作者：蒲国良
当代世界与社会主义 2009年02期
[分类号]D5[文献标识码]A[文章编号]1005-6505(2008)04-0156-07
一、社会变革：苏维埃体制改革的背景因素
作为一个完整的系统，苏维埃体制有其自我运行的规则和机制。但任何系统都不是封闭的，它始终处于与周围环境进行不断的信息交流和相互反馈的状态。考察苏维埃体制的改进，不能忽略苏联整个政治体制的演化甚至经济体制变迁乃至国际大环境变动的影响。尤其是变形化了的苏维埃体制，其独立性相当微弱，抛开整个党政体制，既难以解释苏维埃体制演进的真实机理，也很难解释苏维埃体制改进的阈限。赫鲁晓夫之后苏维埃体制的变动只是整个社会变革的一部分。苏联社会、政治、经济及党内民主化方面的变革既影响着同时也要求着苏维埃体制的改进，从而构成了苏维埃体制变动的外在环境。
斯大林逝世后，传统超凡魅力型权威已经衰落。赫鲁晓夫以后，苏共在党内民主化方面相对于斯大林时期有了进步，如形式上复活党的代表大会定期召开制度；在各个权力斗争时期实行高层职务分权和一定范围内的集体领导、集体决策制度——尽管是被迫的，而且一直未形成制度，但它毕竟是对个人专断权威的破坏；弱化党内斗争的残酷性等。在苏联，党拥有决定一切的地位，党的民主化既是社会变革的要求，而它的变革同时又会引起和要求社会其他部分尤其是被党工具化了的管理机构与苏维埃体系的变革。就苏维埃体制而言，高层职务分工、集体领导必然会重新提出党与苏维埃的关系问题，要求扩大苏维埃的权限；党内民主的扩大不仅波及到苏维埃，而且也向苏维埃机构提出了民主化的要求。
管理体制与干部体制的改进是与反官僚主义和提高工作效率直接相联系的。斯大林后期，党政机关的官僚化已有相当的发展且有愈演愈烈之势。赫鲁晓夫等人在管理机构改革方面做了不少的工作，目的在于精简机构，以图收到扼制官僚主义和提高工作效率的功效。在改组和裁减管理机构的同时，从赫鲁晓夫开始，苏联开始调整中央和地方的关系，其关键是扩大地方权限，消除中央过分集权现象，而其直接结果便是提出了扩大地方苏维埃权限和提高地方苏维埃作用的要求。针对斯大林时期干部制度的弊病并且为了推行自己的政策，赫鲁晓夫还采取了大幅度、频繁更换各级领导干部的措施，并提出要把干部的更新作为一种制度固定下来。建立党的领导干部更新制度直接影响到国家机关和社会团体的各级领导干部的更新，也直接影响到苏维埃的代表选举制度，导致了代表选举制度的革新。
苏联在斯大林之后开始法制化进程。法制化要求制度化，要求各机构各司其职，不得擅自越权。而各机关的母体便是各级苏维埃，权力运作的制度化、规范化本身就要求权力机关的威信和规范。法制化要求健全各种法律法规，这也要求有一个拥有相当权威和较高工作效率的立法机关。赫鲁晓夫时期恢复了检察机关的职权，加强了审判机关的职能，而检察、审判机关都由最高苏维埃产生并对它负责，不可想象一个效率低下、没有威信的权力机关能产生出有威信的、高效率的司法机构来。总之，社会法制建设的各方面都首先要求改进苏维埃体制，提高其地位、增进其效率、树立其威信。
从赫鲁晓夫开始，苏联一直比较强调发展社会自治和人民自治，其中加强苏维埃的作用是一个不可忽视的重要途径和方面。苏维埃既是由选举产生的人民权力机关，也是反映劳动人民意志的、有最广泛代表性的劳动人民的自治组织；既是国家政权机构，又是群众性的社会组织；苏维埃，特别是地方苏维埃，是普通苏联人最经常接触的政权机关。地方苏维埃的使命就是不断改善人民的教育、保健、社会赡养、商业和公共饮食业、文化和生活服务等事业，以及从事城市、村镇的公用事业的建设和住宅、道路的建设。因此，实现人民自治，吸收广大人民群众参加国家管理和社会管理，首先就要使他们关注和参与苏维埃的工作。这也要求在苏维埃进一步民主化的基础上改进苏维埃的工作。
二、功能扩大：苏维埃地位和作用的加强
赫鲁晓夫时期和勃列日涅夫时期都提出了加强苏维埃的地位、扩大苏维埃的权限、改进中央和地方各级苏维埃机关工作、加强苏维埃代表的作用、重新活跃苏维埃工作的要求，并为此采取了一系列措施，出台了相应的法律和法规。
赫鲁晓夫执政后，最高苏维埃加大立法力度，通过了一系列法律和法律纲要，同时还修改和补充了许多法律法令，标志着最高苏维埃大规模立法活动的复苏。勃列日涅夫时期，苏联制定了新宪法并在此基础上修改已有的法律、制定新法律，新法律涵盖了从刑法、民法到刑事诉讼法、民事诉讼法以及森林、土地、卫生、教育、住宅等社会各个领域。据统计，最高苏维埃在1958-1974年间共通过了230多项法律。②仅1978-1981年间就通过了20多个法律文件。③这些法律文件涉及到重大社会政治问题，是健全法制的重要步骤。
监督是最高苏维埃的又一权能。1977年宪法继承并发展了1936年宪法中有关最高苏维埃监督权的规定，并使之更明确、更规范。宪法规定，苏联最高苏维埃对向它报告工作的所有国家机关的活动实行最高监督。监督的范围由原来只限于每年听取政府执行国家预算的报告，扩大到监督管理机关的活动，听取政府各部和其他管理机关的报告及最高法院、总检察长和苏联人民监督委员会的报告。最高苏维埃的监督活动通过最高苏维埃两院、最高苏维埃常设委员会、最高苏维埃主席团及最高苏维埃代表的质询等方式得以实施。1936年宪法中最高国家权力机关与国家管理机关的权力是混合设置的，1977年宪法则以专门条款规定了最高苏维埃的权力。同时，最高苏维埃及其主席团、最高苏维埃常设委员会的权限、人民代表的权利，也都相应的扩大了。
地方苏维埃的作用也是不容忽视的。1957年1月，苏共中央《关于改进劳动者代表苏维埃的工作和加强它们同群众的联系》的决议要求各加盟共和国党的和苏维埃的机关“采取实际措施扩大地方苏维埃的权力，首先是扩大它们在编制国民经济计划，编制地方工业和合作社工业企业的产品生产和产品分配计划方面的权力，以及在组织住宅建设、文化福利机关的建设，道路建设，发展建筑材料和燃料的生产和解决财政预算问题等方面的权力”④。1961年，苏共22大通过的苏共纲领也明确提出：“地方劳动者代表苏维埃(地方自治机关)的权力将扩大。它们将最终解决一切地方性的问题。”⑤1977年宪法又规定：地方苏维埃不仅解决地方性问题，而且在自己权力范围内监督和协调本地区所有单位的活动，即有权监督境内属于上级的企业、机构和组织遵守法律的状况，协调和监督它们在土地使用、环境保护、建筑、劳动资源的使用、消费品生产及对居民的社会文化服务、生活服务和其他服务方面的活动。据统计，在赫鲁晓夫时期，除党代表大会、代表会议的决议外，苏联各加盟共和国通过了40多个关于州、市、区、村和镇苏维埃的条例，规定地方苏维埃在计划制度、财政预算、工农商业、公用事业、国民教育、文化教育、社会保险及社会秩序方面的权力。⑥勃列日涅夫时期又通过了诸如《关于村镇劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1968)、《关于市和市辖区劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1971)、《关于区劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1971)、《关于边疆区、州和自治专区人民代表苏维埃权限的规定》(1980)、《关于进一步提高人民代表在经济建设中的作用》(1981)等法规条例。这些都为地方苏维埃开展工作提供了法律依据。
