ ③ 鲁迅《坟·灯下漫笔》。
④ 萧统《陶渊明传》。
2. 何谓“三省六部”？
3. 在中国古代，法理上的相权与实际运作中的相权是否一致？为什么？
4. 监察制度在历代政治生活中曾经起过什么作用？
5. 文官制度的实施对于古代知识分子有什么影响？
6. 文官制度与贵族政治、武人政治相比，其特点是什么？
7. 中央集权下的官僚体制有什么显著特征？
8. 试析传统官僚的政治人格。
参考文献
1. 《历代职官沿革史》 陈茂同著，华东师范大学出版社，1988。
2. 《中国制度史》 吕思勉著，上海教育出版社，1985。
3. 《中国官僚政治研究》 王亚南著，中国社会科学出版社，1981。
职官制度
“职官”是古代文武百官的通称，早在4000多年前的夏代，随着阶级分化并产生国家机关，就开始设官分职，来治理国家和民众。中国古代从中央职官到地方职官，种类众多，官制体系庞杂，而且不同职官的设置和同一职官的名称，在不同朝代或同一朝代的各个时期演变嬗递，它反映了古代官僚制度在各个历史时期的特点，也反映了古代政治文化的某些特点。
第一节 宰相制度
宰相一词意为辅助君王、宰制万端。古代一般都把执掌朝政、统领百官的中枢职官泛称为宰相。宰相之称始于先秦，用以称谓政治权力和地位仅次于帝王的官僚。宰相位处“一人之下，万人之上”，既是君主的最高幕僚，又是百官的首长。类似的职务历代都有，但官称各有不同，人数也可少至一、二，多至十余，而且宰相并非都是当朝一品，有时四、五品官也可拜相。在中国古代职官制度史上，宰相无定称，无定职，无定员，因时而异。战国时代，封建的官僚体制已初具规模，各国先后设相职，统领百官。官名除称“相”外，也时也称作丞相、相邦、令尹等。战国以降，宰相制度经历了三个基本阶段，即秦汉的三公制、隋唐的三省制和明清的内阁制。
一、秦汉的三公制
秦始皇统一中国后，建立了中央集权的封建帝国，古代行政机构的框架大体形成。秦朝中央设丞相、太尉、御史大夫，为中央政府最高官员，并称三公，位同后世的宰相。其中丞相之职，“掌丞天子，助理万机”，是最高的行政长官。太尉是最高的军事长官。御史大夫为副丞相，既是皇帝的机要秘书长，又掌管朝廷内外监察，是全国最高的监察长官。
汉初官制因袭秦制，仍立丞相，与掌军事的太尉、掌监察的御史大夫并称“三公”，执掌朝政。秦与汉初的丞相，虽主持全国政事，但丞相须由皇帝任命，因此皇帝才是实际的最高行政首脑。汉武帝时，政事日渐繁杂，皇帝的侍从与随员大量增加，因皇帝宠任外戚与近臣，相权被逐渐削弱。汉武帝晚年，更把决事地
点由外廷移至内廷，尚书等皇帝身边的内朝官因有出入禁中之便，形成所谓的“内朝”。皇帝是内朝的领袖，尚书的权力日益扩大，丞相则逐渐变为听命于内朝的执行官，失去参与最高决策的权力。武帝死后，霍光就以“大司马大将军领尚书事”辅政数十年。
尚书在汉初本是宫中掌管章奏、图籍的小官，因在皇帝近侧，颇得宠任。随着决策权由外朝向内朝转移，权力甚大，再以大司马大将军来兼任，从而成为中央的重臣。西汉末，丞相改称大司徒，与大司马、大司空并称“三公”，东汉初仍设太尉、司徒、司空为“三公”。至此，三公的职权已有了很大变化，成了并无多少实权的挂名宰相。另一方面，尚书有审驳诏命、参议朝政与选署诛赏之权，加之正式成立尚书台，长官称尚书令，以尚书仆射为副职，尚书成为独立机关，名义上虽仍属少府，且尚书令官品不高，但实权已超过三公。《后汉书·王充王符仲长统传》称：“虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”李固说：“今陛下之已有尚书，如天之有北斗。斗为天喉舌。„„尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归”。①
尚书令本由士人充任，但有时也有以宦官充当的，称为中尚书令，或中书令，所以汉代的尚书令与中书令，是同职而异名。东汉时，作为皇帝侍从之官的中常侍一律由宦官担任，因在皇帝左右，掌传达诏令等事，所以权力颇大，成为新的内朝，可控制尚书台事，于是尚书与皇帝逐渐疏远，转变为行政机关，这是宰相制度在东汉的又一变迁。
