摘 要 人民调解制度曾被称为“东方经验”享誉西方，在我国化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面发挥了重要的作用，但是，人民调解制度和工作也面临一些问题，本文简要分析了目前人民调解存在的问题，并提出了一些完善的建议。 关键词 人民调解 社会矛盾 法律效力 作者简介：于丽娜，北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所任助理研究员，研究方向：社会治安及其他社会热点问题。 中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-042-02 调解是我国一项传统的化解矛盾纠纷的制度，建制于西周奴隶时代。据考证，在3000多年前的西周官府中，就设有“调人”、“胥吏”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。随着我国社会经济结构、文化形态、价值观念等发生的变化，调解制度也发生了一系列的发展和变化。进入21世纪，调解制度进入了一个新的发展期。人民调解也随着调解制度的发展发生了一些变革。 一、人民调解制度的发展 人民调解又称诉讼外调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们相互谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。 根据最初的制度设计，人民调解委员会主要设在基层村居委以及各种基层“单位”，1989年《人民调解委员会组织条例》对此做出了明确规定。由于社会的发展和转型，社会生活结构发生了变化，导致传统的人民调解形式赖以存在的社会条件发生了改变。为了适应社会的发展，人民调解组织网络不断发展和丰富。2002年9月，司法部发布了《人民调解工作若干规定》，对调解组织形式作出了新的规定：人民调解委员会可以采用以下形式设立：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（2）乡镇、街道设立的人民调解委员会；（3）企业、事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（4）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。政策的导向促使人民调解组织网络越来越多元化。首先，人民调解组织网络发生了“垂直扩展” 。不仅设在基层村居委会的人民调解组织在发挥作用，街道乃至区级的专业性调委会开始发挥作用。同时，人民调解组织网络还发生了“水平扩展”。 例如，北京市海淀区积极鼓励企业、商市场建立矛盾调解委员会。另外，政府也开始鼓励建立一些专业性、行业性的专门调解组织。据人民网报道，截至2011年10月份，我国已成立医疗纠纷人民调解专门组织1358家。医疗纠纷人民调解网络地市级以上全覆盖，县级覆盖面达到73.8%。 人民调解更大的范围内得到了发展。 人民调解组织形式的多元化有助于调动社会各种力量参与基层矛盾纠纷的化解，扩大人民调解所能覆盖的范围，最大范围地发挥人民调解的作用。这样，不仅能及时地发现基层矛盾纠纷的苗头，而且能及时化解部分矛盾纠纷。 为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，2010年8月我国通过了《中华人民共和国人民调解法》，并于2011年1月1日开始施行。人民调解法的颁布标志着人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展轨道,标志着人民调解已经成为制度化的非诉讼纠纷解决机制。 二、人民调解存在的问题 人民调解具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、易为人民群众所接受等特点，这些特点使其在社会矛盾纠纷化解工作中取得了突出成绩。但是，诚如所有的事物都具有两面性，人民调解也无可避免地存在一些制度性缺陷和机制性缺点，影响了其功能和效用的发挥。目前，人民调解存在的困难和问题主要表现在以下几个方面： 1.人民调解协议的约束力和执行力较弱，导致人民调解缺乏权威性，当事人的合法权益得不到保障。人民调解协议约束力和执行力较弱直接导致实践中经常出现不履行调解协议的情况，致使当事人不得不重新通过诉讼方式来解决纠纷，这一方面增加了当事人的纠纷解决成本，另一方面也浪费了社会资源，限制了人民调解作用的发挥，严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任。