三、结构微调：苏维埃工作机构的完善
调整两院组成规则，引进全民公决机制。依据1936年宪法和1937年苏联最高苏维埃选举条例，最高苏维埃联盟院代表按地区公民的人数比例选出，这样，其代表必然会随着公民人数的自然增长而增加，但民族院代表的人数却是固定的。这样持续下去的结果必然是联盟苏维埃较之民族苏维埃的人数越来越多。如第七届最高苏维埃选举时，联盟院人数比民族院人数多出139人。为了平衡，最高苏维埃主席团颁布法令，把民族院中加盟共和国的代表人数由25人增至32人。但到第九届最高苏维埃选举时，联盟院仍比民族院多出17人。⑦1977年宪法和1978年最高苏维埃选举法变固定选举比例制为固定代表人数制，规定两院由人数相等的代表组成，即都是750人。其中联盟苏维埃按人口相等的选区选举，民族苏维埃则按每一加盟共和国选举32人、每一个自治共和国选举11人、每一自治州选举5人、每一自治专区选举1人的办法选出。这样就完全避免了因人数不平等而可能造成的两院权利不平等。1936年宪法规定，两院发生分歧时，问题交由两院协商委员会解决；如协商委员会不能达成一致或其决定不能使某一院满意时，问题交两院重审；如两院仍不能达成一致，最高苏维埃主席团得解散最高苏维埃并宣布重新选举。1977年宪法则规定，两院分歧交由两院协商委员会解决，然后交两院联席会议重审；如仍未取得一致，可移至下次最高苏维埃会议讨论，或由最高苏维埃提交全民投票(全民公决)。新宪法把全民公决机制引入最高苏维埃体制，把最终决定权直接付诸苏联人民，这一规定既消除了因意见分歧可能导致的频繁解散最高苏维埃(尽管这种情况在现实中并未发生过)的宪法依据，同时也是对宪法第114条关于“法律草案和其他最重要的国家生活问题，经苏联最高苏维埃或苏联最高苏维埃主席团根据自己的动议或某个加盟共和国的建议而作出的决议，可交全民讨论”的规定的补充和延伸，对增强公民参政意识，引导公民关注国家重大问题是有益的。此外，1936年宪法只规定：“非常会议，由苏联最高苏维埃主席团按其酌定或某一加盟共和国的要求召集之。”1977年宪法则规定，“苏联最高苏维埃主席团根据自己的动议，以及根据某个加盟共和国提议或两院中的一个院不少于1/3代表的提议，可召开非常会议。”较之1936年宪法，1977年宪法对两院的规定更明确、更充实、更丰满了。
加强常设委员会建设。1954年之前的三届最高苏维埃每院只有资格审查、法律起草、财政和外事四个委员会，其工作也未引起广泛的注意。⑧从赫鲁晓夫开始，常设委员会的建设得到明显加强。1957年1月，苏共中央《关于改进劳动者代表苏维埃的工作和加强它们同群众的联系》的决议明确要求“扩大常设委员会的权限”⑨。此后，苏维埃常设委员会数量增多，成员人数不断扩大。加盟共和国和自治共和国最高苏维埃及地方苏维埃也建立了各种常设委员会。这样，在苏维埃系统内就形成了较完整的常设委员会体系。据统计，第四至六届最高苏维埃常设委员会的总数增至9个；⑩第七届最高苏维埃的常设委员会达到20个，1968年又增至22个，到1979年已达到32个，包括1140名代表，占最高苏维埃代表的76％；(11)1983年，常设委员会又增加到34个。第十届加盟共和国最高苏维埃期间共有234个常设委员会，拥有5054名代表，占代表总数的75.1％；自治共和国最高苏维埃有257个常设委员会，拥有2528名代表，占代表总数的74.6％；到1983年初，地方苏维埃拥有335503个常设委员会，有代表1839463人。(12)常设委员会是苏维埃的群众性代表机关，就政治、经济和社会文化生活的有关问题提出建议或意见，其任务是事先准备由最高苏维埃、最高苏维埃主席团、地方苏维埃及其执行委员会将要审议的问题，监督法律文件执行情况，吸收和组织人民参加最高代表机关和地方代表机关的日常工作。为保证常设委员会的工作质量，几乎所有苏维埃在选举常设委员会时都遵循一条原则，即不能既是常设委员会成员，又是苏维埃所属国家机关的领导人。根据《苏联最高苏维埃工作细则》(1980)的规定，两院主席、副主席，进入最高苏维埃主席团、部长会议、苏联人民监督委员会、苏联最高人民法院的代表，苏联总检察长，都不能当选两院常设委员会委员。(13)大多数加盟共和国和自治共和国也作了类似规定。同时，常设委员会的设立还要考虑代表的教育程度、专业知识、工作地点、居住地点、国务活动和社会活动能力、个人愿望及委员会中各方面代表的各种比例关系(专家与非专家、有苏维埃工作经验者与初次当选者、不同社会阶层、不同职业、不同年龄代表之间的比例)等。苏维埃常设委员会的广泛设立及其地位和作用的提高，不仅适应了现代社会高度分工的需要，在一定程度上也是对苏维埃会期短、代表的非职业化等的某种补救。(14)
发挥代表小组的作用。在基层，苏维埃代表担负着解决与人民群众生活直接相关的任务，如修建医院和学校、整修道路、住宅管理等。这些任务牵涉到本选区与相邻选区之间互通有无、互相合作、携手行动的问题，于是便出现了基层苏维埃代表小组这样一种组织形式。第一批代表小组出现于20世纪20年代，它们后来被埋没了。从50年代开始，这种组织又重新恢复并逐渐遍布城乡各地。代表小组一般建立在基层即村、镇、市、市区苏维埃中，但参加者并不只限于基层苏维埃的代表，其中通常还有上级苏维埃甚至最高苏维埃的代表。代表小组的任务相当广泛，如帮助代表保持同选民联系，同提名他们为代表候选人的劳动集体和社会团体联系，同代表小组工作范围内的企事业单位、集体农庄、国营农场和国家机关联系，参加组织居民执行选民委托，参与监督各单位实现选民委托等等。(15)代表小组的发展对于充分发挥苏维埃的作用无疑是极为有益的，因为它打破了苏维埃之间的封闭性和苏维埃代表的孤立性，从而使苏维埃代表及基层苏维埃能够更有效、力量更集中、相互更协调地进行工作。
四、系统更新：代表的选举、罢免与更换
苏维埃选举制度与罢免制度的健全与否直接关系到苏维埃代表的质量，而保持苏维埃成员的定期正常的更换则是维持苏维埃系统活力的必要保证。自赫鲁晓夫开始，最高苏维埃相继通过了《最高苏维埃代表罢免程序法》、《地方苏维埃代表罢免程序法》、《苏维埃代表地位法》、《最高苏维埃代表选举法》、《加盟共和国最高苏维埃选举法》、《地方苏维埃选举法》等一系列法律法规。1977年宪法也对代表的选举、罢免等作了更明确的规定。所有这些比之斯大林时期都是相当大的进步。
1977年宪法规定，苏维埃代表的选举采取普遍、平等、直接、无记名的投票方式进行，禁止对选民的意志表达进行干预。宪法保证苏联公民与社会团体自由地和全面地讨论代表候选人的政治、业务和个人品质，并享有通过会议、报刊、电视和广播进行宣传鼓动的权利。较之1936年宪法，1977年宪法对代表选举制度的规定更加具体、全面和完善了。
