中国农村的贫困问题和 主要扶贫政策
中国人民大学 汪三贵
一、中国的农村贫困人口及分布
年份 扶贫标准（元） 贫困人口（万人） 贫困发生率（%） 2000 2001 865 872 9422 9030 10.2 9.8
2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
869
882 924 944 958 1067 1196 1196
8645
8517 7587 6432 5698 4320 4007 3597
9.2
9.1 8.1 6.8 6.0 4.6 4.2 3.8
2010
2011 2012 2013
1274
2300 2300 2300
2688
12238 9899 8249
2.8
12.7 10.2 8.5
2011年开始的扶贫标准都按2010年的不变价计算
农村扶贫人口的地区分布（2013）
地区 贫困人口（万 贫困发生率（%） 人） 366 299 114 126 89 111 95 72 440 73 328 264 639 323 6.5 12.4 8.5 5.4 5.9 5.9 2.0 1.9 8.2 2.6 9.2 3.7 7.9 8.0 地区 贫困人口（万人） 贫困发生率（%）
河北 山西 内蒙古 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南 湖北
湖南 广东 广西 海南 重庆 四川 贵州 云南 西藏 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆
640 115 634 60 139 602 745 661 72 410 496 63 51 222
11.2 1.7 14.9 10.3 6.0 8.6 21.3 17.8 28.8 15.1 23.8 16.4 12.5 19.8
二、中国的减贫总目标和任务
“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定 的目标
到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两 不愁） 保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障） 贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水 平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平， 扭转发展差距扩大趋势。
“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定 的主要任务
基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本 农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本 口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显 提高。 特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收 项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。 饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问 题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障 程度和自来水普及率进一步提高。
生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电 行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族 地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口 用电问题。 交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上 高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制 村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班 车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥 青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班 车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。
农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房 改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条 件得到显著改善。 教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率 有较大提
高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶 段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职 业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳 动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年， 基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普 及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教 育。
医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医 疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明 显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个 行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在 90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿 童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到 有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到 2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服 务更加均等。
