我国煤炭税费制度的现状、问题及对策建议
摘要: 本文探索了当前我国煤炭税费制度的现状，存在问题，以及改革和健全完善我国煤 炭税费制度的必要性、紧迫性; 以科学发展观为指导，提出改革和健全完善我国煤炭税费制度的对策建议。
关键词: 煤炭; 税费制度; 现状; 问题; 对策建议
前言
煤炭税费制度具有很强的制度导向效果，其科学合理与否，直接影响到我国煤炭工业发展模式以及煤炭供应和能源安全。科学合理的煤炭税费制度，是建设资源节约型和环境友好型社会、促进煤炭工业健康可持续发展的基本前提和重要推动力量。在当前国际金融危机加重企业发展困难的形势下，健全完善我国煤炭税费制度，显得尤为迫切和必要。 1 我国煤炭税费制度的现状
近年来，我国先后大幅度调整了煤炭税费征收标准，推行煤炭资源有偿使用制度，建立矿山生态环境恢复保证金制度，完善工商企业职工社会保障体系等，煤炭企业的税费负担渐趋加重，煤炭企业成本大幅度上升。到目前为止，我国执行的涉及煤炭企业的各类税费项目近30 项，煤炭企业除缴纳企业所得税、增值税、城市建设维护税、营业税及附加（教育费附加、城市维护建设税）、房产税、土地税、车船使用税、印花税等一般性税种外，还要缴纳资源税、矿产资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款、城镇土地使用税、耕地占用税、 煤炭价格调节基金、铁路建设基金、煤矿转产发展资金、港口建设费（基金）、企业年金以及职工养老、医疗、失业、工伤、计划生育保险和住房公积金等税费。2006 年6 月25 日国务院批复同意在山西省开展的山西煤炭工业可持续发展政策措施试点，在山西省煤炭企业还要缴纳煤炭可持续发展基金和煤矿转产发展资金; 2006 年9 月30 日国务院批复同意山西、内蒙古、黑龙江、山东、安徽、河南、贵州、陕西等8 个重点产煤省（区）开展的深化煤炭资源有偿使用制度改革试点，在这8 个省的煤炭企业还要缴纳矿山环境治理恢复保证金。除此之外，煤炭企业还要缴纳安全生产使用费、河道管理费、村庄搬迁费、林业基金、水资源补偿费（矿井水排放费）、排污费、绿化费、垃圾清理费等费用。由于大多煤炭矿区属于以资源而建，以资源而兴，煤炭企业还承担大量的企业办社会负担，城市内的供暖、医院、供水等基础设施都由企业来负担，而按照国家政策要求的分离企业办社会职能，则因地方政府财力不足和接受企业办社会职能不积极而进展缓慢。
2 我国煤炭税费制度存在的主要问题
总的来说，我国煤炭企业负担沉重，可持续发展困难。煤炭税费制度不合理，不利于我国煤炭工业在体制、资源、安全、生态环境、矿工权益保护和煤矿转产发展等方面一系列深层次矛盾和问题的及时、有效解决，一些矛盾和问题日趋严重，煤炭工业、产煤地区经济和社会可持续发展面临的挑战更加严峻。具体来说，我国煤炭税费制度存在下列几个方面的突出问题:
2.1 煤炭税费结构不合理，税费项目繁多，征收标准不断提高，煤炭企业负担重，可持续发展困难
2.1.1 煤炭税费占销售收入比重大，企业盈利水平低
现有煤炭税费结构不合理，税费项目繁多，征收标准不断提高，使企业负担沉重，成本大幅度上升，经济效益下降。目前，煤炭税费加起来约占煤炭企业销售收入的29.55%～41.1%，有些地方甚至占到近5 0 %。部分国有重点煤炭企业税负很重，盈利水平很低。
2.1.2 煤炭行业的增值税实际税负率远远高于电力、冶金等其他行业
煤炭税费体制改革以来，煤炭增值税一直高于全国工业平均水平。2 0 0 8 年以前，煤炭行业按照13% 的增值税税率缴纳增值税。由于煤炭行业作为资源型行业，在产品成本支出项目中，进项税抵扣相对偏少、税基不合理、部分原材料无法抵扣等不合理因素，导致煤炭产品增值税实际税负率高。据煤炭工业协会测算，2 0 0 7 年煤炭行业的增值税税负为9 . 2 8 % ，比电力、冶金等其他行业高出2 ～3百分点。特别是2009 年1 月1 日起实施消费型增值税后，将煤炭产品增值税税率由原来的13% 调整为17%，又增加4 个百分点，企业实际增值税税负增加，达到全国平均水平的3 倍还多，加重了企业的增值税负担。在当前国际金融危机的影响下，煤炭企业也很难将增加成本转移到下游行业。