对苏维埃代表的罢免权是随着苏维埃的产生而出现的，在以往所有的联盟宪法、加盟共和国宪法和自治共和国宪法中也都有规定，但选民在实际中却很难行使，因为苏联长期以来没有关于罢免程序的规定。1959年，苏联最高苏维埃通过了《关于苏联最高苏维埃代表罢免程序法》，1979年又根据宪法对该法作了新的补充和修订。各加盟共和国和自治共和国也相继通过了罢免法。有了具体的法律，罢免的可操作性大大增强了。据统计，在1960-1961年间共罢免最高苏维埃代表5人，加盟共和国最高苏维埃代表28人，地方苏维埃代表100多人，1958-1978年间罢免全苏最高苏维埃代表12人，约占全部7372名代表的0.17％，1971-1981年间各级苏维埃共罢免代表5000人。(16)
正常的代表更新则是通过代表的定期更换实现的。按比例定期更换干部是赫鲁晓夫冲击旧体制的一个重大措施，相应的，他也提出了苏维埃代表按比例定期更换的要求。1961年苏共新纲领规定，每次选举时更换的代表应不少于苏维埃代表总数的1/3，实际更换率远大于此。例如，在1962年苏联最高苏维埃选举中，1447名代表中有1007名是初选，更换率近70％。在1963年加盟共和国最高苏维埃选举中，代表更新率分别为：俄罗斯84.2％、拉脱维亚82.7％、哈萨克斯坦86.5％、立陶宛83.45％、吉尔吉斯73.75％、亚美尼亚69.3％、爱沙尼亚83.15％。(17)勃列日涅夫时期取消了按比例更新代表的硬性规定，但代表更新率仍相当大。例如，1967年15个加盟共和国最高苏维埃选举中代表的更新率分别为：俄罗斯74.7％、乌克兰52.24％、白俄罗斯79.87％、乌兹别克斯坦58.95％、哈萨克斯坦78.78％、摩尔达维亚66.98％、拉脱维亚69.03％、塔吉克斯坦85.87％、土库曼斯坦61.75％、格鲁吉亚70.20％、阿塞拜疆68.95％、立陶宛68.62％、吉尔吉斯斯坦65.40％、亚美尼亚68.71％、爱沙尼亚73.60％。(18)1979年苏联第十届最高苏维埃代表的更新率为56.6％。1980年加盟共和国、自治共和国以及地方苏维埃选举中的更新率分别为63.2％、66.2％、46.7％。
五、代表保障机制的改进
代表的活动能否得到可靠的保障直接影响着代表工作的积极性和工作成效。赫鲁晓夫及勃列日涅夫时期苏联在完善代表保障制度方面也做了不少工作。
宪法规定，苏维埃代表有权参加苏维埃的工作——解决国家建设、经济建设和社会文化建设的问题，组织苏维埃决议的贯彻，并对国家机关、企业、社会团体的工作实行监督，有权向国家机关和公职人员提出质询，有权就代表活动的问题访问所有国家机关和社会机关，一切相关机关的机构与公职人员都有义务给予支持和协助。为了使代表能有效地行使职权，宪法要求确保自由而有效地行使其权利和履行其义务的条件。这就需要用专门法律为代表的地位提供特殊的保障。首先，由于苏维埃代表不是职业政治家，行使职权时并不脱离生产和工作，而作为代表，又需要拿出时间去参加苏维埃及其机关的活动，这就需要法律给代表提供必要的社会经济保障。宪法规定，在苏维埃会议期间或在法定的其他场合执行代表职权时，代表可以脱离生产或工作并保留其在原工作地点的平均报酬(工资)，行政机关不履行这一规定者，不论情由如何，都是犯法行为。法律不仅保障按代表执行职权的时间偿付其报酬或工资，而且要保障偿付他执行代表职务的有关费用，如邮资、差旅费等。其次，由于代表有权对所在单位工作中的失误和缺点提出批评，这就有可能触犯某些人，遭到诸如解雇、开除等处分或威胁，为此，《人民代表地位法》第34条规定，非经苏维埃事先同意，在苏维埃闭会期间，非经苏维埃执行委员会或最高苏维埃主席团事先同意，代表不能由行政提议而从企事业单位被解雇，从集体农庄被开除，或作为纪律处分调任低报酬工作。法律还规定，由于在苏维埃机关中担任选任职务而脱产的代表，任职届满后应恢复原来的工作(职务)，如无法安排原工作(职务)，则在原企事业单位，或经本人同意，在其他企事业单位安排其他相同的工作(职务)。《人民代表地位法》规定，国家机关、企事业单位及其公职人员必须协助代表行使职权。如公职人员不履行该义务，苏维埃或其机关可以给予纪律处分，或向有关机关建议给予处分，直至撤职。第四，保护代表，使他们不致受到非法的和无根据的刑事处分、拘捕或法院给予的行政处分。联盟及各共和国的法律对此都作了比较具体的规定。⑩
六、苏维埃系统与环境关系中的积极趋向
苏维埃体制的改进还牵涉到苏维埃与环境即苏维埃系统与其他相关系统之间的互动关系的改进。
苏共成为直接管理整个社会、整个国家的机关，苏维埃成为完全的附属物，这在斯大林时期就已形成固定的模式。赫鲁晓夫的改革冲力很大，但也只是在客观上使苏维埃的地位有所提高，如强调苏维埃机关在社会生活中的作用，通过法律的形式规定苏维埃及其各机关的职权范围和政治地位等。因为赫鲁晓夫本人是党的第一书记，所以在党与苏维埃的关系问题上，他更强调党的领导，而不是苏维埃的独立性。勃列日涅夫也没有解决这个问题，但他至少在理论上重申了列宁关于党和苏维埃关系的原则，承认党与苏维埃不是一回事。他说，“建议让党的机关直接行使国家的职能，赋予苏共中央政治局以立法权等等”，“是极端错误的”，因为这是“企图抹杀苏维埃政权机关的地位和职能”。他认为，苏共在领导各级苏维埃的活动时，不是代替它们，而是要把党的职能与国家机关的职能严格区别开来；党的机关应在实践中彻底根除对苏维埃机关的琐碎监督和代替的做法，党组织的责任是全力发挥苏维埃的积极性。(20)苏共中央还曾对一些地方党委代替苏维埃工作的现象专门作出决议，指出，这种做法不仅削弱苏维埃的工作，而且削弱党委本身的工作。(21)这些有限的理论阐述和实践举措，多少代表了在党和苏维埃关系问题上的某种积极趋向。
管理机关不受苏维埃的制约乃至取代苏维埃的工作并反过来控制和操纵苏维埃，是斯大林时期固定下来的又一个不正常的关系模式。赫鲁晓夫开始的变革试图矫正这种现象，以便把管理机关纳入苏维埃系统的监督之下。1961年，苏共22大通过的党纲强调，各级执行机关要定期向苏维埃会议报告工作。1977年宪法重申了1936年宪法中有关各级苏维埃对国家行政机构的活动进行监督的权力。苏维埃对管理机关的监督是通过如下一些途径实现的：(1)建立各级执行机关向选举它的权力机关报告工作的更严格的制度。(2)管理机关在平时接受苏维埃的监督。(3)苏维埃常设委员会也有权监督管理机关的活动。(4)代表有权向有关国家机关和公职人员提出质询。据统计，1977-1982年间，仅地方苏维埃会议上研究的质询意见，1977年为67058项、1978年为76230项、1979年为78065项、1980年为74245项、1981年为82603项、1982年为75093项。(22)
