探索国有控股股东对上市公司的管理机制
如何在上市公司治理机制下行使好国有出资人权利，实现国有股
东和中小股东的双赢，一直是国有控股股东需要直面解决的问题。
中国资本市场历经20多年的发展，上市公司已经发展成为我国经
济运行中最具优势的群体，而国有上市公司一直在上市公司群体中
占据重要的地位，成为了推动国有企业改革和带动行业成长的中坚
力量。据统计，截至2011年12月31日，沪深两市总数是2400多
家，总股本2.6万亿，总市值达到了20万亿，其中仅央企类上市
公司近400家，营业收入和净利润即均占全部上市公司的60%以上。
我国国有控股上市公司已经走过了以股东大会、董事会、监事会和
经理层三会、四层级为核心的上市公司治理结构的构建阶段，国有
控股股东对上市公司的管理重点已经转移到上市公司治理机制的
规范性上。
股权分置改革后随着全流通时代的到来，控股股东与中小投资者
价值取向趋于一致，国有控股股东过去对上市公司控制力不到位的
管理缺位问题已经得到扭转，做强做大已经成为了国资委主导下的
国有股东发展上市公司的主思路。一些央企集团明确提出了充分发
挥上市公司的融资平台与产业整合平台作用，促进集团公司结构调
整和资源整合，进一步提升集团公司上市公司质量的工作目标。中
小投资者过去对国有控股股东利用“一股独大”侵占中小投资者利
益的担心，更多的被希望国有控股股东发挥资源优势做强做大上市
公司的期望所取代。然而，国有控股股东对上市公司的管理依然存
在着不规范的情况，影响了国有上市公司对社会资本的吸纳能力，
制约了上市公司的发展和国有控股股东长远战略目标的实现。譬
如：随着国有控股股东对上市公司的管理逐渐强化，存在着因股东
不能严格遵循上市公司决策程序或因董事会、经理层和股东大会权
责不清或不合理等造成的管理越位、错位问题和管理行为不合规问
题，以及管理方法不适应上市公司运作规律的问题；一些国有控股
股东在行使股东职权的时候，忽略了其作为控股股东对上市公司应
履行的相关义务，如作为信息披露义务人的信息披露义务、内幕信
息保密义务和对中小股东的诚信义务，以及存在的同业竞争问题
等。
有鉴于此，国务院专门批转了证监会《关于提高上市公司质量的
意见》、国资委下发了《关于规范上市公司国有股东行为的若干意
见》等，国有控股股东对上市公司的管理应该立足于全体股东的利
益最大化，建立合法合规、权责分明、各司其职、有效监督、科学
决策、规范透明的有效管理机制。
1、知法懂规，合理划分和明确上市公司董事会、经理层和股东大
会的权责分工，是上市公司治理机制的核心内容，也是减少管理过
程中的越位或错位现象的基础。
根据《公司法》、《上市公司治理准则》和《上市公司章程指引》，
控股股东以其所拥有的股份表决权的绝对多数优势形成了对上市
公司股东大会的控制和对董事、监事、经理层人员进行推荐和聘用
的主导地位。因此，上市公司的董事、经理层人员的培养和准备是
控股股东在对上市公司管理中需要提前做好的功课。
《公司法》等相关法律和规则对于股东大会、董事会和经理层在
上市公司具体经营与管理的职权划分预留了充分的讨论空间。其
中，股东大会作为控股股东行使权利和控制风险的最后屏障，赋予
其关键的权力固然重要，但无论法理还是管理效率与效益比较，上
市公司的经营和管理权需要落实在股东的决策代理人——董事会
和董事会授权下的执行层，即经理层。因此，应在合法合规的基础
上重点规划好董事会和经理层的职权分配。职权分配原则没有统一
的标准，特别是随着现代企业经营的复杂性和专业化程度不断增
加，权责划分主要取决于控股股东对上市公司的战略定位、上市公
司的业务特点和双方的人力资源情况，董事会作为决策层对经理层
“有控制的授权”是许多国有企业普遍遵循的一个原则，做到既保
证上市公司经营的效率，同时，董事会又做好对上市公司重大事项
的管理，如证监会和交易所《股票上市规则》强调的重大决策和风
险事项的管理以及国有资产管理强调的“三重一大”等事项的管理，
做好企业风险管控。
