不断推进体制机制创新是开发区持续发展的根本保证
2013/9/12 16:05:35 [稿源：红网综合] [作者：] [编辑：编辑：唐小慧] 红网官方微博
作者：祁东经济开发区 党工委书记、管委会主任 刘启明
园区经济建设是我们衡阳今后较长时期经济发展的引擎和增长极。加快园区建设是推进我县工业化进程，实现县域经济腾飞的客观要求，更是贯彻落实科学发展观、加速祁东崛起的必然选择。近年来，祁东经济开发区紧紧围绕开发区建设，开展了许多扎实有效的工作，取得了开发区建设和工业发展的历史性突破。伴随着开发建设的不断深入，管理体制和运行机制与发展要求不相适应的问题和矛盾日益凸显，制约了发展。如何进一步理顺开发区建设管理体制和运行机制，推进开发区快速、协调、可持续发展，促进我县工业化、城市化进程，充分发挥好开发区在实现全县经济社会更好更快发展中的主力军作用，是我们一直在致力研讨的课题。
一、祁东经济开发区管理体制现状
祁东经济开发区成立于1992年，2005年升格为副处级机构，内设了办公室、招商和产业发展科、建设规划管理科、社会工作科、计划财政科，下设环卫管理处和区政执法监察大队两个下属机构。近年来，开发区内严管理、外树形象，服务与管理体制不断健全：一方面，开发区管委会对园区企业严格准入制度，实行项目评审机制，切实加强安全生产监管，落实环保责任制，同时严格推行”一站式办公”、“全程代办”、“封闭式管理”制度，树立对企业的服务的意识；另一方面，管委会严格机关内部管理，坚持严格考核，奖优罚劣，树立了良好机关形象。
二、现行管理体制下存在主要问题
近几年，开发区的建设发展有了长足的进步，园区的承载能力大幅提高，拉动能力日益明显，生产能力不断加强，现已成为工业企业集聚发展的重要平台和展示祁东形象、承接对外开放的窗口，但自2005年祁东经济开发区升格运行至今，现行体制与开发区长远发展已不相适应。由于管理体制不顺等原因，以致发展活力不足，载体功能和示范作用不强，发展速度和规模已落后周边园区。主要存在以下几个突出问题:
（一）落实职责难。目前，基本上每个县都有一个省级开发区，从中央到地方均没有专门管理开发区的机构，只是明确开发区作为县委县政府的派出机构，代表县委县政府行使职权。省委18号文件对加强开发区管理的职能职责已经明确规定，省机构编制部门也有明确的职能职责界定，湘发【2009】4号文件中《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步促进产业园区发展的意见》也作了重要指示。但是开发区在实
际运转过程中碰到的问题和困难比较突出，行政方式趋向多元化，存在向旧体制复归的压力。开发区作为地方政府的派出机构，名义上拥有政府管理权限，但在实际运行中关键权利往往不能下放，致使开发区产业规划、土地规划、土地征用、工商注册、建设管理等方面受到制约，所授权利缺失，导致管理职能错位，审批环节多，办事效率低，协调难度大，与开发区建设初衷相悖，严重受到职能部门的制约，形成了“利益之争”“权责之争”“权责不明”“互相推诿”等矛盾。
（二）资金运作难。园区开发建设体制不顺，导致投资不足，融资困难是长期制约开发区发展的关键因素。一直以“一靠财政、二靠银行”的传统思维定式，依靠政府担保从银信部门借贷维持运转。多年来祁东经济开发区财政单列问题始终未能落实，自己的财政收入始终为零。这种状况造成了职工工资无来源、招商引资成本效益相背离、基础设施建设资金投入严重不足、优惠政策难兑现、规费收入难入库、执法主体无资格等种种严重后果，使祁东经济开发区的生存和发展始终面临严峻考验。
（三）行政管辖区功能缺失。
长期以来，经济开发区一直停留在只有规划区而无行政管辖区，导致办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低，经济成本提高。特别在重大事项，如征地、拆迁等方面耗费大量的人力、物力，严重影响招商引资和项目落地进度，致使开发区的高效快捷优势得不到发挥。