苏维埃与广大人民群众之间也存在着一种双向的互动关系。一方面人民群众通过参加选举的方式、委托的方式、参与苏维埃活动的方式支持苏维埃；另一方面，苏维埃必须向人民负责并向其报告工作，人民则有权罢免辜负其意志的代表。赫鲁晓夫曾采取许多措施试图激发人民群众的参政热情，作为人民权力机关同时又是“人民自治机关”的苏维埃与广大人民群众和人民群众的各种社会组织之间便发生了较以前频繁的关系。吸收更多的劳动者参加苏维埃的实际工作，是加强苏维埃与人民的联系、活跃苏维埃的一项重要措施。为了改进苏维埃的工作，赫鲁晓夫要求大大增加地方苏维埃代表的名额。(23)到1971年，勃列日涅夫宣布已有200多万名代表在管理着国家，同时还有约2500万名积极分子在协助工作。(24)据统计，在该年的选举中，当选为地方苏维埃代表的有216.5万人，当选为各加盟共和国最高苏维埃代表的近6000人，当选为各自治共和国代表的约3000人。(25)1977年，人民代表已达到220多万人，有180万名代表和260万其他公民积极分子在33万个常设委员会中工作。(26)到1984年，各级苏维埃的人民代表达到了230万人。(27)选民委托是人民群众与苏维埃联系的另一种方式。选民通过对代表的委托积极表达自己的意志，并由此参与国家管理，代表们根据选民的委托提出的建议则直接反映着人民的迫切需要和希望解决的重大问题。苏维埃机关做了大量工作执行选民的委托。在1975年6月到1977年6月的两年间，苏维埃机关履行选民委托70万件以上；1977年6月选举以后的半年中就实现委托269869件。(28)此外，人民群众同苏维埃的联系还通过苏维埃与各种社会团体与社会组织、劳动集体等之间的相互配合、相互渗透的方式实现。
七、结语
赫鲁晓夫在斯大林之后用冲撞的办法震动了斯大林体制，一度唤起了人们的激情与希望。他的改革冲垮了一些东西、震动了一些东西，也触摸到了一些东西。作为改革的一个组成部分，赫鲁晓夫对苏维埃体制中所存在的弊病进行了一定程度的分析和批判，并采取了一系列措施改进苏维埃的工作，扩大苏维埃的权限，完善苏维埃的内部结构。但当人们兜了个大圈子发现又回到了原地时，他们不仅极度失望，而且表现出疲劳和厌倦。赫鲁晓夫不成熟的改革所造成的紧张感实际上为保守的勃列日涅夫的长期执政提供了广泛的社会心理基础。勃列日涅夫在赫鲁晓夫踏出的道路上又向前走了一段，使苏维埃体制在形式上更加完善和精致了。但勃列日涅夫在“纠偏”的同时又部分地恢复了旧的政治结构。他对赫鲁晓夫的措施进行了修补，同时也抹平了由于赫鲁晓夫的摇撼所造成的政治结构的裂痕。
客观地看，赫鲁晓夫和勃列日涅夫时期的苏维埃体制较之斯大林时期有了较大进步。但是，无论是激进的赫鲁晓夫的改革，还是保守的勃列日涅夫的修补，都是在旧体制范围内的冲撞和迂回，斯大林时期形成的最核心的、最根本的东西——过度集权的政治体制没有被触动。斯大林之后的改革，不是对斯大林式的结构的革新，而只是一种修补。从赫鲁晓夫到勃列日涅夫及后来的安德罗波夫、契尔年科和戈尔巴乔夫(前期)，都接受了斯大林的权力结构图式，对苏维埃的所谓“改革”，从来没有也从来没有人想到要超越这个框架。到勃列日涅夫时期，斯大林化的苏维埃体制事实上已经完成了整个的修补工作，改良型的工作已经走到了尽头。这时，被斯大林定型的那种苏维埃体制几乎达到了精致化、审美化了的程度。苏维埃体制的深层矛盾不仅没有解决，而且在勃列日涅夫“真正的民主”的遮掩下淤积下来了。如果这种深层的矛盾得不到解决，那么，不管苏维埃的作用如何增强，苏维埃体制有多少改进，它在事实上都无法摆脱作为橡皮图章的命运，因为不突破被斯大林固定化了的那个体制框架，体制的“革命”的方面终究会因保守方面的过分茂密而窒息。
注释：
①《赫鲁晓夫言论集》第6集世界知识出版社1965年版第137页；《苏联共产党第二十二次代表大会文件汇编》人民出版社1961年版第356页；《勃列日涅夫言论》第6集上海人民出版社1975年版第169页；《勃列日涅夫言论》第17集上海人民出版社1985年版第184—185页。
②⑨(17)刘克明、金挥主编《苏联政治经济体制七十年》中国社会科学出版社1990年版第464—465页，第446页，第465—466页。
③⑥(12)(22)王正泉主编《从列宁到戈尔巴乔夫》中国人民大学出版社1989年版第151页，第148页，第138—139页，第149页。
④[苏]鲍·尼·波诺马辽夫主编《苏联共产党历史》人民出版社1959年版第714页。
⑤《苏联共产党第二十二次代表大会主要文件》人民出版社1961年版第247—248页。
⑦(11)Я.Л.Злaтолъcкий,Верховный Совет CCCP Выразителъ Воли советского народа.Москва.1982,c.7,c.105-106.
⑧⑩Наш народный парламент.справочник.Москва,1966,c.54,c.54.
(13)(15)(21)[苏]A.A.别祖格洛夫主编《苏维埃建设学》中国人民大学出版社1983年版第302页，第340—344页，第250页。
(14)有关苏维埃常设委员会的详细材料，可参阅Peter Vanneman,The Supreme Soviet:Politics and the Legislative Process in the Soviet Political System,Durham,1977,pp.119—150.有关苏联最高苏维埃常设委员会的专著，可参阅Robert W.Siegler,The Standing Commission of the Supreme Soviet,New York,1982; O.E.Кутафин,Постоянные комиccии палат Верховного Совета CCCP.Москва,1971.
(16)Советы депутатов трудящихся,1962,No.2.c.5.; Я.Л.Златополъский,Верховный Совет CCCP выразителъ воли советского Народа.Москва,1982,c.64; 《勃列日涅夫言论》第13集上海人民出版社1981年版第411页。
(18)关素质《苏俄党政治演变之评析》黎明文化事业公司(台北)1983年版第152页。
(19)有关苏维埃代表地位及其保障的详细论述，可参阅A.B.Зиновъв,Cтатуc народного депутатов в CCCP.Ленинград,1987.
(20)《勃列日涅夫言论》第2集上海人民出版社1974年版第124页；第13集第290、417—418页；《苏联共产党第二十三次代表大会主要文件汇编》生活·读书·新知三联书店1978年版第252页。
(23)《赫鲁晓夫言论集》第11集世界知识出版社1966年版第139、247页。
(24)《勃列日涅夫言论》第7集上海人民出版社1975年版第96页。
(25)《契尔年科言论选集》生活·读书·新知三联书店1985年版第14页。
(26)《勃列日涅夫言论》第13集上海人民出版社1981年版第411页。
(27)《契尔年科言论选集》生活·读书·新知三联书店1985年版第486页；[俄]米·谢·戈尔巴乔夫《对过去和未来的思考》新华出版社2002年版第40页。
(28)Совегы депутатов трудящихся,1978,No.5.c.74.
