新农村
关于对涉农金融机构给予政策支持的思考
RURAL FINANCIAL INSTITUTIONS
长期以来，“三农”问题一直是制约我国经济社会发展的关键因素。“三农”问题的解决涉及很多方面，而资金问题则始终是“三农”问题的核心。尽管目前我国并不乏涉农金融机构，但这些金融机构在解决“三农”资金问题中的作用并未充分发挥，一个重要的原因就是国家对涉农金融机构缺乏必要的政策支持。因此，笔者认为，要切实解决“三农”的融资问题，制定和实施对涉农金融机构的优惠政策刻不容缓。
融资。无论从现有涉农金融机构的格局看，还是从主要涉农金融机构的发展趋势看，商业性金融机构都是“三农”融资业务的供给主体。既然如此，为了鼓励其融资活动向“三农”领域倾斜，就必须对涉农的这些金融机构给予必要的政策扶植。
（一）“三农”的弱稚性质决定了涉农金融机构的弱势特征，需要给予政策支持。
在我国，农村属于弱势区域，农业属于弱稚产业，农民属于弱势群体。而
势的“三农”国家必须通过实施优惠政策予以扶植一样，对于作为金融体系中“弱势群体”的主要涉农金融机构，国家也有必要给予相应的政策支持。在长期缺乏明确政策支持的情况下，必然会严重影响这些金融机构提供“三农”融资服务的能力和自身的生存与发展，甚至会迫使其产生强烈的“农转非”冲动。
（二）进行新农村建设客观上要求必须对“三农”融资主体提供政策支持。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为今后一个时期的“三农”工作指明了方向。由于“新农村建设”本身就是我国最高层制定的“三农”领域的一项重大决策，所以，落实这项最高层次的政策
目前我国涉农金融机构的情况
我国目前的涉农金融机构主要有农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行等，此外，工商银行、建设银行、中国银行以及其他商业银行有时也会从事一些与“三农”有关的
且，在可以预见的未来很长时期内，“三农”的这种弱稚性质都不会发生根本性的改变。“三农”的这种特性决定了主要从事“三农”融资业务的金融机构本身也必然处于弱势地位，成为我国整个金融体系中的“弱势群体”。如同对处于弱
新农村必须有其他政策的配合。鉴于新农村建设的核心问题是资金问题，因此对新农村建设进行的融资必然带有明显的“政策性”融资的特征。既然如此，就必须对作为新农村建设融资活动主要承担者的涉农金融机构给予相应的政策优惠。
（三）为了鼓励涉农金融机构的融资活动向“三农”回归，有必要对其涉农金融业务提供政策支持。
在我国的“三农”融资活动中，商业性金融机构事实上构成融资业务的供给主体，因此，能否使主要涉农金融机构将融资重点放在农村，并促使其他商业银行重新或更多地回归“三农”融资
为农村金融主力军的农业银行正在向股份制上市公司迈进，农信社和邮政储蓄银行也以商业化为最终目标的情况下，如果不能对这些金融机构的涉农业务给予政策补偿，要想让其将业务重心放在“三农”领域，显然缺乏现实可行性。
（四）当前的国内外市场形势要求政府必须对涉农金融机构给予政策扶植，以便促使其加大对农业生产的支持力度。
当前，我国面临着非常严峻的国内外经济环境，其突出表现就是物价上涨过快。在国内，自２００７年以来，以食品价格上涨为龙头，带动了国内ＣＰＩ的不
由于涉农金融机构是农业领域资金的主要供应者，而农业资金投入又具有高风险、低收益特征，因此，促使涉农金融机构加大支农力度的惟一合理、可行的方式就是对其涉农业务给予必要的政策支持和政策补偿。
（五）对涉农金融机构给予政策支持也是世界各国通行的普遍做法。