二、隋唐宋元的三省制
隋唐建立了以三省六部为主体结构的中央官制。三省指的是尚书省、中书省和门下省。三省的建制和三省的重要职官始于魏晋。曹魏时，尚书台脱离少府，为最高行政机关，尚书令即是宰相，其副手尚书仆射为副相。魏晋时专设中书省，以取旨为职掌，即秉承皇帝旨意起草诏令，长官为中书令；又添设门下省，掌驳议，即审察诏令，同意者签署，不同意者驳回重议，长官为侍中。三省的职责分别为决策、审核和执行。三省的首长均为宰相，共议朝政，较之于秦汉，他们之间的权限和分工已趋明晰。 ①《后汉书·李杜列传》。
始于魏晋的三省制到隋唐时已成定制。隋代避隋文帝杨坚之父杨忠的名讳，改中书省为内史省，中书令改称内史令；门下省首长侍中泛称纳言，尚书省之名则相沿未改。隋仍实行三省分权，其长官都是宰相。
唐循隋制，以三省首长为宰相，对三省的职权作了调整。其一，由于李世民即位之前曾任尚书令，所以在他即位后，尚书令基本不再设置，而以尚书左、右仆射为尚书省首长。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部下辖四司。各部的职责为，吏部掌管官吏的任免、考课、升降、调动；兵部掌管武官的选用和兵籍、军械、军令；户部掌管土地、户籍、赋税、财政；刑部掌管司法、刑狱；礼部掌管朝廷礼仪、祭享、贡举、学校；工部掌管工程、水利、屯田、交通。尚书省作为执行政令的机构，其具体事务由六部分理。“六部”的名称，一直沿用到清末。
其二，中书省正式成为制定政令的机构，主官为中书令，次官为中书侍郎，下面的骨干官员为中书舍人。唐代诏敕多由中书舍人执笔撰写，故中书舍人有“文人之极任，朝廷之盛选”①②之说。
其三，门下省主官为侍中，次官为黄门侍郎，下面的骨干官员为给事中。给事中掌封驳之任，“封”指封还诏书而不行，“驳”指驳正诏书之缺失，从而形成门下省的审议制度。
其四，唐朝因中书令、侍中位高权重，皇帝为了制衡其权力，常差遣三品以下的官员参预宰相事务，为此给他们加上“参知政事”、“参议朝政”、“参预朝政”、“参议得失”等名号，或加上“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”等头衔，使其行使宰相职权。因此，唐代宰相并不限于三省的首长，通常少则数人，多则十余人。
其五，唐朝禁内的翰林学士本为文学侍从，既无官阶，也无实权，以后皇帝授予承旨拟撰重大诏令的职责，于是中书省内中书舍人的制诰之权被分解。唐朝凡由翰林学士所拟的诏令称“内制”，用白麻纸书写；由中书舍人所拟的诏令称“外制”，用黄麻纸书写。翰林学士因此被称为“内相”，其中以加上“翰林学士承旨”头衔者，权任尤重。
其六，由于中书与门下两省一主制定政令，一主审议政令，有时不免各执己②《通典·职官三》。
见，唐太宗时专设政事堂于门下省，侍中出席议政，而给事中仍有权封驳，政令的决定，由两省共同负责。唐玄宗开元年间，将政事堂改设于中书门下，又列吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房于其后，从此，政事堂由议政之所变为宰相机关。
其七，唐朝为避免决策失误，于中书、门下二省设讽谏之官，包括散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙，他们各分左、右，“左”属门下省，“右”属中书省，其职责为议论朝政得失，要求有失辄谏。
宋代加强中央集权，中央行政机构名义上三省并立，但三省长官“不预朝政”，成为虚衔，而且中书令、尚书令与门下省的侍中，也不常置，有时以他官兼领。宋代在三省之外另设宰相的办公机构于禁中，称为“政事堂”或“中书门下”，简称“中书”。真正的宰相是“同中书门下平章事”，简称“同平章事”。其下设“参知政事”，是为副相。宰相的名称在宋代大体有五次变化，例如北宋神宗时元丰改制，以尚书左仆射兼门下侍郎，或称“左相”，以尚书右仆射兼中书侍郎，或称“右相”，他们都是正宰相。又增设4名副宰相，分别为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。宋代掌管全国军务的最高机构是枢密院，以枢密使、枢密副使为其长官。在宋代，一般把副宰相与枢密院首脑称为“执政”，而把宰相与执政合称为“宰执”，共理朝政。宋代的宰相一般都没有与皇帝或同僚的议政之权，有事须以札子向皇帝请旨，由皇帝最后定夺，宰相听命执行，所以较之于唐代，宋代宰相在决策、军事、财政、用人诸方面的权力大为缩小。