作者介绍：蒲国良，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师。
作者：蒲国良
当代世界与社会主义 2009年02期
[分类号]D5[文献标识码]A[文章编号]1005-6505(2008)04-0156-07
一、社会变革：苏维埃体制改革的背景因素
作为一个完整的系统，苏维埃体制有其自我运行的规则和机制。但任何系统都不是封闭的，它始终处于与周围环境进行不断的信息交流和相互反馈的状态。考察苏维埃体制的改进，不能忽略苏联整个政治体制的演化甚至经济体制变迁乃至国际大环境变动的影响。尤其是变形化了的苏维埃体制，其独立性相当微弱，抛开整个党政体制，既难以解释苏维埃体制演进的真实机理，也很难解释苏维埃体制改进的阈限。赫鲁晓夫之后苏维埃体制的变动只是整个社会变革的一部分。苏联社会、政治、经济及党内民主化方面的变革既影响着同时也要求着苏维埃体制的改进，从而构成了苏维埃体制变动的外在环境。
斯大林逝世后，传统超凡魅力型权威已经衰落。赫鲁晓夫以后，苏共在党内民主化方面相对于斯大林时期有了进步，如形式上复活党的代表大会定期召开制度；在各个权力斗争时期实行高层职务分权和一定范围内的集体领导、集体决策制度——尽管是被迫的，而且一直未形成制度，但它毕竟是对个人专断权威的破坏；弱化党内斗争的残酷性等。在苏联，党拥有决定一切的地位，党的民主化既是社会变革的要求，而它的变革同时又会引起和要求社会其他部分尤其是被党工具化了的管理机构与苏维埃体系的变革。就苏维埃体制而言，高层职务分工、集体领导必然会重新提出党与苏维埃的关系问题，要求扩大苏维埃的权限；党内民主的扩大不仅波及到苏维埃，而且也向苏维埃机构提出了民主化的要求。
管理体制与干部体制的改进是与反官僚主义和提高工作效率直接相联系的。斯大林后期，党政机关的官僚化已有相当的发展且有愈演愈烈之势。赫鲁晓夫等人在管理机构改革方面做了不少的工作，目的在于精简机构，以图收到扼制官僚主义和提高工作效率的功效。在改组和裁减管理机构的同时，从赫鲁晓夫开始，苏联开始调整中央和地方的关系，其关键是扩大地方权限，消除中央过分集权现象，而其直接结果便是提出了扩大地方苏维埃权限和提高地方苏维埃作用的要求。针对斯大林时期干部制度的弊病并且为了推行自己的政策，赫鲁晓夫还采取了大幅度、频繁更换各级领导干部的措施，并提出要把干部的更新作为一种制度固定下来。建立党的领导干部更新制度直接影响到国家机关和社会团体的各级领导干部的更新，也直接影响到苏维埃的代表选举制度，导致了代表选举制度的革新。
苏联在斯大林之后开始法制化进程。法制化要求制度化，要求各机构各司其职，不得擅自越权。而各机关的母体便是各级苏维埃，权力运作的制度化、规范化本身就要求权力机关的威信和规范。法制化要求健全各种法律法规，这也要求有一个拥有相当权威和较高工作效率的立法机关。赫鲁晓夫时期恢复了检察机关的职权，加强了审判机关的职能，而检察、审判机关都由最高苏维埃产生并对它负责，不可想象一个效率低下、没有威信的权力机关能产生出有威信的、高效率的司法机构来。总之，社会法制建设的各方面都首先要求改进苏维埃体制，提高其地位、增进其效率、树立其威信。
从赫鲁晓夫开始，苏联一直比较强调发展社会自治和人民自治，其中加强苏维埃的作用是一个不可忽视的重要途径和方面。苏维埃既是由选举产生的人民权力机关，也是反映劳动人民意志的、有最广泛代表性的劳动人民的自治组织；既是国家政权机构，又是群众性的社会组织；苏维埃，特别是地方苏维埃，是普通苏联人最经常接触的政权机关。地方苏维埃的使命就是不断改善人民的教育、保健、社会赡养、商业和公共饮食业、文化和生活服务等事业，以及从事城市、村镇的公用事业的建设和住宅、道路的建设。因此，实现人民自治，吸收广大人民群众参加国家管理和社会管理，首先就要使他们关注和参与苏维埃的工作。这也要求在苏维埃进一步民主化的基础上改进苏维埃的工作。
二、功能扩大：苏维埃地位和作用的加强
赫鲁晓夫时期和勃列日涅夫时期都提出了加强苏维埃的地位、扩大苏维埃的权限、改进中央和地方各级苏维埃机关工作、加强苏维埃代表的作用、重新活跃苏维埃工作的要求，并为此采取了一系列措施，出台了相应的法律和法规。
赫鲁晓夫执政后，最高苏维埃加大立法力度，通过了一系列法律和法律纲要，同时还修改和补充了许多法律法令，标志着最高苏维埃大规模立法活动的复苏。勃列日涅夫时期，苏联制定了新宪法并在此基础上修改已有的法律、制定新法律，新法律涵盖了从刑法、民法到刑事诉讼法、民事诉讼法以及森林、土地、卫生、教育、住宅等社会各个领域。据统计，最高苏维埃在1958-1974年间共通过了230多项法律。②仅1978-1981年间就通过了20多个法律文件。③这些法律文件涉及到重大社会政治问题，是健全法制的重要步骤。
监督是最高苏维埃的又一权能。1977年宪法继承并发展了1936年宪法中有关最高苏维埃监督权的规定，并使之更明确、更规范。宪法规定，苏联最高苏维埃对向它报告工作的所有国家机关的活动实行最高监督。监督的范围由原来只限于每年听取政府执行国家预算的报告，扩大到监督管理机关的活动，听取政府各部和其他管理机关的报告及最高法院、总检察长和苏联人民监督委员会的报告。最高苏维埃的监督活动通过最高苏维埃两院、最高苏维埃常设委员会、最高苏维埃主席团及最高苏维埃代表的质询等方式得以实施。1936年宪法中最高国家权力机关与国家管理机关的权力是混合设置的，1977年宪法则以专门条款规定了最高苏维埃的权力。同时，最高苏维埃及其主席团、最高苏维埃常设委员会的权限、人民代表的权利，也都相应的扩大了。
地方苏维埃的作用也是不容忽视的。1957年1月，苏共中央《关于改进劳动者代表苏维埃的工作和加强它们同群众的联系》的决议要求各加盟共和国党的和苏维埃的机关“采取实际措施扩大地方苏维埃的权力，首先是扩大它们在编制国民经济计划，编制地方工业和合作社工业企业的产品生产和产品分配计划方面的权力，以及在组织住宅建设、文化福利机关的建设，道路建设，发展建筑材料和燃料的生产和解决财政预算问题等方面的权力”④。1961年，苏共22大通过的苏共纲领也明确提出：“地方劳动者代表苏维埃(地方自治机关)的权力将扩大。它们将最终解决一切地方性的问题。”⑤1977年宪法又规定：地方苏维埃不仅解决地方性问题，而且在自己权力范围内监督和协调本地区所有单位的活动，即有权监督境内属于上级的企业、机构和组织遵守法律的状况，协调和监督它们在土地使用、环境保护、建筑、劳动资源的使用、消费品生产及对居民的社会文化服务、生活服务和其他服务方面的活动。据统计，在赫鲁晓夫时期，除党代表大会、代表会议的决议外，苏联各加盟共和国通过了40多个关于州、市、区、村和镇苏维埃的条例，规定地方苏维埃在计划制度、财政预算、工农商业、公用事业、国民教育、文化教育、社会保险及社会秩序方面的权力。⑥勃列日涅夫时期又通过了诸如《关于村镇劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1968)、《关于市和市辖区劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1971)、《关于区劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1971)、《关于边疆区、州和自治专区人民代表苏维埃权限的规定》(1980)、《关于进一步提高人民代表在经济建设中的作用》(1981)等法规条例。这些都为地方苏维埃开展工作提供了法律依据。