公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务 体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖， 基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1 家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影； 行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基 本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体 系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通 宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个 国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇 有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化 建设促进农村廉政文化建设。
社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五 保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型 农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社 会保障和服务水平进一步提升。 人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然 增长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。 到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现 人口均衡发展。 林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比 2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖 率比2010年底增加3.5个百分点。
三、本届政府的具体减贫目标
2013-2017年减贫目标是6000万
2013年实际减少1650万 后4年平均每年需要减少1087万 2014年的减贫目标是1000万 如果2014年不能超额完成目标，后三年每年平均需 要减少1117万 难度会越来越大
从历史上的减贫情况看，平均每年是600多万， 并且是在GDP增长速度在9-10%的情况下取得 的
四、中国未来减贫面临的挑战
GDP增长速度降低到7-8% 经济增长的减贫效应减弱
不平等程度增加
农村的基尼系数从1978年的0.2124提高到2011年 0.3897 全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的 0.
474
农业在GDP中的比例降低，而农业的减贫效应是第 二和第三产业的4倍
中国以往扶贫开发的主要特点是区域瞄准
贫困县和扶贫开发重点县 扶贫开发重点村 14个连片特困地区
扶贫到户的项目和投资不多
乌蒙山区6个县的调研发现2013年扶贫项目农户覆 盖率约30%，获得补贴的农户比例只有15% 武陵山区4个县调研发现2012年贫困农户获得补贴 的比例是50%，户均1680元。
以往开发式扶贫的主要作用是促进了贫困地区 的经济增长和社会发展，缩小了区域差距
扶贫开发有力地促进了贫困地区的发展
1994-2000年
国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年 均增长速度 粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的 3.2倍 农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%， 比全国平均增长速度快2个百分点 重点村的人均纯收入增长速度要快于重点县和全国的平均增 长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增长率 外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县 基础设施的变化也更快
2002-2008年
图2 重点村、重点县与全国农民人均纯收入增长比较（2002-2008）
25
20
增长率（％）
15
10
全国 重点县 重点村
5
0
均 人
纯
收
入 均 工 资
收
入 庭 家 均 经
入 收 营 人 均 财
产
性
收
入 转 移 性
收
入
人
人
人
均
图3 扶贫重点村和重点县基础设施变化（2002-2008）
50 45 40 35
百分点
30 25 20 15 10 5 0
重点县 重点村
村
村
村
村
然
自 然
然
自 然
公 路
电 话
电
视
通
电
通
通
受
接
能
有
卫
生
室
的
行 政
自
自
村
但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益
对整村推进项目进行评估后发现，扶贫投资的主 要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，贫 困农户很少受益
整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和 消费年均增加9.2% 而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受 益
贫困农户不能受益的主要原因是缺乏到户机制， 贫困户难以参与和分享各类扶贫项目
贫困户缺乏利用基础设施项目创收的能力 到户项目因为贫困户负担不起配套资金和成本而不 能平等享受
产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和 资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户 移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷” 的问题 金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而被排除在外
五、精准扶贫
精准扶贫是习近平总书记在2013年11月在湘 西考察时提出来的：“扶贫要实事求是
，因地 制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好 高骛远的目标。” 中央办公厅2013年25号文“关于创新机制扎 实推进农村扶贫开发工作的意见”中，将建立 精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。 精准扶贫的含义就是扶贫要到村、到户、到人
