法 商 研 究2001年第5期(总第85期) 外国法制借鉴
欧盟环境政策与竞争法的关系探析及启示
徐士英 邱加化
(徐士英, 华东政法学院教授; 邱加化, 华东政法学院硕士研究生 上海 200042)
摘要:随着环境问题日益受到国际社会的重视, 作为欧盟经济一体化法律保障的欧盟竞争法越来越受到环境保护浪潮的影响。尽管欧盟的环境政策与竞争法存在一定的冲突, 但协调是主旋律, 环境保护因素已经融入欧盟竞争法的实施中。欧盟环境政策和竞争法的相互作用为我国加入WTO, 应付环境与贸易竞争的挑战以启示:加强国内环境保护, 提高国际竞争力; 完善竞争法, 配合环境政策实施其功能。
关键词:欧盟 环境政策 竞争法 冲突与协调 启示
随着环境问题日益受到国际社会的重视, 贸易竞争和环境成为世界贸易组织新的议题。
其实, 不单单作为多边贸易体制法律保障制度的世界贸易组织法受到来自环境保护的巨大冲击, 作为区域经济贸易一体化法律保障制度的欧盟竞争法也受到来自环境保护的巨大影响。本文对欧盟环境政策与竞争法的关系试作分析:两者的目标是否一致, 环境政策是如何在竞争法中得以体现和实施的。在对欧盟环境政策与竞争法关系概貌了解的同时, 本文还对我国加入WT O, 应付环境与贸易竞争的挑战进行一定的探讨。
一、欧盟环境政策与竞争法的概况
(一) 欧盟环境政策的发展
欧盟的环境政策与该组织的发展一样, 经历了一个历史演变过程。1957的 罗马条约 对环境只字未提, 原因是环境保护在当时远未像今天那样受到人们的广泛关注。60年代后, 随着环境问题的日益突出, 欧洲各政府开始致力于环境保护。与此同时, 欧共体也开始对 罗马条约 进行扩展性解释, 逐渐行使其环境保护的职能。
欧共体环境政策的正式诞生是在1972年巴黎举行的欧共体政府和首脑会议上, 与会人员
强调 对于无形的价值和环境保护应给予特别的关注, 以便进一步真正服务于人类 。1973年
底, 欧洲理事会批准了 第一个环境行动纲领 (1972~1976) 。此后, 每隔4~5年便出台一个新的环境行动纲领, 目前已经步入第五个环境行动纲领时期。环境行动纲领虽对成员国没有法律约束力, 但是其中的许多原则对指导共同体和成员国的立法和实践有重要意义。第一个行动纲领肯定了 罗马条约 序言和第2条确定的持续改善人们生活标准、工作条件和经济协调发展的目标。这个目标具体包括尽可能防止、减少、消除环境污染和环境公害; 谨防过度掠
夺性使用自然资源, 破坏生态平衡; 在共同体范围以外寻求他国共同解决环境问题的办法, 并确立了预防原则、污染者负担原则、环境教育和扶持原则。第二个行动纲领基本上重申了第一个行动纲领的主要原则和目标。第三个行动纲领阐发了四个新观点:(1) 欧洲共同体的其他政策诸如交通、能源、科学研究等和环境政策互为一个整体。(2) 引入环境评价制度。(3) 单独列出几个应优先对待的领域, 鼓励发展清洁技术和废物处理技术。(4) 委员会草拟提案时必须考虑现存的经济条件、生态条件等因素。第四个行动纲领特别强调环境保护与共同体的其他政策一体化, 尤其是就业、农业、交通和发展, 并且提供多媒体、物资刺激、污染源引导等防止和控制污染增长的方法。1993年开始的第五个行动纲领在继承前四个行动纲领原则的同时, 提出 可持续发展概念 , 并改变政策重点, 环境保护由 自上而下的道路 转向 自下而上的道路 , 即强调公司和个人的环境责任。委员会开始着重加强市场的力量以实现环保目标, 这为竞争制度作用的发挥提供了空间, 如可以利用竞争制度监控企业行为对环境的影响, 也可以利用竞争制度检验产品及其生产过程对环境的影响。
(二) 欧盟竞争法概况
欧盟的基本经济政策是建立统一大市场, 通过自由竞争维护市场秩序。欧盟竞争法是欧洲经济一体化的主要法律保证, 它旨在 建立一个共同市场内竞争不被扭曲的制度, 以实现保护共同市场完整统一的目标与其他在自由市场经济下的传统目标, 诸如保证资源分配的效率, 促使企业充分地利用其专有技术和技能, 以及鼓励他们发展新技术和新产品。 在统一欧洲市场的问题上, 国家垄断与私人垄断具有共生性, 二者如果不同时纳入统一法中, 市场的统一化很难形成。因此, 为排斥共同市场的一切贸易障碍, 实现自由贸易, 欧盟竞争法不仅针对企业的垄断行为和其他反竞争行为规定了禁止和限制措施, 还对国家的反竞争行为(如国家援助) 规定了禁止和限制措施。
欧盟竞争法有三个的渊源:一是 欧洲联盟条约 (以下简称 欧盟条约 ) ; 二是欧盟部长理事会和欧盟委员会制定的法规、指令和决定; 三是欧洲法院的判决和预裁。 欧盟条约 中的有关竞争的规则是主要的渊源, 属于一级立法。该条约的第3(g) 项要求建立确保共同体市场内的竞争不被扭曲的制度。第81~90条是这些原则的具体化:第81条禁止限制竞争或者有可能影响共同体成员国之间贸易的协定。第82条禁止企业滥用市场支配地位, 包括排斥竞争对手、剥夺消费者等行为。第87~90条是有关国家援助、商业性国家垄断组织和公用企业行为。欧盟部长理事会是欧盟的主要立法机构, 根据第83条第(1) 、(2) 款之规定, 欧盟部长理事会在一致同意或者合理多数同意欧盟委员会提交的立法建议的基础上, 征询欧洲议会的意见, 可以制定竞争法规或者指令。欧盟委员会是竞争法的执行机构, 但具有向欧盟部长理事会提出二级立法建议而参与欧盟竞争法起草的职能。欧洲法院通过受理有关竞争争议的案件, 进一步解释竞争法的基本原则和制度, 以判例的形式弥补竞争法的立法空白, 并且通过预裁书的形式向成员国有关法院解释条约和二级立法的规定。欧洲法院的判例生成大量的司法解释, 丰富和完善了欧盟竞争法律规范体系。值得注意的是欧洲法院的判例不一定约束其后来所作的判决, 也就是说欧洲法院在后来审理类似案件时, 一般应遵循以前的基本原则, 但是客观情
况的变化, 可以不受约束, 从而使新判决更改旧判决。这样就为欧洲法院配合经济政策, 灵活
适用竞争法提供了制度上的支持。法院在处理涉及环境保护的竞争案件时, 除考虑市场影响外, 引入环境政策因素全面分析案件, 作出与以往不同的判决也就成为可能。
二、欧盟环境政策与竞争法的冲突和协调
(一) 环境政策与竞争法的冲突
在欧盟的法律体系中, 环境政策和竞争法是两个相对独立的部分, 有各自不同的目标。根据 欧盟条约 第174条第(1) 款的规定, 欧盟的环境政策应有助于实现下列目标:(1) 维护、保护和改进环境质量; (2) 保护人类健康; (3) 谨慎和合理地使用自然资源:(4) 促进国际措施以解决区域或全球环境问题。竞争法的目标表明在第3(g) 项中 共同体活动确保建立内部市场竞争不被扭曲的体系。 欧盟委员会 第九个报告 的序言中指出竞争政策的首要目标是保持共同市场的同一和开放。
从目标上看, 环境政策和竞争法的目标似乎不存在矛盾。问题是当成员国以维护、保护或者改进环境质量为由限制进口时, 冲突便产生了。成员国的限制措施有悖于竞争法确立的同
一、开放市场原则, 丹麦啤酒案就是一个例子。委员会认为丹麦政府要求啤酒只能装在特殊形状瓶子里出售而且要求收回的法令违反欧盟条约第36条禁止对进口货物实行数量限制的规定。丹麦政府引用第42条 为保护人们健康和动物生活可以采取适当措施 进行抗辩。欧洲法院认为环境保护因素应当考虑, 并且是强制性要求, 可以对抗第36条的适用。最后判决丹麦限制瓶子的使用类型并回收瓶子来节约原材料保护环境效益的做法是正当的。然而在另
一个德国案件中, 环境效益的诉讼请求没有获胜。德国政府对除德国以外的其他欧共体成员
国的机动车使用高速公路征收公路税, 认为这是开辟财源以改善环境。法院对其辩辞不予采纳, 判决这种做法是不合理的、歧视性的, 并指出环境保护可以通过其他途径实现。基于这点, 环境效益的辩解被驳回。在法院的判决中, 环境保护和自由市场的竞争政策哪个优先不甚明朗, 但是欧洲法院禁止使用歧视方式实现环境保护的立场是明确的。这一点与WTO 非歧视原则是一致的。不同的是, WTO 成员国经济发展水平差别较大, 发达国家用高标准的环保要求, 对其他国家环境标准较低的国家常常构成贸易壁垒。而欧盟内部实行同一的市场, 统一的环保标准较为容易形成, 环境与自由贸易的冲突相对较少, 环境政策与竞争法易于协调。