2、充分运用上市公司治理结构的监督机制，防止因“一股独大”
引发的“内部人控制”风险。
一是发挥上市公司监事会的监督职能。一方面建立监事会对于董
事和经理层履职和勤勉尽责情况的定期评价机制（评价情况纳入高
管考核机制），一方面加强监事会对上市公司重要事项（如三重一
大事项）决策和执行情况的监督。
二是发挥上市公司董事会秘书和董事会下设专门机构的作用。按
照《股票上市规则》，董事会秘书对上市公司和董事会负责，保证
上市公司规范运作和监督检查反馈董事会决议在上市公司的落实
情况是其重要工作职责之一。同时，公司董事会下设的审计委员会、
绩效考核委员会等都可以对上市公司的规范经营与风险管理工作
实施监督与考核。
三是通过将管理原则和行为法制化、制度化、程序化，保证国有
控股股东对上市公司的管理实现合法、合规、专业和有效。上市公
司作为公众公司，所有的管理讲求决策规范化和程序的透明化，《公
司章程》作为上市公司的基本法对上市公司的权责划分等重大事项
的决策方式和相应程序都作了明确的规定，是上市公司日常运作的
工作依据，《董事会各专业委员会的工作细则》、《总经理工作细则》、
《董事会秘书工作细则》、《公司高管考核和薪酬管理办法》和《股
东大会、董事会、监事会等三会议事规则》等上市公司治理的基本
工作规范是对《公司章程》的重要补充，是上市公司日常管理的操
作手册。
因此，国有控股股东只有将其对上市公司的管理机制融入和固化
到上市公司的章程、管理规范和运作程序中，才能使其管理行为具
备法律效力，成为所有股东都应遵循的规则。这是控股股东在上市
公司管理中应该重点关注和需要落实的关键工作。
为了防止大股东滥用权力侵占上市公司和其他中小股东的利益，
我国《公司法》和《上市公司治理准则》等部门规章，对上市公司
治理设定了一些强制性的制衡机制，主要包括以下几个方面。
董监事选举中的累计投票制度。根据规则，单独或合并持有上市
公司3%以上股份的股东可以提出董事候选人。单独或合并持有上市
公司1%以上股份的股东可以提出独立董事候选人和外部监事候选
人。同时，控股股东持股30%以上的上市公司在董事选举中实行累
计投票制（累计投票制是指股东大会选举董事、监事时，每一股份
拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权，股东拥有的表决权可
以集中使用。中小投资者联合起来否决大股东董事候选人的情况已
经不是个案。
关联交易的回避表决制度。关联交易是指上市公司或上市公司控
股子公司与上市公司关联人之间发生的转移资源或义务的事项。根
据规则，公司与关联自然人发生的交易金额在30万元人民币以上
和与关联法人发生的交易金额在300万元人民币以上的关联交易，
由董事会审议批准；交易金额在3000万元人民币以上，且占公司
最近一期经审计净资产绝对值5%以上的关联交易，由董事会审议通
过后，提交股东大会审议批准。在董事会会议和股东大会审议关联
交易时，关联董事需要回避表决，也不得代理其他董事行使表决权。
关联股东也要回避表决，决议须经无关联关系董事或无关联关系股
东过半数通过。因此，控股股东与上市公司的关联交易，如果控股
股东没有得到其他非关联股东的支持，其关联交易存在着被其他中
小投资者否决的风险，这种案例在目前的资本市场上已屡见不鲜，
这对控股股东涉及上市公司的一些战略安排产生非常大的阻碍，并
产生较大的市场负面影响。
独立董事制度。为了保护中小投资者利益，我国上市公司治理结
构中，在监事会监督机制的基础上又引入了独立董事监督制度，独
立董事被赋予了除一般董事职权外一些特定的职权，主要包括：对
关联交易的预先审核权、独立聘请外部审计机构和咨询机构对重要
事项的核查权、提议或提请召开董事会或股东大会权，以及对上市
公司提名、任免董事，聘任或解聘高级管理人员；确定公司董事、
高级管理人员的薪酬和发现损害中小投资者利益时发表独立意见
并对外披露的权利。同时，在上市公司董事会下设的薪酬、审计和