“三农”的弱稚性质决定了涉农金融业务的高风险和低收益性，也决定了“三农”金融领域是那些追求商业利益的金融机构所不愿介入的领域。因此，在西方国家，普遍对涉农金融机构给予多种政策优惠，这些政策优惠涉及财政税收政策、货币政策等各个方面。
无论从现有涉农金融机构的格局看，还是从主要涉农金融机构的发展趋势看，商业性金融机构都是“三农”融资业务的供给主体。既然如此，为了鼓励其融资活动向“三农”领域倾斜，就必须对涉农的这些金融机构给予必要的政策扶植。
构建涉农金融机构的优惠政策建
议
鉴于“三农”的重要性及其所具有的弱稚特征，凡是涉“农”的金融活动都应该带有不同程度的政策性，必须对这种金融活动的承担主体给予政策上的
领域，是能否从根本上解决“三农”融资问题的关键。为此，就必须对主要涉农金融机构或其它商业银行的涉农融资业务提供政策扶植。由于“三农”所固有的弱稚性质使得涉农信用业务具有明显的高成本、高风险、低收益特征，这些特征又与商业性金融机构必须遵循的安全性、流动性和盈利性原则存在明显冲突。因此，在缺乏优惠政策补偿的情况下，尽管我们一再要求涉农金融机构加大支农的力度，但这种要求很难得到金融机构的积极响应。特别是在其他几家国有银行已经成为上市公司，曾经作
断攀升。而在国际市场上，粮食价格的大幅度上涨又进一步加大了国内物价上涨的压力。由于我国本轮通货膨胀表现为明显的食品价格拉动特征，短期内难以得到有效遏制的国际市场粮价上涨趋势在向国内市场传导过程中又必然会增加国内物价上涨的推力，因此，要想缓解我国ＣＰＩ不断上升的趋势，就不能不再继续实行紧缩性货币政策、控制流动性过快增长的同时，采取结构性调控措施，增加农业资金投入，加快农业生产发展，以便通过扩大农产品的市场供应来有效抑制物价的上涨。
支持和补偿。借鉴国外的做法，并依据我国的现实，笔者认为，可以从以下几方面构建对涉农金融机构进行支持的优惠政策体系：
（一）财政税收政策
财政税收政策是市场经济条件下最重要的宏观经济政策之一，因此在构建涉农金融机构的优惠政策体系时，优惠的财政税收政策必不可少。借鉴国外经验，笔者认为，对涉农金融机构的优惠财政税收政策可以包括以下内容：
１．对涉农金融机构实行优惠的营业税和所得税政策。如前所述，“三农”
新农村
的弱稚性质决定了农村金融活动具有高风险、低收益的特征，因此，对于涉农金融机构的“三农”融资应当给予税收上的优惠或补偿，以便通过保证其基本盈利水平使之获得可持续发展的能力。对涉农金融机构给予税收优惠也是国外的普遍做法。例如，法国农业信贷银行过去就长期享受税收照顾，在１９７１年以前一直免缴营业税；也有些国家对涉农的金融机构免征所得税。借鉴国外经验，我国也可以针对涉农金融机构的不同情况，实行不同的税收优惠政策。
２．对主要涉农金融机构的储蓄存款实行免缴利息所得税政策。与大商业银行相比，农村地区的中小金融机构吸收存款的能力较弱，特别是当存款保险制度建立起来、目前存在的事实上的国家信用保证逐渐淡化甚至消失以后，农村中小金融机构的存款竞争能力更会受到严重影响。为了防止大量农村资金通过大商业银行的存贷途径向城市转移，同时吸引更多的非农资金向
农村金融机构集中，扩大农村中小金融机构的信贷能力，有必要对主要涉农金融机构的储蓄存款实行免缴利息所得税的政策。
３．对主要涉农金融机构的贷款实行财政贴息政策。鉴于“三农”特有的弱稚性质，为了扶植农业和农村经济发
插图：张超
展，对“三农”的贷款不应当完全实行市场化的利息率，而应当给予适当的利息优惠。由于涉农金融机构基本上都已经商业化，这种带有“政策性”特征的贷款利率与市场利率的差额，就不应当由涉农金融机构自身来承担，而应当由财政给予相应的利息补贴。
４．对涉农金融机构的政策性亏损实行财政补偿政策。从我国的实际情况看，涉农金融机构发放的真正意义上的