元朝以中书省总理政务，枢密院执掌兵权，因袭宋代文武分权的体制。尚书省则废而不设，其职权归中书省，六部也改由中书省统辖，这样，中书省就成为全国最高的行政机关。元朝中书省长官为中书令，必以皇太子担任，为荣誉性虚衔，实际是以左右丞相、平章政事为宰相，下有左右丞、参知政事为副宰相。右丞相必以蒙古人充任。
三省制起始于魏晋，经隋、唐、宋演变至元，最高政务机关已由多元变为一元。
三、明清的内阁制
明初的职官设置承袭元朝，以中书省总领政务，以左右丞相为宰相，统辖六
部。洪武十三年(1380)，丞相吴惟庸以谋反罪被诛，朱元璋撤消中书省，废丞相，一切政务统归六部，由皇帝亲自辖制，传统的宰相制度从此废除。因政务繁杂，由皇帝一人日理万机，毕竟力不从心，于是朱元璋从翰林院选择官员为其阅看奏章，草拟诏旨，规定仅备顾问，并无实权。明成祖时，始命翰林院官员入值文渊阁，参预机务，因这一机构设在宫廷，故称内阁。仁宗、英宗以后，内阁权位日益提升，凡中外奏章，皆由内阁大学士先用小票墨书贴于疏面进呈皇帝，由皇帝批后交六部办理，称为“票拟”。内阁大学士“朝位班次，俱列六部之上”，① 号称“辅臣”。首席大学士称“元辅”或“首辅”，权力最重。尽管内阁大学士类似于过去的宰相，但仍与宰相有所差别。一方面，执行政务的六部不是内阁的下属部门，因此内阁不是正式的最高执行机构；另一方面，宣宗、英宗以后，皇帝深居内宫，内阁难于与其面议朝政，而要受制于司礼监秉笔太监的批红。加之皇帝荒怠政事，宦官擅权，宦官多通过司礼监与外廷往来，内阁之权被内臣侵夺，司礼监因此得到“太上内阁”之称。
清代仍设内阁大学士，不设丞相。乾隆时以三殿三阁为定制，即保和殿、文华殿、武英殿、体仁阁、文渊阁、东阁。三殿三阁总称内阁，内阁中所设大学士，加殿阁头衔，满汉各半。仿明朝制度，规定凡各处官员所呈奏章，先由内阁代拟批旨，再呈皇帝审处，皇帝的诏令，由内阁下达六部执行。
清初在内阁大学士之外又设议政王大臣数人，均为满人，凡军国重务，都交其议奏。雍正时用兵西北，为加强皇权，始设军机房。雍正十年（1732）正式改称办理军机处，简称军机处，任命满汉亲信为军机大臣，每日晋见皇帝，草拟和转达皇帝旨意，处置军国要务。《清史稿·军机大臣年表序》称：“军国大计，无不总揽，自雍乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣。”尽管军机处不是正式官署，但皇帝实际通过军机处总揽军国大政。政务中心移归军机处后，内阁依然存在，但已无实权，大学士成为文臣的荣誉称号。乾隆后期，取消了议政王大臣会议，内阁已形同虚设，皇帝更加独断专行。军机处的设立与运作，一方面在于提高行政效率和确保机密，一方面在于削弱群臣议政的权力，使皇权专制达到顶峰。
①《续文献通考》卷52《宰相》。
第二节 监察制度
监察意为监视和督察。监察组织的职能是监督各级机关和官员的工作，检察违法失职的机关和官员，施行检举纠劾。监察官制的确立和监察组织的制度化，始于秦汉，沿续2000多年，这是中国古代官制的又一特点。
一、御史制
御史在战国时期本是职掌文书及记事的官吏。秦统一全国后，御史除秘书职能外，又赋予其监察职能，地位仅次于丞相。秦朝以御史大夫为御史之长，其下设有御史中丞、侍御史、监御史等，专司监察，不仅在内廷中监督百官，而且派监御史到各地监察郡县，基本形成了从中央到地方的监察系统。