提名等委员会中，独立董事应占有二分之一以上的比例。独立董事
对于上市公司发表的独立意见已经成为了市场监管者和中小投资
者对于上市公司规范运作情况评价的重要因素。
股东大会特别决议表决制度。根据规定，上市公司股东大会做出
特别决议，应当由出席股东大会的股东所持表决权的2/3以上通过。
需要以特别决议通过的事项主要包括上市公司的重大变更、修改公
司章程、一年内购买或出售重大资产或对外担保超过公司总资产的
30%以及股权激励计划等。这种表决制度能在一定程度上制约大股
东的行为。
协调好这些制衡机制对国有控股股东战略意图在上市公司的落实
具有重要的意义，必须做好以下几项基础工作。
一是做好投资者关系管理工作，维护上市公司和国有股东的资本
市场信誉和形象，吸引能够拥护公司决策、坚定持有公司股票的价
值投资者。首先，配合和推动上市公司做好日常的信息披露工作；
其次，通过上市公司董事会秘书建立与投资者、监管层和专业媒体
有效的沟通机制，及时、充分地向市场传递国有控股股东支持上市
公司发展的理念和措施。第三，及时了解资本市场对控股股东、对
上市公司经营与管理的意见。
二是规范各类关联交易行为，从交易方式、定价策略、权责划分、
操作程序尽量做到市场化、标准化，决策程序和信息披露要做到透
明化、规范化，保证交易的公允性。
三是充分尊重独立董事的工作。控股股东和上市公司都要加强与
独立董事的沟通，让独立董事即时了解情况，特别是需要独立董事
发表独立意见的重大事项，在决策前需要提前与独立董事沟通，充
分听取独立董事的意见。控股股东建立与独立董事良好的沟通机制
还可以更好地防范“内部人控制”风险。
1、建立适应于上市公司管理的支撑管理体系。
从法理上，股东推荐和选举的任何董事应代表所有股东的利益，
控股股东控制董事会一直被学者们所诟病。但在客观实践中，“一
股独大”的股权结构决定了控股股东对三会的主导地位，控股股东
推荐的除独立董事之外的董事的意见和价值取向与控股股东保持
一致在实践操作中广泛存在。而国有控股股东作为国有资本管理的
受托人，根据国有资产有关监督管理条例的要求，必须通过实现上
市公司所有股东的利益最大化来完成国有资本保值增值的任务，因
此，如果能坚持这种价值取向，国有控股股东推荐聘用的董事根据
国有股东意见行使权力应该是对中小投资者有利的。
为了协助推荐的上市公司董事和高管人员工作，实现对上市公司
规范有效的管理，国有控股股东应该建立和明确适应于上市公司管
理需求的接口机构，负责协调落实上市公司重大事项在控股股东的
国有资产管理内部决策程序，做好与上市公司日常的管理沟通，做
好参谋和工作筹划，为董事、监事工作提供支持。同时，控股股东
与上市公司的管理接口一定要把握好战略管控和运营管控的度，在
权力制衡、监督有效的基础上，必须保证上市公司的独立性，上市
公司与控股股东必须实现人员、资产、财务分开，机构、业务独立，
各自独立核算、独立承担责任和风险。
2、建立适应于上市公司管理的内部管理制度和程序。
根据证监会等监管部门对上市公司监管要求和上市公司作为公众
公司的运作规律，国有控股股东应建立针对上市公司的相关工作制
度或程序。主要包括：
上市公司信息沟通制度。内容涉及上市公司信息在控股股东内部
的流转程序、控股股东发生涉及上市公司事项时或应上市公司董事
会要求时对上市公司及时进行信息反馈的程序。
上市公司内幕信息管理和保密制度。内容涉及上市公司未披露信
息在控股股东内部流转过程中的保密管理、内幕信息知情人的登记
管理和相关的责任追究。
上市公司资本运营等重大事项的特别决策制度。上市公司重大资
本运作活动在控股股东的决策过程，一般要经过筹划立项——可研
形成预案——确定方案——报批等几个阶段，国有股东传统的审批
链条较长、参与意见单位较多的决策机制可能难以实现上市公司信
息的保密。资本市场上因消息提前泄露，引起上市公司股价异动，
而造成资本运作项目暂停或取消的案例已经屡见不鲜。国有控股股
东在筹划或实施对上市公司资产重组等重大资本运作事项时应优
