作者：郑功成
河南师范大学学报：哲社版 2008年02期
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1000-2359(2007)06-0084-05
残疾人是当代社会中的一个特殊群体。由于其身体残缺及功能障碍的影响，他们在参与社会生产与日常生活中较健康人往往处于不利的地位。尽管残疾人群体中不乏成功者，但总体而言，他们仍然构成了当代社会的一个弱势群体，需要有特殊的制度安排才能实现其平等、参与、共享的权利。在国际上，重视残疾人社会保障不仅构成了残疾人事业发展的基础性内容，更被视为一个国家或地区经济发展与文明进步的重要标志。当中国经过近三十年来的持续高速增长并跻身中等发达国家行列后，重视残疾人社会保障事业的发展同样构成了衡量社会公正与文明进步程度的基本指标。因此，发展残疾人事业是中国时代发展的客观要求，而努力建设健全残疾人社会保障体系无疑应当占有优先的战略地位。
一、重视残疾人社会保障是时代发展的客观要求
强调重视残疾人的社会保障，不仅因为它是国家社会保障体系的重要组成部分，而且因为残疾人对社会保障的需求更为强烈。
第一，残疾人是一个规模庞大的弱势社会群体，重视社会保障制度建设必定要重视面向残疾人的社会保障制度建设。根据2006年完成的全国第二次残疾人抽样调查资料，我国现有各类残疾人达8296万人，占中国总人口的比例为6.34％(本文中的数据资料凡未特别注明出处者，均来自第二次全国残疾人抽样调查办公室的《第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册》，华夏出版社，2007。)，这一比例虽然较印尼(3％)、非洲地区(1％)高，但却比英国、美国、澳大利亚等发达国家的18％比例要低得多，亦不及我国香港地区(7％)。而国际公认的全球残疾人比例约为全球总人口的10％。从国际比较可以发现，残疾人数量是伴随着经济社会发展因同步放松准入标准而不断上升的，即使是中国现有残疾人数量，亦相当于德国总人口。人口结构老化、工业化进程中的职业伤害剧增、交通事故频发、环境污染日益严重等，是造成中国残疾人口大幅增长的重要原因。在国家加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的背景下，如果忽略这样一个规模庞大的弱势社会群体，社会保障制度建设将是残缺的制度安排；如果忽略了残疾人对社会保障的特殊需求，社会保障制度建设同样将是有缺陷的制度安排。因此，在经济发展与社会进步的时代背景下，规模庞大的残疾人群体的客观存在，决定了国家应当重视满足残疾人需求的社会保障制度建设。
第二，残疾人群体中贫困问题相当突出，迫切需要通过社会保障制度等加以缓解。全国第二次残疾人抽样调查资料表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为11321元，农村为4631元，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。12.95％的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96％的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间，换言之，即有20％以上的农村残疾人家庭户生活在贫困之中。在残疾人总数中，城镇残疾人口占24.96％，农村残疾人口占75.04％，而全国人口中城镇人口占42.99％，农村人口占57.01％，这表明大多数残疾人生活在农村，经济欠发达地区残疾比例高，残疾人口多。可见，残疾人群体是急切需要生活救助的群体，没有健全的社会保障制度，残疾人及其家庭的生活将陷入困境而难以自拔。
第三，传统福利模式的消退，使残疾人在新时期缺乏参与分享国家发展成果的有效途径。在计划经济时代，尽管经济发展极端落后，但国家保障与单位(集体)保障能够确保残疾人分享国家发展成果，如城镇残疾人可以享受国家福利，包括国家举办的各种福利工厂、单位内部对残疾人的保障，乡村则通过集体经济组织谋求残疾人福利，残疾人确实有着固定的分享发展成果的途径。改革开放以来，官办残疾人福利事业并未随着国家经济发展而持续发展，单位不再对残疾人提供福利，乡村原有的税费减免亦因国家全部免除农业税费等而不再成为残疾人的福利来源，各种社会服务十分滞后，残疾人福利事业根本没有真正提到议事日程，更无从谈制度化建设。例如，据全国第二次残疾人抽样调查数据，残疾人的基本需求与国家或者社会提供的服务之间存在巨大差距。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61％、12.53％、8.45％和7.31％，而对以上四项需求的比例分别达到残疾总人口的72.78％、67.78％、27.69％和38.56％。可见，现阶段残疾人确实缺乏合理分享国家发展成果的途径，如果不能从社会保障制度上下功夫，残疾人将依然被排斥在国家发展成果之外，或者根本不能分享到其应当分享的份额。