2.1.3 煤炭税费重复征收
目前，国家在煤炭行业征收的资源性税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费、探矿权采矿权价款等设置相近、不同部门重复征收的税费。从煤炭资源税、矿产资源补偿费、矿业权价款的设置来看，都是从不同角度体现煤炭资源的国家所有权和资源的级差收入。一方面既征收煤炭资源税又征收矿产资源补偿费再加上探矿权采矿权价款，对同一对象征收相同性质的不同税费。另一方面，煤炭资源税与其他矿业税收发生重复，我国现行税制规定对煤炭企业除了征收资源税外，还征收增值税和所得税，同时与国外相比税率偏高，造成煤炭企业负担沉重，不利于煤炭工业和煤炭行业的可持续健康发展。
2.2 煤炭资源税征收比率和征收方式不合理
2.2.1 资源税征收比率不合理
（1）在现有税费项目繁多的背景下，对企业来讲，资源税比率偏高，增加了企业负担。我国自1984 年起开始对部分煤矿征收资源税，1994 年税制改为对全部煤矿征收。从2004 年起，财政部、税务总局陆续提高了部分省（区）的煤炭资源税，由原来的吨煤不足1 元提高到平均3 元左右，焦煤提高到8 元/t，煤炭生产成本增高，企业盈利能力降低，给企业带来很大的压力。
（2）如果通盘考虑资源税的作用和功能，特别是考虑到下一步资源税改革乃至对我国煤炭税费制度进行的整体改革，就资源税在全部煤炭税费额中所占的比例来说，则资源税的税率还是偏低了。目前，资源税税率尽管已经上调、但资源税在整个资源收益中比重仍然较小。从目前的财权划分来看，资源税留在地方，由于税率偏低，地方政府资源收益偏少，为了更多的分享资源收益，地方政府不惜画地为牢，对资源开采实行地方保护，导致一些后备资源被大量分割拍卖，给一些国有大型煤炭企业获取新资源、实现可持续发展增加了困难。
2.2.2 资源税征收方式不合理
当前，我国资源税按产量征税而不是按储量征税，导致资源开采中产生采富弃贫、采肥丢瘦的现象，资源浪费和破坏严重。
2.3 现有煤炭税费制度没有全面、充分体现以人为本科学发展观的要求，难以实现节约资源、安全生产、保护生态环境和维护煤炭职工正当权益的总体目标
目前我国煤炭税费制度尚没有实现煤炭开采的外部成本内部化，有关税费项目普遍不能弥补资源浪费、环境污染和生态破坏以及安全生产投入和维护职工正当权益的外部成本。比如在煤炭成本项目中，采煤沉陷区治理与压煤村庄搬迁等费用规定过死，企业相应资金严重不足，而对棚户区改造费用在费用成本中没有列支项目，影响了企业投入的积极性。就资源税而言，目前煤炭资源税税率低、并且按产量征税，造成煤炭企业采肥丢瘦、采富弃贫的现象十分严重，煤炭资源的平均资源回采率为3 0 % ，不足世界先进水平的一半。就排污费征收而言，目前征收排污费水平较低，造成排污费既不能反映污染物排放对生态环境造成的 负面影响，也不能覆盖减少排放的治理成本。
2.4 现有税费制度导致中央和地方在煤炭开发中利益分配格局不合理，资源收益分配不均衡
资源开采过程中的环境污染、生态破坏、地表塌陷、矿工的安全和健康问题以及开采后的土地复垦和产业接续问题，主要责任在地方。相应的，资源开采的收益应当主要留在地方。但从目前的财权划分来看，资源税留在地方，增值税、所得税和其他产业一样按既定比例由中央和地方分成，企业的利润则按企业的权属上缴。中央和地方在煤炭开发中利益分配格局不合理，导致一些地方政府在资源开发中画地为牢，对资源开发实行地方保护，而不注重资源开发中环境污染、生态破坏等负外部性问题的消除和解决。
2.5 山西煤炭工业可持续发展政策措施试点、深化煤炭资源有偿使用制度改革试点在取得一定积极效果的同时，也进一步加大了试点省（区）区煤炭企业的负担
国家为进一步解决煤炭企业深层次问题，在山西省开展山西煤炭工业可持续发展政策措施试点，在8 个重点产煤省（区）开展深化煤炭资源有偿使用制度改革试点，逐步加大煤炭企业在资源资产、环境治理、安全生产等方面的支出，大幅度提高煤炭生产成本，在起到积极作用的同时，也进一步加大了煤炭企业负担。目前，一些不在试点范围内的产煤省（区）也开始征收煤炭可持续发展基金和环境治理保证金。