三、结构微调：苏维埃工作机构的完善
调整两院组成规则，引进全民公决机制。依据1936年宪法和1937年苏联最高苏维埃选举条例，最高苏维埃联盟院代表按地区公民的人数比例选出，这样，其代表必然会随着公民人数的自然增长而增加，但民族院代表的人数却是固定的。这样持续下去的结果必然是联盟苏维埃较之民族苏维埃的人数越来越多。如第七届最高苏维埃选举时，联盟院人数比民族院人数多出139人。为了平衡，最高苏维埃主席团颁布法令，把民族院中加盟共和国的代表人数由25人增至32人。但到第九届最高苏维埃选举时，联盟院仍比民族院多出17人。⑦1977年宪法和1978年最高苏维埃选举法变固定选举比例制为固定代表人数制，规定两院由人数相等的代表组成，即都是750人。其中联盟苏维埃按人口相等的选区选举，民族苏维埃则按每一加盟共和国选举32人、每一个自治共和国选举11人、每一自治州选举5人、每一自治专区选举1人的办法选出。这样就完全避免了因人数不平等而可能造成的两院权利不平等。1936年宪法规定，两院发生分歧时，问题交由两院协商委员会解决；如协商委员会不能达成一致或其决定不能使某一院满意时，问题交两院重审；如两院仍不能达成一致，最高苏维埃主席团得解散最高苏维埃并宣布重新选举。1977年宪法则规定，两院分歧交由两院协商委员会解决，然后交两院联席会议重审；如仍未取得一致，可移至下次最高苏维埃会议讨论，或由最高苏维埃提交全民投票(全民公决)。新宪法把全民公决机制引入最高苏维埃体制，把最终决定权直接付诸苏联人民，这一规定既消除了因意见分歧可能导致的频繁解散最高苏维埃(尽管这种情况在现实中并未发生过)的宪法依据，同时也是对宪法第114条关于“法律草案和其他最重要的国家生活问题，经苏联最高苏维埃或苏联最高苏维埃主席团根据自己的动议或某个加盟共和国的建议而作出的决议，可交全民讨论”的规定的补充和延伸，对增强公民参政意识，引导公民关注国家重大问题是有益的。此外，1936年宪法只规定：“非常会议，由苏联最高苏维埃主席团按其酌定或某一加盟共和国的要求召集之。”1977年宪法则规定，“苏联最高苏维埃主席团根据自己的动议，以及根据某个加盟共和国提议或两院中的一个院不少于1/3代表的提议，可召开非常会议。”较之1936年宪法，1977年宪法对两院的规定更明确、更充实、更丰满了。
加强常设委员会建设。1954年之前的三届最高苏维埃每院只有资格审查、法律起草、财政和外事四个委员会，其工作也未引起广泛的注意。⑧从赫鲁晓夫开始，常设委员会的建设得到明显加强。1957年1月，苏共中央《关于改进劳动者代表苏维埃的工作和加强它们同群众的联系》的决议明确要求“扩大常设委员会的权限”⑨。此后，苏维埃常设委员会数量增多，成员人数不断扩大。加盟共和国和自治共和国最高苏维埃及地方苏维埃也建立了各种常设委员会。这样，在苏维埃系统内就形成了较完整的常设委员会体系。据统计，第四至六届最高苏维埃常设委员会的总数增至9个；⑩第七届最高苏维埃的常设委员会达到20个，1968年又增至22个，到1979年已达到32个，包括1140名代表，占最高苏维埃代表的76％；(11)1983年，常设委员会又增加到34个。第十届加盟共和国最高苏维埃期间共有234个常设委员会，拥有5054名代表，占代表总数的75.1％；自治共和国最高苏维埃有257个常设委员会，拥有2528名代表，占代表总数的74.6％；到1983年初，地方苏维埃拥有335503个常设委员会，有代表1839463人。(12)常设委员会是苏维埃的群众性代表机关，就政治、经济和社会文化生活的有关问题提出建议或意见，其任务是事先准备由最高苏维埃、最高苏维埃主席团、地方苏维埃及其执行委员会将要审议的问题，监督法律文件执行情况，吸收和组织人民参加最高代表机关和地方代表机关的日常工作。为保证常设委员会的工作质量，几乎所有苏维埃在选举常设委员会时都遵循一条原则，即不能既是常设委员会成员，又是苏维埃所属国家机关的领导人。根据《苏联最高苏维埃工作细则》(1980)的规定，两院主席、副主席，进入最高苏维埃主席团、部长会议、苏联人民监督委员会、苏联最高人民法院的代表，苏联总检察长，都不能当选两院常设委员会委员。(13)大多数加盟共和国和自治共和国也作了类似规定。同时，常设委员会的设立还要考虑代表的教育程度、专业知识、工作地点、居住地点、国务活动和社会活动能力、个人愿望及委员会中各方面代表的各种比例关系(专家与非专家、有苏维埃工作经验者与初次当选者、不同社会阶层、不同职业、不同年龄代表之间的比例)等。苏维埃常设委员会的广泛设立及其地位和作用的提高，不仅适应了现代社会高度分工的需要，在一定程度上也是对苏维埃会期短、代表的非职业化等的某种补救。(14)
发挥代表小组的作用。在基层，苏维埃代表担负着解决与人民群众生活直接相关的任务，如修建医院和学校、整修道路、住宅管理等。这些任务牵涉到本选区与相邻选区之间互通有无、互相合作、携手行动的问题，于是便出现了基层苏维埃代表小组这样一种组织形式。第一批代表小组出现于20世纪20年代，它们后来被埋没了。从50年代开始，这种组织又重新恢复并逐渐遍布城乡各地。代表小组一般建立在基层即村、镇、市、市区苏维埃中，但参加者并不只限于基层苏维埃的代表，其中通常还有上级苏维埃甚至最高苏维埃的代表。代表小组的任务相当广泛，如帮助代表保持同选民联系，同提名他们为代表候选人的劳动集体和社会团体联系，同代表小组工作范围内的企事业单位、集体农庄、国营农场和国家机关联系，参加组织居民执行选民委托，参与监督各单位实现选民委托等等。(15)代表小组的发展对于充分发挥苏维埃的作用无疑是极为有益的，因为它打破了苏维埃之间的封闭性和苏维埃代表的孤立性，从而使苏维埃代表及基层苏维埃能够更有效、力量更集中、相互更协调地进行工作。
四、系统更新：代表的选举、罢免与更换
苏维埃选举制度与罢免制度的健全与否直接关系到苏维埃代表的质量，而保持苏维埃成员的定期正常的更换则是维持苏维埃系统活力的必要保证。自赫鲁晓夫开始，最高苏维埃相继通过了《最高苏维埃代表罢免程序法》、《地方苏维埃代表罢免程序法》、《苏维埃代表地位法》、《最高苏维埃代表选举法》、《加盟共和国最高苏维埃选举法》、《地方苏维埃选举法》等一系列法律法规。1977年宪法也对代表的选举、罢免等作了更明确的规定。所有这些比之斯大林时期都是相当大的进步。
1977年宪法规定，苏维埃代表的选举采取普遍、平等、直接、无记名的投票方式进行，禁止对选民的意志表达进行干预。宪法保证苏联公民与社会团体自由地和全面地讨论代表候选人的政治、业务和个人品质，并享有通过会议、报刊、电视和广播进行宣传鼓动的权利。较之1936年宪法，1977年宪法对代表选举制度的规定更加具体、全面和完善了。