精准扶贫的主要内容
在国家制定统一的扶贫对象识别办法的基础上，以 县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态 管理。 对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信 息网络系统。 在深入分析致贫原因的基础上，逐村逐户制定帮扶 措施。 专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，集中力量 予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定 时间内达到稳定脱贫目标。
根据中办25号文的精神，国务院扶贫办制定了“建立精准 扶贫工作机制实施方案”
目标任务：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管 理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户， 逐步构建精准扶贫工作长效机制。 重点工作
建档立卡和信息化建设 建立干部驻村帮扶工作制度 培育扶贫开发品牌项目 提高扶贫工作的精准性和有效性 提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性 建立精准扶贫考核机制
精准扶贫的难点和注意的问题
精准识别存在技术上的困难
国家制定的识别标准是2013年人均纯收入低于2736元 的家庭。全国总共8249万。 问题是精准统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由 专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行并且成本 很高。 在没有准确家庭收入的情况下，对建档立卡户的识别通 常只能依靠民主评议的方法来进行。 民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和 合法性问题，但与收入标准会存在较大的差异。导致一 部分收入低于2736元的农户没有被确定为贫困户，而 一部分收入高于2736元的农户被确定为贫困户。 这样就会出现识别与考核之间的矛盾
需要改善识别标准和完善考核机制
国家层面需要改变单纯以收入为基础的识别标准和考核 标准，从多维贫困（包括教育、健康、资产等）的角度 看待贫困问题 对建档立卡贫困户进行单独考核 地方政府在建档立卡过程中更多地重视收入因素，尽可 能把低收入的家庭识别出来
要了解国际统计局对收入的定义和计算收入的方法 对村干部进行必要的培训
扶持方式问题
致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对 性，因户制宜地采取扶持措施。即需要什么扶持什么。 目前的扶贫资
金通常是与项目捆在一起的，缺乏足够的 灵活性。而项目类型往往又是上级部门确定的，从而导 致与实际需求脱节。 这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费 短期和长期效果的平衡问题
创收与教育 创收与儿童健康
要解决这些问题需要扶贫资金管理体制的改革和加 强资金整合
扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府 扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定 中央和省级政府负责监督、检查、考核和评估，重点放 在扶贫的实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领 域） 其它行业部门的资金管理也需要进一步下放，以便于资 金在基层的整合 加大一般性财政转移支付
六、扶贫移民搬迁
扶贫搬迁是指将生活在自然条件恶劣、生态环 境脆弱、不具备基本生产和发展条件、“一方 水土养活不了一方人”的建档立卡贫困人口， 按照自愿原则，将其搬迁到基础设施较为完善、 生态环境较好的地方，从根本上改变贫困状况 的一种扶贫方式。 与其它移民搬迁最根本区别是搬迁对象主要是 贫困人口
扶贫移民搬迁是从根本上解决贫困问题的一种 有效方式
减少自然和地质灾害导致的因灾致贫问题，防止因 灾导致的生命和财产的损失 大幅降低偏远、居住分散的社区的基础设施建设和 公共服务的成本，从而减低长期的总扶贫成本。例 如西南地区每一公里村道建设成本高达50-80万元。 集中搬迁后，需要建设的公路里程会大幅度减少
较彻底地解决贫困农户的生产条件好生活环境，如 地理位置偏远的问题，缺水的问题，高寒问题等 有利于下一代的发展和解决跨代贫困问题。搬迁后 教育和医疗条件一般都会大幅度改善，这对下一代 人力资本的积累非常重要，也提供了更多的机会。 可以大幅度降低下一代陷入贫困的可能性。 有利于新农村建设和城镇化的进程。随着年轻人的 外出就业和人口的减少，很多偏远的贫困乡村必然 逐步走向集中居住和城镇化的道路。扶贫搬迁会加 快这一进程。
搬迁的规模
全国除吉林、黑龙江、江苏、山东、海南5省外， 其他23个省（区、市）都开展了不同类型的扶贫搬 迁 “十一五”以前，已累计搬迁147.4万户、611.7万 人 “十二五”期间，各省（区、市）计划搬迁277万 户、1101万人。其中，扶贫部门计划组织实施145 万户、560万人的搬迁，占51% 2011-2013年，扶贫部门完成了65万户、305万人 的搬迁任务
未来几年计划的搬迁人口
2014-2015年，全国扶贫系统计划搬迁80万户、 255万人。其中：2015年计划
搬迁43.1万户、 150.8万人 “十三五”时期的头两年（2016-2017），扶贫部 门计划搬迁257.6万人 根据陕西、甘肃、宁夏和江西等典型地区的农户调 研结果，农户的搬迁需求强烈。建档立卡贫困户中 有搬迁意愿的农户比例高达90.96%
异地扶贫搬迁的组织方式有四种
一是全省一个部门总牵头，其他部门配合。如宁夏 由自治区政府牵头 二是发改、扶贫部门分别牵头，各自实施。如云南 三是发改部门牵头实施。如四川 四是扶贫部门牵头实施。如河北
在搬迁方式上，各省以整体搬迁方式为主，分 散搬迁为辅。 在安置方式上，主要有城镇移民安置、村内有 土安置、村外有土安置三种。
搬迁的成本和资金投入
根据典型调查，有土和无土安置总建设成本约20万 元（按80平米住房计算），其中住房建设成本占 70-85% “十一五”以前，投入中央及地方财政扶贫资金约 147.9亿元；人均3700多元 “十二五”期间，计划投入财政专项扶贫资金426 亿元，人均7600元 国家发改委委《易地扶贫搬迁“十二五”规划》的 补贴标准人均6000元
目前主要的搬迁成本需要农户和地方政府承担，其 中农户承担的成本约占50% 按每户搬迁成本20万元计算，2015-2017年计划搬 迁117万户。需要总的资金投入2340亿元。如果农 户负担一半，则中央和地方政府需要投入1170亿元 未来几年还面临较大的资金缺口，需要中央和地方 政府进一步增加投入