（四）机制不活、改革创新意识不强。
开发区自身的创新意识、改革意识减弱，惰性滋长，不能较好地适应新形势、研究新情况、解决新问题。祁东经济开发区2005年以来，人事机构均未得到调整，工作积极性不高、机制乏力等矛盾凸显，同时有效激励机制不完善，人员知识更新步伐滞后，人员流动性差，致使缺乏工作动力，安于现状，不思进取，小富即安，小进即满，观念老化，队伍更新缓慢的问题比较突出。
三、建设与园区管理相适应的体制的思考
一是实现区域行政管理的规范化。政府管理经济的方式、企业经营机制、经济运行规则和经济环境都将发生深刻的变革，要求各级政府和政府各部门在对外开放中严格依法行政和依法办事。当前开发区自身的法制建设尚是一个薄弱环节。虽然为数不少的开发区其所在省或市都已分别先后颁布了开发区条例或制定了相关的规定，但都因地制宜，不够规范，缺乏权威性，加上近年来国家政策调整，原订的相当部分条规与国家政策相“撞车”，已不适应。为完善开发区的行政立法，加大依法治区力度，并防止开发区间的无序竞争，建议以立法形式制定国家级经济技术开发区管理条例和实施细则，统一规范公开开发区的行政管理制度，优化开发区投资环境。开发区管委会设立成一级政府机构，或者和就近的区政府合并，这样可以避免的执法主体不合法问题，也可解决聘用人员执法资格不合格问题。祁东经济开发区建议县委、县政府制定《祁东经济开发区管理委员会运行方案》，从理顺管理体制、明确职责职能、制定规章制度、完善配套服务体系，加强用地管理等方面予以明确，使开发区基本能独立规范运行，基本具备一级政府的管理职能。
二是调整内设机构。开发区作为新生事物，没有固定的模式可循，但运行到一定阶段，其机构设置与开发区发展矛盾会厚积薄发。积极推进依法行政，将行政管理方式由传统的、经验式的管理转变为科学化、法制化、规范化、现代化的管理，逐步实现依靠政策为主转为依靠优质服务为主、集中区与政策区同时发展转为突出集中区发展为主、两区相对开放体制转为相对集中体制的三个转变。坚持精简、统一、效能的原则，力求小机构、多功能、大服务。简化办事程序，减少审批事项和环节，营造良好投资环境。行政审批主体，由多头审批的管理型向集中统一审批的服务型转变；审批环节，实行“一个窗口受理，内部代办服务，网上并联审批，限时高效完成”的“一站式”服务，开发区作为政府派出机构，政府具有的职责职能和组成局，开发区应基本具备。祁东经济开发区拟设立党政办公室、招商和产业发展局、建设规划管理局、社会事务管理局、开发区财政局、纪检监察室、群团工作办公室、归阳工业园、云鹤产业园。设立派出机构对口进行行政管理：开发区国土分局；公安分局；工商、技监分局；环、林、水、安分局。各分局作为独立的办事窗口，提高办事效率，可避免目前开发区管理模式下的法律问题。
三是落实职责职能。实践证明，开发区的行政管理权限不到位，开发区的经济发展必然受到制约。由于个别部门认识上的偏差，加上局部利益驱动，对开发区落实职责职能此一直无法达成共识，时至今日“文件”和“方案”赋予开发区的管理权限仍难以到位，严重影响了开发区的投资环境。建立相对集中、运转灵活、工作高效的管理体制和运行机制，是加快开发区建设的关键。根据上级有关政策规定，积极探索，大胆改革，尽快建立起一套适应经济开发区起步建设和长远发展的管理体制和运行机制。要贯彻落实《湘发【2009】4号》《湘编【2003】15号》《衡编【2005】10号等省市文件精神，进一步完善开发区管理体制。按照“精简、效能、统一”和“小政府、大服务”的原则，进一步明确开发区管委会的管理职能和管理权限，明确开发区的事权、财权，提高开发区持续开发建设的能力。按照责权利的原则，各行政管理部门向开发区管委会充分授权，赋予开发区与所在辖区同级的经济经济管理权限，提高行政效率，推动开发区的开放和开发建设。凡能由经济开发区行使的县级权限。由县委县政府赋予和相关职能部门委托开发区党工委、管委会行使。经济开发区在行使职能部门委托的管理权限时，在业务上接受相关职能部门的指导，因经济开发区建设需要到上级主管部门报告或审批的，相关职能部门要积极协助和配合办理。凡已赋予和委托经济开发区行使的管理权限，相关职能部门不再行使，涉及经济开发区事务的，要与经济开发区协商行使。