对苏维埃代表的罢免权是随着苏维埃的产生而出现的，在以往所有的联盟宪法、加盟共和国宪法和自治共和国宪法中也都有规定，但选民在实际中却很难行使，因为苏联长期以来没有关于罢免程序的规定。1959年，苏联最高苏维埃通过了《关于苏联最高苏维埃代表罢免程序法》，1979年又根据宪法对该法作了新的补充和修订。各加盟共和国和自治共和国也相继通过了罢免法。有了具体的法律，罢免的可操作性大大增强了。据统计，在1960-1961年间共罢免最高苏维埃代表5人，加盟共和国最高苏维埃代表28人，地方苏维埃代表100多人，1958-1978年间罢免全苏最高苏维埃代表12人，约占全部7372名代表的0.17％，1971-1981年间各级苏维埃共罢免代表5000人。(16)
正常的代表更新则是通过代表的定期更换实现的。按比例定期更换干部是赫鲁晓夫冲击旧体制的一个重大措施，相应的，他也提出了苏维埃代表按比例定期更换的要求。1961年苏共新纲领规定，每次选举时更换的代表应不少于苏维埃代表总数的1/3，实际更换率远大于此。例如，在1962年苏联最高苏维埃选举中，1447名代表中有1007名是初选，更换率近70％。在1963年加盟共和国最高苏维埃选举中，代表更新率分别为：俄罗斯84.2％、拉脱维亚82.7％、哈萨克斯坦86.5％、立陶宛83.45％、吉尔吉斯73.75％、亚美尼亚69.3％、爱沙尼亚83.15％。(17)勃列日涅夫时期取消了按比例更新代表的硬性规定，但代表更新率仍相当大。例如，1967年15个加盟共和国最高苏维埃选举中代表的更新率分别为：俄罗斯74.7％、乌克兰52.24％、白俄罗斯79.87％、乌兹别克斯坦58.95％、哈萨克斯坦78.78％、摩尔达维亚66.98％、拉脱维亚69.03％、塔吉克斯坦85.87％、土库曼斯坦61.75％、格鲁吉亚70.20％、阿塞拜疆68.95％、立陶宛68.62％、吉尔吉斯斯坦65.40％、亚美尼亚68.71％、爱沙尼亚73.60％。(18)1979年苏联第十届最高苏维埃代表的更新率为56.6％。1980年加盟共和国、自治共和国以及地方苏维埃选举中的更新率分别为63.2％、66.2％、46.7％。
五、代表保障机制的改进
代表的活动能否得到可靠的保障直接影响着代表工作的积极性和工作成效。赫鲁晓夫及勃列日涅夫时期苏联在完善代表保障制度方面也做了不少工作。
宪法规定，苏维埃代表有权参加苏维埃的工作——解决国家建设、经济建设和社会文化建设的问题，组织苏维埃决议的贯彻，并对国家机关、企业、社会团体的工作实行监督，有权向国家机关和公职人员提出质询，有权就代表活动的问题访问所有国家机关和社会机关，一切相关机关的机构与公职人员都有义务给予支持和协助。为了使代表能有效地行使职权，宪法要求确保自由而有效地行使其权利和履行其义务的条件。这就需要用专门法律为代表的地位提供特殊的保障。首先，由于苏维埃代表不是职业政治家，行使职权时并不脱离生产和工作，而作为代表，又需要拿出时间去参加苏维埃及其机关的活动，这就需要法律给代表提供必要的社会经济保障。宪法规定，在苏维埃会议期间或在法定的其他场合执行代表职权时，代表可以脱离生产或工作并保留其在原工作地点的平均报酬(工资)，行政机关不履行这一规定者，不论情由如何，都是犯法行为。法律不仅保障按代表执行职权的时间偿付其报酬或工资，而且要保障偿付他执行代表职务的有关费用，如邮资、差旅费等。其次，由于代表有权对所在单位工作中的失误和缺点提出批评，这就有可能触犯某些人，遭到诸如解雇、开除等处分或威胁，为此，《人民代表地位法》第34条规定，非经苏维埃事先同意，在苏维埃闭会期间，非经苏维埃执行委员会或最高苏维埃主席团事先同意，代表不能由行政提议而从企事业单位被解雇，从集体农庄被开除，或作为纪律处分调任低报酬工作。法律还规定，由于在苏维埃机关中担任选任职务而脱产的代表，任职届满后应恢复原来的工作(职务)，如无法安排原工作(职务)，则在原企事业单位，或经本人同意，在其他企事业单位安排其他相同的工作(职务)。《人民代表地位法》规定，国家机关、企事业单位及其公职人员必须协助代表行使职权。如公职人员不履行该义务，苏维埃或其机关可以给予纪律处分，或向有关机关建议给予处分，直至撤职。第四，保护代表，使他们不致受到非法的和无根据的刑事处分、拘捕或法院给予的行政处分。联盟及各共和国的法律对此都作了比较具体的规定。⑩
六、苏维埃系统与环境关系中的积极趋向
苏维埃体制的改进还牵涉到苏维埃与环境即苏维埃系统与其他相关系统之间的互动关系的改进。
苏共成为直接管理整个社会、整个国家的机关，苏维埃成为完全的附属物，这在斯大林时期就已形成固定的模式。赫鲁晓夫的改革冲力很大，但也只是在客观上使苏维埃的地位有所提高，如强调苏维埃机关在社会生活中的作用，通过法律的形式规定苏维埃及其各机关的职权范围和政治地位等。因为赫鲁晓夫本人是党的第一书记，所以在党与苏维埃的关系问题上，他更强调党的领导，而不是苏维埃的独立性。勃列日涅夫也没有解决这个问题，但他至少在理论上重申了列宁关于党和苏维埃关系的原则，承认党与苏维埃不是一回事。他说，“建议让党的机关直接行使国家的职能，赋予苏共中央政治局以立法权等等”，“是极端错误的”，因为这是“企图抹杀苏维埃政权机关的地位和职能”。他认为，苏共在领导各级苏维埃的活动时，不是代替它们，而是要把党的职能与国家机关的职能严格区别开来；党的机关应在实践中彻底根除对苏维埃机关的琐碎监督和代替的做法，党组织的责任是全力发挥苏维埃的积极性。(20)苏共中央还曾对一些地方党委代替苏维埃工作的现象专门作出决议，指出，这种做法不仅削弱苏维埃的工作，而且削弱党委本身的工作。(21)这些有限的理论阐述和实践举措，多少代表了在党和苏维埃关系问题上的某种积极趋向。
管理机关不受苏维埃的制约乃至取代苏维埃的工作并反过来控制和操纵苏维埃，是斯大林时期固定下来的又一个不正常的关系模式。赫鲁晓夫开始的变革试图矫正这种现象，以便把管理机关纳入苏维埃系统的监督之下。1961年，苏共22大通过的党纲强调，各级执行机关要定期向苏维埃会议报告工作。1977年宪法重申了1936年宪法中有关各级苏维埃对国家行政机构的活动进行监督的权力。苏维埃对管理机关的监督是通过如下一些途径实现的：(1)建立各级执行机关向选举它的权力机关报告工作的更严格的制度。(2)管理机关在平时接受苏维埃的监督。(3)苏维埃常设委员会也有权监督管理机关的活动。(4)代表有权向有关国家机关和公职人员提出质询。据统计，1977-1982年间，仅地方苏维埃会议上研究的质询意见，1977年为67058项、1978年为76230项、1979年为78065项、1980年为74245项、1981年为82603项、1982年为75093项。(22)