虽然最高人民法院于2009年7月24日发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，规定当事人可以依照《中华人民共和国公证法》对调解协议进行公证，债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行，赋予了人民调解协议的执行力，但前提必须是经过公证。2010年8月颁布的调解法虽然规定调解协议具有法律约束力，肯定了调解协议的法律地位，但是调解协议并不具有强制力。而且，只有经过司法确认的人民调解协议才可申请强制执行。 2．人民调解队伍素质不高、专业知识不够。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和磨擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体和内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。人民调解工作的领域已从传统的家庭婚姻、邻里等纠纷向合同争议、房屋买卖、变更抚养权、医疗事故、道路交通事故、劳动争议等纠纷延伸，而人民调解员素质偏低，普遍存在年龄偏大、文化素质低，缺乏法律专业知识，调解员通常采用“情、理”以及“和稀泥”的折中方法，对于日益复杂的、新型的民间纠纷已经很难适应，在一定程度上制约了调解工作的向前发展。 3．人民调解员队伍的待遇偏低，经济不发达地区，其工资会更低，遇有突发性事件还需经常加班加点工作，与为政府服务的其他聘用人员待遇相差太大，而没有任何激励，调解人员没有编制、没有专门资格、工作与待遇不挂钩，导致调解员的积极性不高。人民调解员都是在依靠自身的责任心在开展工作。这严重影响了队伍的稳定性，每年的人员流动比例高达30%以上，难以吸引优秀人员。 4.调解组织不健全。尤其是一些农村地区根本就没有成立调解组织，或者虽有调解组织，但没有专门的调解人员，这使调解组织名存实亡，形同虚设，根本无法起到任何的实质作用。 三、完善人民调解工作的建议 构建社会主义和谐社会，是我们党从建设中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。人民调解在构建和谐社会中的作用非常关键。因此，我们要着眼于构建和谐社会、和谐社区，从更高起点、更高层次、更高水平上去思考和做好人民调解工作，充分发挥人民调解的第一道防线作用。 1．要加强人民调解组织建设。当前我国正处于社会转型的关键时期，随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，社会生活不断出现新的矛盾和问题，社会矛盾的关联性、聚合性和敏感性不断增强。社会矛盾纠纷的种类也不断增多，因此，必须加强社会矛盾纠纷解决工作中的人民调解工作。不仅要加强人民调解组织建设，完善各级调解组织，而且要鼓励社会参与人民调解工作，鼓励企事业单位和社会团体等建立人民调解组织，不断丰富人民调解组织网络。因为及时化解社会矛盾需要依靠各级党政组织、社会组织和广大群众的各个方面的力量。除此之外，还要加强人民调解员队伍建设，要建设一支稳定的高素质调解员队伍，以适应今天日益复杂、不断变化的社会矛盾纠纷的发展形势。 2．要加强人民调解员队伍建设。一是通过民主选举与聘任相结合，不断优化人民调解员的队伍结构，吸引一些热心公益事业、品行良好、有能力、有专业知识、懂法律的高素质人才到人民调解员队伍中来。二是进一步加强人民调解员的培训，提高其依法调解的能力与素质。人民调解工作是一项政治性、政策性、综合性、艺术性很强的工作。加强对人民调解员的培训是提高其调解能力水平的基础工作，要定期对各级调解员进行多种形式的培训，主要是加强对新颁布的法律法规、业务知识、调解技巧的培训，组织调解员观摩法院的调处方式，多了解一些调处案例。三是适当增加人民调解员的收入和福利待遇。人民调解员面对日益复杂的矛盾形势，工作难度和强度不断增强，而且由于工作时间弹性比较大，经常加班加点完成工作，所以应当增加调解人员福利待遇。要每月给予专职人民调解员一定岗位补贴或者根据调解的案件数量和质量给予一定办案补贴，激发调解员的工作积极性。四是要树立人民调解工作中涌现的优秀典范，扩大宣传，进行表彰，开展优秀调解员经验交流活动，提高人民调解工作整体水平。