中，在向公众筹集资本方面所受限制较多，因此，国家的捐赠、拨款和贷款等在许多年间都构成其资金的主要部分，尤其是其中长期贷款几乎全由国家资金支持。这种做法也可以为我国所借鉴。
（二）货币政策
根据国外的经验，结合我国实际，通过优惠货币政策支持涉农金融机构发展，主要可采取以下手段：
１．实行差别准备率政策。法定准备
金政策是中央银行货币政策的三大传统工具之一。实行差别准备率政策，对农村金融机构适用较低的准备率既是必要的，也是可行的。首先，涉农金融机构承担着支持“三农”的重要使命，特别是新农村建设更对涉农金融机构提出了巨大的资金需求，但另一方面，落后的农村地区又难以为涉农中小金融机构提供充足的资金来源，在这种情况下，客观上需要对其实行较低的准备金比率，以便增加其对“三农”融资的能力；其次，统一准备率政策表面
农业贷款都因其高风险、低收益而属于商业性金融机构不愿介入的领域，这种贷款应当划入政策性贷款的范畴。
５．对涉农金融机构特别是对农村中小金融机构给予财政资金的支持。这在国外也是常用的政策支持手段之一。例如，法国农业信贷银行在早期活动
上的平等，隐藏着对农村中小金融机构事实上的不平等。因为，尽管一个时期以来我国一直存在流动性过剩问题，为了解决这一问题央行不断调高准备率，但这种无差别的准备率政策却忽视了不同规模银行存在的流动性的差异，在目前农村金融机构已经面临流动性紧缺的
新农村情况下，这种统一的准备率政策加大了这些金融机构的经营困难；第三，一般说，银行的信用创造能力与银行规模、银行所处区域密切相关，处于发达地区的大银行信用创造能力强，应当对其实行较高的准备率。相反，那些处在落后地区的中小金融机构，信用创造能力较弱，即使对其实行较低的准备率，也不会造成货币信贷的大规模扩张。
２．实行差别利率政策。众所周知，农村中小金融机构分支机构少、活动区域基本限于落后的农村地区，加之实力弱小、经营风险较大，这些金融机构在吸收存款方面根本无法与大银行平等竞争。在这种情况下，客观上需要对这些金融机构实行差别利率政策，允许其超过央行公布的基准利率吸收存款。其实，差别利率的政策在国外早已有之，美国就是一个最好的例证。自从２０世纪３０年代起，美国商业银行对存款支付的利率就被联邦储备委员会颁布的Ｑ字条例规定了最高限，商业银行不能超出这一上限通过提高利率进行存款竞争。但在联储Ｑ字条例取消前，美国却允许储蓄贷款协会的存款利率略高于商业银行。
３．实行优惠的不良资产处置政策。“三农”的弱稚特性决定了涉农贷款具有较大的风险，形成不良资产的几率较高。由于农村中小金融机构自身实力弱小，因此，仅仅依靠这些金融机构本身很难承受不良资产的损失。这就要求必须对其实行较为优惠的不良资产处置政策。尽管在农信社存量包袱的化解方面，我国中央银行已经采取了以专项央
行票据对农信社不良资产进行置换的方式，但存量包袱的化解不可能一劳永逸地解决农信社的不良资产问题，农信社贷款对象的特殊性决定了其不良资产必然具有较高程度的再生性，因此，对农信社不良贷款的处置，应探索建立一种经常性的帮助其处置不良资产的政策或机制。
（三）担保政策
针对涉农金融机构建立相应的担保制度，也是对涉农金融机构进行政策支持的重要内容。借鉴国外的做法，笔者认为，建立针对涉农金融机构的担保制度，应当包括两方面的内容：一是贷款担保制度。由于“三农”贷款的对象都与“农”有关，相对于城市贷款和工商业贷款而言，这类贷款存在着更大的信用风险，因此，为了保证涉农金融机构的正常经营，有必要建立专门的“三农”贷款担保机构；二是存款担保制度。涉农金融机构特别是农村中小金融机构限于实力，在存款竞争方面与大商业银行相比劣势非常明显，因此，有必要通过实行优惠政策增强其对存户的吸引力。在这方面，除了前面所说的对其储蓄存款免征利息所得税和实行差别利率外，还可以建立针对这些机构储蓄存款的偿还担保制度。尽管目前我国农村金融机构的储蓄存款事实上存在着国家信用的担保，但这种担保带有隐性特征，不具有公开的政策属性，而且未来的发展趋势是这种隐性国家信用保证将逐渐弱化直至消失。在这种情况下，为了增强农村金融机构吸收资金的能力，借鉴法国的做法，建立我国农村金融机构储蓄存