汉代中央设置御史府，为最高监察机构，首脑为御史大夫，统辖各级御史，监察考核百官，并可监督丞相。其副手为御史中丞，简称中丞，为御史府中从事实际工作的主干官员，一方面在殿中掌秘书和图籍，一方面有双重监察的职权，既“内领侍御史”，“外督部刺史”，又有举劾违法官员的权力。汉武帝时将全国划为13个监察区，称“刺史部”，后又以“州”为名，每个州设刺史一员，以中央监察官的身份，监察地方官员。刺史在地方上监察范围广，实权很大。东汉中期以后，州由监察区演变为行政区，州刺史也转变为地方长官，改称州牧。
两晋南北朝仍设御史台，以御史中丞为其长官，唯北魏称御史中尉。御史台监察百官，权限很大，所谓“自皇太子以下，无所不纠”。① 对于地方监察，虽未设固定机构，但仍不定期派遣巡御史到各地巡视监管。
二、台院制
唐代继承前代监察组织的优点，监察机构分工明确，编制扩充。唐代以御史台为最高监察部门，由御史大夫主持台务，御史中丞为其副。御史台下设三院：一为台院，由侍御史6人组成，职责为纠察百官，弹劾不法，并参与大理寺审理大案；二为殿院，由殿中侍御史9人组成，职责为维持朝会典礼时官员纪律；三为察院，由监察御史15人组成，职责为监察地方官吏。唐代以“道”为监察区，初分10道，后分为15道，每道设监察御史1人，后又改称为按察使、采访处置①《通典·职官六》。
使、观察处置使等，其职权范围与汉代刺史相似，巡按州县，纠劾百官，在地方有很大的权威。
唐代监察制度的又一特点是发展了谏官制度，前述给事中、左右散骑、谏议、拾遗、补阙等谏官，分别集中于中书、门下两省。其职责为驳正政令之违失，“凡发令举事，有不便于时，不合于道者，小者上封，大者廷诤”。②①唐代的谏官制度，对于政令之纠误、法纪之遵行，曾起过积极作用。
宋、元承唐代台院制而略加更改。宋代以御史中丞为台长，侍御史为其副，负责监察中央官员，肃正朝廷纪纲，但不监察地方，地方官吏主要由地方的通判、转运使进行监察。宋代也重视谏官，专门从门下省分出一个谏院，为中央的独立机构之一，以左、右谏议大夫为长官，加上门下省之下的给事中，合称“给谏”。宋代由于谏官不得兼纠弹，而御史又可兼谏职，造成“言察相混”的现象，开后世台、谏合一的开河。宋代的给谏在政治生活中的实际作用，已不如唐代。至元代以后，谏官谏诤君王、匡正得失的功能，随君主独裁的加强而日渐丧失。强化地方的监察是元代监察制度的一大特色。元代将全国划分为22个监察区，称为“道”，又以行御史台为中央派出机构，分驻江南和西北。各道的监察官和行御史台的御史，组成严密的监察网，实施对地方的监察。
三、都察院制
明清的监察制度随中央集权的进一步强化而臻于严密。明代由过去的台院制演变为都察院制，中央监察机构由都察院和六科都给事中两部分组成。都察院“主纠察内外百司之官”，设左、右都御史为正职，左、右副都御史和左、右佥都御史为副职。六科都给事中为明代新创，由给事中负责审查六部的上奏，若有不妥，即行驳回。明代地方性监察官有两种，一为由中央派住地方的监察御史，共110人，分13道巡视，考察、举劾地方官，“大事奏裁，小事立断”，品阶不高，权力极大。一为常驻各省的按察使，既是主持行政的地方大员，又履行监察地方的职责。
清朝仍以都察院为全国最高监察机构。六科给事中并入都察院，以左都御史、右副都御史为正副长官，满汉各一人，下辖六科15道，清末随省区增加，增至①《旧唐书·白居易传》。
23道。科设六科给事中掌谏言，道设监察御史掌稽察，合称“科道”。科道的主要职能是监察行政、考核官吏、弹劾官吏、稽核大案、检查会计，至于当廷谏诤的职能，已丧失殆尽。
综上所述，监察制度在历代政治生活中起着重要作用，2000多年来，朝代更迭频繁，政坛风云变幻，监察制度也演变嬗递，但监察组织所具有的整饬吏治、检举不法、维护纲纪、巩固君权的功能，为历代统治者所重视。监察官作为君主之耳目，一般品秩不高，但位卑而权重。在古代庞杂的官僚体系中，监察官以其集弹劾、谏诤、司法、巡视诸权于一身而受人瞩目。
第三节 地方官制
中国疆域辽阔，地方官与京官相比，在官员总数中占多数。古代也按行政划分级设官治理，最基层的行政机构是县。由于各朝行政区划的建置时有变化，所以地方官的设置及其官称也随之演变。
一、秦汉两晋南北朝地方官制