3 我国煤炭税费制度改革和健全完善的必要性、紧迫性
改革我国煤炭税费制度，是在以人为本科学发展观指导下，实现煤炭工业可持续健康发展的必然要求。考虑到现实中煤炭税费制度不合理所造成的一系列问题及其严重后果，则改革和健全完善我国煤炭税费制度，不仅势在必行，而且迫在眉睫。
3.1 改革煤炭税费制度，是减轻煤炭企业负担，促进煤炭企业可持续健康发展的迫切需要
3.1.1 煤炭企业背负沉重的历史包袱，亟待减轻负担，实现可持续发展，提高职工的工资和实际生活质量
我国绝大多数煤矿位于偏远山区，远离城市，长期以来，企业承担了大量办社会职能的支出，至今仍未有效解决。煤炭行业职工特别是煤矿一线工人工资收入一直偏低，很难留住优秀人才，致使煤炭企业从业人员素质偏低，制约煤炭工业的健康发展。近几年，煤炭企业效益虽然有所好转，职工收入有所增加，但仍低于相关行业平均工资水平。此外，煤炭行业诸多深层次问题尚未解决，比如煤炭矿区棚户区改造、矿区环境和采煤沉陷区治理等都缺乏资金来源。
3.1.2 受国际金融危机影响，我国煤炭企业生存和发展的负担和压力进一步加大，凸显通过改革减轻煤炭企业税费负担的必要性和重要性
2 0 0 8 年下半年以来，受国际金融危机影响，我国经济增长速度放缓，煤炭市场疲软，库存快速增加，价格大幅下滑，煤炭企业货款拖欠额增加，煤炭经济运行质量下降。国际金融危机的影响，使煤炭企业的负担和压力更加严重，面临的形势更加严峻，需要我们正确把握时机，改革税费制度，减轻企业负担，促进煤炭工业可持续发展。
3.2 改革煤炭税费制度，是保护我国生态环境、水资源和土地资源的必然要求
煤炭在开采、加工、运输以及燃烧过程中，排出废水、废气、废渣，造成严重的水污染损耗、土壤污染、土地塌陷和生态破坏。对生态环境以及人体健康产生副作用。特别是我国煤炭资源近70% 保有储量分布在山西、陕西、内蒙古西部、宁夏和河南西部，这些地区生态环境十分脆弱，水资源十分短缺，是我国重点水土保持区。现有煤炭税费制度不利于煤炭开发区的生态环境、水资源和土地资源保护，不利于煤炭工业清洁发展，必须通过改革进一步确立起保护生态环境、水资源、土地资源以及推动煤炭工业清洁发展为导向的煤炭税费制度，促进我国生态环境、水资源、土地资源保护以及清洁能源的发展。
3.3 改革煤炭税费制度，是实现煤炭开采外部成本内在化和建立健全煤炭价格市场形成机制的必然要求
实现我国煤炭工业的健康发展，要求煤炭企业必须足额核算煤炭开采的安全成本、劳动力成本、资源成本、环境成本、转产成本，逐步使煤炭开采的外部成本内在化，实现煤炭成本合理化。同时，必须足额列支井下职工特殊津贴。只有在煤炭开采成本完整、真实、可比的基础上，才有可能通过改革建立起科学合理的煤炭税费制度，进而建立起健全完善的煤炭价格市场形成机制，同时，也只有建立起科学合理的煤炭税费制度和健全完善的煤炭价格市场形成机制，才有可能真正实现煤炭开采外部成本的内在化。因此，改革煤炭税费制度，是实现煤炭开采外部成本内在化的迫切需要，也是健全完善煤炭价格市场形成机制、实现煤炭价格合理化的必然要求。
4 改革和健全完善我国煤炭税费制度的对策建议
煤炭税费制度改革是一项事关我国煤炭工业发展的重大改革，涉及行业的方方面面，对煤炭工业发展将产生重大影响，必须以科学发展观为指导，针对煤炭税费制度现状和存在的问题，综合考虑煤炭行业实际，改革和健全完善我国煤炭税费制度，给企业发展创造一个稳定有序的税费制度环境，切实减轻煤炭企业负担，促进煤炭工业健康可持续发展，推动资源节约型和环境友好型社会建设。为此，建议采取下列有针对性的对策措施:
4.1 尽快研究制定煤炭税费总体改革方案，依照税费总体改革方案有条不紊地积极推动、稳步实施煤炭税费整体改革
要搞好煤炭税费改革，必须坚持统筹兼顾、整体设计、分布实施的原则，综合评估资源税费改革对煤炭行业的影响，统筹平衡企业负担，兼顾资源产地利益，充分调动地方政府积极性，尽快研究制定煤炭税费总体改革方案，积极推进煤炭税费整体改革，按照清费立税原则，清除各种不合理收费。