(二) 环境政策与竞争法的协调
通过自由竞争实行统一大市场是共同体的初衷。随着国家环境保护的呼声越来越强烈, 环境政策也成为共同体不可缺少的一部分。虽然两者存在一定的冲突, 但是协调是主旋律, 主要表现在以下几个方面:
1. 法律基础上的协调
在欧盟法律体系中, 欧盟条约 具有基础性质, 成员国通过这个条约赋予委员会权利, 委员会只有在这个条约的一个或者几个条款授权的前提下, 才可能按照授权要求实施行动。因此, 欧盟条约 成为环境政策和竞争法的共同法律基础。首先, 欧盟条约 中与环境保护相关的制度主要体现在第6条的规定: 环境保护的要求必须融入共同体其他政策的制定和实施中, 特别是以可持续发展的观点看待 。这个条款是对 单一欧洲法 中 环境保护要求应为共同体其他政策的组成部分 的修正, 同时比 马斯特里赫条约 增加 可持续发展 的表述。这个修正意义重大, 它进一步明确了环境保护的政策与其他政策一体化原则, 不仅在政策 制定 方面, 而且又专门提及政策 实施 方面, 取代了原来的仅仅考虑而没有行动的表述, 强调了 可持续发展的重要性 。 欧盟条约 的竞争条款第85~94条没有具体提到把环境保护考虑进去, 但是根据第6条的规定, 委员会有关竞争的决议必须和环境保护相协调。其次, 欧盟条约 第
95条第(3) 款虽然规定 委员会 在其涉及健康、安全、环境保护和消费者保护的提案中将以较高水平的保护为基础 , 但 高水平保护 不等于 最高水平保护 。如果各成员国在某一环境领域存在不同的保护水平, 共同体在制定政策时不是以最高环境水平为基础, 而是以相对较高水平的成员国为目标, 这表明欧盟环境政策的原则是 兼顾不同区域差异的高水平保护。 这样的共同环境政策易于实现, 也减少了因环境标准不统一引起的争议。
2. 污染者负担原则的确立
污染者负担原则最早由24个国家组成的经济合作与发展环境委员会于1972年提出。
欧洲委员会第一个环境行动纲领就将其列为基本原则, 欧盟条约 使这一原则具有法律效力。欧洲发展委员会对这一原则的定义是 污染者承担政府为确保环境达到 可接受状态 而采取措施所花费的费用。 换言之, 采取这些措施的费用必须计算在带来污染的生产或者消费的商品和服务的成本中。实际上污染者负担原则主要是为了经济发展, 而不是环境保护, 目的是降低政府的补偿费用, 因为当工厂产生污染而没有负担时, 政府就必须补偿, 这样就把污染的成本通过赋税形式转移给社会公众和其他企业, 对污染较少的企业来说是不公平的。在环境政策中确立污染者负担原则有积极意义:首先, 它将鼓励企业采取积极措施尽量控制、减少甚至消除其造成的污染。其次, 它可以刺激企业努力开发新技术、新工艺和开发污染较少的新产品。此外, 它可以使稀少的环境资源得到更为合理的利用。最后, 它还有利于促进产业和贸易之间的公平竞争, 进而维护共同体的统一大市场。可见, 污染者负担原则与竞争法的宗旨是一致的。一旦该原则完全贯彻, 具有生态效益的产品就开始显示其竞争优势, 通过发展生态效益产品和现时的服务融为一体, 企业在极短的时间内可能扩大市场份额, 消费者也开始考虑产品服务对环境的影响。污染者负担原则为环境保护与竞争法建立了一道桥梁。
3. 对绿色产业发展的促进
绿色产业不是一个单独的产业部门, 而是指商品的生产与使用(或者服务的提供) 中充分考虑到资源与环境问题, 采用某些特定的生产工艺和技术, 使其所消耗的资源最少, 对环境污
染最小。除生产环境保护产品的环境保护工业和环境保护技术服务属于绿色产业外, 环境和生态意识贯穿商品生产或者服务提供的全过程的行业也是绿色产业。目前, 绿色产业已成为国际竞争的热点。绿色产业的兴起和发展是环境保护思潮影响的结果, 也是人类追求更高层次的生活, 实现经济与生态可持续发展的客观要求。绿色产品必然是世界商品发展的主流。因此, 发达国家政府积极干预, 制定相应的政策, 扶持绿色产业的发展。在欧盟体制内, 竞争法是主要的干预手段。欧盟竞争法对企业联合行为的规制是十分严格的, 欧盟条约 第81条第
(1) 款规定, 凡足以影响各成员国之间的贸易和足以阻止、限制或者破坏共同市场内部竞争为目的或者产生相同结果的一切企业间的协定、企业联合组织的决定和一切协同措施, 均应予以禁止。但是在某些特定的情况下, 企业的上述行为可以得到豁免。当企业进行协议行为时, 开发研制具有生态效益的新技术显然可以作为违反竞争规则的抗辩理由, 通过扩大豁免条款的解释, 有利于绿色产业的发展。同时, 绿色产业与老工业展开竞争, 实施竞争法对防止已建立的老工业排斥新兴工业的市场准入也能发挥重要作用。
三、环境政策与竞争法的实施
首先值得指出的是欧盟竞争法中没有环境保护的直接规定, 但是根据 欧盟条约 第6条 环境保护必须融入共同体其他政策的制定和实施中 的要求, 欧洲委员会和法院在作出有关
竞争法的决定的时候, 不能只局限于经济和市场分析的基础。欧盟的竞争法主要是对限制竞争协议、滥用市场支配地位、企业合并、公用企业垄断、国家援助等进行规制。那么, 在竞争法的实施中, 环境政策是如何融入其中的呢?
(一) 环境保护与限制竞争协议
企业的限制竞争协议, 不仅包括固定价格、分享市场、限制产量、销售辛迪加、联合经营、交易许可等正式协议, 还包括价格领导、相互优惠、合谋、平等行动等不签订协议的联合行动。只要企业间的这些行为以限制竞争为目的, 或者限制了竞争而不管企业的动机如何, 就可适用第81条第(1) 款。在讨论一份协议的目的时, 委员会关键考虑协议对市场的影响, 而不必考虑协
议的附属目的。在Nave Wa-Anseau 案 中, 委员会发现这份协议的附属目的在于保护公共
卫生, 并且减少核查成本, 但该协议仍然违反第81条第(1) 款的规定。因此, 对于一份有益于环境的协议, 如果委员会发现协议各方在任何一个方面可能限制竞争, 那么这份协议就被认为是违反第81条第(1) 款规定的。委员会在估量协议的目的时, 只考虑经济情况而不管其他, 其他方面只有在适用第81条第(3) 款讨论豁免时才考虑。豁免规则是有助于环境保护, 在授予豁免的时候考虑环境因素, 市场则会有利于环保产品的生产。
委员会在处理案件的实践中, 将竞争协议所能带来的生态效益作为 有助于改善商品的生
产和销售, 或者有助于推动技术和经济进步 而加以考虑。在United Reprocessors Gmbh 案
中, 委员会对某些竞争对手联合进行核燃料再处理服务行为作出豁免, 其理由是寻求关于创新
环保技术的限制性协议的豁免具有特殊的意义。在Carbon Gas Technlogy 案 和BBC Brown
/NGK 案等案件的决定中, 委员会接纳了加强环境保护作为能够改进生产和销售或者推动
技术进步的观点。但是这不意味着一切有利于改善环境的协议都能得到豁免, 在Ansac 案
中, 委员会没有采纳其环保改进技术和推动技术进步的理由, 而适用 均衡性 原理, 认为其限制了竞争且不符合第81条第(3) 款的条件。我们可以看出, 对企业以限制性协议自愿改善环境并且确实能改进生产销售或者推动技术进步的行为, 委员会能够接受。但是协议对竞争的限制不能超过达到环保目的所必须的限度, 不能消除竞争。
(二) 环境保护与滥用支配地位
欧盟条约 第82条适用于享有市场权力并企图滥用支配地位的企业, 却没有对支配地位作定义。委员会在1971年大陆罐头一案中才指出, 企业享有独立的行动权力, 在行动中不必考虑企图竞争者、购买者或供应者, 它就处于支配地位。这种权力可以基于其市场份额, 也可以是市场占有率和技术知识、资本和原材料等方面的混合优势而产生。企业可以控制相当部分产品的生产、分配和价格。在分析是否滥用支配地位时, 首先是划分相关市场, 然后确定企业在市场中的支配地位, 最后确定是否滥用权力。相关市场的定义十分重要, 市场定义越窄, 被认定支配地位的可能性越大。产品使用者可能基于产品特性、价格的考虑, 认为有利于生态的产品与有损生态的同一产品是不可替代的。所以, 从需求方的角度分析相关产品市场, 认定新生态产品的市场支配力可能性较大。但是, 欧洲法院坚持从供应方的角度分析, 这对推出生态产品的企业是有利的。在确定支配地位时, 市场份额是首要因素, 如果产品涉及到新技术, 委员会将以宽泛的标准认定。确立了企业的支配地位后, 委员会开始考虑其行为的特征是否符合第82条项下的滥用行为。环境保护能否作为滥用行为的修正需要具体分析。在Tetra