3．要提高人民调解协议权威性和法律效力。2010年8月颁布的新的调解法虽然规定调解协议具有法律约束力，肯定了调解协议的法律地位，但是调解协议并不具有强制力。只有经过司法确认的人民调解协议才可申请强制执行。而且，只有双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同申请，人民法院才会进行司法确认。如果一方同意另一方不同意的情况下，就无法进行人民调解协议的司法确认。那么只有通过起诉来解决矛盾纠纷。为了推动人民调解的发展，一是可以尝试运用经济手段来赋予人民调解协议强制执行力。在取得双方当事人同意的情况下，制作人民调解协议书时增加违约金条款，如果当事人拒不履行调解协议，就要接受惩罚，缴纳一定的违约金。二是可以通过赋予人民调解协议直接的法律效力提高调解协议的权威性。对于在合法基础上当事人自愿签定的调解协议，赋有履行义务的当事人不及时履行的，另一方当事人可以要求人民法院强制执行。 4.要加强对人民调解工作的监督。政府越来越注重人民调解在化解社会矛盾纠纷中作用，且于2010年通过了《中华人民共和国人民调解法》。随着人民调解工作的深入推进，调解率成了基层矛盾化解工作的考核内容，这就导致基层的人民调解工作出现了一些问题。如为了追求调解率，一些人民调解员会想尽一切办法让当事人选择调解解决矛盾，这样就会隐性地侵犯了当事人的合法权益，因为调解是建立在双方当事人合意的基础之上的，而不是建立在调解员意志基础上的。所以，应建立对人民调解工作的监督机制。要明确人民调解员的工作纪律要求，对于遵守工作纪律、工作突出的人员由政府和司法行政机关进行奖励；对于违反工作纪律的人员要明确处罚办法。做到奖惩分明，宽严相济。另外，为了防止人民调解员在调解过程中徇私舞弊，人民调解员在碰到与自己有利害关系的案件时应采取回避的态度，以提高调解工作人员的中立性和调解工作的公平公正性。 人民调解对增进人民团结、维护社会稳定起到了十分重要的作用。它具有特有的优势，它立足于调和双方的矛盾，设法营造和谐氛围，尽可能将双方从对立、紧张的状态中解脱出来。为了协调双方，它抛开概念和本本，着重于双方实质利益的衡量。它能够将矛盾化解的同时继续保持双方当事人的良好关系，取得较好的社会效果。但是，不可否认，目前的人民调解制度和工作依然存在一些问题。为了能够最大限度发挥作用，人民调解就需要随着社会的进步和发展不断地被完善。 注释： 范愉．纠纷解决的理论与实践．清华大学出版社．2007年版．第479页． l?prolongation=1． 参考文献： [1]徐昕．完善人民调解制度与构建和谐社会．中国司法．2006年． [2]范愉．非诉讼纠纷解决机制研究．中国人民大学出版社．2000年版．
摘 要 人民调解制度曾被称为“东方经验”享誉西方，在我国化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面发挥了重要的作用，但是，人民调解制度和工作也面临一些问题，本文简要分析了目前人民调解存在的问题，并提出了一些完善的建议。 关键词 人民调解 社会矛盾 法律效力 作者简介：于丽娜，北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所任助理研究员，研究方向：社会治安及其他社会热点问题。 中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-042-02 调解是我国一项传统的化解矛盾纠纷的制度，建制于西周奴隶时代。据考证，在3000多年前的西周官府中，就设有“调人”、“胥吏”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。随着我国社会经济结构、文化形态、价值观念等发生的变化，调解制度也发生了一系列的发展和变化。进入21世纪，调解制度进入了一个新的发展期。人民调解也随着调解制度的发展发生了一些变革。 一、人民调解制度的发展 人民调解又称诉讼外调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们相互谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。 根据最初的制度设计，人民调解委员会主要设在基层村居委以及各种基层“单位”，1989年《人民调解委员会组织条例》对此做出了明确规定。由于社会的发展和转型，社会生活结构发生了变化，导致传统的人民调解形式赖以存在的社会条件发生了改变。为了适应社会的发展，人民调解组织网络不断发展和丰富。2002年9月，司法部发布了《人民调解工作若干规定》，对调解组织形式作出了新的规定：人民调解委员会可以采用以下形式设立：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（2）乡镇、街道设立的人民调解委员会；（3）企业、事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（4）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。