4.2 合理调整和优化煤炭税费结构
当前，应当全面清理我国各种煤炭税费，特别要抓紧清理各地区、各部门的各种不合理收费，在此基础上，将性质相同、重复征收的部分煤炭税费或清除取消，或统筹合并，以合理调整和优化煤炭税费结构，减轻煤炭企业负担。
4.3 改革完善资源税制度
4.3.1 改革资源税征收方式
改革资源税征收方式，调整资源税的税制结构，改变煤炭资源税计量依据，由根据资源开采量征税改为根据储量征税，将煤炭资源税税率与资源回采率及生态环境保护指标挂钩，按资源回采率和生态环境保护指标确定相应的税收标准，促使企业提高资源开采率，减少矿产品资源浪费，重视矿区生态环境保护。
4.3.2 提高地方政府在资源收益中的分享比例
在取消具有资源使用补偿功能的各种收费、减轻企业负担基础上，合理推进资源税改革，调整资源税的税率，提高地方政府在资源收益中的分享比例。
从改革方向上看，将煤炭资源税改革与将清理各地区、各部门的各种不合理收费相结合，同步推进，尽快取消矿产资源补偿费等资源性收费和其他不合理收费，减轻企业负担，实现以税代费，并在合理划分资源等级的基础上，适度提高资源税的税率，提高地方政府在资源收益中的分享比例，调动地方政府在消除和解决煤炭开采产生的负外部性问题上的积极性。
当然，如果近期对煤炭税费制度不作大的改革调整，不取消各种不合理收费的话，则建议不要提高煤炭资源税税率，以免进一步增加煤炭企业的负担。
4.4 实行煤炭增值税优惠政策，降低增值税税率，减轻煤炭企业的增值税税负
在煤炭企业增值税征收中，充分考虑煤炭作为资源性产品所实际存在的进项税额抵扣额度低、抵扣范围小、计税基数不合理等客观因素，考虑当前国际金融危机给企业带来的压力，继续实行煤炭增值税优惠政策，适当降低煤炭增值税税率，以减轻煤炭企业的增值税负担。
4.5 允许企业税前列支安全生产、生态环保和棚户区改造费用
制定实施有关政策和措施，允许企业税前列支安全费用、生态保护和环境治理资金、棚户区改造支出等，增加企业进行相关投入的积极性。
4.6 向绿色税收转型，构建“绿色”导向的煤炭税收体系
向绿色税收转型，即根据对生态环境的影响，对煤炭等能源资源的开采、生产、转化、利用采取系统性的税收政策，这是国际上能源财税政策改革的最新动向。在美国、德国、荷兰等一些发达国家，运用税收手段保护资源、环境都取得了良好的效果。鉴于资源和环境问题已成为我国经济社会持续发展的长期性刚性约束，煤炭又将长期是我国的主要能源，从改革方向上说，我们有必要借鉴这些国家的成功经验，在我国建立“绿色”导向的煤炭税收体系。
所谓“绿色”导向的煤炭税收体系，具体来说，就是通过制定实施能源税（包括C O 2 税）、资源税和污染税等环境相关税，增加税收的“绿色”调控功能，将煤炭开采、生产和利用过程的外部成本内部化，提高排污收费标准，扩大征收范围，使排污收费标准能够覆盖减少污染排放的成本，促使企业采取经济高效减少污染排放的措施，逐步将排污费改为污染税（变费为税），约束和引导煤炭生产开发和消费行为，促进煤炭资源开发利用效率的提高，促进煤炭矿区生态环境、水资源、土地资源保护，推动我国煤炭工业的节约发展、清洁发展。
4.7 改革财税制度，理顺中央和地方关系
改革的目标是充分发挥中央和地方两个积极性，减少能源生产和供应上的短期行为; 改革的方式是明确中央与地方、地方政府之间在支持能源可持续发展方面的支出责任，合理划分中央和地方在税收上的共享比例。适当扩大对少数民族地区、经济欠发达地区、中西部地区地方政府的税收分享比例，消除在煤炭开发中存在的短期行为和浪费行为。
参考文献:
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黄盛初.2008 中国煤炭发展报告[R].北京:煤炭工业出版社,2008.
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韩文科, 等. 中国能源问题研究[M] . 北京: 中国环境科学出版社,2008.