扶贫移民搬迁的要注意的几个问题
扶贫搬迁与发展关系
搬迁对发展的影响在村外异地搬迁中最突出
异地搬迁导致农户的劳动力资源与原有的生产资料（如耕地、 山林、草地等）分割 如果不能获得新的生产资料，搬迁就有可能导致新的贫困 失去土地和生计后可能导致社会问题，影响社会稳定
迁出地人口减少，人均的基础设施建设和公共服务成本上升， 服务的可获得性和质量下降 留下来的更有可能是无力搬迁的贫困家庭，社区的发展能力 进一步减低
非整体搬迁还会出现未搬迁人口的发展难题
需要根据当地的实际情况因地制宜的解决
村外异地搬迁尽量采用有土安置方式，这有利于保障搬迁户 的基本生活和维持原有的生产方式，降低搬迁的阻力。典型 调查表明，绝多数农户希望有土安置 没有条件进行大规模异地有土安置的地区，可以优先考虑就 近安置，如建设中心村。保证农户可以继续利用原有的生产 资料 对于非整体搬迁的村庄，重点应该解决村内资源的重新分配， 鼓励适当集中来减少基础设施建设成本和公共服务成本
扶贫搬迁
与就业的关系
非农就业对无土安置方式及其重要，是这种安置方式能 否成功的关键 大规模的城镇无土安置适合第二和第三产业比较发达的 地区 城镇无土安置也适合在外面已经有稳定非农工作的中青 年人 无土安置对贫困家庭和老年人带来很大的挑战
贫困家庭劳动力素质不高，自主非农就业的可能性低 老年人也难以找到非农就业的机会
需要处理好城镇化和扶贫移民搬迁的关系
不能盲目为了城镇化而进行大规模扶贫移民搬迁，否则很容 易出现就业难和稳不住的问题，并且造成新的社会矛盾 需要优先发展第二和第三产业，创造更多的就业机会。城镇 化首先需要非农产业化，而不能在产业没有发展之前进行人 口集中 一些地区允许“两头占”（年轻人进入城镇，老年人常年或 季节性留在家里务农）的方式来解决老年人的就业问题，是 一种可行的过度模式，降低搬迁的阻力。但可能会违背土地 占补平衡政策
搬迁与扶贫的关系
与工程搬迁和灾害搬迁不同，异地扶贫搬迁的主要对象 应该是建档立卡贫困户 但目前普遍存在的问题是贫困户搬不出去，导致贫困家 庭集聚在迁出地，原因主要是：
贫困家庭没有能力搬迁。从一些地方调查的情况看，农户的 搬迁成本高达10万元，不是贫困户能够承担的。在陕西、甘 肃、宁夏和江西的调研发现，近80%的贫困户表示没有钱搬 迁 贫困户还担心搬出去后找不到工作，不敢搬迁。而留在当地 至少能维持基本的生存
需要重点处理好扶贫与搬迁的关系
对确实不适合人生存的地方，坚持整体搬迁。典型地区的农 户调查表明，80%的农户希望整体搬迁并集中安置。扶贫搬 迁一定要防止将少数贫困户留着迁出地自生自灭。 实行有差别的补贴政策，补贴资金向贫困户倾斜，使贫困户 能搬得起。这也是扶贫移民搬迁的性质决定的 降低住房的建设标准，可以大幅度减少建房成本，有利于贫 困户的搬迁。非贫困户在基本住房的基础上可以自己扩建。 如宁夏对异地扶贫搬迁农户的住房建设标准为54平米，农户 只需要自筹1.28万元，贫困户也完全可以负担得起。但同时 留出一定的空间将非贫困户自己扩建住房。
有些地区实施了对部分特贫户兜底的政策，如住房的交钥匙 工程，值得借鉴 贫困户更适合有土安置的模式，在无土安置的方式下，需要 为贫困户提供公益性的岗位，降低贫困人口在非农市场上难 以就业的压力 为贫困人口提供更多有针对性的扶持政策，如培训，信贷， 教育补贴等，让贫困户能稳得住并促进贫困户的长远发展
扶贫搬迁与社区融合的关系
移民搬迁是一项系统性工程，涉及到生产和生活方式、 就业、教育、社会保障、社区环境和政府管理等多个方 面的变化 目前扶贫搬迁中出现的问题主要表现在：
搬迁户的户籍、医保、社保等迁移存在困难 迁出的农户不得不到原来的居住地点办理与户籍相关的事情， 给移民户增加了很多不便 搬迁中还存在迁移到县城的农户不愿放弃原来的农业户口， 怕失去农业补贴等转移收入，这也给迁入地户籍和原居住地 衔接增加了困难 农户从农村社区进入城镇社区，原有生活方式的不同，可能 导致在新区安置点和城镇原著居民之间产生矛盾 在少数民族地区，将不同地区的农户安置到同一地点，可能 因宗教信仰、宗派纷争等因素产生矛盾和冲突
妥善处理搬迁后社区融合的问题
用创造性的思维解决农户进城后不愿意放弃农村户口的问题， 关键是合理解决农户的土地使用权和相关的利益分配 搬迁户应该享受迁入地的所有公共服务和社会保障政策 尽量采用集中安置的方式，将相互熟悉的村民安置在同一个 村民点，以便保留原有的社会结构和关系，降低社会融合的 难度 充分尊重少数民族的宗教、风俗和生活习惯，提供合法的宗 教活动场所 加强生产、生活和技能方面的培训，使新移民尽快适应迁入 地的生产和生活方式 充分利用原有的村两委干部，发挥他们了解搬迁人员的优势， 改善迁入地的社区治理，更好地为搬迁家庭服务
七、特色产业扶贫
通过特色产业发展提高贫困农户产品（服务） 的竞争力，提高贫困人口的收入水平，达到脱 贫致富的目标。 贫困地区特色产业发展是贫困农户创收和稳定 脱贫的主要途径 特色产业扶贫的落脚点是扶贫，而不是一般意 义上的产业发展
以往产业扶贫中存在的主要问题
过于强调产业发展，而对贫困户的带动和扶持不够。 导致这种状况的原因是多方面的
贫困农户发展产业的难度大（观念问题、抗风险能力差、 缺技术和资金等） 扶持措施不到位，特别是缺乏综合扶持措施 没有建立起有效的产业带动贫困户受益的机制
政府直接干预产业发展，但又没有控制技术和市场 风险的能力。项目失败后不仅造成资金的浪费，还 加剧贫困状况
特色产业扶贫需要处理好的几个问题
规模化与多元化
大规模生产有利于规模经济效益的产生，但必须考虑到 市场风险 多元化的生产方式有利于减少风险，对一些贫困农户可 能更适用 根据实际情况处理“一村一品”与集中连片 政府的主要作
用是改善生产和市场条件以及提供服务 （如信息和技术服务），以及部分资金的扶持 项目的选择应该交给市场主体（企业、合作社、农户）
政府和市场的作用
资金的扶持方式上应该以信贷扶持为主
需要创新金融扶贫的方式（贴息贷款和小额信贷） 政府对金融部门提供一定的担保和激励 利用保险来降低生产风险和意外风险 对特困户提供更多的无偿资金 合作社（协会）
建立贫困户的受益机制
关键是解决贫困户如何加入一般由大户主导的合作社，如政 府提供一些基础设施、对贷款贴息等，同时明确合作社带贫 困户的数量 对合作社提供技术支持 合作社为贫困户解决技术和市场问题
公司+贫困户（公司+合作社+贫困户）
土地流转+就业 入股分红 技术/资金服务+订单生产 要避免用大量的扶贫资金直接扶持企业，扶持的重点是让贫 困户有机会和能力从企业发展中受益 对企业的扶持主要从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息） 等方面考虑 对联户生产提供基础设施、技术和资金方面的支持 明确联户中贫困户的比例 明确贫困户产权和收益分配的比例
联户合作生产（大户带动）
中国农村的贫困问题和 主要扶贫政策
中国人民大学 汪三贵
一、中国的农村贫困人口及分布
年份 扶贫标准（元） 贫困人口（万人） 贫困发生率（%） 2000 2001 865 872 9422 9030 10.2 9.8