苏维埃与广大人民群众之间也存在着一种双向的互动关系。一方面人民群众通过参加选举的方式、委托的方式、参与苏维埃活动的方式支持苏维埃；另一方面，苏维埃必须向人民负责并向其报告工作，人民则有权罢免辜负其意志的代表。赫鲁晓夫曾采取许多措施试图激发人民群众的参政热情，作为人民权力机关同时又是“人民自治机关”的苏维埃与广大人民群众和人民群众的各种社会组织之间便发生了较以前频繁的关系。吸收更多的劳动者参加苏维埃的实际工作，是加强苏维埃与人民的联系、活跃苏维埃的一项重要措施。为了改进苏维埃的工作，赫鲁晓夫要求大大增加地方苏维埃代表的名额。(23)到1971年，勃列日涅夫宣布已有200多万名代表在管理着国家，同时还有约2500万名积极分子在协助工作。(24)据统计，在该年的选举中，当选为地方苏维埃代表的有216.5万人，当选为各加盟共和国最高苏维埃代表的近6000人，当选为各自治共和国代表的约3000人。(25)1977年，人民代表已达到220多万人，有180万名代表和260万其他公民积极分子在33万个常设委员会中工作。(26)到1984年，各级苏维埃的人民代表达到了230万人。(27)选民委托是人民群众与苏维埃联系的另一种方式。选民通过对代表的委托积极表达自己的意志，并由此参与国家管理，代表们根据选民的委托提出的建议则直接反映着人民的迫切需要和希望解决的重大问题。苏维埃机关做了大量工作执行选民的委托。在1975年6月到1977年6月的两年间，苏维埃机关履行选民委托70万件以上；1977年6月选举以后的半年中就实现委托269869件。(28)此外，人民群众同苏维埃的联系还通过苏维埃与各种社会团体与社会组织、劳动集体等之间的相互配合、相互渗透的方式实现。
七、结语
赫鲁晓夫在斯大林之后用冲撞的办法震动了斯大林体制，一度唤起了人们的激情与希望。他的改革冲垮了一些东西、震动了一些东西，也触摸到了一些东西。作为改革的一个组成部分，赫鲁晓夫对苏维埃体制中所存在的弊病进行了一定程度的分析和批判，并采取了一系列措施改进苏维埃的工作，扩大苏维埃的权限，完善苏维埃的内部结构。但当人们兜了个大圈子发现又回到了原地时，他们不仅极度失望，而且表现出疲劳和厌倦。赫鲁晓夫不成熟的改革所造成的紧张感实际上为保守的勃列日涅夫的长期执政提供了广泛的社会心理基础。勃列日涅夫在赫鲁晓夫踏出的道路上又向前走了一段，使苏维埃体制在形式上更加完善和精致了。但勃列日涅夫在“纠偏”的同时又部分地恢复了旧的政治结构。他对赫鲁晓夫的措施进行了修补，同时也抹平了由于赫鲁晓夫的摇撼所造成的政治结构的裂痕。
客观地看，赫鲁晓夫和勃列日涅夫时期的苏维埃体制较之斯大林时期有了较大进步。但是，无论是激进的赫鲁晓夫的改革，还是保守的勃列日涅夫的修补，都是在旧体制范围内的冲撞和迂回，斯大林时期形成的最核心的、最根本的东西——过度集权的政治体制没有被触动。斯大林之后的改革，不是对斯大林式的结构的革新，而只是一种修补。从赫鲁晓夫到勃列日涅夫及后来的安德罗波夫、契尔年科和戈尔巴乔夫(前期)，都接受了斯大林的权力结构图式，对苏维埃的所谓“改革”，从来没有也从来没有人想到要超越这个框架。到勃列日涅夫时期，斯大林化的苏维埃体制事实上已经完成了整个的修补工作，改良型的工作已经走到了尽头。这时，被斯大林定型的那种苏维埃体制几乎达到了精致化、审美化了的程度。苏维埃体制的深层矛盾不仅没有解决，而且在勃列日涅夫“真正的民主”的遮掩下淤积下来了。如果这种深层的矛盾得不到解决，那么，不管苏维埃的作用如何增强，苏维埃体制有多少改进，它在事实上都无法摆脱作为橡皮图章的命运，因为不突破被斯大林固定化了的那个体制框架，体制的“革命”的方面终究会因保守方面的过分茂密而窒息。
注释：
①《赫鲁晓夫言论集》第6集世界知识出版社1965年版第137页；《苏联共产党第二十二次代表大会文件汇编》人民出版社1961年版第356页；《勃列日涅夫言论》第6集上海人民出版社1975年版第169页；《勃列日涅夫言论》第17集上海人民出版社1985年版第184—185页。
②⑨(17)刘克明、金挥主编《苏联政治经济体制七十年》中国社会科学出版社1990年版第464—465页，第446页，第465—466页。
③⑥(12)(22)王正泉主编《从列宁到戈尔巴乔夫》中国人民大学出版社1989年版第151页，第148页，第138—139页，第149页。
④[苏]鲍·尼·波诺马辽夫主编《苏联共产党历史》人民出版社1959年版第714页。
⑤《苏联共产党第二十二次代表大会主要文件》人民出版社1961年版第247—248页。
⑦(11)Я.Л.Злaтолъcкий,Верховный Совет CCCP Выразителъ Воли советского народа.Москва.1982,c.7,c.105-106.
⑧⑩Наш народный парламент.справочник.Москва,1966,c.54,c.54.
(13)(15)(21)[苏]A.A.别祖格洛夫主编《苏维埃建设学》中国人民大学出版社1983年版第302页，第340—344页，第250页。
(14)有关苏维埃常设委员会的详细材料，可参阅Peter Vanneman,The Supreme Soviet:Politics and the Legislative Process in the Soviet Political System,Durham,1977,pp.119—150.有关苏联最高苏维埃常设委员会的专著，可参阅Robert W.Siegler,The Standing Commission of the Supreme Soviet,New York,1982; O.E.Кутафин,Постоянные комиccии палат Верховного Совета CCCP.Москва,1971.
(16)Советы депутатов трудящихся,1962,No.2.c.5.; Я.Л.Златополъский,Верховный Совет CCCP выразителъ воли советского Народа.Москва,1982,c.64; 《勃列日涅夫言论》第13集上海人民出版社1981年版第411页。
(18)关素质《苏俄党政治演变之评析》黎明文化事业公司(台北)1983年版第152页。
(19)有关苏维埃代表地位及其保障的详细论述，可参阅A.B.Зиновъв,Cтатуc народного депутатов в CCCP.Ленинград,1987.
(20)《勃列日涅夫言论》第2集上海人民出版社1974年版第124页；第13集第290、417—418页；《苏联共产党第二十三次代表大会主要文件汇编》生活·读书·新知三联书店1978年版第252页。
(23)《赫鲁晓夫言论集》第11集世界知识出版社1966年版第139、247页。
(24)《勃列日涅夫言论》第7集上海人民出版社1975年版第96页。
(25)《契尔年科言论选集》生活·读书·新知三联书店1985年版第14页。
(26)《勃列日涅夫言论》第13集上海人民出版社1981年版第411页。
(27)《契尔年科言论选集》生活·读书·新知三联书店1985年版第486页；[俄]米·谢·戈尔巴乔夫《对过去和未来的思考》新华出版社2002年版第40页。
(28)Совегы депутатов трудящихся,1978,No.5.c.74.
作者介绍：蒲国良，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师。