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中国煤炭工业协会.2 0 0 8 中国煤炭工业发展研究报告[R] .北京:中国矿业大学出版社,2 008 .
我国煤炭税费制度的现状、问题及对策建议
摘要: 本文探索了当前我国煤炭税费制度的现状，存在问题，以及改革和健全完善我国煤 炭税费制度的必要性、紧迫性; 以科学发展观为指导，提出改革和健全完善我国煤炭税费制度的对策建议。
关键词: 煤炭; 税费制度; 现状; 问题; 对策建议
前言
煤炭税费制度具有很强的制度导向效果，其科学合理与否，直接影响到我国煤炭工业发展模式以及煤炭供应和能源安全。科学合理的煤炭税费制度，是建设资源节约型和环境友好型社会、促进煤炭工业健康可持续发展的基本前提和重要推动力量。在当前国际金融危机加重企业发展困难的形势下，健全完善我国煤炭税费制度，显得尤为迫切和必要。 1 我国煤炭税费制度的现状
近年来，我国先后大幅度调整了煤炭税费征收标准，推行煤炭资源有偿使用制度，建立矿山生态环境恢复保证金制度，完善工商企业职工社会保障体系等，煤炭企业的税费负担渐趋加重，煤炭企业成本大幅度上升。到目前为止，我国执行的涉及煤炭企业的各类税费项目近30 项，煤炭企业除缴纳企业所得税、增值税、城市建设维护税、营业税及附加（教育费附加、城市维护建设税）、房产税、土地税、车船使用税、印花税等一般性税种外，还要缴纳资源税、矿产资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款、城镇土地使用税、耕地占用税、 煤炭价格调节基金、铁路建设基金、煤矿转产发展资金、港口建设费（基金）、企业年金以及职工养老、医疗、失业、工伤、计划生育保险和住房公积金等税费。2006 年6 月25 日国务院批复同意在山西省开展的山西煤炭工业可持续发展政策措施试点，在山西省煤炭企业还要缴纳煤炭可持续发展基金和煤矿转产发展资金; 2006 年9 月30 日国务院批复同意山西、内蒙古、黑龙江、山东、安徽、河南、贵州、陕西等8 个重点产煤省（区）开展的深化煤炭资源有偿使用制度改革试点，在这8 个省的煤炭企业还要缴纳矿山环境治理恢复保证金。除此之外，煤炭企业还要缴纳安全生产使用费、河道管理费、村庄搬迁费、林业基金、水资源补偿费（矿井水排放费）、排污费、绿化费、垃圾清理费等费用。由于大多煤炭矿区属于以资源而建，以资源而兴，煤炭企业还承担大量的企业办社会负担，城市内的供暖、医院、供水等基础设施都由企业来负担，而按照国家政策要求的分离企业办社会职能，则因地方政府财力不足和接受企业办社会职能不积极而进展缓慢。
2 我国煤炭税费制度存在的主要问题
总的来说，我国煤炭企业负担沉重，可持续发展困难。煤炭税费制度不合理，不利于我国煤炭工业在体制、资源、安全、生态环境、矿工权益保护和煤矿转产发展等方面一系列深层次矛盾和问题的及时、有效解决，一些矛盾和问题日趋严重，煤炭工业、产煤地区经济和社会可持续发展面临的挑战更加严峻。具体来说，我国煤炭税费制度存在下列几个方面的突出问题:
2.1 煤炭税费结构不合理，税费项目繁多，征收标准不断提高，煤炭企业负担重，可持续发展困难
2.1.1 煤炭税费占销售收入比重大，企业盈利水平低
现有煤炭税费结构不合理，税费项目繁多，征收标准不断提高，使企业负担沉重，成本大幅度上升，经济效益下降。目前，煤炭税费加起来约占煤炭企业销售收入的29.55%～41.1%，有些地方甚至占到近5 0 %。部分国有重点煤炭企业税负很重，盈利水平很低。
2.1.2 煤炭行业的增值税实际税负率远远高于电力、冶金等其他行业
煤炭税费体制改革以来，煤炭增值税一直高于全国工业平均水平。2 0 0 8 年以前，煤炭行业按照13% 的增值税税率缴纳增值税。由于煤炭行业作为资源型行业，在产品成本支出项目中，进项税抵扣相对偏少、税基不合理、部分原材料无法抵扣等不合理因素，导致煤炭产品增值税实际税负率高。据煤炭工业协会测算，2 0 0 7 年煤炭行业的增值税税负为9 . 2 8 % ，比电力、冶金等其他行业高出2 ～3百分点。特别是2009 年1 月1 日起实施消费型增值税后，将煤炭产品增值税税率由原来的13% 调整为17%，又增加4 个百分点，企业实际增值税税负增加，达到全国平均水平的3 倍还多，加重了企业的增值税负担。在当前国际金融危机的影响下，煤炭企业也很难将增加成本转移到下游行业。