pak Rausing 案 中, 法院认为具有支配地位的企业获得竞争性即构成滥用, 因为竞争性技术的
获得不仅增强了Tetrapak 公司的支配地位, 而且阻止、延缓了新竞争者的进入。由此可推定,
支配地位的企业如果谋取一项将降低相关市场的生态技术, 将会认定为权力滥用。如果支配地位的企业自愿使其产品有利于环境, 基于产品成本的提高而提高价格或者只向具有良好生态效益的企业购买产品则不被认为是滥用支配地位。
(三) 环境保护与企业合并
欧盟条约 没有对企业合并的规制, 但在现代生产力条件下, 企业对竞争的限制除采取合谋、协议、共同行动的形式之外, 必然还会采取合并的方式来限制其他竞争者或阻止潜在竞争者的进入。于是1973年委员会从竞争的角度向理事会建议对合并进行控制, 但对控制合并的公正性和控制的范围存在分歧。直到1982年委员会才规定对大型企业的合并进行审查, 1989年颁布 合并规则 对合并标准作了限制, 该规则于1990年9月2日正式生效。如果一个合并的可能会产生或者加强市场支配地位, 并使共同体的有效竞争受到严重阻碍, 该合并被视为与共同市场不相协调, 不被委员会批准。那么, 环境因素在委员会审查合并时多大程度得到考虑? 合并规则 (1) B 项规定当技术和经济发展是必要的, 且无法确定构成集中时, 合并又不构成竞争的障碍将得到批准。对于基于技术和环保导致的企业合并来说, 如果企业运作于技术占重要地位的各类市场, 则集中的程度是可以不予考虑的。规则(2) A 项表明有必要考虑共同体各市场的结构因素, 这就意味着合并所产生的外部效应能作为抗辩事由。比如以提高环保水平和能源生产与保护为目标的能源企业的合并就对其他市场的环境状况产生相对影响。但是委员会在Aerospatiale-laliend de Hariland 案中的决议中对非竞争性的抗辩持否定态度, 在引用第81条(3) 项和规则(2) 时, 不能认为工业状况仅限于竞争性和其他经济目标所指向的合理交易, 因为在一个竞争性的市场中, 合并可能有利于技术和经济发展, 但是如果市场是
非竞争性的, 即使合并可能促进技术和经济的发展, 也不应予以鼓励。 有学者认为这一决定
是在 欧共体条约 修正前确定的, 从130r(2) 项修正起, 随着环境保护的强调, 委员会可能将在合并规则下采用不同的标准。无论如何, 单纯的环境保护不能成为阻止合并的理由, 环境保护的因素必须纳入合并规则所确定的竞争政策中。
(四) 环境保护与国家援助
欧盟条约 对国家援助规制的目的是禁止政府行为扭曲竞争。国家援助的形式不受限制, 除了补贴, 低息贷款、直接现金救济、政府投资、支付红利等措施只要有利于企业在商业运行中减少成本并影响竞争结构和相关市场, 均构成国家援助。并非一切国家援助都是禁止的, 欧盟条约 允许不以产品原产地为由进行歧视的对个人消费的援助、救济自然灾害和突发事变的国家援助以及其他获得委员会同意的国家援助。委员会认可的援助中, 为保护环境所进行的国家援助是主要方面之一。国家援助的初衷是为了保障公平竞争。因为现实市场的不完全性使企业的成本和收益往往存在不合理的差距。例如, 保护环境的企业成本较高, 产品价格相应较高, 在市场上处于不利的竞争地位。而污染环境的企业虽然对社会造成负面影响, 却在竞争中占有不合理的竞争优势。这对有生态效益的企业来说是不公平的, 所以委员会1993年
颁布 欧共体委员会关于环境保护国家援助的指南 (以下简称 指南 ) 规定, 国家援助只能
在 污染者负担 原则不能有效适用的情况下采用。援助的方式包括国家投资用于购买环保设备、援助企业开发节能技术和再生性能源应用技术以及对购买绿色产品的消费者进行补贴。然而, 过度的国家援助又可能使受援助的企业增强优势地位。为了防止竞争的扭曲, 指南 规定如果投资是使企业符合环保要求, 国家援助不得超过总投资的15%, 对中小企业不超过25%, 并且这项援助只用于环境保护法生效前进行两年以上生产经营的企业。如果企业对环
境保护的投资超过法律的要求, 或者国家在企业投资的环保领域尚没有颁布相关的法律, 国家援助可达到总投资的30%, 对中小企业可达40%。国家对消费者购买绿色产品的援助得以无歧视为条件, 且援助的程度不得超过因环境保护而额外增加的费用。可见, 实施的结果不得有悖公平竞争的理念贯穿着有关环境保护国家援助的始终。
四欧盟环境保护与竞争法相互作用对我国的启示
经过十多年艰辛的谈判, 我国加入WTO 进入倒计时阶段。WTO 从本质上说是一个贸易竞争的国际制度。随着环境保护呼声的日益高涨, WT O 的贸易与环境委员会已将环境和可持续发展观念纳入到WTO 的日常主流活动中, 并致力于在贸易和环境之间建立一种建设性的关系, 以求在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视特征的基础上加大环保力度, 促进可持
续发展。WT O 允许成员国采取单边贸易措施保护国内环境, 发达国家容易用较高的环境标准对发展中国家的产品进入其市场构成 绿色壁垒 。处理好环境保护与贸易竞争的关系成为我国加入WTO 所面临的严峻考验。在这方面, 欧盟环境政策与竞争法相互作用给了我们很好的启示。
1. 环境政策与竞争法不存在根本性的矛盾, 竞争体制中应更多地考虑环境保护的影响在欧盟体系中, 尽管环境政策与竞争法存在一定的冲突, 但是委员会在竞争法的实施中却表现两者是可以协调的。环境政策和竞争法有着共同的目的, 即优化资源配置, 增进社会的福利:环境政策通过对保护自然资源、改进人类生活质量而增进社会的福利; 竞争法通过维护统一开放的市场, 从而提高经济发展的效率, 促进消费者利益的最大化。环境政策和竞争法又是相互促进的:竞争法维护公平竞争的市场环境, 促进贸易的增长, 从而为处理环境问题提供经济实力和技术支持。环境保护是竞争的基础, 使自由贸易得以存在并获得资源。两者同为绿色产业的发展提供制度支持。为此, 欧洲第五个环境行动纲领 指出: 谨慎的、有计划的实施竞争与环境保护的规则和原则不会引起冲突, 也不会妨碍竞争或者破坏环境。相反的情况是:
生态产业 产品之间的竞争, 从理论上说会达到更高层次的保护环境。 WT O 也赞同和维护
一个公平、公开、非歧视的多边贸易体制以及为保护环境与促进可持续发展而采取的行动之间不应有、也不需有任何政策上的抵触; 在不超越多边贸易体制的权限下, 协调贸易与环境领域
中的各项政策。环境保护是不可逆转的的历史趋势, WTO 也会朝着有利于环境方面发展, 我
们也有理由相信一个严格的世界贸易组织体制会给发展中国家提供一个更为公平、更为合理的待遇。我国加入WT O 后应积极主动地参加多边贸易体制内环境与贸易的谈判, 促成在WTO 体制下解决环境与贸易问题。从国内层面看, 我国竞争法体系很不健全, 对滥用市场支配地位、限制价格协议、公用企业限制竞争等反竞争行为尚缺乏有力的法律规则, 更不用说对以环境保护为由等隐蔽性的限制竞争行为进行调整。这不是意味着环境政策与竞争政策是毫不相关的两个部分, 而是受我国经济发展水平的制约, 环境保护与竞争法的冲突没有表现出来, 未能引起立法的注意。我国即将出台的反垄断法应该考虑到环境保护可能带来的影响, 在立法中协调两者的关系。
2. 正确对待 绿色壁垒 , 加强国内环境保护, 提高国际竞争力
欧盟高度重视环境保护, 环境政策在贸易竞争中的作用日益显著。美国等发达国家亦通过制定严格的环保法规, 对不符合规定者, 采取禁止或限制进口等措施。站在发展中国家的立场上看, 我们对发达国家以依赖其科技和环保水平, 通过立法手段, 制定强制性的技术标准把