秦统一中国后，废封国，分全国为36郡，后增至40多郡，下设县。郡的长官称郡守。县有大、小之分，凡万户以上的县，其长官称县令，万户以下的县则称县长。郡县长官下有郡丞、县丞为其辅佐，又有郡尉、县尉分掌地方军事和治安。
汉代地方长官沿秦制设郡守和县令两级，在京师设京兆尹、左冯(ping)翊、右扶风三种官职，合称“三辅”，地位同于郡守。汉武帝时，设十三部（州）刺史，为监察区，以后部（州）刺史的权力不断扩张，除掌监察外兼管民政和军事。汉末刺史改称“州牧”，13州成为事实上的行政区。
由东汉末形成的县令、郡守、州牧三级地方长官制，通行于魏晋南北朝时期。东晋以后，北方因战乱导致士族及流民移居江南，政府为安置他们而划出区域，称侨州、侨郡和侨县。州郡越划越多，越分越小，出现一州辖二郡，一郡辖二县的状况，行政机构也因此重叠，有的州郡徒有虚名，所谓“十羊九牧”正是对此现象的形容，这就引发了隋初的官制改革。
二、隋唐宋地方官制
隋将州、郡合并，地方官制改为州、县二级，以州直接统县。州设刺史，县设县令。隋后期又改州为郡，郡的行政长官称太守。
唐前期仍实行州(府) 、县二级地方官制。州的长官为刺史，刺史之下有别驾、长史、司马、录事参军等官。录事参军统领司功、司仓、司户、司法、司兵、司曹等曹参军，其职能与中央六部对应，负责处理地方具体政务。县的长官统称县令，其下有县丞、县尉、主簿等官。
唐代的首都长安和陪都洛阳设府，长官为牧，牧一般由亲王挂名遥领，实际政务由府尹主持。
唐代设道，本如汉初设州，起初只是监察区，唐中后期则演变为行政区，从而形成道、州、县三级制。唐代曾在边镇地区设都督府，具有大军区的性质，长官为都督，后称节度使。安史乱起，出于战争需要，节度使制度行于内地。节度使不仅领兵，又兼任州刺史，兼理民政，成为权势尤重的地方大员。中唐以后，节度使的辖区也称道，节度使总揽数州军、政、民、财之权，不服朝廷之命，传位于子或部下，从而形成藩镇割据的局面。
宋初地方官制为州、县二级，宋太宗以后发展为路、州、县三级地方官制。 宋代最基层的地方政区是县，设知县为其长官。所以称“知”，是因为宋代加强中央集权，多派京官以本官职衔去掌管一县政务，故称“知某县事”。县以上是州，州的行政大官也由中央委派朝臣担任，称“知某州事”，简称“知州”。与州同级的还有设于首都及重要州郡的府，长官为府尹或知府。州之上为路，路大体相当于唐代的道。宋代吸取唐代节度使因诸权集于一身而演为割据势力的教训，每路设置四个机构，分别是掌管军事和民政的经略安抚司，又称“帅司”，长官为经略安抚使；掌管钱粮征收和谷物转运的转运司，又称“漕司”，长官为转运使；掌管司法、刑狱、监察的提点刑狱司，又称“宪司”，长官为提点刑狱公事；掌管贷放钱谷和茶盐产销专卖的提举常平司，又称“仓司”，长官为提举常平司。上述四个机构简称“帅、漕、宪、仓”。宋代将地方权力分解，一方面避免了权力的过分集中，一方面也造成冗员过多而相互推诿的弊端。
三、元明清地方官制
元代把全国划为10个行省，以行中书省为中央派驻行省的机构，后因行省成为地方最高一级的行政机构，于是行省长官成为地方的高级官员，其官名同中央官称大致相同，称丞相、平章、左右丞、参知政事等。行省之下为路、府(州) 、县三级，长官分别为总管、知府（知州）、县尹。又在地方三级政区的原有长官外，另设一名达鲁花赤。达鲁花赤在蒙语中意为镇压者、制裁者或掌印者，照例由蒙古人担任，通常是各地的真正掌权者。
明代地方行政为省、府（州）、县三级。省的长官为左、右布政使，一省之中，布政使司是最高行政机构，主管民政和财政。同时还设提刑按察使司，掌管司法刑狱，以提刑按察使为长官。设都指挥使司，掌管一省军事，长官为都指挥使。三个机构合称“三司”，三权分立，共治一省，以防专权。省下设府，长官为知府。府下设县，长官为知县。明代的州分为两种，一种与府同级，直属布政使司，叫直隶州，下辖县；另一种与县同级，由府统辖，叫散州或属州。其长官都称知州。