第四，现阶段面向残疾人的社会保障严重不足，社会保障制度建设中的某些混乱现象，也要求重塑残疾人社会保障体系。改革开放以来，中国的社会保障改革与制度建设已经持续了二十多年，虽然成就巨大，但面向残疾人的福利保障事业却一直未能够引起重视并得到发展。根据第二次全国残疾人抽样调查资料，受教育程度为小学即没有完成义务教育的残疾人达2642万人，15岁及以上残疾人文盲人口达3591万人，这表明教育福利对残疾人而言极为不公；在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28％，16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87％、36.83％、1.11％、1.35％；在农村残疾人中，有319万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12％，16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95％、29.39％、0.10％、0.07％。上述指标表明了残疾人享有的社会保障极端有限。而在现行社会保障制度建设中，由于缺乏统筹规划、总体设计，已经出现了制度建设中的混乱，在基本社会保障制度覆盖面窄、有效性不高的同时，面向残疾人的专项保障制度亦存在着被割裂的危险，从而为残疾人保障事业的健康有序发展留下了不良后遗症。例如，在城市与乡村的最低生活保障制度中，原有的制度安排是只考虑受助者家庭人均收入而不考虑受助对象的身体是否残疾，那种平均分配方式下的最低生活保障待遇当然不可能真正缓解有残疾人尤其是有重度残疾人的受助家庭的生活境遇；现在改为分类救助，开始考虑受助家庭中的残疾人口与残疾程度，它虽然是一个进步，但却可能同时损害社会救助制度与残疾人福利事业的健康发展。因为无论怎样设计，社会救助制度与残疾人福利都是两种制度安排，前者是基于受助者的贫困程度，它以收入及资产为依据，后者是以身体状况为条件，它以身体是否残缺及残障类型为供给依据。在社会保障体系建设中，当然不可能以社会救助制度尤其是最低生活保障制度来替代残疾人福利。类似于这样的制度设计，正在为中国社会保障制度未来发展留下不良后遗症，急切需要引起关注与重视，并在制度设计中充分地考虑自然人的群体分布及残疾人群体的共同需求。
如果我们关注社会公正与文明进步，如果我们重视8200多万残疾人及其背后的2.6亿家属的切身利益，如果我们理性地考虑并推进中国特色的社会保障制度建设，就必然地要重视残疾人的社会保障事业。中国的发展已经达到了中等发达国家的高度，2007年的GDP将超过23万亿元人民币，国家财政收入将达到甚至超过5万亿元人民币，国家完全具备加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的能力，因此，高度关注、切实重视残疾人社会保障事业的发展应当成为国家经济社会发展与文明进步的重点领域与政策取向。
二、残疾人社会保障体系构架的宏观思路
在社会保障制度建设过程中，我曾经阐述过这样的观点，就是确立先进的理念与目标要优于制度设计，而合理的制度设计又要优于各种技术方案，这对于残疾人社会保障事业的发展同样适用。在构建残疾人社会保障制度时，我认为特别需要确立平等、参与、共享的理念，坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合、生活保障与其他保障相结合，走政府责任与社会责任并重的社会化、多层次化道路。
第一，需要牢固树立平等、参与、共享的目标理念。为残疾人提供社会保障不是对残疾人的特殊照顾，更不是一种恩赐，而是让残疾人享有公平的社会保障权益与平等生活及参与社会的权利，同时实现让残疾人群体与其他社会群体一样合理分享到国家发展的成果。在此，平等是发展残疾人事业尤其是残疾人社会保障事业的基石，参与是残疾人实现平等权益与共享国家发展成果的途径，共享则是残疾人是否享有平等权益和参与社会程度的客观结果。如果确立了这一理念并按照这一理念来设计、评估面向残疾人的社会保障制度，就可以确保残疾人社会保障事业获得健康、持续发展。因此，在促进残疾人事业发展过程中，特别需要高扬“平等、参与、共享”的旗帜。
第二，坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合、生活保障与其他保障相结合。残疾人因其身体情况特殊，仅有面向大众的一般性保障制度安排、经济保障、生活保障是不可能满足其需求的，只有在一般性保障、经济保障、生活保障的基础上根据残疾人的条件设计相应的专项保障、服务保障及其他保障性措施，才能真正帮助残疾人实现平等、参与、共享的发展目标。强调一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合、生活保障与其他保障相结合，是因为残疾人与健康人一样都需要有养老保险、医疗保障、社会救助等制度安排，这些社会保障项目无疑应当保持与其他群体的相通性，从而也应当通过一般性社会保障制度的途径来获得满足。