发展中国家的产品拒之门外的做法深表不平。但是对所有与环境有关的贸易措施统称为 绿色壁垒 似乎欠妥, 这种观点反映了贸易高于一切, 忽视环境的价值观念, 是把与贸易有关的环境措施的合理性与合法性一概而论了。事实上, 并非所有环境贸易措施都构成 绿色壁垒 , 只有当一国以环境保护为借口, 以限制进口, 保护本国供给为目的, 对外国商品进口专门设置的带有歧视性的或正常环保本无必要的贸易障碍才成为 绿色壁垒 。对待 绿色壁垒 , 我国除了坚持以发展中国家的身分进行谈判, 寻求WTO 的援助, 以获得与发达国家进行实质公平竞争的条件外, 更重要的是加强国内环境保护, 提高国家竞争力。目前, 我国许多企业的环保意识还停留在污染的末端治理上, 有的企业甚至对末端治理也未引起重视。而发达国家对环境的保护已经从末端治理、生产过程控制进入到产品设计和回收再利用的阶段。提高环境保护水平是应付 绿色壁垒 的根本措施, 借鉴欧盟的 污染者负担原则 , 我国可以通过经济手段和法律手段使环境成本内部化, 促使企业的行为符合环境保护的要求; 按照可持续发展的战略, 适应绿色消费的发展趋势, 大力开发有益于环境和人们身体健康的绿色产品, 发展绿色产业, 并提升产业的技术水准。
3. 完善竞争立法, 配合环境政策灵活发挥竞争法的功能
竞争法的基本功能是维护竞争机制, 以促进市场公平竞争和有效竞争。但是竞争法的一个重要特征就在于它的灵活性, 因为它集中体现一国的经济政策, 较多地受到国家经济政策和政治需要的影响。随着环境问题日益受到重视, 环保的要求也必然在竞争法中有所体现。欧盟竞争法中, 由于环境保护被视为有利于改善生产或销售并促进技术进步的因素, 因此在适用限制竞争协议的豁免时经常给予充分的考虑; 当竞争政策与环境政策在实施时发生冲突, 欧盟委员会和法院都没有明确指出谁为优先, 却在具体的案例中采用 均衡性原则 , 即权衡环境协议对竞争的实质性限制, 以及协议与要实现的环境目标之间的关系。在国家补贴的问题上, 欧盟允许各成员国的环境补贴, 但要求这些措施不得在成员之间造成歧视, 而且必须符合 均衡性原则 。 均衡性原则 生动地反映了竞争法适用的灵活性, 根据不同时期的需要, 利用竞争法配合环境政策发挥其功能。这一点尤其值得我们借鉴。在我国的竞争立法中, 有必要规定对环境保护的某些协议、联合行为等可以豁免反垄断(或反限制竞争) 法的适用。比如, 具有良好生态效益的企业可以独家销售、为改进技术的企业合并行为可以豁免等。当然, 这些豁免是相对的、有条件的。如何把握标准就是关键问题。这对于我国竞争法的立法与实施提出了更高的要求, 必须成立一个具有权威性的机构, 组织一批谙熟经济、法律的专家, 并且要尽快培养这方面的司法人才, 建立专门法庭。
结束语
欧盟竞争法的具体作用体现在对滥用市场支配地位、企业合并、价格协议垄断等企业行为的限制上, 对我国而言, 对这些行为的规制是反垄断法的主要任务。从广泛意义上看, 竞争法对环境政策的呼应反映其为政策服务的另一种功能。因此, 在我国加入WTO 之际, 尽快制定和实施反垄断法, 不仅是维护公平竞争秩序的强烈要求, 而且对保护环境也能发挥间接作用。注释:
T rade and En vironment :An U pdate on the GATT Agenda, 参见高风、毛毛编: 贸易与环境 , 法律出版社1998年版, 第9页。
欧盟建立在欧洲三个基础条约上: 欧洲煤炭和钢铁条约 (1952年, 巴黎) 、 欧洲经济共同体条约 和 欧洲原子能条约 (1957年, 罗马) 。后两个条约统称为 罗马条约 , 实践中多指 欧洲经济共同体条约 (简称 欧共体条约 ) 。1957年 罗马条约 中没有环境政策的规定, 1987年经 欧洲单一法 修改后才增加第七编 环境 。
参见张英: 欧共体环境政策的法律基础、目标和原则探析 , 法学评论 1998年第4期。
Commission , 6th General Report (1972) , 8.
EEC Competiti on Policy i n the Single M arket 2nd. ed M arch 1989, Office for Official Publications of the European Commu nities, p. 13.
1992年 马斯特里赫条约 对 罗马条约 作了较大的修改和补充, 正式称为欧盟; 1997年 阿姆斯特丹条约 又对 罗马条约 进行了修改, 形成最后的 欧洲联盟条约 (The Treaty establishi ng the European Union, 1999年1月生效) 。本文中引用的条款根据该条约规定, 条款的顺序与 罗马条约 不同。如 欧盟条约 的第81条、第82条即 罗马条约 的第85条、第86条。http://europa. eu. int/abc/treaties_en.htm.
参见阮方民: 欧盟竞争法 , 中国政法大学出版社1998年版, 第21页。
Committee VS. Danmank Case302/86(1988) ECR 4607.
T imothy Portw ood, COM PET IT ION LAW &THE ENVIRONM ENT , CAM ERON. Ltd. M ay1997, p. 90.
参见陈泉生: 环境法原理 , 法律出版社1997年版, 第75页。
参见许罗丹、 申署光: 国家贸易中的环境与环境保护问题 , 北京大学学报 (哲社版) 1997年第5期。
(1982) JCM LR193.
(1976) 2CM LR D1. 此案中, 委员会发现这一协议的首要目标是缔约方联合投资于核燃料的再处理。协议的结果, 每
一方都被禁止在协议项目外再进行类似的投资。协议的另一方目标是为提供核燃料再处理而固定价格。但是委员会接受以下理由适用第85条第(3) 款的豁免:1. 协议可以协调各方的投资; 2. 危险品的集中处理服务通过提高安全标准以及稳定放射性燃料处理过程, 能够提高提供给消费者的服务水平; 3. 研究成果推动技术和经济进步; 4. 企业的联合能够使最适度规模企业的建立和经营处于最佳状态。
(1985) 2CM LR275. 此案中四家竞争公司同意为了提高煤炭液化气水平设立一家合资子公司, 其协议限制缔约方及
与子公司间的竞争违反第85条第(1) 款, 但委员会作出豁免决定, 理由之一是协议有助于多种经营的发展并且能使公众的能源消费更稳定, 煤炭液汽化扩大对沉淀煤的开发而创造更舒适的生活条件。
(1989) 4CM IR610. 此案涉及一家日本公司(NGK) 与BBC 之间关于设立一家生产高性能的硫化钠电池的协议, 委员
会发现协议与13号竞争政策精神不一致, 考虑到两家公司之间旨在创新基础技术, 还是根据第85条第(3) 款作出豁免。
OJ(1991) L152/54. 美国企业天然苏打粉联合销售组织要求其成员用于出口的苏打粉只能通过联合组织销售, 阻止他
们个别销售并固定价格。联合组织请求豁免的理由是天然苏打粉中的氯化物少, 其对环境的影响优于其他材料构成的竞争性产品, 并且因此有助于提高产品质量和推动技术进步, 但是委员会没有针对其环保的理由而适用 适度性 原则。
第82条规定下列滥用行为:(1) 以直接或者间接强制的方式确定不公平的购买或者出售价格或者其他不公平的贸易
条件; (2) 限制生产、市场或者技术发展, 从而损害消费者; (3) 对履行同等义务的贸易伙伴适用不平等的条件, 从而使其在竞争中处于不利地位; (4) 使合同的签订取决于贸易对象接受与合同标的无关的义务。
T etrapak Rausing V. Commission Cas e T -51/89(1992)4CM LR.
Aerospatiale-Aliena De Haviland Case IV/M 053(1991) L334/42.
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关税与贸易总协定 第20条规定成员方可以为保护环境采取以下措施: (b) 为保护人民、 动植物的生命和健康所必须的措施 (q) 与国内限制生产和消费的措施相配合, 为有效保护可能枯竭的天然资源有关的措施
5th Environmental Action Programme(EC) OJ(1993) C138.