四是改革财政体制。开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。可探索政资分开的运行模式，建立开发区一级财政，设立金库。把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开，资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。
五是实现规划区域与行政区域的统一。对所辖的街道、村组由开发区实施行政管理权，设立街道办事处，实现规划区域与行政区域的统一，事务工作由街道办事处负责，开发性工作由开发区管委会负责，对开发区控制行政村范围内的村街干部任免、调整，由开发区党工委按组织程序任免聘用。祁东经济开发区拟在归阳镇试点，将归阳工业集聚规划区内的7个行政村划归开发区管理。
六是强化监督管理。要把依法落实开发区管委会的各项管理权限作为加快开发区发展，改善投资环境
的重要措施来抓。强调各级各部门要从大局出发，主动配合，全力支持，确保开发区封闭运行。纪检监察部门加强监督监察，对落实不力，推诿扯皮、放权或服务不到位、造成损失影响的，要严肃批评，追究相关人员的责任。其他各部门到开发区办理行政管理事务，必须经开发区管委会同意。凡需行政收费、检查，除需开发区同意外，还需报请政府、纪委领导签具许可意见
不断推进体制机制创新是开发区持续发展的根本保证
2013/9/12 16:05:35 [稿源：红网综合] [作者：] [编辑：编辑：唐小慧] 红网官方微博
作者：祁东经济开发区 党工委书记、管委会主任 刘启明
园区经济建设是我们衡阳今后较长时期经济发展的引擎和增长极。加快园区建设是推进我县工业化进程，实现县域经济腾飞的客观要求，更是贯彻落实科学发展观、加速祁东崛起的必然选择。近年来，祁东经济开发区紧紧围绕开发区建设，开展了许多扎实有效的工作，取得了开发区建设和工业发展的历史性突破。伴随着开发建设的不断深入，管理体制和运行机制与发展要求不相适应的问题和矛盾日益凸显，制约了发展。如何进一步理顺开发区建设管理体制和运行机制，推进开发区快速、协调、可持续发展，促进我县工业化、城市化进程，充分发挥好开发区在实现全县经济社会更好更快发展中的主力军作用，是我们一直在致力研讨的课题。
一、祁东经济开发区管理体制现状
祁东经济开发区成立于1992年，2005年升格为副处级机构，内设了办公室、招商和产业发展科、建设规划管理科、社会工作科、计划财政科，下设环卫管理处和区政执法监察大队两个下属机构。近年来，开发区内严管理、外树形象，服务与管理体制不断健全：一方面，开发区管委会对园区企业严格准入制度，实行项目评审机制，切实加强安全生产监管，落实环保责任制，同时严格推行”一站式办公”、“全程代办”、“封闭式管理”制度，树立对企业的服务的意识；另一方面，管委会严格机关内部管理，坚持严格考核，奖优罚劣，树立了良好机关形象。
二、现行管理体制下存在主要问题
近几年，开发区的建设发展有了长足的进步，园区的承载能力大幅提高，拉动能力日益明显，生产能力不断加强，现已成为工业企业集聚发展的重要平台和展示祁东形象、承接对外开放的窗口，但自2005年祁东经济开发区升格运行至今，现行体制与开发区长远发展已不相适应。由于管理体制不顺等原因，以致发展活力不足，载体功能和示范作用不强，发展速度和规模已落后周边园区。主要存在以下几个突出问题:
（一）落实职责难。目前，基本上每个县都有一个省级开发区，从中央到地方均没有专门管理开发区的机构，只是明确开发区作为县委县政府的派出机构，代表县委县政府行使职权。省委18号文件对加强开发区管理的职能职责已经明确规定，省机构编制部门也有明确的职能职责界定，湘发【2009】4号文件中《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步促进产业园区发展的意见》也作了重要指示。但是开发区在实
际运转过程中碰到的问题和困难比较突出，行政方式趋向多元化，存在向旧体制复归的压力。开发区作为地方政府的派出机构，名义上拥有政府管理权限，但在实际运行中关键权利往往不能下放，致使开发区产业规划、土地规划、土地征用、工商注册、建设管理等方面受到制约，所授权利缺失，导致管理职能错位，审批环节多，办事效率低，协调难度大，与开发区建设初衷相悖，严重受到职能部门的制约，形成了“利益之争”“权责之争”“权责不明”“互相推诿”等矛盾。
（二）资金运作难。园区开发建设体制不顺，导致投资不足，融资困难是长期制约开发区发展的关键因素。一直以“一靠财政、二靠银行”的传统思维定式，依靠政府担保从银信部门借贷维持运转。多年来祁东经济开发区财政单列问题始终未能落实，自己的财政收入始终为零。这种状况造成了职工工资无来源、招商引资成本效益相背离、基础设施建设资金投入严重不足、优惠政策难兑现、规费收入难入库、执法主体无资格等种种严重后果，使祁东经济开发区的生存和发展始终面临严峻考验。
（三）行政管辖区功能缺失。
长期以来，经济开发区一直停留在只有规划区而无行政管辖区，导致办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低，经济成本提高。特别在重大事项，如征地、拆迁等方面耗费大量的人力、物力，严重影响招商引资和项目落地进度，致使开发区的高效快捷优势得不到发挥。
（四）机制不活、改革创新意识不强。
开发区自身的创新意识、改革意识减弱，惰性滋长，不能较好地适应新形势、研究新情况、解决新问题。祁东经济开发区2005年以来，人事机构均未得到调整，工作积极性不高、机制乏力等矛盾凸显，同时有效激励机制不完善，人员知识更新步伐滞后，人员流动性差，致使缺乏工作动力，安于现状，不思进取，小富即安，小进即满，观念老化，队伍更新缓慢的问题比较突出。
三、建设与园区管理相适应的体制的思考
一是实现区域行政管理的规范化。政府管理经济的方式、企业经营机制、经济运行规则和经济环境都将发生深刻的变革，要求各级政府和政府各部门在对外开放中严格依法行政和依法办事。当前开发区自身的法制建设尚是一个薄弱环节。虽然为数不少的开发区其所在省或市都已分别先后颁布了开发区条例或制定了相关的规定，但都因地制宜，不够规范，缺乏权威性，加上近年来国家政策调整，原订的相当部分条规与国家政策相“撞车”，已不适应。为完善开发区的行政立法，加大依法治区力度，并防止开发区间的无序竞争，建议以立法形式制定国家级经济技术开发区管理条例和实施细则，统一规范公开开发区的行政管理制度，优化开发区投资环境。开发区管委会设立成一级政府机构，或者和就近的区政府合并，这样可以避免的执法主体不合法问题，也可解决聘用人员执法资格不合格问题。祁东经济开发区建议县委、县政府制定《祁东经济开发区管理委员会运行方案》，从理顺管理体制、明确职责职能、制定规章制度、完善配套服务体系，加强用地管理等方面予以明确，使开发区基本能独立规范运行，基本具备一级政府的管理职能。