清代一级地方政区为省，康熙时全国共18省，至光绪时增至23省。地方行政机构分为省、府(州、厅) 、县三级。省的最高长官为总督、巡抚，总督一般管辖1至3省，总揽辖区内行政、军事、监察大权，又称制军、制宪、制台等。巡抚主管一省军政刑狱，又称抚台、抚军、中丞等。布政使、按察使为督、抚属官，并称“两司”。布政使掌一省财赋，简称藩台、藩司；按察使掌一省司法和监察，别称臬司。乾隆时期又专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府、州，成为省和府州之间的行政长官，叫作道员或道台。府（州）、县一级长官的官称与明朝相同。
第四节 古代官制的特点与官僚的政治人格
中国自秦统一全国至清朝灭亡，王朝帝国体制的延续达2000余年。其间，完备的官僚制度和庞大的官僚体系，对于君主专制集权的运作起了有效的作用。另一方面，君主专制集权既赋予古代官制以鲜明的特点，又塑造了官僚的政治人格。
一、文官制度的实施
中国地广人众，主要靠文官体系来维持国家机器的运转和对民众的治理，文官体系在历史上曾经担任了重要角色。
早在春秋战国时代，不少诸侯国为在列国纷争中增强国力，纷纷改革内政，以建立有效的治理机构，其中官分文武，并依靠文官执行政务已是各国的普遍现象。及至秦朝，文官制度已基本完备。汉朝以降，随着察举制、九品中正制和科举制的实施，使各地受过教育的文士经推荐或考核进入各级政府。在中国的政治舞台上，儒者出身的文官始终是官僚队伍的主体。
文官组织的持续运转离不开后备官员，即等待选拔的文士的支持，因此，文官制度对知识分子的导向功能十分明显。传统意义上的知识分子，是封建文化的主要占有者，但他们并不愿以文化人自限，不满足于单纯地创造和传播精神文化，而是把参政济世视为人生正途，渴慕在社会舞台上演出治国平天下的活剧。因李陵之祸而遭宫刑的司马迁如是说：“上之不能纳忠效信，有奇策才力之誉，自结明主；次之又不能拾遗补阙，招贤进能，显岩穴之士；外之又不能备行伍，攻城野战，有斩将搴旗之功；下之不能累日积劳，取尊官厚禄，以为宗族交游光宠。四者无一遂，苟合取容，无所短长之效，可见于此矣”。① 上、次、外、下四个层面，莫不以入仕参政为目的，司马迁貌似自卑的自我评价，正揭示了“士以求仕”这一一元化的价值取向，知识分子首先要把自己造就成一个官僚，然后才能借助知识，上谏于君，下抚于民，即知识和权力联姻，方能体现人生价值。 本来，知识分子所接受的主要是儒家思想的教育，他们一般都怀着儒家的理想渴望入仕参政，他们既是中国政治史上最活跃的一群人，也是一种对现实政治时时发出批判性声音的制衡力量。美国匹茨堡大学许倬云教授对此有如下的精辟分析：“文官体系在国家与社会的对抗过程中，是主要的抗衡力量，具有特别的功能。又因为文官制度选拔的背后有一大堆社会菁英，他们受过专业训练，等着出仕，但能够出仕者只是其中少数，而未出仕的人仍留在社会的一端，站在儒家意念的立场，监督政府的作为。为了要培养文官制度，中国也同时培养了一大群以天下为己任的士大夫，带动社会来抗衡国家。”② 事实确是如此，在古代中国，作为文人的士大夫的主体意识在于“羽翰乎教化之声，献酬乎仁义之醇，上以德①《文选》卷41，《报任少卿书》。
② 许倬云《中国文化与世界文化》，第45页，贵州人民出版社，1999。
育君子，下以风于民”，③作为政治家的士大夫的主体意识在于“以天下为己任”，二者相吻不悖，文官制度的实行，则强化了士大夫文人的上述意识。
在中国封建社会，影响国家统一的势力主要是那些以狭隘地域为中心的世袭贵族，以及拥兵自重、割地为王的武装力量，而文官制度造就了一大批脱离狭隘地域，以儒家思想为共同信仰的知识分子。较之于贵族政治或武人政治，文官政治崇尚的是“大一统”理念。产生于春秋末年的大一统思想，从孔子的“一匡天下”、孟子的“定于一”、荀子的“文王载百里，而天下一”、董仲舒的“大一统者，天地之常经，古今之通谊”，一直到清末康有为的“大同世界”，都是一脉相承的。大一统作为一种理性自觉，始终是文官政治的价值取向，因此文官政治有利于国家和政体的统一。其次，儒家强调修身，主张为政以德，要求在以德治国的原则下为官治民，较之于武人政治，文官政治显得较为温和，加之文官大凡具有一定的文化素养，因而文官政治也体现了中华民族“尚文”的传统，对于文化的发展是较为有利的。
二、中央集权的强化