秦天宝: 世界贸易组织与环境保护:挑战与发展 , 上海社会科学院学术季刊 2000年第2期。
责任编辑 刘普生
法 商 研 究2001年第5期(总第85期) 外国法制借鉴
欧盟环境政策与竞争法的关系探析及启示
徐士英 邱加化
(徐士英, 华东政法学院教授; 邱加化, 华东政法学院硕士研究生 上海 200042)
摘要:随着环境问题日益受到国际社会的重视, 作为欧盟经济一体化法律保障的欧盟竞争法越来越受到环境保护浪潮的影响。尽管欧盟的环境政策与竞争法存在一定的冲突, 但协调是主旋律, 环境保护因素已经融入欧盟竞争法的实施中。欧盟环境政策和竞争法的相互作用为我国加入WTO, 应付环境与贸易竞争的挑战以启示:加强国内环境保护, 提高国际竞争力; 完善竞争法, 配合环境政策实施其功能。
关键词:欧盟 环境政策 竞争法 冲突与协调 启示
随着环境问题日益受到国际社会的重视, 贸易竞争和环境成为世界贸易组织新的议题。
其实, 不单单作为多边贸易体制法律保障制度的世界贸易组织法受到来自环境保护的巨大冲击, 作为区域经济贸易一体化法律保障制度的欧盟竞争法也受到来自环境保护的巨大影响。本文对欧盟环境政策与竞争法的关系试作分析:两者的目标是否一致, 环境政策是如何在竞争法中得以体现和实施的。在对欧盟环境政策与竞争法关系概貌了解的同时, 本文还对我国加入WT O, 应付环境与贸易竞争的挑战进行一定的探讨。
一、欧盟环境政策与竞争法的概况
(一) 欧盟环境政策的发展
欧盟的环境政策与该组织的发展一样, 经历了一个历史演变过程。1957的 罗马条约 对环境只字未提, 原因是环境保护在当时远未像今天那样受到人们的广泛关注。60年代后, 随着环境问题的日益突出, 欧洲各政府开始致力于环境保护。与此同时, 欧共体也开始对 罗马条约 进行扩展性解释, 逐渐行使其环境保护的职能。
欧共体环境政策的正式诞生是在1972年巴黎举行的欧共体政府和首脑会议上, 与会人员
强调 对于无形的价值和环境保护应给予特别的关注, 以便进一步真正服务于人类 。1973年
底, 欧洲理事会批准了 第一个环境行动纲领 (1972~1976) 。此后, 每隔4~5年便出台一个新的环境行动纲领, 目前已经步入第五个环境行动纲领时期。环境行动纲领虽对成员国没有法律约束力, 但是其中的许多原则对指导共同体和成员国的立法和实践有重要意义。第一个行动纲领肯定了 罗马条约 序言和第2条确定的持续改善人们生活标准、工作条件和经济协调发展的目标。这个目标具体包括尽可能防止、减少、消除环境污染和环境公害; 谨防过度掠
夺性使用自然资源, 破坏生态平衡; 在共同体范围以外寻求他国共同解决环境问题的办法, 并确立了预防原则、污染者负担原则、环境教育和扶持原则。第二个行动纲领基本上重申了第一个行动纲领的主要原则和目标。第三个行动纲领阐发了四个新观点:(1) 欧洲共同体的其他政策诸如交通、能源、科学研究等和环境政策互为一个整体。(2) 引入环境评价制度。(3) 单独列出几个应优先对待的领域, 鼓励发展清洁技术和废物处理技术。(4) 委员会草拟提案时必须考虑现存的经济条件、生态条件等因素。第四个行动纲领特别强调环境保护与共同体的其他政策一体化, 尤其是就业、农业、交通和发展, 并且提供多媒体、物资刺激、污染源引导等防止和控制污染增长的方法。1993年开始的第五个行动纲领在继承前四个行动纲领原则的同时, 提出 可持续发展概念 , 并改变政策重点, 环境保护由 自上而下的道路 转向 自下而上的道路 , 即强调公司和个人的环境责任。委员会开始着重加强市场的力量以实现环保目标, 这为竞争制度作用的发挥提供了空间, 如可以利用竞争制度监控企业行为对环境的影响, 也可以利用竞争制度检验产品及其生产过程对环境的影响。
(二) 欧盟竞争法概况
欧盟的基本经济政策是建立统一大市场, 通过自由竞争维护市场秩序。欧盟竞争法是欧洲经济一体化的主要法律保证, 它旨在 建立一个共同市场内竞争不被扭曲的制度, 以实现保护共同市场完整统一的目标与其他在自由市场经济下的传统目标, 诸如保证资源分配的效率, 促使企业充分地利用其专有技术和技能, 以及鼓励他们发展新技术和新产品。 在统一欧洲市场的问题上, 国家垄断与私人垄断具有共生性, 二者如果不同时纳入统一法中, 市场的统一化很难形成。因此, 为排斥共同市场的一切贸易障碍, 实现自由贸易, 欧盟竞争法不仅针对企业的垄断行为和其他反竞争行为规定了禁止和限制措施, 还对国家的反竞争行为(如国家援助) 规定了禁止和限制措施。
欧盟竞争法有三个的渊源:一是 欧洲联盟条约 (以下简称 欧盟条约 ) ; 二是欧盟部长理事会和欧盟委员会制定的法规、指令和决定; 三是欧洲法院的判决和预裁。 欧盟条约 中的有关竞争的规则是主要的渊源, 属于一级立法。该条约的第3(g) 项要求建立确保共同体市场内的竞争不被扭曲的制度。第81~90条是这些原则的具体化:第81条禁止限制竞争或者有可能影响共同体成员国之间贸易的协定。第82条禁止企业滥用市场支配地位, 包括排斥竞争对手、剥夺消费者等行为。第87~90条是有关国家援助、商业性国家垄断组织和公用企业行为。欧盟部长理事会是欧盟的主要立法机构, 根据第83条第(1) 、(2) 款之规定, 欧盟部长理事会在一致同意或者合理多数同意欧盟委员会提交的立法建议的基础上, 征询欧洲议会的意见, 可以制定竞争法规或者指令。欧盟委员会是竞争法的执行机构, 但具有向欧盟部长理事会提出二级立法建议而参与欧盟竞争法起草的职能。欧洲法院通过受理有关竞争争议的案件, 进一步解释竞争法的基本原则和制度, 以判例的形式弥补竞争法的立法空白, 并且通过预裁书的形式向成员国有关法院解释条约和二级立法的规定。欧洲法院的判例生成大量的司法解释, 丰富和完善了欧盟竞争法律规范体系。值得注意的是欧洲法院的判例不一定约束其后来所作的判决, 也就是说欧洲法院在后来审理类似案件时, 一般应遵循以前的基本原则, 但是客观情
况的变化, 可以不受约束, 从而使新判决更改旧判决。这样就为欧洲法院配合经济政策, 灵活
适用竞争法提供了制度上的支持。法院在处理涉及环境保护的竞争案件时, 除考虑市场影响外, 引入环境政策因素全面分析案件, 作出与以往不同的判决也就成为可能。
二、欧盟环境政策与竞争法的冲突和协调
(一) 环境政策与竞争法的冲突
在欧盟的法律体系中, 环境政策和竞争法是两个相对独立的部分, 有各自不同的目标。根据 欧盟条约 第174条第(1) 款的规定, 欧盟的环境政策应有助于实现下列目标:(1) 维护、保护和改进环境质量; (2) 保护人类健康; (3) 谨慎和合理地使用自然资源:(4) 促进国际措施以解决区域或全球环境问题。竞争法的目标表明在第3(g) 项中 共同体活动确保建立内部市场竞争不被扭曲的体系。 欧盟委员会 第九个报告 的序言中指出竞争政策的首要目标是保持共同市场的同一和开放。
从目标上看, 环境政策和竞争法的目标似乎不存在矛盾。问题是当成员国以维护、保护或者改进环境质量为由限制进口时, 冲突便产生了。成员国的限制措施有悖于竞争法确立的同
一、开放市场原则, 丹麦啤酒案就是一个例子。委员会认为丹麦政府要求啤酒只能装在特殊形状瓶子里出售而且要求收回的法令违反欧盟条约第36条禁止对进口货物实行数量限制的规定。丹麦政府引用第42条 为保护人们健康和动物生活可以采取适当措施 进行抗辩。欧洲法院认为环境保护因素应当考虑, 并且是强制性要求, 可以对抗第36条的适用。最后判决丹麦限制瓶子的使用类型并回收瓶子来节约原材料保护环境效益的做法是正当的。然而在另
一个德国案件中, 环境效益的诉讼请求没有获胜。德国政府对除德国以外的其他欧共体成员
国的机动车使用高速公路征收公路税, 认为这是开辟财源以改善环境。法院对其辩辞不予采纳, 判决这种做法是不合理的、歧视性的, 并指出环境保护可以通过其他途径实现。基于这点, 环境效益的辩解被驳回。在法院的判决中, 环境保护和自由市场的竞争政策哪个优先不甚明朗, 但是欧洲法院禁止使用歧视方式实现环境保护的立场是明确的。这一点与WTO 非歧视原则是一致的。不同的是, WTO 成员国经济发展水平差别较大, 发达国家用高标准的环保要求, 对其他国家环境标准较低的国家常常构成贸易壁垒。而欧盟内部实行同一的市场, 统一的环保标准较为容易形成, 环境与自由贸易的冲突相对较少, 环境政策与竞争法易于协调。