2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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882 924 944 958 1067 1196 1196
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8517 7587 6432 5698 4320 4007 3597
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9.1 8.1 6.8 6.0 4.6 4.2 3.8
2010
2011 2012 2013
1274
2300 2300 2300
2688
12238 9899 8249
2.8
12.7 10.2 8.5
2011年开始的扶贫标准都按2010年的不变价计算
农村扶贫人口的地区分布（2013）
地区 贫困人口（万 贫困发生率（%） 人） 366 299 114 126 89 111 95 72 440 73 328 264 639 323 6.5 12.4 8.5 5.4 5.9 5.9 2.0 1.9 8.2 2.6 9.2 3.7 7.9 8.0 地区 贫困人口（万人） 贫困发生率（%）
河北 山西 内蒙古 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南 湖北
湖南 广东 广西 海南 重庆 四川 贵州 云南 西藏 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆
640 115 634 60 139 602 745 661 72 410 496 63 51 222
11.2 1.7 14.9 10.3 6.0 8.6 21.3 17.8 28.8 15.1 23.8 16.4 12.5 19.8
二、中国的减贫总目标和任务
“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定 的目标
到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两 不愁） 保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障） 贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水 平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平， 扭转发展差距扩大趋势。
“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定 的主要任务
基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本 农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本 口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显 提高。 特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收 项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。 饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问 题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障 程度和自来水普及率进一步提高。
生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电 行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族 地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口 用电问题。 交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上 高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制 村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班 车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥 青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班 车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。
农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房 改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条 件得到显著改善。 教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率 有较大提
高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶 段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职 业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳 动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年， 基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普 及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教 育。
医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医 疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明 显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个 行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在 90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿 童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到 有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到 2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服 务更加均等。