中央集权以对帝王的绝对崇拜和无条件服从为依归，它是中国古代官制的基础与内核，也是古代官制嬗递演变的直接动因。
中国自秦始皇称帝至清王朝终结，君主专制政治延续达2000多年之久。从设官分职的角度看，君主专制制度的发展，大体经历了两个阶段。元代以前是宰相制的君主专制，宰相辅君佐政，听命于君而支配百官。明清两代，为加强中央集权和皇帝专制，取消了宰相制，皇帝直接行使中央政府的各种权力。出现上述演变的动因，正是中央集权的不断强化，君主专制的趋于极致。
中央集权下的官僚体制，其显著特征之一就是君主独揽最高权力。在全国范围内，君主只有一个，所谓“天无二日，民无二主”，国家与百姓的命运，系于君主一人。君主的绝对权威依靠礼制、独裁、庞大的官僚机构，以及严密的监察网络得以维系。秦汉以后规定的一整套礼制，强化了君主的威严。在人们的观念中，天地君亲师代表了古代社会的绝对权威，天地是天人体系中的绝对权威，君是政治体系中的绝对权威，亲是宗族体系中的绝对权威，师是学术体系中的绝对权威。而君权天授，家国一体，君权与神权、君统与宗统合而为一，所以在政治
统治方面，君主的地位至高无上。表现在政治权力的行使上，国家一切重大事务由君主一人作出制裁，庞大的官僚机构只是驯服于君主的政治工具。由于政治权力的高度集中，往往会诱发一些人对皇权的觊觎，以致君主专制异化。历史上诸如相权之变、宦官乱政、外戚专权、地方重臣割据等时有发生。为保证绝对权力不发生动摇，构建严密的监察网络被历代君主所重视。监察机构协助君主监督考察百官，充当君主耳目，旨在肃正纲纪，拨邪反正，以巩固君主的绝对权威。
中央集权下的官僚体制的又一特征是君尊臣卑，君臣关系本质上是主奴关系。唐代韩愈将君与臣的政治定位概括为：“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。”① 在君临天下的帝王面前，臣只是唯命是从的工具。在官吏的任用上，君主直接掌握任命大权，从将相到地方要员，都由君主任命。君主还有权给任何人以各种勋爵、财产和特权的赏赐，同时也可以随时收回这些赏赐。从中央到地方的各级官员，都要谨慎地执行君主的决策。君主一方面须有庞大的官僚机构为他处理繁杂的政务，一方面又不能容忍政府机构权势和威严的扩大，所谓“威震主者不畜”。② 当皇权与相权此消彼长时，君主往往采用架空或分权加以调整。汉魏时权力由外朝（常设政府机构）向内朝（近侍官员）的转移，就是为了架空以丞相为首的政府。明清时废除相权，提升六部地位，设内阁与军机处，也是为了通过分权以加强独裁，而内阁与军机处实际成了君主私人的办事机构。
我们还可通过宰相职权的落实，进一步说明“君尊臣卑”的事实。传统相权在法理上应定位于秉承君主信托以主掌国家政务，其职权包括大政方针、皇家事务、民政、军政、财政、外交、立法、司法，以及官员的考课、监督、奖惩等；其权力行使的方式包括朝议、谏诤、封驳、奏请、施政等。然而在实际运作中，由于皇权至高无上，宰相的自主性和客观性得不到保障。宰相的正确意见，君主未必采纳；宰相直言极谏或封还诏书，君主可以不接受；君主不出诏敕，宰相无权自主实施政务。因此，相权能否生效，不在于法理，而在于能否备受君王的宠信。尽管宰相“位极人臣”，但既定位于“臣”，就须恪守“君尊臣卑”的法则。
三、官僚的政治人格
君尊臣卑的政治背景，模塑出传统官僚的复杂人格。首先是强烈的参政意识① 韩愈《昌黎先生集·原道》。
与企盼知遇意识。作为传统意义上的知识分子，其主流是以经世致用、兴邦治国、教民化俗为己任，在实践上努力追求“立德、立功、立言”。所谓“立功”，是指建功立业，古代作为启蒙读物的儿歌说：“天子重英豪，文章教尔曹。万般皆下品，唯有读书高。”民间流行的谚语说：“学成文武艺，货与帝王家”。读书是为科举，科举及第才能打通仕进之路。知识分子发挥自己学识才干的主要途径，就是“货与帝王家”，于是，入世参政的意识从一开始就少有个人奋斗的独立色彩。 其次是自觉的忠君意识。由于君主独尊，权力高度集中，个人以自由意志独立奋斗已无实际意义，只有得到皇帝青睐，才有可能实现自我价值，所谓“尊之则为将，卑之则为虏；抗之则在青云之上，抑之则在深泉之下；用之则为虎，不则用为鼠。”