(二) 环境政策与竞争法的协调
通过自由竞争实行统一大市场是共同体的初衷。随着国家环境保护的呼声越来越强烈, 环境政策也成为共同体不可缺少的一部分。虽然两者存在一定的冲突, 但是协调是主旋律, 主要表现在以下几个方面:
1. 法律基础上的协调
在欧盟法律体系中, 欧盟条约 具有基础性质, 成员国通过这个条约赋予委员会权利, 委员会只有在这个条约的一个或者几个条款授权的前提下, 才可能按照授权要求实施行动。因此, 欧盟条约 成为环境政策和竞争法的共同法律基础。首先, 欧盟条约 中与环境保护相关的制度主要体现在第6条的规定: 环境保护的要求必须融入共同体其他政策的制定和实施中, 特别是以可持续发展的观点看待 。这个条款是对 单一欧洲法 中 环境保护要求应为共同体其他政策的组成部分 的修正, 同时比 马斯特里赫条约 增加 可持续发展 的表述。这个修正意义重大, 它进一步明确了环境保护的政策与其他政策一体化原则, 不仅在政策 制定 方面, 而且又专门提及政策 实施 方面, 取代了原来的仅仅考虑而没有行动的表述, 强调了 可持续发展的重要性 。 欧盟条约 的竞争条款第85~94条没有具体提到把环境保护考虑进去, 但是根据第6条的规定, 委员会有关竞争的决议必须和环境保护相协调。其次, 欧盟条约 第
95条第(3) 款虽然规定 委员会 在其涉及健康、安全、环境保护和消费者保护的提案中将以较高水平的保护为基础 , 但 高水平保护 不等于 最高水平保护 。如果各成员国在某一环境领域存在不同的保护水平, 共同体在制定政策时不是以最高环境水平为基础, 而是以相对较高水平的成员国为目标, 这表明欧盟环境政策的原则是 兼顾不同区域差异的高水平保护。 这样的共同环境政策易于实现, 也减少了因环境标准不统一引起的争议。
2. 污染者负担原则的确立
污染者负担原则最早由24个国家组成的经济合作与发展环境委员会于1972年提出。
欧洲委员会第一个环境行动纲领就将其列为基本原则, 欧盟条约 使这一原则具有法律效力。欧洲发展委员会对这一原则的定义是 污染者承担政府为确保环境达到 可接受状态 而采取措施所花费的费用。 换言之, 采取这些措施的费用必须计算在带来污染的生产或者消费的商品和服务的成本中。实际上污染者负担原则主要是为了经济发展, 而不是环境保护, 目的是降低政府的补偿费用, 因为当工厂产生污染而没有负担时, 政府就必须补偿, 这样就把污染的成本通过赋税形式转移给社会公众和其他企业, 对污染较少的企业来说是不公平的。在环境政策中确立污染者负担原则有积极意义:首先, 它将鼓励企业采取积极措施尽量控制、减少甚至消除其造成的污染。其次, 它可以刺激企业努力开发新技术、新工艺和开发污染较少的新产品。此外, 它可以使稀少的环境资源得到更为合理的利用。最后, 它还有利于促进产业和贸易之间的公平竞争, 进而维护共同体的统一大市场。可见, 污染者负担原则与竞争法的宗旨是一致的。一旦该原则完全贯彻, 具有生态效益的产品就开始显示其竞争优势, 通过发展生态效益产品和现时的服务融为一体, 企业在极短的时间内可能扩大市场份额, 消费者也开始考虑产品服务对环境的影响。污染者负担原则为环境保护与竞争法建立了一道桥梁。
3. 对绿色产业发展的促进
绿色产业不是一个单独的产业部门, 而是指商品的生产与使用(或者服务的提供) 中充分考虑到资源与环境问题, 采用某些特定的生产工艺和技术, 使其所消耗的资源最少, 对环境污
染最小。除生产环境保护产品的环境保护工业和环境保护技术服务属于绿色产业外, 环境和生态意识贯穿商品生产或者服务提供的全过程的行业也是绿色产业。目前, 绿色产业已成为国际竞争的热点。绿色产业的兴起和发展是环境保护思潮影响的结果, 也是人类追求更高层次的生活, 实现经济与生态可持续发展的客观要求。绿色产品必然是世界商品发展的主流。因此, 发达国家政府积极干预, 制定相应的政策, 扶持绿色产业的发展。在欧盟体制内, 竞争法是主要的干预手段。欧盟竞争法对企业联合行为的规制是十分严格的, 欧盟条约 第81条第
(1) 款规定, 凡足以影响各成员国之间的贸易和足以阻止、限制或者破坏共同市场内部竞争为目的或者产生相同结果的一切企业间的协定、企业联合组织的决定和一切协同措施, 均应予以禁止。但是在某些特定的情况下, 企业的上述行为可以得到豁免。当企业进行协议行为时, 开发研制具有生态效益的新技术显然可以作为违反竞争规则的抗辩理由, 通过扩大豁免条款的解释, 有利于绿色产业的发展。同时, 绿色产业与老工业展开竞争, 实施竞争法对防止已建立的老工业排斥新兴工业的市场准入也能发挥重要作用。
三、环境政策与竞争法的实施
首先值得指出的是欧盟竞争法中没有环境保护的直接规定, 但是根据 欧盟条约 第6条 环境保护必须融入共同体其他政策的制定和实施中 的要求, 欧洲委员会和法院在作出有关
竞争法的决定的时候, 不能只局限于经济和市场分析的基础。欧盟的竞争法主要是对限制竞争协议、滥用市场支配地位、企业合并、公用企业垄断、国家援助等进行规制。那么, 在竞争法的实施中, 环境政策是如何融入其中的呢?
(一) 环境保护与限制竞争协议
企业的限制竞争协议, 不仅包括固定价格、分享市场、限制产量、销售辛迪加、联合经营、交易许可等正式协议, 还包括价格领导、相互优惠、合谋、平等行动等不签订协议的联合行动。只要企业间的这些行为以限制竞争为目的, 或者限制了竞争而不管企业的动机如何, 就可适用第81条第(1) 款。在讨论一份协议的目的时, 委员会关键考虑协议对市场的影响, 而不必考虑协
议的附属目的。在Nave Wa-Anseau 案 中, 委员会发现这份协议的附属目的在于保护公共
卫生, 并且减少核查成本, 但该协议仍然违反第81条第(1) 款的规定。因此, 对于一份有益于环境的协议, 如果委员会发现协议各方在任何一个方面可能限制竞争, 那么这份协议就被认为是违反第81条第(1) 款规定的。委员会在估量协议的目的时, 只考虑经济情况而不管其他, 其他方面只有在适用第81条第(3) 款讨论豁免时才考虑。豁免规则是有助于环境保护, 在授予豁免的时候考虑环境因素, 市场则会有利于环保产品的生产。
委员会在处理案件的实践中, 将竞争协议所能带来的生态效益作为 有助于改善商品的生
产和销售, 或者有助于推动技术和经济进步 而加以考虑。在United Reprocessors Gmbh 案
中, 委员会对某些竞争对手联合进行核燃料再处理服务行为作出豁免, 其理由是寻求关于创新
环保技术的限制性协议的豁免具有特殊的意义。在Carbon Gas Technlogy 案 和BBC Brown
/NGK 案等案件的决定中, 委员会接纳了加强环境保护作为能够改进生产和销售或者推动
技术进步的观点。但是这不意味着一切有利于改善环境的协议都能得到豁免, 在Ansac 案
中, 委员会没有采纳其环保改进技术和推动技术进步的理由, 而适用 均衡性 原理, 认为其限制了竞争且不符合第81条第(3) 款的条件。我们可以看出, 对企业以限制性协议自愿改善环境并且确实能改进生产销售或者推动技术进步的行为, 委员会能够接受。但是协议对竞争的限制不能超过达到环保目的所必须的限度, 不能消除竞争。
(二) 环境保护与滥用支配地位
欧盟条约 第82条适用于享有市场权力并企图滥用支配地位的企业, 却没有对支配地位作定义。委员会在1971年大陆罐头一案中才指出, 企业享有独立的行动权力, 在行动中不必考虑企图竞争者、购买者或供应者, 它就处于支配地位。这种权力可以基于其市场份额, 也可以是市场占有率和技术知识、资本和原材料等方面的混合优势而产生。企业可以控制相当部分产品的生产、分配和价格。在分析是否滥用支配地位时, 首先是划分相关市场, 然后确定企业在市场中的支配地位, 最后确定是否滥用权力。相关市场的定义十分重要, 市场定义越窄, 被认定支配地位的可能性越大。产品使用者可能基于产品特性、价格的考虑, 认为有利于生态的产品与有损生态的同一产品是不可替代的。所以, 从需求方的角度分析相关产品市场, 认定新生态产品的市场支配力可能性较大。但是, 欧洲法院坚持从供应方的角度分析, 这对推出生态产品的企业是有利的。在确定支配地位时, 市场份额是首要因素, 如果产品涉及到新技术, 委员会将以宽泛的标准认定。确立了企业的支配地位后, 委员会开始考虑其行为的特征是否符合第82条项下的滥用行为。环境保护能否作为滥用行为的修正需要具体分析。在Tetra