但残疾人还有着特殊的社会福利与就业保障需求。例如，残疾人的身体功能障碍必须通过专门的康复服务，才能维护或者改善其身体功能，一些残疾人通过康复手段甚至可以恢复正常人的生活能力，这使得为残疾人提供康复服务成为残疾人保障的必要且重要组成部分；同时，残疾人较普通人更需要有专门的生活照料服务。第二次全国残疾人抽样调查资料表明，年龄结构老化是导致中国残疾人比例上升的重要因素，2006年调查中60岁及以上的残疾人约有4416万人，比1987年调查时该年龄段残疾人数增加了2365万人，占全国残疾人总数新增量的75.5％，很显然，残疾老年人较健康老年人更加需要生活照料服务，这种服务的满足越来越难通过家庭成员来满足了。此外，在残疾人中，城镇残疾人在业者仅297万人，不在业者达470万人；农村残疾人就业状况因缺乏统计而无法估算，但显然就业率更低，因为如果没有强有力的制度牵引与约束，绝大多数用人单位或者雇主很自然地会选择健康人而不愿意雇用残疾人。残疾人中有就业能力者如果不能就业，就很难纳入社会保险制度，反之，如果就业了就可以参加社会保险制度并享受相应的社会保险待遇，这对于解除残疾人的养老金等来源将有直接帮助。可见，面向残疾人的社会保障制度不仅需要生活保障，还需要有就业保障等。因此，对残疾人的社会保障需要根据这一群体的特殊需求而统筹考虑，应当追求上述三个结合并确保制度综合效能不断提升。
第三，走官民结合的社会化、多层次化道路。毫无疑问，政府承担着整个社会保障制度建设的主导责任，对残疾人社会保障事业还需要有更多的公共财政资源来支撑，但政府财力无论如何雄厚，都不可能全部解决残疾人的社会保障需求，尤其是残疾人的各项福利事业，更需要通过调动社会资源与公众参与才能真正更好地满足残疾人的保障需求。从中国现实出发，在持续推进并落实残疾人平等就学权与残疾人就业条例，并通过提高残疾人的受教育程度与就业率来让更多残疾人享有社会保险的同时，确实可以且应当投入相应的财政资金来支持各项残疾人福利事业的发展，以中国2007年将达到甚至超过23万亿元的GDP、达到甚至超过5万亿元的财政收入，只要投入1％的财力，就可以对整个残疾人福利保障事业起到巨大的推动作用，而1％的财政投入显然是8000多万残疾人合理分享国家发展成果的起码水准，因此，重视并持续加大政府财政对残疾人福利保障事业的直接投入构成了建设残疾人社会保障体系的先决性条件。然而，从先进国家的发展经验与残疾人事业的客观需要出发，仅靠政府承担责任是不够的，还需要有相关制度安排来调动社会资源共同促进残疾人保障事业的发展，包括掀起法人与公民承担社会责任的运动，扶持与残疾人事业相关的慈善公益事业发展，都应当纳入残疾人社会保障体系建设的视野并有相关政策规范。强调残疾人社会保障事业的社会化与多层次化，在于只有社会化的保障才能真正创造和维护公平并让残疾人实现平等、参与、共享的社会目标，只有保障制度或者机制多层次化才可以满足不同层次、不同类型的残疾人的保障需求。如对于有就业能力的残疾人应当重点关注其就业并通过就业获得社会保险等，对于能够通过医疗康复的残疾人应当重点实施康复以消除其身体功能障碍并恢复其正常生活能力，对于残疾人的心理问题亦需要通过专门的心理服务才能有效，等等。多层次化其实还应当同时支持家庭保障功能的有效发挥，这不仅符合中国残疾人家庭保障的现实与传统伦理道德，而且能够充分地体现出亲情与人性美。促进残疾人福利事业发展过程如果能够与残疾人家庭保障相结合，一定会取得良好的政策效果。当然，在当代社会，残疾人社会保障事业既不是要全面替代家庭保障，也不是不考虑家庭保障，家庭保障的适度性应当以不损害其他家庭成员的正常工作与生活为基准，这当然也是这一制度应当追求的中长期目标。
三、值得努力的残疾人社会保障发展方向
在确立残疾人社会保障事业的目标理念与宏观思路的条件下，现阶段值得努力的发展残疾人社会保障事业的方向主要在以下几个方面。
第一，理性确立残疾人社会保障制度框架。残疾人社会保障事业应当包括残疾人社会保险、残疾人社会救助、残疾人福利事业及其他特殊扶持。其中，残疾人社会保险与社会救助应当通过一般性制度安排来获得与其他群体平等的权益，而残疾人福利事业及其他特殊扶持则需要有专门的制度设计，并相对独立地自成体系发展，包括残疾人福利津贴、残疾人康复事业、残疾人特殊教育、残疾人福利设施(如孤残儿童福利院)、残疾人社会服务等，它必须体现出以残疾人为本、满足残疾人需求的显著特色，并构成残疾人合理分享国家发展成果的重要途径。
第二，加大财政性投入，并通过财政性投入来调动社会资源。残疾人社会保障事业的发展水平是衡量国家经济发展水平与社会文明程度的基本的客观的指标，中国已经进入了中等发达程度国家行列，国家财力亦较为雄厚，这意味着发展残疾人社会保障事业已经具备相应的物质基础。建议国家以1％为起点，逐步提高对残疾人社会保障事业的投入，在“十一五”期间争取直接投向残疾人福利事业的财政性拨款能够达到国家财政支出的1％；同时，还需要在科研投入中有专门针对残疾人事业科研(如假肢研究)的投入，在产业政策中有对残疾人用品生产的优惠支持，直接支持并扶持残疾人康复事业发展，引导社会(社区)大力发展残疾人生活照料服务。如果可以形成财政积极主导和尽可能地动员社会资源的多元投入机制，残疾人福利事业就能够获得较快的发展。