化决策程序，采取更加高效和保密的决策机制。
国有控股股东必须通过股东大会、董事会和监事会，按照公司章
程规定的职权分工，依据章程和规范规定的程序实施对上市公司的
管理，否则，不仅会引起管理的混乱，降低管理效率，而且形成的
股东大会决议或董事会决议可能会因此丧失合法性，中小股东并可
据此向控股股东和上市公司提出民事赔偿责任。因此，控股股东和
上市公司的管理层一定要养成按制度、按程序办事的文化和习惯，
只有这样才可以实现权责分明、各司其职，才能实现管理的合法有
效，才能得到其他市场参与者的理解和支持。
第一，促进上市公司的经营质量，支持上市公司做强做大，积极
解决同业竞争。国有控股股东可以充分发挥上市公司的融资平台和
产业整合平台的功能，将优质资源和优势业务向上市公司集中，形
成上市公司的龙头带动作用，进而促进整个集团的发展。近几年，
在国资委的主导下，央企集团以上市公司为平台，通过资产重组和
母公司整体上市等措施，推动集团公司重点产业和产品发展已经成
为了一种潮流。对于与上市公司存在现实或潜在同业竞争的业务和
资产，可以将其中的优质资产整合进入上市公司，在解决同业竞争
的同时，提升集团内业务整体竞争力；对于不具备注入条件的资产
应采取措施加快解决，否则，会对上市公司的资本市场再融资产生
不良的影响。同业竞争已是监管机构在对上市公司再融资审核中重
点审理的不规范事项。
第二，控股股东应推动上市公司内部治理工作，重点关注上市公
司的监督与激励机制的建立。控股股东对于上市公司三会的主导作
用，决定了其在推动上市公司内部规范运作中可以发挥重要的作
用。控股股东应推动上市公司的合法合规经营，特别是要加强上市
公司关于风险管理和内部控制体系的建设工作。激励约束机制是管
理机制中最为重要的部分，是推动上市公司发展的动力。控股股东
对于上市公司的激励约束机制建立具有决定性的作用。
第三，充分履行信息披露义务人的义务。做好信息披露工作，提
高上市公司运营的透明度，不仅是上市公司的基本职责，也是控股
股东应尽的义务。根据国资委《关于规范上市公司国有股东行为的
若干意见》等，国有股东要切实强化信息披露责任，对于因自身行
为可能引起上市公司证券及其衍生产品价格异动的重要信息，国有
股东应当及时书面通知上市公司，并保证相关信息公开的及时与公
平，信息内容的真实、准确、完整，无虚假记载、误导性陈述或者
重大遗漏。在相关信息依法披露前，严禁国有股东相关人员以内部
讲话、接受访谈、发表文章等形式违规披露。
第四，充分履行控股股东对中小股东负有的诚信义务。作为一个
负责任的国有控股股东，需要坚决杜绝违规占用上市公司资金、违
规要求上市公司提供担保和利用关联交易、利润分配、资产重组、
对外投资等方式损害上市公司和社会公众股东的利益等情况的发
生。
国有控股股东在我国资本市场中，承担着支持国有上市公司做优
做强和维护国家资本市场健康发展的责任，必须以负责任的心态，
以合法合规的途径行使股东权利，积极履行国有控股股东的义务，
不断提高企业管理水平和上市公司治理水平，在维护和推动全体股
东利益最大化的过程中，实现国有资本的保值增值。
（作者为北方国际合作股份有限公司董事会秘书）
探索国有控股股东对上市公司的管理机制
如何在上市公司治理机制下行使好国有出资人权利，实现国有股
东和中小股东的双赢，一直是国有控股股东需要直面解决的问题。
中国资本市场历经20多年的发展，上市公司已经发展成为我国经
济运行中最具优势的群体，而国有上市公司一直在上市公司群体中
占据重要的地位，成为了推动国有企业改革和带动行业成长的中坚
力量。据统计，截至2011年12月31日，沪深两市总数是2400多
家，总股本2.6万亿，总市值达到了20万亿，其中仅央企类上市
公司近400家，营业收入和净利润即均占全部上市公司的60%以上。
我国国有控股上市公司已经走过了以股东大会、董事会、监事会和
经理层三会、四层级为核心的上市公司治理结构的构建阶段，国有
控股股东对上市公司的管理重点已经转移到上市公司治理机制的