2.1.3 煤炭税费重复征收
目前，国家在煤炭行业征收的资源性税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费、探矿权采矿权价款等设置相近、不同部门重复征收的税费。从煤炭资源税、矿产资源补偿费、矿业权价款的设置来看，都是从不同角度体现煤炭资源的国家所有权和资源的级差收入。一方面既征收煤炭资源税又征收矿产资源补偿费再加上探矿权采矿权价款，对同一对象征收相同性质的不同税费。另一方面，煤炭资源税与其他矿业税收发生重复，我国现行税制规定对煤炭企业除了征收资源税外，还征收增值税和所得税，同时与国外相比税率偏高，造成煤炭企业负担沉重，不利于煤炭工业和煤炭行业的可持续健康发展。
2.2 煤炭资源税征收比率和征收方式不合理
2.2.1 资源税征收比率不合理
（1）在现有税费项目繁多的背景下，对企业来讲，资源税比率偏高，增加了企业负担。我国自1984 年起开始对部分煤矿征收资源税，1994 年税制改为对全部煤矿征收。从2004 年起，财政部、税务总局陆续提高了部分省（区）的煤炭资源税，由原来的吨煤不足1 元提高到平均3 元左右，焦煤提高到8 元/t，煤炭生产成本增高，企业盈利能力降低，给企业带来很大的压力。
（2）如果通盘考虑资源税的作用和功能，特别是考虑到下一步资源税改革乃至对我国煤炭税费制度进行的整体改革，就资源税在全部煤炭税费额中所占的比例来说，则资源税的税率还是偏低了。目前，资源税税率尽管已经上调、但资源税在整个资源收益中比重仍然较小。从目前的财权划分来看，资源税留在地方，由于税率偏低，地方政府资源收益偏少，为了更多的分享资源收益，地方政府不惜画地为牢，对资源开采实行地方保护，导致一些后备资源被大量分割拍卖，给一些国有大型煤炭企业获取新资源、实现可持续发展增加了困难。
2.2.2 资源税征收方式不合理
当前，我国资源税按产量征税而不是按储量征税，导致资源开采中产生采富弃贫、采肥丢瘦的现象，资源浪费和破坏严重。
2.3 现有煤炭税费制度没有全面、充分体现以人为本科学发展观的要求，难以实现节约资源、安全生产、保护生态环境和维护煤炭职工正当权益的总体目标
目前我国煤炭税费制度尚没有实现煤炭开采的外部成本内部化，有关税费项目普遍不能弥补资源浪费、环境污染和生态破坏以及安全生产投入和维护职工正当权益的外部成本。比如在煤炭成本项目中，采煤沉陷区治理与压煤村庄搬迁等费用规定过死，企业相应资金严重不足，而对棚户区改造费用在费用成本中没有列支项目，影响了企业投入的积极性。就资源税而言，目前煤炭资源税税率低、并且按产量征税，造成煤炭企业采肥丢瘦、采富弃贫的现象十分严重，煤炭资源的平均资源回采率为3 0 % ，不足世界先进水平的一半。就排污费征收而言，目前征收排污费水平较低，造成排污费既不能反映污染物排放对生态环境造成的 负面影响，也不能覆盖减少排放的治理成本。
2.4 现有税费制度导致中央和地方在煤炭开发中利益分配格局不合理，资源收益分配不均衡
资源开采过程中的环境污染、生态破坏、地表塌陷、矿工的安全和健康问题以及开采后的土地复垦和产业接续问题，主要责任在地方。相应的，资源开采的收益应当主要留在地方。但从目前的财权划分来看，资源税留在地方，增值税、所得税和其他产业一样按既定比例由中央和地方分成，企业的利润则按企业的权属上缴。中央和地方在煤炭开发中利益分配格局不合理，导致一些地方政府在资源开发中画地为牢，对资源开发实行地方保护，而不注重资源开发中环境污染、生态破坏等负外部性问题的消除和解决。
2.5 山西煤炭工业可持续发展政策措施试点、深化煤炭资源有偿使用制度改革试点在取得一定积极效果的同时，也进一步加大了试点省（区）区煤炭企业的负担