第三，尽快落实残疾人的生活保障制度，同时通过促进残疾人就业推进残疾人社会保险。尽管残疾人需要一个综合的社会保障体系，但残疾人中困难群体的生活保障问题却应当获得优先解决。因为它是解除残疾人生存危机的必要机制。这种生活保障制度就是将残疾人纳入城乡最低生活保障制度并需要有高于一般人群的照顾，在最低生活保障的基础上，应当面向有需要的残疾人实施福利性的特殊教育与技能培训，并对残疾人需要的有助于缓解身体障碍和改善身体机能的器具实行专项救助或者特殊补贴政策。同时，在平等就业的条件下，确保国家的残疾人就业政策得到全面贯彻实施，通过督促用人单位或者雇主在其与残疾人建立稳定和谐劳动关系(劳动合同)的基础上实现残疾人与健康劳动者一样的各项社会保险权益。
第四，优先考虑残疾儿童教育，力争残疾儿童获得公平的教育机会。根据全国第二次残疾人抽样调查资料，全国有6—14岁学龄残疾儿童246万人，占全部残疾人口的2.96％。其中，视力残疾儿童13万人，听力残疾儿童11万人，言语残疾儿童17万人，肢体残疾儿童48万人，智力残疾儿童76万人，精神残疾儿童6万人，多重残疾儿童75万人。这些学龄残疾儿童构成了学龄儿童中的极端弱势群体，他们接受教育的权利难以得到保障。根据调查资料，这些学龄残疾儿童中，有63.19％正在普通教育或者特殊教育学校接受义务教育，还有36.81％的学龄残疾儿童根本没有上学机会，其中有20.93％的视力残疾儿童、15.95％的听力残疾儿童、23.08％的言语残疾儿童、19.64％的肢体残疾儿童、35.14％的智力残疾儿童、30.58％的精神残疾儿童和59.01％的多重残疾儿童不能接受义务教育。不仅如此，一些残疾儿童虽然有上学机会，但相当一部分实际上不能完成全部义务教育，或者虽然义务教育年限完成而实际所学到的知识明显低于义务教育的标准。上述指标客观地反映了残疾儿童教育事业的落后，令人忧虑，因为身体残障再加上不能享受平等的国民教育机会，残疾人将陷入更为不利的生活环境。因此，教育作为民生之基，是国民立足社会的基础，更是残疾人平等参与社会工作与社会生活的基础，在国家财力日益丰厚、教育经费拨款逐年增长的背景下，应当优先并重点考虑残疾儿童教育福利问题，确保残疾儿童能够有接受到公平的义务教育机会。此外，中等教育、高等教育与职业技能教育，均应当确保残疾人有真正享受公平教育机会的权益，这不仅需要有相应的制度安排保障，而且需要有专门的财政资源来保证。
第五，强化康复服务，与工伤保险制度有机结合。对大多数残疾人而言，康复服务是至关重要的社会服务，因为它不仅可以减轻残疾人的生理痛苦、减缓或者弥补其身体功能障碍，而且相当一部分能够恢复残疾人的身体功能，能够让其过上与正常人一样的生活。因此，在残疾人社会保障事业中，康复事业应当日益引起重视并成为今后残疾人事业发展的重要方向。然而，从现实出发，我国的残疾人康复事业却异常滞后，根据全国第二次残疾人抽样调查资料，接受过康复训练与服务的残疾人只占到8.45％，接受过辅助器具的配备与服务的只占到7.31％。在残疾人康复事业十分滞后的同时，还可以发现有限的康复服务还处于分割状态，即一些地方的工伤保险康复机构与残疾人康复事业是分离的，这对于有限的康复资源与服务供给而言，更易造成浪费。因此，在加快发展康复事业的同时，有必要打破分割，将残疾人康复事业与工伤保险等康复服务整合起来，共同为残疾人与工伤受害者提供康复服务。有必要将残疾人社会保障与工伤保险等制度有机地结合起来，这样可以借助工伤保险基金与工伤保险服务系统的力量，实现资源整合，再加上公共卫生事业及医疗保障服务，残疾人康复事业一定能够得到较快的发展。
第六，重视残疾人的生活照料服务，与社区服务、老年人福利与长期护理保险相结合。根据全国第二次残疾人抽样调查资料，在全国残疾人口中，需要生活照料的未成年残疾人达387万人；在残疾人等级分类中，特别需要生活照料的一、二级重度残疾人达2457万人；残疾人中的智力残疾人554万人、精神残疾人614万人、多重残疾人1352万人均需要生活照料服务。因此，如何解决残疾人的生活照料问题是残疾人社会保障体系建设中必须重点考虑的问题。在这方面，我认为有必要与社区服务、老年人福利、长期护理保险机制等结合起来，因为社区服务可以与家庭保障相结合，在减轻残疾人家庭负担的同时又不损害其生活环境；而残疾人中的老年人口比例很高，无疑应当成为老年人福利服务的重要组成部分；而根据德国、日本等国经验，建立长期护理保险制度是人口老龄化甚至高龄化时代的内在要求，中国也有必要考虑建立长期护理保险机制，这种机制同样可以兼顾残疾人护理的需求。因此，合理的残疾人生活照料服务其实是与社区服务、老年人服务和长期护理服务等机制不可分割的，这决定了各项制度设计需要统筹考虑。
作者介绍：郑功成(1964—)，男，湖南平江人，中国人民大学劳动人事学院教授，残疾人事业发展研究院院长，长期从事社会保障及民生问题研究，北京 100872
作者：郑功成