款的偿还担保制度非常必要。
（四）监管政策
对涉农金融机构的政策支持还应包括相对宽松的监管政策。一是在资本比例上应适当降低对农村中小金融机构的要求。从现实情况看，农村中小金融机构筹集资本的渠道相对狭窄，这与那些可以通过上市、增发、发行资本债券等筹集资本的大商业银行形成巨大反差。因此，若对农村中小金融机构和大商业银行实行无差别的资本比例要求，在表层的平等下面必然隐藏着对农村中小金融机构事实上的不平等。其实，即使在发达国家，监管当局通常也对一些弱势金融机构实行较低的资本比例要求，例如，美国监管当局对储蓄贷款协会的资本比例要求就低于商业银行。我国也应在资本比例要求上对农村中小金融机构区别对待；二是在业务范围上应当给予涉农金融机构更多的自主权限。由于涉农金融活动具有高风险、高成本、低收益等特征，因此，作为对这种融资活动的补偿，应当在业务范围上给予涉农金融机构更多的政策优惠，以便其开拓更多的盈利渠道，起到“以副养主”的作用；三是在相关风险控制指标的确定上也应当与其他大商业银行有所区别。相对于城市和工商业贷款，“三农”贷款风险较大，如果严格实行商业银行的风险控制标准，农村金融机构的经营将会受到很大影响，因此，在风险监管方面实行与大商业银行区别对待的政策，也应构成对农村金融机构政策扶植的一项内容。
作者单位为首都经济贸易大学金融学院
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关于对涉农金融机构给予政策支持的思考
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长期以来，“三农”问题一直是制约我国经济社会发展的关键因素。“三农”问题的解决涉及很多方面，而资金问题则始终是“三农”问题的核心。尽管目前我国并不乏涉农金融机构，但这些金融机构在解决“三农”资金问题中的作用并未充分发挥，一个重要的原因就是国家对涉农金融机构缺乏必要的政策支持。因此，笔者认为，要切实解决“三农”的融资问题，制定和实施对涉农金融机构的优惠政策刻不容缓。
融资。无论从现有涉农金融机构的格局看，还是从主要涉农金融机构的发展趋势看，商业性金融机构都是“三农”融资业务的供给主体。既然如此，为了鼓励其融资活动向“三农”领域倾斜，就必须对涉农的这些金融机构给予必要的政策扶植。
（一）“三农”的弱稚性质决定了涉农金融机构的弱势特征，需要给予政策支持。
在我国，农村属于弱势区域，农业属于弱稚产业，农民属于弱势群体。而
势的“三农”国家必须通过实施优惠政策予以扶植一样，对于作为金融体系中“弱势群体”的主要涉农金融机构，国家也有必要给予相应的政策支持。在长期缺乏明确政策支持的情况下，必然会严重影响这些金融机构提供“三农”融资服务的能力和自身的生存与发展，甚至会迫使其产生强烈的“农转非”冲动。
（二）进行新农村建设客观上要求必须对“三农”融资主体提供政策支持。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为今后一个时期的“三农”工作指明了方向。由于“新农村建设”本身就是我国最高层制定的“三农”领域的一项重大决策，所以，落实这项最高层次的政策
目前我国涉农金融机构的情况