公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务 体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖， 基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1 家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影； 行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基 本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体 系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通 宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个 国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇 有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化 建设促进农村廉政文化建设。
社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五 保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型 农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社 会保障和服务水平进一步提升。 人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然 增长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。 到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现 人口均衡发展。 林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比 2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖 率比2010年底增加3.5个百分点。
三、本届政府的具体减贫目标
2013-2017年减贫目标是6000万
2013年实际减少1650万 后4年平均每年需要减少1087万 2014年的减贫目标是1000万 如果2014年不能超额完成目标，后三年每年平均需 要减少1117万 难度会越来越大
从历史上的减贫情况看，平均每年是600多万， 并且是在GDP增长速度在9-10%的情况下取得 的
四、中国未来减贫面临的挑战
GDP增长速度降低到7-8% 经济增长的减贫效应减弱
不平等程度增加
农村的基尼系数从1978年的0.2124提高到2011年 0.3897 全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的 0.
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农业在GDP中的比例降低，而农业的减贫效应是第 二和第三产业的4倍
中国以往扶贫开发的主要特点是区域瞄准
贫困县和扶贫开发重点县 扶贫开发重点村 14个连片特困地区
扶贫到户的项目和投资不多
乌蒙山区6个县的调研发现2013年扶贫项目农户覆 盖率约30%，获得补贴的农户比例只有15% 武陵山区4个县调研发现2012年贫困农户获得补贴 的比例是50%，户均1680元。
以往开发式扶贫的主要作用是促进了贫困地区 的经济增长和社会发展，缩小了区域差距
扶贫开发有力地促进了贫困地区的发展
1994-2000年
国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年 均增长速度 粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的 3.2倍 农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%， 比全国平均增长速度快2个百分点 重点村的人均纯收入增长速度要快于重点县和全国的平均增 长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增长率 外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县 基础设施的变化也更快
2002-2008年
图2 重点村、重点县与全国农民人均纯收入增长比较（2002-2008）
25
20
增长率（％）
15
10
全国 重点县 重点村
5
0
均 人
纯
收
入 均 工 资
收
入 庭 家 均 经
入 收 营 人 均 财
产
性
收
入 转 移 性
收
入
人
人
人
均
图3 扶贫重点村和重点县基础设施变化（2002-2008）
50 45 40 35
百分点
30 25 20 15 10 5 0
重点县 重点村
村
村
村
村
然
自 然
然
自 然
公 路
电 话
电
视
通
电
通
通
受
接
能
有
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生
室
的
行 政
自
自
村
但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益
对整村推进项目进行评估后发现，扶贫投资的主 要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，贫 困农户很少受益
整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和 消费年均增加9.2% 而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受 益
贫困农户不能受益的主要原因是缺乏到户机制， 贫困户难以参与和分享各类扶贫项目
贫困户缺乏利用基础设施项目创收的能力 到户项目因为贫困户负担不起配套资金和成本而不 能平等享受
产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和 资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户 移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷” 的问题 金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而被排除在外
五、精准扶贫
精准扶贫是习近平总书记在2013年11月在湘 西考察时提出来的：“扶贫要实事求是