二是调整内设机构。开发区作为新生事物，没有固定的模式可循，但运行到一定阶段，其机构设置与开发区发展矛盾会厚积薄发。积极推进依法行政，将行政管理方式由传统的、经验式的管理转变为科学化、法制化、规范化、现代化的管理，逐步实现依靠政策为主转为依靠优质服务为主、集中区与政策区同时发展转为突出集中区发展为主、两区相对开放体制转为相对集中体制的三个转变。坚持精简、统一、效能的原则，力求小机构、多功能、大服务。简化办事程序，减少审批事项和环节，营造良好投资环境。行政审批主体，由多头审批的管理型向集中统一审批的服务型转变；审批环节，实行“一个窗口受理，内部代办服务，网上并联审批，限时高效完成”的“一站式”服务，开发区作为政府派出机构，政府具有的职责职能和组成局，开发区应基本具备。祁东经济开发区拟设立党政办公室、招商和产业发展局、建设规划管理局、社会事务管理局、开发区财政局、纪检监察室、群团工作办公室、归阳工业园、云鹤产业园。设立派出机构对口进行行政管理：开发区国土分局；公安分局；工商、技监分局；环、林、水、安分局。各分局作为独立的办事窗口，提高办事效率，可避免目前开发区管理模式下的法律问题。
三是落实职责职能。实践证明，开发区的行政管理权限不到位，开发区的经济发展必然受到制约。由于个别部门认识上的偏差，加上局部利益驱动，对开发区落实职责职能此一直无法达成共识，时至今日“文件”和“方案”赋予开发区的管理权限仍难以到位，严重影响了开发区的投资环境。建立相对集中、运转灵活、工作高效的管理体制和运行机制，是加快开发区建设的关键。根据上级有关政策规定，积极探索，大胆改革，尽快建立起一套适应经济开发区起步建设和长远发展的管理体制和运行机制。要贯彻落实《湘发【2009】4号》《湘编【2003】15号》《衡编【2005】10号等省市文件精神，进一步完善开发区管理体制。按照“精简、效能、统一”和“小政府、大服务”的原则，进一步明确开发区管委会的管理职能和管理权限，明确开发区的事权、财权，提高开发区持续开发建设的能力。按照责权利的原则，各行政管理部门向开发区管委会充分授权，赋予开发区与所在辖区同级的经济经济管理权限，提高行政效率，推动开发区的开放和开发建设。凡能由经济开发区行使的县级权限。由县委县政府赋予和相关职能部门委托开发区党工委、管委会行使。经济开发区在行使职能部门委托的管理权限时，在业务上接受相关职能部门的指导，因经济开发区建设需要到上级主管部门报告或审批的，相关职能部门要积极协助和配合办理。凡已赋予和委托经济开发区行使的管理权限，相关职能部门不再行使，涉及经济开发区事务的，要与经济开发区协商行使。
四是改革财政体制。开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。可探索政资分开的运行模式，建立开发区一级财政，设立金库。把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开，资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。
五是实现规划区域与行政区域的统一。对所辖的街道、村组由开发区实施行政管理权，设立街道办事处，实现规划区域与行政区域的统一，事务工作由街道办事处负责，开发性工作由开发区管委会负责，对开发区控制行政村范围内的村街干部任免、调整，由开发区党工委按组织程序任免聘用。祁东经济开发区拟在归阳镇试点，将归阳工业集聚规划区内的7个行政村划归开发区管理。
六是强化监督管理。要把依法落实开发区管委会的各项管理权限作为加快开发区发展，改善投资环境
的重要措施来抓。强调各级各部门要从大局出发，主动配合，全力支持，确保开发区封闭运行。纪检监察部门加强监督监察，对落实不力，推诿扯皮、放权或服务不到位、造成损失影响的，要严肃批评，追究相关人员的责任。其他各部门到开发区办理行政管理事务，必须经开发区管委会同意。凡需行政收费、检查，除需开发区同意外，还需报请政府、纪委领导签具许可意见