规范性上。
股权分置改革后随着全流通时代的到来，控股股东与中小投资者
价值取向趋于一致，国有控股股东过去对上市公司控制力不到位的
管理缺位问题已经得到扭转，做强做大已经成为了国资委主导下的
国有股东发展上市公司的主思路。一些央企集团明确提出了充分发
挥上市公司的融资平台与产业整合平台作用，促进集团公司结构调
整和资源整合，进一步提升集团公司上市公司质量的工作目标。中
小投资者过去对国有控股股东利用“一股独大”侵占中小投资者利
益的担心，更多的被希望国有控股股东发挥资源优势做强做大上市
公司的期望所取代。然而，国有控股股东对上市公司的管理依然存
在着不规范的情况，影响了国有上市公司对社会资本的吸纳能力，
制约了上市公司的发展和国有控股股东长远战略目标的实现。譬
如：随着国有控股股东对上市公司的管理逐渐强化，存在着因股东
不能严格遵循上市公司决策程序或因董事会、经理层和股东大会权
责不清或不合理等造成的管理越位、错位问题和管理行为不合规问
题，以及管理方法不适应上市公司运作规律的问题；一些国有控股
股东在行使股东职权的时候，忽略了其作为控股股东对上市公司应
履行的相关义务，如作为信息披露义务人的信息披露义务、内幕信
息保密义务和对中小股东的诚信义务，以及存在的同业竞争问题
等。
有鉴于此，国务院专门批转了证监会《关于提高上市公司质量的
意见》、国资委下发了《关于规范上市公司国有股东行为的若干意
见》等，国有控股股东对上市公司的管理应该立足于全体股东的利
益最大化，建立合法合规、权责分明、各司其职、有效监督、科学
决策、规范透明的有效管理机制。
1、知法懂规，合理划分和明确上市公司董事会、经理层和股东大
会的权责分工，是上市公司治理机制的核心内容，也是减少管理过
程中的越位或错位现象的基础。
根据《公司法》、《上市公司治理准则》和《上市公司章程指引》，
控股股东以其所拥有的股份表决权的绝对多数优势形成了对上市
公司股东大会的控制和对董事、监事、经理层人员进行推荐和聘用
的主导地位。因此，上市公司的董事、经理层人员的培养和准备是
控股股东在对上市公司管理中需要提前做好的功课。
《公司法》等相关法律和规则对于股东大会、董事会和经理层在
上市公司具体经营与管理的职权划分预留了充分的讨论空间。其
中，股东大会作为控股股东行使权利和控制风险的最后屏障，赋予
其关键的权力固然重要，但无论法理还是管理效率与效益比较，上
市公司的经营和管理权需要落实在股东的决策代理人——董事会
和董事会授权下的执行层，即经理层。因此，应在合法合规的基础
上重点规划好董事会和经理层的职权分配。职权分配原则没有统一
的标准，特别是随着现代企业经营的复杂性和专业化程度不断增
加，权责划分主要取决于控股股东对上市公司的战略定位、上市公
司的业务特点和双方的人力资源情况，董事会作为决策层对经理层
“有控制的授权”是许多国有企业普遍遵循的一个原则，做到既保
证上市公司经营的效率，同时，董事会又做好对上市公司重大事项
的管理，如证监会和交易所《股票上市规则》强调的重大决策和风
险事项的管理以及国有资产管理强调的“三重一大”等事项的管理，
做好企业风险管控。
2、充分运用上市公司治理结构的监督机制，防止因“一股独大”
引发的“内部人控制”风险。
一是发挥上市公司监事会的监督职能。一方面建立监事会对于董
事和经理层履职和勤勉尽责情况的定期评价机制（评价情况纳入高
管考核机制），一方面加强监事会对上市公司重要事项（如三重一
大事项）决策和执行情况的监督。
二是发挥上市公司董事会秘书和董事会下设专门机构的作用。按
照《股票上市规则》，董事会秘书对上市公司和董事会负责，保证
上市公司规范运作和监督检查反馈董事会决议在上市公司的落实
情况是其重要工作职责之一。同时，公司董事会下设的审计委员会、
绩效考核委员会等都可以对上市公司的规范经营与风险管理工作
实施监督与考核。
三是通过将管理原则和行为法制化、制度化、程序化，保证国有
控股股东对上市公司的管理实现合法、合规、专业和有效。上市公