pak Rausing 案 中, 法院认为具有支配地位的企业获得竞争性即构成滥用, 因为竞争性技术的
获得不仅增强了Tetrapak 公司的支配地位, 而且阻止、延缓了新竞争者的进入。由此可推定,
支配地位的企业如果谋取一项将降低相关市场的生态技术, 将会认定为权力滥用。如果支配地位的企业自愿使其产品有利于环境, 基于产品成本的提高而提高价格或者只向具有良好生态效益的企业购买产品则不被认为是滥用支配地位。
(三) 环境保护与企业合并
欧盟条约 没有对企业合并的规制, 但在现代生产力条件下, 企业对竞争的限制除采取合谋、协议、共同行动的形式之外, 必然还会采取合并的方式来限制其他竞争者或阻止潜在竞争者的进入。于是1973年委员会从竞争的角度向理事会建议对合并进行控制, 但对控制合并的公正性和控制的范围存在分歧。直到1982年委员会才规定对大型企业的合并进行审查, 1989年颁布 合并规则 对合并标准作了限制, 该规则于1990年9月2日正式生效。如果一个合并的可能会产生或者加强市场支配地位, 并使共同体的有效竞争受到严重阻碍, 该合并被视为与共同市场不相协调, 不被委员会批准。那么, 环境因素在委员会审查合并时多大程度得到考虑? 合并规则 (1) B 项规定当技术和经济发展是必要的, 且无法确定构成集中时, 合并又不构成竞争的障碍将得到批准。对于基于技术和环保导致的企业合并来说, 如果企业运作于技术占重要地位的各类市场, 则集中的程度是可以不予考虑的。规则(2) A 项表明有必要考虑共同体各市场的结构因素, 这就意味着合并所产生的外部效应能作为抗辩事由。比如以提高环保水平和能源生产与保护为目标的能源企业的合并就对其他市场的环境状况产生相对影响。但是委员会在Aerospatiale-laliend de Hariland 案中的决议中对非竞争性的抗辩持否定态度, 在引用第81条(3) 项和规则(2) 时, 不能认为工业状况仅限于竞争性和其他经济目标所指向的合理交易, 因为在一个竞争性的市场中, 合并可能有利于技术和经济发展, 但是如果市场是
非竞争性的, 即使合并可能促进技术和经济的发展, 也不应予以鼓励。 有学者认为这一决定
是在 欧共体条约 修正前确定的, 从130r(2) 项修正起, 随着环境保护的强调, 委员会可能将在合并规则下采用不同的标准。无论如何, 单纯的环境保护不能成为阻止合并的理由, 环境保护的因素必须纳入合并规则所确定的竞争政策中。
(四) 环境保护与国家援助
欧盟条约 对国家援助规制的目的是禁止政府行为扭曲竞争。国家援助的形式不受限制, 除了补贴, 低息贷款、直接现金救济、政府投资、支付红利等措施只要有利于企业在商业运行中减少成本并影响竞争结构和相关市场, 均构成国家援助。并非一切国家援助都是禁止的, 欧盟条约 允许不以产品原产地为由进行歧视的对个人消费的援助、救济自然灾害和突发事变的国家援助以及其他获得委员会同意的国家援助。委员会认可的援助中, 为保护环境所进行的国家援助是主要方面之一。国家援助的初衷是为了保障公平竞争。因为现实市场的不完全性使企业的成本和收益往往存在不合理的差距。例如, 保护环境的企业成本较高, 产品价格相应较高, 在市场上处于不利的竞争地位。而污染环境的企业虽然对社会造成负面影响, 却在竞争中占有不合理的竞争优势。这对有生态效益的企业来说是不公平的, 所以委员会1993年
颁布 欧共体委员会关于环境保护国家援助的指南 (以下简称 指南 ) 规定, 国家援助只能
在 污染者负担 原则不能有效适用的情况下采用。援助的方式包括国家投资用于购买环保设备、援助企业开发节能技术和再生性能源应用技术以及对购买绿色产品的消费者进行补贴。然而, 过度的国家援助又可能使受援助的企业增强优势地位。为了防止竞争的扭曲, 指南 规定如果投资是使企业符合环保要求, 国家援助不得超过总投资的15%, 对中小企业不超过25%, 并且这项援助只用于环境保护法生效前进行两年以上生产经营的企业。如果企业对环
境保护的投资超过法律的要求, 或者国家在企业投资的环保领域尚没有颁布相关的法律, 国家援助可达到总投资的30%, 对中小企业可达40%。国家对消费者购买绿色产品的援助得以无歧视为条件, 且援助的程度不得超过因环境保护而额外增加的费用。可见, 实施的结果不得有悖公平竞争的理念贯穿着有关环境保护国家援助的始终。
四欧盟环境保护与竞争法相互作用对我国的启示
经过十多年艰辛的谈判, 我国加入WTO 进入倒计时阶段。WTO 从本质上说是一个贸易竞争的国际制度。随着环境保护呼声的日益高涨, WT O 的贸易与环境委员会已将环境和可持续发展观念纳入到WTO 的日常主流活动中, 并致力于在贸易和环境之间建立一种建设性的关系, 以求在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视特征的基础上加大环保力度, 促进可持
续发展。WT O 允许成员国采取单边贸易措施保护国内环境, 发达国家容易用较高的环境标准对发展中国家的产品进入其市场构成 绿色壁垒 。处理好环境保护与贸易竞争的关系成为我国加入WTO 所面临的严峻考验。在这方面, 欧盟环境政策与竞争法相互作用给了我们很好的启示。
1. 环境政策与竞争法不存在根本性的矛盾, 竞争体制中应更多地考虑环境保护的影响在欧盟体系中, 尽管环境政策与竞争法存在一定的冲突, 但是委员会在竞争法的实施中却表现两者是可以协调的。环境政策和竞争法有着共同的目的, 即优化资源配置, 增进社会的福利:环境政策通过对保护自然资源、改进人类生活质量而增进社会的福利; 竞争法通过维护统一开放的市场, 从而提高经济发展的效率, 促进消费者利益的最大化。环境政策和竞争法又是相互促进的:竞争法维护公平竞争的市场环境, 促进贸易的增长, 从而为处理环境问题提供经济实力和技术支持。环境保护是竞争的基础, 使自由贸易得以存在并获得资源。两者同为绿色产业的发展提供制度支持。为此, 欧洲第五个环境行动纲领 指出: 谨慎的、有计划的实施竞争与环境保护的规则和原则不会引起冲突, 也不会妨碍竞争或者破坏环境。相反的情况是:
生态产业 产品之间的竞争, 从理论上说会达到更高层次的保护环境。 WT O 也赞同和维护
一个公平、公开、非歧视的多边贸易体制以及为保护环境与促进可持续发展而采取的行动之间不应有、也不需有任何政策上的抵触; 在不超越多边贸易体制的权限下, 协调贸易与环境领域
中的各项政策。环境保护是不可逆转的的历史趋势, WTO 也会朝着有利于环境方面发展, 我
们也有理由相信一个严格的世界贸易组织体制会给发展中国家提供一个更为公平、更为合理的待遇。我国加入WT O 后应积极主动地参加多边贸易体制内环境与贸易的谈判, 促成在WTO 体制下解决环境与贸易问题。从国内层面看, 我国竞争法体系很不健全, 对滥用市场支配地位、限制价格协议、公用企业限制竞争等反竞争行为尚缺乏有力的法律规则, 更不用说对以环境保护为由等隐蔽性的限制竞争行为进行调整。这不是意味着环境政策与竞争政策是毫不相关的两个部分, 而是受我国经济发展水平的制约, 环境保护与竞争法的冲突没有表现出来, 未能引起立法的注意。我国即将出台的反垄断法应该考虑到环境保护可能带来的影响, 在立法中协调两者的关系。
2. 正确对待 绿色壁垒 , 加强国内环境保护, 提高国际竞争力
欧盟高度重视环境保护, 环境政策在贸易竞争中的作用日益显著。美国等发达国家亦通过制定严格的环保法规, 对不符合规定者, 采取禁止或限制进口等措施。站在发展中国家的立场上看, 我们对发达国家以依赖其科技和环保水平, 通过立法手段, 制定强制性的技术标准把
发展中国家的产品拒之门外的做法深表不平。但是对所有与环境有关的贸易措施统称为 绿色壁垒 似乎欠妥, 这种观点反映了贸易高于一切, 忽视环境的价值观念, 是把与贸易有关的环境措施的合理性与合法性一概而论了。事实上, 并非所有环境贸易措施都构成 绿色壁垒 , 只有当一国以环境保护为借口, 以限制进口, 保护本国供给为目的, 对外国商品进口专门设置的带有歧视性的或正常环保本无必要的贸易障碍才成为 绿色壁垒 。对待 绿色壁垒 , 我国除了坚持以发展中国家的身分进行谈判, 寻求WTO 的援助, 以获得与发达国家进行实质公平竞争的条件外, 更重要的是加强国内环境保护, 提高国家竞争力。目前, 我国许多企业的环保意识还停留在污染的末端治理上, 有的企业甚至对末端治理也未引起重视。而发达国家对环境的保护已经从末端治理、生产过程控制进入到产品设计和回收再利用的阶段。提高环境保护水平是应付 绿色壁垒 的根本措施, 借鉴欧盟的 污染者负担原则 , 我国可以通过经济手段和法律手段使环境成本内部化, 促使企业的行为符合环境保护的要求; 按照可持续发展的战略, 适应绿色消费的发展趋势, 大力开发有益于环境和人们身体健康的绿色产品, 发展绿色产业, 并提升产业的技术水准。