河南师范大学学报：哲社版 2008年02期
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1000-2359(2007)06-0084-05
残疾人是当代社会中的一个特殊群体。由于其身体残缺及功能障碍的影响，他们在参与社会生产与日常生活中较健康人往往处于不利的地位。尽管残疾人群体中不乏成功者，但总体而言，他们仍然构成了当代社会的一个弱势群体，需要有特殊的制度安排才能实现其平等、参与、共享的权利。在国际上，重视残疾人社会保障不仅构成了残疾人事业发展的基础性内容，更被视为一个国家或地区经济发展与文明进步的重要标志。当中国经过近三十年来的持续高速增长并跻身中等发达国家行列后，重视残疾人社会保障事业的发展同样构成了衡量社会公正与文明进步程度的基本指标。因此，发展残疾人事业是中国时代发展的客观要求，而努力建设健全残疾人社会保障体系无疑应当占有优先的战略地位。
一、重视残疾人社会保障是时代发展的客观要求
强调重视残疾人的社会保障，不仅因为它是国家社会保障体系的重要组成部分，而且因为残疾人对社会保障的需求更为强烈。
第一，残疾人是一个规模庞大的弱势社会群体，重视社会保障制度建设必定要重视面向残疾人的社会保障制度建设。根据2006年完成的全国第二次残疾人抽样调查资料，我国现有各类残疾人达8296万人，占中国总人口的比例为6.34％(本文中的数据资料凡未特别注明出处者，均来自第二次全国残疾人抽样调查办公室的《第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册》，华夏出版社，2007。)，这一比例虽然较印尼(3％)、非洲地区(1％)高，但却比英国、美国、澳大利亚等发达国家的18％比例要低得多，亦不及我国香港地区(7％)。而国际公认的全球残疾人比例约为全球总人口的10％。从国际比较可以发现，残疾人数量是伴随着经济社会发展因同步放松准入标准而不断上升的，即使是中国现有残疾人数量，亦相当于德国总人口。人口结构老化、工业化进程中的职业伤害剧增、交通事故频发、环境污染日益严重等，是造成中国残疾人口大幅增长的重要原因。在国家加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的背景下，如果忽略这样一个规模庞大的弱势社会群体，社会保障制度建设将是残缺的制度安排；如果忽略了残疾人对社会保障的特殊需求，社会保障制度建设同样将是有缺陷的制度安排。因此，在经济发展与社会进步的时代背景下，规模庞大的残疾人群体的客观存在，决定了国家应当重视满足残疾人需求的社会保障制度建设。
第二，残疾人群体中贫困问题相当突出，迫切需要通过社会保障制度等加以缓解。全国第二次残疾人抽样调查资料表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为11321元，农村为4631元，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。12.95％的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96％的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间，换言之，即有20％以上的农村残疾人家庭户生活在贫困之中。在残疾人总数中，城镇残疾人口占24.96％，农村残疾人口占75.04％，而全国人口中城镇人口占42.99％，农村人口占57.01％，这表明大多数残疾人生活在农村，经济欠发达地区残疾比例高，残疾人口多。可见，残疾人群体是急切需要生活救助的群体，没有健全的社会保障制度，残疾人及其家庭的生活将陷入困境而难以自拔。
第三，传统福利模式的消退，使残疾人在新时期缺乏参与分享国家发展成果的有效途径。在计划经济时代，尽管经济发展极端落后，但国家保障与单位(集体)保障能够确保残疾人分享国家发展成果，如城镇残疾人可以享受国家福利，包括国家举办的各种福利工厂、单位内部对残疾人的保障，乡村则通过集体经济组织谋求残疾人福利，残疾人确实有着固定的分享发展成果的途径。改革开放以来，官办残疾人福利事业并未随着国家经济发展而持续发展，单位不再对残疾人提供福利，乡村原有的税费减免亦因国家全部免除农业税费等而不再成为残疾人的福利来源，各种社会服务十分滞后，残疾人福利事业根本没有真正提到议事日程，更无从谈制度化建设。例如，据全国第二次残疾人抽样调查数据，残疾人的基本需求与国家或者社会提供的服务之间存在巨大差距。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61％、12.53％、8.45％和7.31％，而对以上四项需求的比例分别达到残疾总人口的72.78％、67.78％、27.69％和38.56％。可见，现阶段残疾人确实缺乏合理分享国家发展成果的途径，如果不能从社会保障制度上下功夫，残疾人将依然被排斥在国家发展成果之外，或者根本不能分享到其应当分享的份额。