③①从而，臣僚极易养成一种依附性人格，把人生价值与崇高理想都寄托于高高在上的君主。即便像李白这样傲视权贵，具有反抗性格的知识分子，一旦得知君主招其入宫，也要高唱“仰天大笑出门去，我辈岂是蓬蒿人”，显得踌躇满志。事实在于，历史上能不拘一格用人才的君主毕竟少有，加之奸臣当道，贤者遭弃，以及不少朝代以门第取士，所以当正直文人怀抱济世拯物之志步入仕途时，大都痛苦地发现仕途多舛，举步维艰，桀傲不驯，只能遭谗贬弃，正如李白所述：“欲渡黄河冰塞川，将登太行雪满山”。缘于此，中国文化一方面倡导“天下有道”这一理想化的圣王政治，一方面又在忠君的前提下主张“从道不从君”，认为忠臣义士应以道义为准绳。对于君主的失道之举，要仗义谏诤，匡正违失，从而“纳君入礼”。表现在实际的政治斗争上，当君主宠任外戚或宦官，逞威肆志，导致君权异化时，总会有以天下为己任的正直臣僚冒死谏诤。由于君尊臣卑的基本前提未变，所以这种抗衡力量尽管体现了一定的主体性，但本质上并未超越君臣的名分。由此不难理解，“精忠报国”的岳飞在庸君前却唯命是从；杨继盛忠言谏君，临刑前却仍死而有憾地吟道：“生平未报恩，留作忠魂补”。①②
再次是主奴意识。西方政治学认为，权利越界是对权利的侵犯，由此引起的冲突是社会秩序遭受损害的主要根源。中国传统思想对权利的界定常常是模糊的，尽管官僚体系组织严密，但在实际运作中权力越界比比皆是，上级对下级颐指气使，下级对上级曲意逢迎，奴性十足。鲁迅先生对此“差序格局”有过精辟的分析：“有贵贱，有大小，有上下。自己被人凌虐，但也可以凌虐别人；自己① 东方朔《答客难》。
被人吃，但也可以吃别人。一级一级的驾驭着，不能动弹，也不想动弹了。因为倘一动弹，虽或有利，然而也有弊。我们且看古人的良法美意罢——‘天有十日，人有十等。下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台。”②③这种一级驾驭一级的政治格局，塑造出传统官僚主子与奴才兼具的人格。即便是品秩不高的基层地方官县令，在官贵民贱的格局下，也有更卑贱的“民”可供驾驭。县令被称为“父母官”，如有德政，叫做“牧民有方”，民只是“牧”的对象。本来，权利可以为善，也可以为恶，在监督机制不健全的政治环境中，为善或为恶取决于用权者的品质。一般而言，在主子与奴才的双重身分中长于互换者，往往能循着权力的阶梯上行，而耿介不阿、不善曲附奉迎者则极易从权利的阶梯上跌落。例如，东晋的陶渊明因厌恶官场上亦主亦奴双重身份对其自由意志的拘束，“叹曰：‘我岂能为五斗米折腰向乡里小儿’。即日解绶去职。”③④唐代高适在封丘县尉任上，难以适应亦主亦奴对其人格的扭曲——“拜迎长官心欲碎，鞭鞑黎庶令人悲”，④⑤遂弃官不就。诚然，权威与服从对于维护人类社会的秩序是必要的，问题在于古代官僚组织中的权威与服从，既未经民主程序的认定，又模糊了权利的界限，导致权威者和服从者的关系异化为人身依附关系，从而在一定程度上扭曲了官僚的政治人格。
关 键 词
职宫 宰相制度 三公 外朝 内朝 尚书制 谏官制度 都察院制 郡守 县令 州牧 刺史 节度使 行中书省 达鲁花赤 总督 巡抚 文官制度 中央集权 官僚体制 政治人格 主奴意识
思考与讨论
1. 中国古代的宰相制度经历了哪三个演变阶段？演变的深层原因是什么？ ③ 鲁迅《坟·灯下漫笔》。
④ 萧统《陶渊明传》。
2. 何谓“三省六部”？
3. 在中国古代，法理上的相权与实际运作中的相权是否一致？为什么？
4. 监察制度在历代政治生活中曾经起过什么作用？
5. 文官制度的实施对于古代知识分子有什么影响？
6. 文官制度与贵族政治、武人政治相比，其特点是什么？
7. 中央集权下的官僚体制有什么显著特征？
8. 试析传统官僚的政治人格。
参考文献
1. 《历代职官沿革史》 陈茂同著，华东师范大学出版社，1988。
2. 《中国制度史》 吕思勉著，上海教育出版社，1985。
3. 《中国官僚政治研究》 王亚南著，中国社会科学出版社，1981。