3. 完善竞争立法, 配合环境政策灵活发挥竞争法的功能
竞争法的基本功能是维护竞争机制, 以促进市场公平竞争和有效竞争。但是竞争法的一个重要特征就在于它的灵活性, 因为它集中体现一国的经济政策, 较多地受到国家经济政策和政治需要的影响。随着环境问题日益受到重视, 环保的要求也必然在竞争法中有所体现。欧盟竞争法中, 由于环境保护被视为有利于改善生产或销售并促进技术进步的因素, 因此在适用限制竞争协议的豁免时经常给予充分的考虑; 当竞争政策与环境政策在实施时发生冲突, 欧盟委员会和法院都没有明确指出谁为优先, 却在具体的案例中采用 均衡性原则 , 即权衡环境协议对竞争的实质性限制, 以及协议与要实现的环境目标之间的关系。在国家补贴的问题上, 欧盟允许各成员国的环境补贴, 但要求这些措施不得在成员之间造成歧视, 而且必须符合 均衡性原则 。 均衡性原则 生动地反映了竞争法适用的灵活性, 根据不同时期的需要, 利用竞争法配合环境政策发挥其功能。这一点尤其值得我们借鉴。在我国的竞争立法中, 有必要规定对环境保护的某些协议、联合行为等可以豁免反垄断(或反限制竞争) 法的适用。比如, 具有良好生态效益的企业可以独家销售、为改进技术的企业合并行为可以豁免等。当然, 这些豁免是相对的、有条件的。如何把握标准就是关键问题。这对于我国竞争法的立法与实施提出了更高的要求, 必须成立一个具有权威性的机构, 组织一批谙熟经济、法律的专家, 并且要尽快培养这方面的司法人才, 建立专门法庭。
结束语
欧盟竞争法的具体作用体现在对滥用市场支配地位、企业合并、价格协议垄断等企业行为的限制上, 对我国而言, 对这些行为的规制是反垄断法的主要任务。从广泛意义上看, 竞争法对环境政策的呼应反映其为政策服务的另一种功能。因此, 在我国加入WTO 之际, 尽快制定和实施反垄断法, 不仅是维护公平竞争秩序的强烈要求, 而且对保护环境也能发挥间接作用。注释:
T rade and En vironment :An U pdate on the GATT Agenda, 参见高风、毛毛编: 贸易与环境 , 法律出版社1998年版, 第9页。
欧盟建立在欧洲三个基础条约上: 欧洲煤炭和钢铁条约 (1952年, 巴黎) 、 欧洲经济共同体条约 和 欧洲原子能条约 (1957年, 罗马) 。后两个条约统称为 罗马条约 , 实践中多指 欧洲经济共同体条约 (简称 欧共体条约 ) 。1957年 罗马条约 中没有环境政策的规定, 1987年经 欧洲单一法 修改后才增加第七编 环境 。
参见张英: 欧共体环境政策的法律基础、目标和原则探析 , 法学评论 1998年第4期。
Commission , 6th General Report (1972) , 8.
EEC Competiti on Policy i n the Single M arket 2nd. ed M arch 1989, Office for Official Publications of the European Commu nities, p. 13.
1992年 马斯特里赫条约 对 罗马条约 作了较大的修改和补充, 正式称为欧盟; 1997年 阿姆斯特丹条约 又对 罗马条约 进行了修改, 形成最后的 欧洲联盟条约 (The Treaty establishi ng the European Union, 1999年1月生效) 。本文中引用的条款根据该条约规定, 条款的顺序与 罗马条约 不同。如 欧盟条约 的第81条、第82条即 罗马条约 的第85条、第86条。http://europa. eu. int/abc/treaties_en.htm.
参见阮方民: 欧盟竞争法 , 中国政法大学出版社1998年版, 第21页。
Committee VS. Danmank Case302/86(1988) ECR 4607.
T imothy Portw ood, COM PET IT ION LAW &THE ENVIRONM ENT , CAM ERON. Ltd. M ay1997, p. 90.
参见陈泉生: 环境法原理 , 法律出版社1997年版, 第75页。
参见许罗丹、 申署光: 国家贸易中的环境与环境保护问题 , 北京大学学报 (哲社版) 1997年第5期。
(1982) JCM LR193.
(1976) 2CM LR D1. 此案中, 委员会发现这一协议的首要目标是缔约方联合投资于核燃料的再处理。协议的结果, 每
一方都被禁止在协议项目外再进行类似的投资。协议的另一方目标是为提供核燃料再处理而固定价格。但是委员会接受以下理由适用第85条第(3) 款的豁免:1. 协议可以协调各方的投资; 2. 危险品的集中处理服务通过提高安全标准以及稳定放射性燃料处理过程, 能够提高提供给消费者的服务水平; 3. 研究成果推动技术和经济进步; 4. 企业的联合能够使最适度规模企业的建立和经营处于最佳状态。
(1985) 2CM LR275. 此案中四家竞争公司同意为了提高煤炭液化气水平设立一家合资子公司, 其协议限制缔约方及
与子公司间的竞争违反第85条第(1) 款, 但委员会作出豁免决定, 理由之一是协议有助于多种经营的发展并且能使公众的能源消费更稳定, 煤炭液汽化扩大对沉淀煤的开发而创造更舒适的生活条件。
(1989) 4CM IR610. 此案涉及一家日本公司(NGK) 与BBC 之间关于设立一家生产高性能的硫化钠电池的协议, 委员
会发现协议与13号竞争政策精神不一致, 考虑到两家公司之间旨在创新基础技术, 还是根据第85条第(3) 款作出豁免。
OJ(1991) L152/54. 美国企业天然苏打粉联合销售组织要求其成员用于出口的苏打粉只能通过联合组织销售, 阻止他
们个别销售并固定价格。联合组织请求豁免的理由是天然苏打粉中的氯化物少, 其对环境的影响优于其他材料构成的竞争性产品, 并且因此有助于提高产品质量和推动技术进步, 但是委员会没有针对其环保的理由而适用 适度性 原则。
第82条规定下列滥用行为:(1) 以直接或者间接强制的方式确定不公平的购买或者出售价格或者其他不公平的贸易
条件; (2) 限制生产、市场或者技术发展, 从而损害消费者; (3) 对履行同等义务的贸易伙伴适用不平等的条件, 从而使其在竞争中处于不利地位; (4) 使合同的签订取决于贸易对象接受与合同标的无关的义务。
T etrapak Rausing V. Commission Cas e T -51/89(1992)4CM LR.
Aerospatiale-Aliena De Haviland Case IV/M 053(1991) L334/42.
T imothy Portw ord, Environment and Competiti on Law , CANERON . Ltd. M ay 1997.
O. J. No. C72of 10. 3. 94, p. 3.
The WT O Committee on T rade and Environment :Trade and Environment in the WTO, http://w ww. w to. org/environ1.
htm.
关税与贸易总协定 第20条规定成员方可以为保护环境采取以下措施: (b) 为保护人民、 动植物的生命和健康所必须的措施 (q) 与国内限制生产和消费的措施相配合, 为有效保护可能枯竭的天然资源有关的措施
5th Environmental Action Programme(EC) OJ(1993) C138.
秦天宝: 世界贸易组织与环境保护:挑战与发展 , 上海社会科学院学术季刊 2000年第2期。
责任编辑 刘普生