政策的导向促使人民调解组织网络越来越多元化。首先，人民调解组织网络发生了“垂直扩展” 。不仅设在基层村居委会的人民调解组织在发挥作用，街道乃至区级的专业性调委会开始发挥作用。同时，人民调解组织网络还发生了“水平扩展”。 例如，北京市海淀区积极鼓励企业、商市场建立矛盾调解委员会。另外，政府也开始鼓励建立一些专业性、行业性的专门调解组织。据人民网报道，截至2011年10月份，我国已成立医疗纠纷人民调解专门组织1358家。医疗纠纷人民调解网络地市级以上全覆盖，县级覆盖面达到73.8%。 人民调解更大的范围内得到了发展。 人民调解组织形式的多元化有助于调动社会各种力量参与基层矛盾纠纷的化解，扩大人民调解所能覆盖的范围，最大范围地发挥人民调解的作用。这样，不仅能及时地发现基层矛盾纠纷的苗头，而且能及时化解部分矛盾纠纷。 为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，2010年8月我国通过了《中华人民共和国人民调解法》，并于2011年1月1日开始施行。人民调解法的颁布标志着人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展轨道,标志着人民调解已经成为制度化的非诉讼纠纷解决机制。 二、人民调解存在的问题 人民调解具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、易为人民群众所接受等特点，这些特点使其在社会矛盾纠纷化解工作中取得了突出成绩。但是，诚如所有的事物都具有两面性，人民调解也无可避免地存在一些制度性缺陷和机制性缺点，影响了其功能和效用的发挥。目前，人民调解存在的困难和问题主要表现在以下几个方面： 1.人民调解协议的约束力和执行力较弱，导致人民调解缺乏权威性，当事人的合法权益得不到保障。人民调解协议约束力和执行力较弱直接导致实践中经常出现不履行调解协议的情况，致使当事人不得不重新通过诉讼方式来解决纠纷，这一方面增加了当事人的纠纷解决成本，另一方面也浪费了社会资源，限制了人民调解作用的发挥，严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任。虽然最高人民法院于2009年7月24日发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，规定当事人可以依照《中华人民共和国公证法》对调解协议进行公证，债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行，赋予了人民调解协议的执行力，但前提必须是经过公证。2010年8月颁布的调解法虽然规定调解协议具有法律约束力，肯定了调解协议的法律地位，但是调解协议并不具有强制力。而且，只有经过司法确认的人民调解协议才可申请强制执行。 2．人民调解队伍素质不高、专业知识不够。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和磨擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体和内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。人民调解工作的领域已从传统的家庭婚姻、邻里等纠纷向合同争议、房屋买卖、变更抚养权、医疗事故、道路交通事故、劳动争议等纠纷延伸，而人民调解员素质偏低，普遍存在年龄偏大、文化素质低，缺乏法律专业知识，调解员通常采用“情、理”以及“和稀泥”的折中方法，对于日益复杂的、新型的民间纠纷已经很难适应，在一定程度上制约了调解工作的向前发展。 3．人民调解员队伍的待遇偏低，经济不发达地区，其工资会更低，遇有突发性事件还需经常加班加点工作，与为政府服务的其他聘用人员待遇相差太大，而没有任何激励，调解人员没有编制、没有专门资格、工作与待遇不挂钩，导致调解员的积极性不高。人民调解员都是在依靠自身的责任心在开展工作。这严重影响了队伍的稳定性，每年的人员流动比例高达30%以上，难以吸引优秀人员。 4.调解组织不健全。尤其是一些农村地区根本就没有成立调解组织，或者虽有调解组织，但没有专门的调解人员，这使调解组织名存实亡，形同虚设，根本无法起到任何的实质作用。 三、完善人民调解工作的建议 构建社会主义和谐社会，是我们党从建设中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。人民调解在构建和谐社会中的作用非常关键。