我国目前的涉农金融机构主要有农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行等，此外，工商银行、建设银行、中国银行以及其他商业银行有时也会从事一些与“三农”有关的
且，在可以预见的未来很长时期内，“三农”的这种弱稚性质都不会发生根本性的改变。“三农”的这种特性决定了主要从事“三农”融资业务的金融机构本身也必然处于弱势地位，成为我国整个金融体系中的“弱势群体”。如同对处于弱
新农村必须有其他政策的配合。鉴于新农村建设的核心问题是资金问题，因此对新农村建设进行的融资必然带有明显的“政策性”融资的特征。既然如此，就必须对作为新农村建设融资活动主要承担者的涉农金融机构给予相应的政策优惠。
（三）为了鼓励涉农金融机构的融资活动向“三农”回归，有必要对其涉农金融业务提供政策支持。
在我国的“三农”融资活动中，商业性金融机构事实上构成融资业务的供给主体，因此，能否使主要涉农金融机构将融资重点放在农村，并促使其他商业银行重新或更多地回归“三农”融资
为农村金融主力军的农业银行正在向股份制上市公司迈进，农信社和邮政储蓄银行也以商业化为最终目标的情况下，如果不能对这些金融机构的涉农业务给予政策补偿，要想让其将业务重心放在“三农”领域，显然缺乏现实可行性。
（四）当前的国内外市场形势要求政府必须对涉农金融机构给予政策扶植，以便促使其加大对农业生产的支持力度。
当前，我国面临着非常严峻的国内外经济环境，其突出表现就是物价上涨过快。在国内，自２００７年以来，以食品价格上涨为龙头，带动了国内ＣＰＩ的不
由于涉农金融机构是农业领域资金的主要供应者，而农业资金投入又具有高风险、低收益特征，因此，促使涉农金融机构加大支农力度的惟一合理、可行的方式就是对其涉农业务给予必要的政策支持和政策补偿。
（五）对涉农金融机构给予政策支持也是世界各国通行的普遍做法。
“三农”的弱稚性质决定了涉农金融业务的高风险和低收益性，也决定了“三农”金融领域是那些追求商业利益的金融机构所不愿介入的领域。因此，在西方国家，普遍对涉农金融机构给予多种政策优惠，这些政策优惠涉及财政税收政策、货币政策等各个方面。
无论从现有涉农金融机构的格局看，还是从主要涉农金融机构的发展趋势看，商业性金融机构都是“三农”融资业务的供给主体。既然如此，为了鼓励其融资活动向“三农”领域倾斜，就必须对涉农的这些金融机构给予必要的政策扶植。
构建涉农金融机构的优惠政策建
议
鉴于“三农”的重要性及其所具有的弱稚特征，凡是涉“农”的金融活动都应该带有不同程度的政策性，必须对这种金融活动的承担主体给予政策上的
领域，是能否从根本上解决“三农”融资问题的关键。为此，就必须对主要涉农金融机构或其它商业银行的涉农融资业务提供政策扶植。由于“三农”所固有的弱稚性质使得涉农信用业务具有明显的高成本、高风险、低收益特征，这些特征又与商业性金融机构必须遵循的安全性、流动性和盈利性原则存在明显冲突。因此，在缺乏优惠政策补偿的情况下，尽管我们一再要求涉农金融机构加大支农的力度，但这种要求很难得到金融机构的积极响应。特别是在其他几家国有银行已经成为上市公司，曾经作
断攀升。而在国际市场上，粮食价格的大幅度上涨又进一步加大了国内物价上涨的压力。由于我国本轮通货膨胀表现为明显的食品价格拉动特征，短期内难以得到有效遏制的国际市场粮价上涨趋势在向国内市场传导过程中又必然会增加国内物价上涨的推力，因此，要想缓解我国ＣＰＩ不断上升的趋势，就不能不再继续实行紧缩性货币政策、控制流动性过快增长的同时，采取结构性调控措施，增加农业资金投入，加快农业生产发展，以便通过扩大农产品的市场供应来有效抑制物价的上涨。
支持和补偿。借鉴国外的做法，并依据我国的现实，笔者认为，可以从以下几方面构建对涉农金融机构进行支持的优惠政策体系：