第四，现阶段面向残疾人的社会保障严重不足，社会保障制度建设中的某些混乱现象，也要求重塑残疾人社会保障体系。改革开放以来，中国的社会保障改革与制度建设已经持续了二十多年，虽然成就巨大，但面向残疾人的福利保障事业却一直未能够引起重视并得到发展。根据第二次全国残疾人抽样调查资料，受教育程度为小学即没有完成义务教育的残疾人达2642万人，15岁及以上残疾人文盲人口达3591万人，这表明教育福利对残疾人而言极为不公；在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28％，16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87％、36.83％、1.11％、1.35％；在农村残疾人中，有319万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12％，16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95％、29.39％、0.10％、0.07％。上述指标表明了残疾人享有的社会保障极端有限。而在现行社会保障制度建设中，由于缺乏统筹规划、总体设计，已经出现了制度建设中的混乱，在基本社会保障制度覆盖面窄、有效性不高的同时，面向残疾人的专项保障制度亦存在着被割裂的危险，从而为残疾人保障事业的健康有序发展留下了不良后遗症。例如，在城市与乡村的最低生活保障制度中，原有的制度安排是只考虑受助者家庭人均收入而不考虑受助对象的身体是否残疾，那种平均分配方式下的最低生活保障待遇当然不可能真正缓解有残疾人尤其是有重度残疾人的受助家庭的生活境遇；现在改为分类救助，开始考虑受助家庭中的残疾人口与残疾程度，它虽然是一个进步，但却可能同时损害社会救助制度与残疾人福利事业的健康发展。因为无论怎样设计，社会救助制度与残疾人福利都是两种制度安排，前者是基于受助者的贫困程度，它以收入及资产为依据，后者是以身体状况为条件，它以身体是否残缺及残障类型为供给依据。在社会保障体系建设中，当然不可能以社会救助制度尤其是最低生活保障制度来替代残疾人福利。类似于这样的制度设计，正在为中国社会保障制度未来发展留下不良后遗症，急切需要引起关注与重视，并在制度设计中充分地考虑自然人的群体分布及残疾人群体的共同需求。
如果我们关注社会公正与文明进步，如果我们重视8200多万残疾人及其背后的2.6亿家属的切身利益，如果我们理性地考虑并推进中国特色的社会保障制度建设，就必然地要重视残疾人的社会保障事业。中国的发展已经达到了中等发达国家的高度，2007年的GDP将超过23万亿元人民币，国家财政收入将达到甚至超过5万亿元人民币，国家完全具备加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的能力，因此，高度关注、切实重视残疾人社会保障事业的发展应当成为国家经济社会发展与文明进步的重点领域与政策取向。
二、残疾人社会保障体系构架的宏观思路
在社会保障制度建设过程中，我曾经阐述过这样的观点，就是确立先进的理念与目标要优于制度设计，而合理的制度设计又要优于各种技术方案，这对于残疾人社会保障事业的发展同样适用。在构建残疾人社会保障制度时，我认为特别需要确立平等、参与、共享的理念，坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合、生活保障与其他保障相结合，走政府责任与社会责任并重的社会化、多层次化道路。
第一，需要牢固树立平等、参与、共享的目标理念。为残疾人提供社会保障不是对残疾人的特殊照顾，更不是一种恩赐，而是让残疾人享有公平的社会保障权益与平等生活及参与社会的权利，同时实现让残疾人群体与其他社会群体一样合理分享到国家发展的成果。在此，平等是发展残疾人事业尤其是残疾人社会保障事业的基石，参与是残疾人实现平等权益与共享国家发展成果的途径，共享则是残疾人是否享有平等权益和参与社会程度的客观结果。如果确立了这一理念并按照这一理念来设计、评估面向残疾人的社会保障制度，就可以确保残疾人社会保障事业获得健康、持续发展。因此，在促进残疾人事业发展过程中，特别需要高扬“平等、参与、共享”的旗帜。
第二，坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合、生活保障与其他保障相结合。残疾人因其身体情况特殊，仅有面向大众的一般性保障制度安排、经济保障、生活保障是不可能满足其需求的，只有在一般性保障、经济保障、生活保障的基础上根据残疾人的条件设计相应的专项保障、服务保障及其他保障性措施，才能真正帮助残疾人实现平等、参与、共享的发展目标。强调一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济保障与服务保障相结合、生活保障与其他保障相结合，是因为残疾人与健康人一样都需要有养老保险、医疗保障、社会救助等制度安排，这些社会保障项目无疑应当保持与其他群体的相通性，从而也应当通过一般性社会保障制度的途径来获得满足。