因此，我们要着眼于构建和谐社会、和谐社区，从更高起点、更高层次、更高水平上去思考和做好人民调解工作，充分发挥人民调解的第一道防线作用。 1．要加强人民调解组织建设。当前我国正处于社会转型的关键时期，随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，社会生活不断出现新的矛盾和问题，社会矛盾的关联性、聚合性和敏感性不断增强。社会矛盾纠纷的种类也不断增多，因此，必须加强社会矛盾纠纷解决工作中的人民调解工作。不仅要加强人民调解组织建设，完善各级调解组织，而且要鼓励社会参与人民调解工作，鼓励企事业单位和社会团体等建立人民调解组织，不断丰富人民调解组织网络。因为及时化解社会矛盾需要依靠各级党政组织、社会组织和广大群众的各个方面的力量。除此之外，还要加强人民调解员队伍建设，要建设一支稳定的高素质调解员队伍，以适应今天日益复杂、不断变化的社会矛盾纠纷的发展形势。 2．要加强人民调解员队伍建设。一是通过民主选举与聘任相结合，不断优化人民调解员的队伍结构，吸引一些热心公益事业、品行良好、有能力、有专业知识、懂法律的高素质人才到人民调解员队伍中来。二是进一步加强人民调解员的培训，提高其依法调解的能力与素质。人民调解工作是一项政治性、政策性、综合性、艺术性很强的工作。加强对人民调解员的培训是提高其调解能力水平的基础工作，要定期对各级调解员进行多种形式的培训，主要是加强对新颁布的法律法规、业务知识、调解技巧的培训，组织调解员观摩法院的调处方式，多了解一些调处案例。三是适当增加人民调解员的收入和福利待遇。人民调解员面对日益复杂的矛盾形势，工作难度和强度不断增强，而且由于工作时间弹性比较大，经常加班加点完成工作，所以应当增加调解人员福利待遇。要每月给予专职人民调解员一定岗位补贴或者根据调解的案件数量和质量给予一定办案补贴，激发调解员的工作积极性。四是要树立人民调解工作中涌现的优秀典范，扩大宣传，进行表彰，开展优秀调解员经验交流活动，提高人民调解工作整体水平。
3．要提高人民调解协议权威性和法律效力。2010年8月颁布的新的调解法虽然规定调解协议具有法律约束力，肯定了调解协议的法律地位，但是调解协议并不具有强制力。只有经过司法确认的人民调解协议才可申请强制执行。而且，只有双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同申请，人民法院才会进行司法确认。如果一方同意另一方不同意的情况下，就无法进行人民调解协议的司法确认。那么只有通过起诉来解决矛盾纠纷。为了推动人民调解的发展，一是可以尝试运用经济手段来赋予人民调解协议强制执行力。在取得双方当事人同意的情况下，制作人民调解协议书时增加违约金条款，如果当事人拒不履行调解协议，就要接受惩罚，缴纳一定的违约金。二是可以通过赋予人民调解协议直接的法律效力提高调解协议的权威性。对于在合法基础上当事人自愿签定的调解协议，赋有履行义务的当事人不及时履行的，另一方当事人可以要求人民法院强制执行。 4.要加强对人民调解工作的监督。政府越来越注重人民调解在化解社会矛盾纠纷中作用，且于2010年通过了《中华人民共和国人民调解法》。随着人民调解工作的深入推进，调解率成了基层矛盾化解工作的考核内容，这就导致基层的人民调解工作出现了一些问题。如为了追求调解率，一些人民调解员会想尽一切办法让当事人选择调解解决矛盾，这样就会隐性地侵犯了当事人的合法权益，因为调解是建立在双方当事人合意的基础之上的，而不是建立在调解员意志基础上的。所以，应建立对人民调解工作的监督机制。要明确人民调解员的工作纪律要求，对于遵守工作纪律、工作突出的人员由政府和司法行政机关进行奖励；对于违反工作纪律的人员要明确处罚办法。做到奖惩分明，宽严相济。另外，为了防止人民调解员在调解过程中徇私舞弊，人民调解员在碰到与自己有利害关系的案件时应采取回避的态度，以提高调解工作人员的中立性和调解工作的公平公正性。 人民调解对增进人民团结、维护社会稳定起到了十分重要的作用。它具有特有的优势，它立足于调和双方的矛盾，设法营造和谐氛围，尽可能将双方从对立、紧张的状态中解脱出来。为了协调双方，它抛开概念和本本，着重于双方实质利益的衡量。它能够将矛盾化解的同时继续保持双方当事人的良好关系，取得较好的社会效果。但是，不可否认，目前的人民调解制度和工作依然存在一些问题。为了能够最大限度发挥作用，人民调解就需要随着社会的进步和发展不断地被完善。 注释： 范愉．纠纷解决的理论与实践．清华大学出版社．2007年版．第479页． l?prolongation=1． 参考文献： [1]徐昕．完善人民调解制度与构建和谐社会．中国司法．2006年． [2]范愉．非诉讼纠纷解决机制研究．中国人民大学出版社．2000年版．