，因地 制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好 高骛远的目标。” 中央办公厅2013年25号文“关于创新机制扎 实推进农村扶贫开发工作的意见”中，将建立 精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。 精准扶贫的含义就是扶贫要到村、到户、到人
精准扶贫的主要内容
在国家制定统一的扶贫对象识别办法的基础上，以 县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态 管理。 对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信 息网络系统。 在深入分析致贫原因的基础上，逐村逐户制定帮扶 措施。 专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，集中力量 予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定 时间内达到稳定脱贫目标。
根据中办25号文的精神，国务院扶贫办制定了“建立精准 扶贫工作机制实施方案”
目标任务：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管 理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户， 逐步构建精准扶贫工作长效机制。 重点工作
建档立卡和信息化建设 建立干部驻村帮扶工作制度 培育扶贫开发品牌项目 提高扶贫工作的精准性和有效性 提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性 建立精准扶贫考核机制
精准扶贫的难点和注意的问题
精准识别存在技术上的困难
国家制定的识别标准是2013年人均纯收入低于2736元 的家庭。全国总共8249万。 问题是精准统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由 专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行并且成本 很高。 在没有准确家庭收入的情况下，对建档立卡户的识别通 常只能依靠民主评议的方法来进行。 民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和 合法性问题，但与收入标准会存在较大的差异。导致一 部分收入低于2736元的农户没有被确定为贫困户，而 一部分收入高于2736元的农户被确定为贫困户。 这样就会出现识别与考核之间的矛盾
需要改善识别标准和完善考核机制
国家层面需要改变单纯以收入为基础的识别标准和考核 标准，从多维贫困（包括教育、健康、资产等）的角度 看待贫困问题 对建档立卡贫困户进行单独考核 地方政府在建档立卡过程中更多地重视收入因素，尽可 能把低收入的家庭识别出来
要了解国际统计局对收入的定义和计算收入的方法 对村干部进行必要的培训
扶持方式问题
致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对 性，因户制宜地采取扶持措施。即需要什么扶持什么。 目前的扶贫资
金通常是与项目捆在一起的，缺乏足够的 灵活性。而项目类型往往又是上级部门确定的，从而导 致与实际需求脱节。 这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费 短期和长期效果的平衡问题
创收与教育 创收与儿童健康
要解决这些问题需要扶贫资金管理体制的改革和加 强资金整合
扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府 扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定 中央和省级政府负责监督、检查、考核和评估，重点放 在扶贫的实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领 域） 其它行业部门的资金管理也需要进一步下放，以便于资 金在基层的整合 加大一般性财政转移支付
六、扶贫移民搬迁
扶贫搬迁是指将生活在自然条件恶劣、生态环 境脆弱、不具备基本生产和发展条件、“一方 水土养活不了一方人”的建档立卡贫困人口， 按照自愿原则，将其搬迁到基础设施较为完善、 生态环境较好的地方，从根本上改变贫困状况 的一种扶贫方式。 与其它移民搬迁最根本区别是搬迁对象主要是 贫困人口
扶贫移民搬迁是从根本上解决贫困问题的一种 有效方式
减少自然和地质灾害导致的因灾致贫问题，防止因 灾导致的生命和财产的损失 大幅降低偏远、居住分散的社区的基础设施建设和 公共服务的成本，从而减低长期的总扶贫成本。例 如西南地区每一公里村道建设成本高达50-80万元。 集中搬迁后，需要建设的公路里程会大幅度减少
较彻底地解决贫困农户的生产条件好生活环境，如 地理位置偏远的问题，缺水的问题，高寒问题等 有利于下一代的发展和解决跨代贫困问题。搬迁后 教育和医疗条件一般都会大幅度改善，这对下一代 人力资本的积累非常重要，也提供了更多的机会。 可以大幅度降低下一代陷入贫困的可能性。 有利于新农村建设和城镇化的进程。随着年轻人的 外出就业和人口的减少，很多偏远的贫困乡村必然 逐步走向集中居住和城镇化的道路。扶贫搬迁会加 快这一进程。
搬迁的规模
全国除吉林、黑龙江、江苏、山东、海南5省外， 其他23个省（区、市）都开展了不同类型的扶贫搬 迁 “十一五”以前，已累计搬迁147.4万户、611.7万 人 “十二五”期间，各省（区、市）计划搬迁277万 户、1101万人。其中，扶贫部门计划组织实施145 万户、560万人的搬迁，占51% 2011-2013年，扶贫部门完成了65万户、305万人 的搬迁任务
未来几年计划的搬迁人口
2014-2015年，全国扶贫系统计划搬迁80万户、 255万人。其中：2015年计划
搬迁43.1万户、 150.8万人 “十三五”时期的头两年（2016-2017），扶贫部 门计划搬迁257.6万人 根据陕西、甘肃、宁夏和江西等典型地区的农户调 研结果，农户的搬迁需求强烈。建档立卡贫困户中 有搬迁意愿的农户比例高达90.96%
异地扶贫搬迁的组织方式有四种
一是全省一个部门总牵头，其他部门配合。如宁夏 由自治区政府牵头 二是发改、扶贫部门分别牵头，各自实施。如云南 三是发改部门牵头实施。如四川 四是扶贫部门牵头实施。如河北
在搬迁方式上，各省以整体搬迁方式为主，分 散搬迁为辅。 在安置方式上，主要有城镇移民安置、村内有 土安置、村外有土安置三种。
搬迁的成本和资金投入
根据典型调查，有土和无土安置总建设成本约20万 元（按80平米住房计算），其中住房建设成本占 70-85% “十一五”以前，投入中央及地方财政扶贫资金约 147.9亿元；人均3700多元 “十二五”期间，计划投入财政专项扶贫资金426 亿元，人均7600元 国家发改委委《易地扶贫搬迁“十二五”规划》的 补贴标准人均6000元