但残疾人还有着特殊的社会福利与就业保障需求。例如，残疾人的身体功能障碍必须通过专门的康复服务，才能维护或者改善其身体功能，一些残疾人通过康复手段甚至可以恢复正常人的生活能力，这使得为残疾人提供康复服务成为残疾人保障的必要且重要组成部分；同时，残疾人较普通人更需要有专门的生活照料服务。第二次全国残疾人抽样调查资料表明，年龄结构老化是导致中国残疾人比例上升的重要因素，2006年调查中60岁及以上的残疾人约有4416万人，比1987年调查时该年龄段残疾人数增加了2365万人，占全国残疾人总数新增量的75.5％，很显然，残疾老年人较健康老年人更加需要生活照料服务，这种服务的满足越来越难通过家庭成员来满足了。此外，在残疾人中，城镇残疾人在业者仅297万人，不在业者达470万人；农村残疾人就业状况因缺乏统计而无法估算，但显然就业率更低，因为如果没有强有力的制度牵引与约束，绝大多数用人单位或者雇主很自然地会选择健康人而不愿意雇用残疾人。残疾人中有就业能力者如果不能就业，就很难纳入社会保险制度，反之，如果就业了就可以参加社会保险制度并享受相应的社会保险待遇，这对于解除残疾人的养老金等来源将有直接帮助。可见，面向残疾人的社会保障制度不仅需要生活保障，还需要有就业保障等。因此，对残疾人的社会保障需要根据这一群体的特殊需求而统筹考虑，应当追求上述三个结合并确保制度综合效能不断提升。
第三，走官民结合的社会化、多层次化道路。毫无疑问，政府承担着整个社会保障制度建设的主导责任，对残疾人社会保障事业还需要有更多的公共财政资源来支撑，但政府财力无论如何雄厚，都不可能全部解决残疾人的社会保障需求，尤其是残疾人的各项福利事业，更需要通过调动社会资源与公众参与才能真正更好地满足残疾人的保障需求。从中国现实出发，在持续推进并落实残疾人平等就学权与残疾人就业条例，并通过提高残疾人的受教育程度与就业率来让更多残疾人享有社会保险的同时，确实可以且应当投入相应的财政资金来支持各项残疾人福利事业的发展，以中国2007年将达到甚至超过23万亿元的GDP、达到甚至超过5万亿元的财政收入，只要投入1％的财力，就可以对整个残疾人福利保障事业起到巨大的推动作用，而1％的财政投入显然是8000多万残疾人合理分享国家发展成果的起码水准，因此，重视并持续加大政府财政对残疾人福利保障事业的直接投入构成了建设残疾人社会保障体系的先决性条件。然而，从先进国家的发展经验与残疾人事业的客观需要出发，仅靠政府承担责任是不够的，还需要有相关制度安排来调动社会资源共同促进残疾人保障事业的发展，包括掀起法人与公民承担社会责任的运动，扶持与残疾人事业相关的慈善公益事业发展，都应当纳入残疾人社会保障体系建设的视野并有相关政策规范。强调残疾人社会保障事业的社会化与多层次化，在于只有社会化的保障才能真正创造和维护公平并让残疾人实现平等、参与、共享的社会目标，只有保障制度或者机制多层次化才可以满足不同层次、不同类型的残疾人的保障需求。如对于有就业能力的残疾人应当重点关注其就业并通过就业获得社会保险等，对于能够通过医疗康复的残疾人应当重点实施康复以消除其身体功能障碍并恢复其正常生活能力，对于残疾人的心理问题亦需要通过专门的心理服务才能有效，等等。多层次化其实还应当同时支持家庭保障功能的有效发挥，这不仅符合中国残疾人家庭保障的现实与传统伦理道德，而且能够充分地体现出亲情与人性美。促进残疾人福利事业发展过程如果能够与残疾人家庭保障相结合，一定会取得良好的政策效果。当然，在当代社会，残疾人社会保障事业既不是要全面替代家庭保障，也不是不考虑家庭保障，家庭保障的适度性应当以不损害其他家庭成员的正常工作与生活为基准，这当然也是这一制度应当追求的中长期目标。
三、值得努力的残疾人社会保障发展方向
在确立残疾人社会保障事业的目标理念与宏观思路的条件下，现阶段值得努力的发展残疾人社会保障事业的方向主要在以下几个方面。
第一，理性确立残疾人社会保障制度框架。残疾人社会保障事业应当包括残疾人社会保险、残疾人社会救助、残疾人福利事业及其他特殊扶持。其中，残疾人社会保险与社会救助应当通过一般性制度安排来获得与其他群体平等的权益，而残疾人福利事业及其他特殊扶持则需要有专门的制度设计，并相对独立地自成体系发展，包括残疾人福利津贴、残疾人康复事业、残疾人特殊教育、残疾人福利设施(如孤残儿童福利院)、残疾人社会服务等，它必须体现出以残疾人为本、满足残疾人需求的显著特色，并构成残疾人合理分享国家发展成果的重要途径。
第二，加大财政性投入，并通过财政性投入来调动社会资源。残疾人社会保障事业的发展水平是衡量国家经济发展水平与社会文明程度的基本的客观的指标，中国已经进入了中等发达程度国家行列，国家财力亦较为雄厚，这意味着发展残疾人社会保障事业已经具备相应的物质基础。建议国家以1％为起点，逐步提高对残疾人社会保障事业的投入，在“十一五”期间争取直接投向残疾人福利事业的财政性拨款能够达到国家财政支出的1％；同时，还需要在科研投入中有专门针对残疾人事业科研(如假肢研究)的投入，在产业政策中有对残疾人用品生产的优惠支持，直接支持并扶持残疾人康复事业发展，引导社会(社区)大力发展残疾人生活照料服务。如果可以形成财政积极主导和尽可能地动员社会资源的多元投入机制，残疾人福利事业就能够获得较快的发展。