（一）财政税收政策
财政税收政策是市场经济条件下最重要的宏观经济政策之一，因此在构建涉农金融机构的优惠政策体系时，优惠的财政税收政策必不可少。借鉴国外经验，笔者认为，对涉农金融机构的优惠财政税收政策可以包括以下内容：
１．对涉农金融机构实行优惠的营业税和所得税政策。如前所述，“三农”
新农村
的弱稚性质决定了农村金融活动具有高风险、低收益的特征，因此，对于涉农金融机构的“三农”融资应当给予税收上的优惠或补偿，以便通过保证其基本盈利水平使之获得可持续发展的能力。对涉农金融机构给予税收优惠也是国外的普遍做法。例如，法国农业信贷银行过去就长期享受税收照顾，在１９７１年以前一直免缴营业税；也有些国家对涉农的金融机构免征所得税。借鉴国外经验，我国也可以针对涉农金融机构的不同情况，实行不同的税收优惠政策。
２．对主要涉农金融机构的储蓄存款实行免缴利息所得税政策。与大商业银行相比，农村地区的中小金融机构吸收存款的能力较弱，特别是当存款保险制度建立起来、目前存在的事实上的国家信用保证逐渐淡化甚至消失以后，农村中小金融机构的存款竞争能力更会受到严重影响。为了防止大量农村资金通过大商业银行的存贷途径向城市转移，同时吸引更多的非农资金向
农村金融机构集中，扩大农村中小金融机构的信贷能力，有必要对主要涉农金融机构的储蓄存款实行免缴利息所得税的政策。
３．对主要涉农金融机构的贷款实行财政贴息政策。鉴于“三农”特有的弱稚性质，为了扶植农业和农村经济发
插图：张超
展，对“三农”的贷款不应当完全实行市场化的利息率，而应当给予适当的利息优惠。由于涉农金融机构基本上都已经商业化，这种带有“政策性”特征的贷款利率与市场利率的差额，就不应当由涉农金融机构自身来承担，而应当由财政给予相应的利息补贴。
４．对涉农金融机构的政策性亏损实行财政补偿政策。从我国的实际情况看，涉农金融机构发放的真正意义上的
中，在向公众筹集资本方面所受限制较多，因此，国家的捐赠、拨款和贷款等在许多年间都构成其资金的主要部分，尤其是其中长期贷款几乎全由国家资金支持。这种做法也可以为我国所借鉴。
（二）货币政策
根据国外的经验，结合我国实际，通过优惠货币政策支持涉农金融机构发展，主要可采取以下手段：
１．实行差别准备率政策。法定准备
金政策是中央银行货币政策的三大传统工具之一。实行差别准备率政策，对农村金融机构适用较低的准备率既是必要的，也是可行的。首先，涉农金融机构承担着支持“三农”的重要使命，特别是新农村建设更对涉农金融机构提出了巨大的资金需求，但另一方面，落后的农村地区又难以为涉农中小金融机构提供充足的资金来源，在这种情况下，客观上需要对其实行较低的准备金比率，以便增加其对“三农”融资的能力；其次，统一准备率政策表面
农业贷款都因其高风险、低收益而属于商业性金融机构不愿介入的领域，这种贷款应当划入政策性贷款的范畴。
５．对涉农金融机构特别是对农村中小金融机构给予财政资金的支持。这在国外也是常用的政策支持手段之一。例如，法国农业信贷银行在早期活动
上的平等，隐藏着对农村中小金融机构事实上的不平等。因为，尽管一个时期以来我国一直存在流动性过剩问题，为了解决这一问题央行不断调高准备率，但这种无差别的准备率政策却忽视了不同规模银行存在的流动性的差异，在目前农村金融机构已经面临流动性紧缺的
新农村情况下，这种统一的准备率政策加大了这些金融机构的经营困难；第三，一般说，银行的信用创造能力与银行规模、银行所处区域密切相关，处于发达地区的大银行信用创造能力强，应当对其实行较高的准备率。相反，那些处在落后地区的中小金融机构，信用创造能力较弱，即使对其实行较低的准备率，也不会造成货币信贷的大规模扩张。