国家为进一步解决煤炭企业深层次问题，在山西省开展山西煤炭工业可持续发展政策措施试点，在8 个重点产煤省（区）开展深化煤炭资源有偿使用制度改革试点，逐步加大煤炭企业在资源资产、环境治理、安全生产等方面的支出，大幅度提高煤炭生产成本，在起到积极作用的同时，也进一步加大了煤炭企业负担。目前，一些不在试点范围内的产煤省（区）也开始征收煤炭可持续发展基金和环境治理保证金。
3 我国煤炭税费制度改革和健全完善的必要性、紧迫性
改革我国煤炭税费制度，是在以人为本科学发展观指导下，实现煤炭工业可持续健康发展的必然要求。考虑到现实中煤炭税费制度不合理所造成的一系列问题及其严重后果，则改革和健全完善我国煤炭税费制度，不仅势在必行，而且迫在眉睫。
3.1 改革煤炭税费制度，是减轻煤炭企业负担，促进煤炭企业可持续健康发展的迫切需要
3.1.1 煤炭企业背负沉重的历史包袱，亟待减轻负担，实现可持续发展，提高职工的工资和实际生活质量
我国绝大多数煤矿位于偏远山区，远离城市，长期以来，企业承担了大量办社会职能的支出，至今仍未有效解决。煤炭行业职工特别是煤矿一线工人工资收入一直偏低，很难留住优秀人才，致使煤炭企业从业人员素质偏低，制约煤炭工业的健康发展。近几年，煤炭企业效益虽然有所好转，职工收入有所增加，但仍低于相关行业平均工资水平。此外，煤炭行业诸多深层次问题尚未解决，比如煤炭矿区棚户区改造、矿区环境和采煤沉陷区治理等都缺乏资金来源。
3.1.2 受国际金融危机影响，我国煤炭企业生存和发展的负担和压力进一步加大，凸显通过改革减轻煤炭企业税费负担的必要性和重要性
2 0 0 8 年下半年以来，受国际金融危机影响，我国经济增长速度放缓，煤炭市场疲软，库存快速增加，价格大幅下滑，煤炭企业货款拖欠额增加，煤炭经济运行质量下降。国际金融危机的影响，使煤炭企业的负担和压力更加严重，面临的形势更加严峻，需要我们正确把握时机，改革税费制度，减轻企业负担，促进煤炭工业可持续发展。
3.2 改革煤炭税费制度，是保护我国生态环境、水资源和土地资源的必然要求
煤炭在开采、加工、运输以及燃烧过程中，排出废水、废气、废渣，造成严重的水污染损耗、土壤污染、土地塌陷和生态破坏。对生态环境以及人体健康产生副作用。特别是我国煤炭资源近70% 保有储量分布在山西、陕西、内蒙古西部、宁夏和河南西部，这些地区生态环境十分脆弱，水资源十分短缺，是我国重点水土保持区。现有煤炭税费制度不利于煤炭开发区的生态环境、水资源和土地资源保护，不利于煤炭工业清洁发展，必须通过改革进一步确立起保护生态环境、水资源、土地资源以及推动煤炭工业清洁发展为导向的煤炭税费制度，促进我国生态环境、水资源、土地资源保护以及清洁能源的发展。
3.3 改革煤炭税费制度，是实现煤炭开采外部成本内在化和建立健全煤炭价格市场形成机制的必然要求
实现我国煤炭工业的健康发展，要求煤炭企业必须足额核算煤炭开采的安全成本、劳动力成本、资源成本、环境成本、转产成本，逐步使煤炭开采的外部成本内在化，实现煤炭成本合理化。同时，必须足额列支井下职工特殊津贴。只有在煤炭开采成本完整、真实、可比的基础上，才有可能通过改革建立起科学合理的煤炭税费制度，进而建立起健全完善的煤炭价格市场形成机制，同时，也只有建立起科学合理的煤炭税费制度和健全完善的煤炭价格市场形成机制，才有可能真正实现煤炭开采外部成本的内在化。因此，改革煤炭税费制度，是实现煤炭开采外部成本内在化的迫切需要，也是健全完善煤炭价格市场形成机制、实现煤炭价格合理化的必然要求。
4 改革和健全完善我国煤炭税费制度的对策建议
煤炭税费制度改革是一项事关我国煤炭工业发展的重大改革，涉及行业的方方面面，对煤炭工业发展将产生重大影响，必须以科学发展观为指导，针对煤炭税费制度现状和存在的问题，综合考虑煤炭行业实际，改革和健全完善我国煤炭税费制度，给企业发展创造一个稳定有序的税费制度环境，切实减轻煤炭企业负担，促进煤炭工业健康可持续发展，推动资源节约型和环境友好型社会建设。为此，建议采取下列有针对性的对策措施:
4.1 尽快研究制定煤炭税费总体改革方案，依照税费总体改革方案有条不紊地积极推动、稳步实施煤炭税费整体改革
要搞好煤炭税费改革，必须坚持统筹兼顾、整体设计、分布实施的原则，综合评估资源税费改革对煤炭行业的影响，统筹平衡企业负担，兼顾资源产地利益，充分调动地方政府积极性，尽快研究制定煤炭税费总体改革方案，积极推进煤炭税费整体改革，按照清费立税原则，清除各种不合理收费。
4.2 合理调整和优化煤炭税费结构
当前，应当全面清理我国各种煤炭税费，特别要抓紧清理各地区、各部门的各种不合理收费，在此基础上，将性质相同、重复征收的部分煤炭税费或清除取消，或统筹合并，以合理调整和优化煤炭税费结构，减轻煤炭企业负担。
4.3 改革完善资源税制度
4.3.1 改革资源税征收方式
改革资源税征收方式，调整资源税的税制结构，改变煤炭资源税计量依据，由根据资源开采量征税改为根据储量征税，将煤炭资源税税率与资源回采率及生态环境保护指标挂钩，按资源回采率和生态环境保护指标确定相应的税收标准，促使企业提高资源开采率，减少矿产品资源浪费，重视矿区生态环境保护。
4.3.2 提高地方政府在资源收益中的分享比例
在取消具有资源使用补偿功能的各种收费、减轻企业负担基础上，合理推进资源税改革，调整资源税的税率，提高地方政府在资源收益中的分享比例。
从改革方向上看，将煤炭资源税改革与将清理各地区、各部门的各种不合理收费相结合，同步推进，尽快取消矿产资源补偿费等资源性收费和其他不合理收费，减轻企业负担，实现以税代费，并在合理划分资源等级的基础上，适度提高资源税的税率，提高地方政府在资源收益中的分享比例，调动地方政府在消除和解决煤炭开采产生的负外部性问题上的积极性。
当然，如果近期对煤炭税费制度不作大的改革调整，不取消各种不合理收费的话，则建议不要提高煤炭资源税税率，以免进一步增加煤炭企业的负担。
4.4 实行煤炭增值税优惠政策，降低增值税税率，减轻煤炭企业的增值税税负
在煤炭企业增值税征收中，充分考虑煤炭作为资源性产品所实际存在的进项税额抵扣额度低、抵扣范围小、计税基数不合理等客观因素，考虑当前国际金融危机给企业带来的压力，继续实行煤炭增值税优惠政策，适当降低煤炭增值税税率，以减轻煤炭企业的增值税负担。
4.5 允许企业税前列支安全生产、生态环保和棚户区改造费用
制定实施有关政策和措施，允许企业税前列支安全费用、生态保护和环境治理资金、棚户区改造支出等，增加企业进行相关投入的积极性。
4.6 向绿色税收转型，构建“绿色”导向的煤炭税收体系
向绿色税收转型，即根据对生态环境的影响，对煤炭等能源资源的开采、生产、转化、利用采取系统性的税收政策，这是国际上能源财税政策改革的最新动向。在美国、德国、荷兰等一些发达国家，运用税收手段保护资源、环境都取得了良好的效果。鉴于资源和环境问题已成为我国经济社会持续发展的长期性刚性约束，煤炭又将长期是我国的主要能源，从改革方向上说，我们有必要借鉴这些国家的成功经验，在我国建立“绿色”导向的煤炭税收体系。
所谓“绿色”导向的煤炭税收体系，具体来说，就是通过制定实施能源税（包括C O 2 税）、资源税和污染税等环境相关税，增加税收的“绿色”调控功能，将煤炭开采、生产和利用过程的外部成本内部化，提高排污收费标准，扩大征收范围，使排污收费标准能够覆盖减少污染排放的成本，促使企业采取经济高效减少污染排放的措施，逐步将排污费改为污染税（变费为税），约束和引导煤炭生产开发和消费行为，促进煤炭资源开发利用效率的提高，促进煤炭矿区生态环境、水资源、土地资源保护，推动我国煤炭工业的节约发展、清洁发展。
4.7 改革财税制度，理顺中央和地方关系
改革的目标是充分发挥中央和地方两个积极性，减少能源生产和供应上的短期行为; 改革的方式是明确中央与地方、地方政府之间在支持能源可持续发展方面的支出责任，合理划分中央和地方在税收上的共享比例。适当扩大对少数民族地区、经济欠发达地区、中西部地区地方政府的税收分享比例，消除在煤炭开发中存在的短期行为和浪费行为。
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