第三，尽快落实残疾人的生活保障制度，同时通过促进残疾人就业推进残疾人社会保险。尽管残疾人需要一个综合的社会保障体系，但残疾人中困难群体的生活保障问题却应当获得优先解决。因为它是解除残疾人生存危机的必要机制。这种生活保障制度就是将残疾人纳入城乡最低生活保障制度并需要有高于一般人群的照顾，在最低生活保障的基础上，应当面向有需要的残疾人实施福利性的特殊教育与技能培训，并对残疾人需要的有助于缓解身体障碍和改善身体机能的器具实行专项救助或者特殊补贴政策。同时，在平等就业的条件下，确保国家的残疾人就业政策得到全面贯彻实施，通过督促用人单位或者雇主在其与残疾人建立稳定和谐劳动关系(劳动合同)的基础上实现残疾人与健康劳动者一样的各项社会保险权益。
第四，优先考虑残疾儿童教育，力争残疾儿童获得公平的教育机会。根据全国第二次残疾人抽样调查资料，全国有6—14岁学龄残疾儿童246万人，占全部残疾人口的2.96％。其中，视力残疾儿童13万人，听力残疾儿童11万人，言语残疾儿童17万人，肢体残疾儿童48万人，智力残疾儿童76万人，精神残疾儿童6万人，多重残疾儿童75万人。这些学龄残疾儿童构成了学龄儿童中的极端弱势群体，他们接受教育的权利难以得到保障。根据调查资料，这些学龄残疾儿童中，有63.19％正在普通教育或者特殊教育学校接受义务教育，还有36.81％的学龄残疾儿童根本没有上学机会，其中有20.93％的视力残疾儿童、15.95％的听力残疾儿童、23.08％的言语残疾儿童、19.64％的肢体残疾儿童、35.14％的智力残疾儿童、30.58％的精神残疾儿童和59.01％的多重残疾儿童不能接受义务教育。不仅如此，一些残疾儿童虽然有上学机会，但相当一部分实际上不能完成全部义务教育，或者虽然义务教育年限完成而实际所学到的知识明显低于义务教育的标准。上述指标客观地反映了残疾儿童教育事业的落后，令人忧虑，因为身体残障再加上不能享受平等的国民教育机会，残疾人将陷入更为不利的生活环境。因此，教育作为民生之基，是国民立足社会的基础，更是残疾人平等参与社会工作与社会生活的基础，在国家财力日益丰厚、教育经费拨款逐年增长的背景下，应当优先并重点考虑残疾儿童教育福利问题，确保残疾儿童能够有接受到公平的义务教育机会。此外，中等教育、高等教育与职业技能教育，均应当确保残疾人有真正享受公平教育机会的权益，这不仅需要有相应的制度安排保障，而且需要有专门的财政资源来保证。
第五，强化康复服务，与工伤保险制度有机结合。对大多数残疾人而言，康复服务是至关重要的社会服务，因为它不仅可以减轻残疾人的生理痛苦、减缓或者弥补其身体功能障碍，而且相当一部分能够恢复残疾人的身体功能，能够让其过上与正常人一样的生活。因此，在残疾人社会保障事业中，康复事业应当日益引起重视并成为今后残疾人事业发展的重要方向。然而，从现实出发，我国的残疾人康复事业却异常滞后，根据全国第二次残疾人抽样调查资料，接受过康复训练与服务的残疾人只占到8.45％，接受过辅助器具的配备与服务的只占到7.31％。在残疾人康复事业十分滞后的同时，还可以发现有限的康复服务还处于分割状态，即一些地方的工伤保险康复机构与残疾人康复事业是分离的，这对于有限的康复资源与服务供给而言，更易造成浪费。因此，在加快发展康复事业的同时，有必要打破分割，将残疾人康复事业与工伤保险等康复服务整合起来，共同为残疾人与工伤受害者提供康复服务。有必要将残疾人社会保障与工伤保险等制度有机地结合起来，这样可以借助工伤保险基金与工伤保险服务系统的力量，实现资源整合，再加上公共卫生事业及医疗保障服务，残疾人康复事业一定能够得到较快的发展。
第六，重视残疾人的生活照料服务，与社区服务、老年人福利与长期护理保险相结合。根据全国第二次残疾人抽样调查资料，在全国残疾人口中，需要生活照料的未成年残疾人达387万人；在残疾人等级分类中，特别需要生活照料的一、二级重度残疾人达2457万人；残疾人中的智力残疾人554万人、精神残疾人614万人、多重残疾人1352万人均需要生活照料服务。因此，如何解决残疾人的生活照料问题是残疾人社会保障体系建设中必须重点考虑的问题。在这方面，我认为有必要与社区服务、老年人福利、长期护理保险机制等结合起来，因为社区服务可以与家庭保障相结合，在减轻残疾人家庭负担的同时又不损害其生活环境；而残疾人中的老年人口比例很高，无疑应当成为老年人福利服务的重要组成部分；而根据德国、日本等国经验，建立长期护理保险制度是人口老龄化甚至高龄化时代的内在要求，中国也有必要考虑建立长期护理保险机制，这种机制同样可以兼顾残疾人护理的需求。因此，合理的残疾人生活照料服务其实是与社区服务、老年人服务和长期护理服务等机制不可分割的，这决定了各项制度设计需要统筹考虑。
作者介绍：郑功成(1964—)，男，湖南平江人，中国人民大学劳动人事学院教授，残疾人事业发展研究院院长，长期从事社会保障及民生问题研究，北京 100872