２．实行差别利率政策。众所周知，农村中小金融机构分支机构少、活动区域基本限于落后的农村地区，加之实力弱小、经营风险较大，这些金融机构在吸收存款方面根本无法与大银行平等竞争。在这种情况下，客观上需要对这些金融机构实行差别利率政策，允许其超过央行公布的基准利率吸收存款。其实，差别利率的政策在国外早已有之，美国就是一个最好的例证。自从２０世纪３０年代起，美国商业银行对存款支付的利率就被联邦储备委员会颁布的Ｑ字条例规定了最高限，商业银行不能超出这一上限通过提高利率进行存款竞争。但在联储Ｑ字条例取消前，美国却允许储蓄贷款协会的存款利率略高于商业银行。
３．实行优惠的不良资产处置政策。“三农”的弱稚特性决定了涉农贷款具有较大的风险，形成不良资产的几率较高。由于农村中小金融机构自身实力弱小，因此，仅仅依靠这些金融机构本身很难承受不良资产的损失。这就要求必须对其实行较为优惠的不良资产处置政策。尽管在农信社存量包袱的化解方面，我国中央银行已经采取了以专项央
行票据对农信社不良资产进行置换的方式，但存量包袱的化解不可能一劳永逸地解决农信社的不良资产问题，农信社贷款对象的特殊性决定了其不良资产必然具有较高程度的再生性，因此，对农信社不良贷款的处置，应探索建立一种经常性的帮助其处置不良资产的政策或机制。
（三）担保政策
针对涉农金融机构建立相应的担保制度，也是对涉农金融机构进行政策支持的重要内容。借鉴国外的做法，笔者认为，建立针对涉农金融机构的担保制度，应当包括两方面的内容：一是贷款担保制度。由于“三农”贷款的对象都与“农”有关，相对于城市贷款和工商业贷款而言，这类贷款存在着更大的信用风险，因此，为了保证涉农金融机构的正常经营，有必要建立专门的“三农”贷款担保机构；二是存款担保制度。涉农金融机构特别是农村中小金融机构限于实力，在存款竞争方面与大商业银行相比劣势非常明显，因此，有必要通过实行优惠政策增强其对存户的吸引力。在这方面，除了前面所说的对其储蓄存款免征利息所得税和实行差别利率外，还可以建立针对这些机构储蓄存款的偿还担保制度。尽管目前我国农村金融机构的储蓄存款事实上存在着国家信用的担保，但这种担保带有隐性特征，不具有公开的政策属性，而且未来的发展趋势是这种隐性国家信用保证将逐渐弱化直至消失。在这种情况下，为了增强农村金融机构吸收资金的能力，借鉴法国的做法，建立我国农村金融机构储蓄存
款的偿还担保制度非常必要。
（四）监管政策
对涉农金融机构的政策支持还应包括相对宽松的监管政策。一是在资本比例上应适当降低对农村中小金融机构的要求。从现实情况看，农村中小金融机构筹集资本的渠道相对狭窄，这与那些可以通过上市、增发、发行资本债券等筹集资本的大商业银行形成巨大反差。因此，若对农村中小金融机构和大商业银行实行无差别的资本比例要求，在表层的平等下面必然隐藏着对农村中小金融机构事实上的不平等。其实，即使在发达国家，监管当局通常也对一些弱势金融机构实行较低的资本比例要求，例如，美国监管当局对储蓄贷款协会的资本比例要求就低于商业银行。我国也应在资本比例要求上对农村中小金融机构区别对待；二是在业务范围上应当给予涉农金融机构更多的自主权限。由于涉农金融活动具有高风险、高成本、低收益等特征，因此，作为对这种融资活动的补偿，应当在业务范围上给予涉农金融机构更多的政策优惠，以便其开拓更多的盈利渠道，起到“以副养主”的作用；三是在相关风险控制指标的确定上也应当与其他大商业银行有所区别。相对于城市和工商业贷款，“三农”贷款风险较大，如果严格实行商业银行的风险控制标准，农村金融机构的经营将会受到很大影响，因此，在风险监管方面实行与大商业银行区别对待的政策，也应构成对农村金融机构政策扶植的一项内容。
作者单位为首都经济贸易大学金融学院