目前主要的搬迁成本需要农户和地方政府承担，其 中农户承担的成本约占50% 按每户搬迁成本20万元计算，2015-2017年计划搬 迁117万户。需要总的资金投入2340亿元。如果农 户负担一半，则中央和地方政府需要投入1170亿元 未来几年还面临较大的资金缺口，需要中央和地方 政府进一步增加投入
扶贫移民搬迁的要注意的几个问题
扶贫搬迁与发展关系
搬迁对发展的影响在村外异地搬迁中最突出
异地搬迁导致农户的劳动力资源与原有的生产资料（如耕地、 山林、草地等）分割 如果不能获得新的生产资料，搬迁就有可能导致新的贫困 失去土地和生计后可能导致社会问题，影响社会稳定
迁出地人口减少，人均的基础设施建设和公共服务成本上升， 服务的可获得性和质量下降 留下来的更有可能是无力搬迁的贫困家庭，社区的发展能力 进一步减低
非整体搬迁还会出现未搬迁人口的发展难题
需要根据当地的实际情况因地制宜的解决
村外异地搬迁尽量采用有土安置方式，这有利于保障搬迁户 的基本生活和维持原有的生产方式，降低搬迁的阻力。典型 调查表明，绝多数农户希望有土安置 没有条件进行大规模异地有土安置的地区，可以优先考虑就 近安置，如建设中心村。保证农户可以继续利用原有的生产 资料 对于非整体搬迁的村庄，重点应该解决村内资源的重新分配， 鼓励适当集中来减少基础设施建设成本和公共服务成本
扶贫搬迁
与就业的关系
非农就业对无土安置方式及其重要，是这种安置方式能 否成功的关键 大规模的城镇无土安置适合第二和第三产业比较发达的 地区 城镇无土安置也适合在外面已经有稳定非农工作的中青 年人 无土安置对贫困家庭和老年人带来很大的挑战
贫困家庭劳动力素质不高，自主非农就业的可能性低 老年人也难以找到非农就业的机会
需要处理好城镇化和扶贫移民搬迁的关系
不能盲目为了城镇化而进行大规模扶贫移民搬迁，否则很容 易出现就业难和稳不住的问题，并且造成新的社会矛盾 需要优先发展第二和第三产业，创造更多的就业机会。城镇 化首先需要非农产业化，而不能在产业没有发展之前进行人 口集中 一些地区允许“两头占”（年轻人进入城镇，老年人常年或 季节性留在家里务农）的方式来解决老年人的就业问题，是 一种可行的过度模式，降低搬迁的阻力。但可能会违背土地 占补平衡政策
搬迁与扶贫的关系
与工程搬迁和灾害搬迁不同，异地扶贫搬迁的主要对象 应该是建档立卡贫困户 但目前普遍存在的问题是贫困户搬不出去，导致贫困家 庭集聚在迁出地，原因主要是：
贫困家庭没有能力搬迁。从一些地方调查的情况看，农户的 搬迁成本高达10万元，不是贫困户能够承担的。在陕西、甘 肃、宁夏和江西的调研发现，近80%的贫困户表示没有钱搬 迁 贫困户还担心搬出去后找不到工作，不敢搬迁。而留在当地 至少能维持基本的生存
需要重点处理好扶贫与搬迁的关系
对确实不适合人生存的地方，坚持整体搬迁。典型地区的农 户调查表明，80%的农户希望整体搬迁并集中安置。扶贫搬 迁一定要防止将少数贫困户留着迁出地自生自灭。 实行有差别的补贴政策，补贴资金向贫困户倾斜，使贫困户 能搬得起。这也是扶贫移民搬迁的性质决定的 降低住房的建设标准，可以大幅度减少建房成本，有利于贫 困户的搬迁。非贫困户在基本住房的基础上可以自己扩建。 如宁夏对异地扶贫搬迁农户的住房建设标准为54平米，农户 只需要自筹1.28万元，贫困户也完全可以负担得起。但同时 留出一定的空间将非贫困户自己扩建住房。
有些地区实施了对部分特贫户兜底的政策，如住房的交钥匙 工程，值得借鉴 贫困户更适合有土安置的模式，在无土安置的方式下，需要 为贫困户提供公益性的岗位，降低贫困人口在非农市场上难 以就业的压力 为贫困人口提供更多有针对性的扶持政策，如培训，信贷， 教育补贴等，让贫困户能稳得住并促进贫困户的长远发展
扶贫搬迁与社区融合的关系
移民搬迁是一项系统性工程，涉及到生产和生活方式、 就业、教育、社会保障、社区环境和政府管理等多个方 面的变化 目前扶贫搬迁中出现的问题主要表现在：
搬迁户的户籍、医保、社保等迁移存在困难 迁出的农户不得不到原来的居住地点办理与户籍相关的事情， 给移民户增加了很多不便 搬迁中还存在迁移到县城的农户不愿放弃原来的农业户口， 怕失去农业补贴等转移收入，这也给迁入地户籍和原居住地 衔接增加了困难 农户从农村社区进入城镇社区，原有生活方式的不同，可能 导致在新区安置点和城镇原著居民之间产生矛盾 在少数民族地区，将不同地区的农户安置到同一地点，可能 因宗教信仰、宗派纷争等因素产生矛盾和冲突
妥善处理搬迁后社区融合的问题
用创造性的思维解决农户进城后不愿意放弃农村户口的问题， 关键是合理解决农户的土地使用权和相关的利益分配 搬迁户应该享受迁入地的所有公共服务和社会保障政策 尽量采用集中安置的方式，将相互熟悉的村民安置在同一个 村民点，以便保留原有的社会结构和关系，降低社会融合的 难度 充分尊重少数民族的宗教、风俗和生活习惯，提供合法的宗 教活动场所 加强生产、生活和技能方面的培训，使新移民尽快适应迁入 地的生产和生活方式 充分利用原有的村两委干部，发挥他们了解搬迁人员的优势， 改善迁入地的社区治理，更好地为搬迁家庭服务
七、特色产业扶贫
通过特色产业发展提高贫困农户产品（服务） 的竞争力，提高贫困人口的收入水平，达到脱 贫致富的目标。 贫困地区特色产业发展是贫困农户创收和稳定 脱贫的主要途径 特色产业扶贫的落脚点是扶贫，而不是一般意 义上的产业发展
以往产业扶贫中存在的主要问题
过于强调产业发展，而对贫困户的带动和扶持不够。 导致这种状况的原因是多方面的
贫困农户发展产业的难度大（观念问题、抗风险能力差、 缺技术和资金等） 扶持措施不到位，特别是缺乏综合扶持措施 没有建立起有效的产业带动贫困户受益的机制
政府直接干预产业发展，但又没有控制技术和市场 风险的能力。项目失败后不仅造成资金的浪费，还 加剧贫困状况
特色产业扶贫需要处理好的几个问题
规模化与多元化
大规模生产有利于规模经济效益的产生，但必须考虑到 市场风险 多元化的生产方式有利于减少风险，对一些贫困农户可 能更适用 根据实际情况处理“一村一品”与集中连片 政府的主要作
用是改善生产和市场条件以及提供服务 （如信息和技术服务），以及部分资金的扶持 项目的选择应该交给市场主体（企业、合作社、农户）
政府和市场的作用
资金的扶持方式上应该以信贷扶持为主
需要创新金融扶贫的方式（贴息贷款和小额信贷） 政府对金融部门提供一定的担保和激励 利用保险来降低生产风险和意外风险 对特困户提供更多的无偿资金 合作社（协会）
建立贫困户的受益机制
关键是解决贫困户如何加入一般由大户主导的合作社，如政 府提供一些基础设施、对贷款贴息等，同时明确合作社带贫 困户的数量 对合作社提供技术支持 合作社为贫困户解决技术和市场问题
公司+贫困户（公司+合作社+贫困户）
土地流转+就业 入股分红 技术/资金服务+订单生产 要避免用大量的扶贫资金直接扶持企业，扶持的重点是让贫 困户有机会和能力从企业发展中受益 对企业的扶持主要从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息） 等方面考虑 对联户生产提供基础设施、技术和资金方面的支持 明确联户中贫困户的比例 明确贫困户产权和收益分配的比例
联户合作生产（大户带动）