司作为公众公司，所有的管理讲求决策规范化和程序的透明化，《公
司章程》作为上市公司的基本法对上市公司的权责划分等重大事项
的决策方式和相应程序都作了明确的规定，是上市公司日常运作的
工作依据，《董事会各专业委员会的工作细则》、《总经理工作细则》、
《董事会秘书工作细则》、《公司高管考核和薪酬管理办法》和《股
东大会、董事会、监事会等三会议事规则》等上市公司治理的基本
工作规范是对《公司章程》的重要补充，是上市公司日常管理的操
作手册。
因此，国有控股股东只有将其对上市公司的管理机制融入和固化
到上市公司的章程、管理规范和运作程序中，才能使其管理行为具
备法律效力，成为所有股东都应遵循的规则。这是控股股东在上市
公司管理中应该重点关注和需要落实的关键工作。
为了防止大股东滥用权力侵占上市公司和其他中小股东的利益，
我国《公司法》和《上市公司治理准则》等部门规章，对上市公司
治理设定了一些强制性的制衡机制，主要包括以下几个方面。
董监事选举中的累计投票制度。根据规则，单独或合并持有上市
公司3%以上股份的股东可以提出董事候选人。单独或合并持有上市
公司1%以上股份的股东可以提出独立董事候选人和外部监事候选
人。同时，控股股东持股30%以上的上市公司在董事选举中实行累
计投票制（累计投票制是指股东大会选举董事、监事时，每一股份
拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权，股东拥有的表决权可
以集中使用。中小投资者联合起来否决大股东董事候选人的情况已
经不是个案。
关联交易的回避表决制度。关联交易是指上市公司或上市公司控
股子公司与上市公司关联人之间发生的转移资源或义务的事项。根
据规则，公司与关联自然人发生的交易金额在30万元人民币以上
和与关联法人发生的交易金额在300万元人民币以上的关联交易，
由董事会审议批准；交易金额在3000万元人民币以上，且占公司
最近一期经审计净资产绝对值5%以上的关联交易，由董事会审议通
过后，提交股东大会审议批准。在董事会会议和股东大会审议关联
交易时，关联董事需要回避表决，也不得代理其他董事行使表决权。
关联股东也要回避表决，决议须经无关联关系董事或无关联关系股
东过半数通过。因此，控股股东与上市公司的关联交易，如果控股
股东没有得到其他非关联股东的支持，其关联交易存在着被其他中
小投资者否决的风险，这种案例在目前的资本市场上已屡见不鲜，
这对控股股东涉及上市公司的一些战略安排产生非常大的阻碍，并
产生较大的市场负面影响。
独立董事制度。为了保护中小投资者利益，我国上市公司治理结
构中，在监事会监督机制的基础上又引入了独立董事监督制度，独
立董事被赋予了除一般董事职权外一些特定的职权，主要包括：对
关联交易的预先审核权、独立聘请外部审计机构和咨询机构对重要
事项的核查权、提议或提请召开董事会或股东大会权，以及对上市
公司提名、任免董事，聘任或解聘高级管理人员；确定公司董事、
高级管理人员的薪酬和发现损害中小投资者利益时发表独立意见
并对外披露的权利。同时，在上市公司董事会下设的薪酬、审计和
提名等委员会中，独立董事应占有二分之一以上的比例。独立董事
对于上市公司发表的独立意见已经成为了市场监管者和中小投资
者对于上市公司规范运作情况评价的重要因素。
股东大会特别决议表决制度。根据规定，上市公司股东大会做出
特别决议，应当由出席股东大会的股东所持表决权的2/3以上通过。
需要以特别决议通过的事项主要包括上市公司的重大变更、修改公
司章程、一年内购买或出售重大资产或对外担保超过公司总资产的
30%以及股权激励计划等。这种表决制度能在一定程度上制约大股
东的行为。
协调好这些制衡机制对国有控股股东战略意图在上市公司的落实
具有重要的意义，必须做好以下几项基础工作。
一是做好投资者关系管理工作，维护上市公司和国有股东的资本
市场信誉和形象，吸引能够拥护公司决策、坚定持有公司股票的价
值投资者。首先，配合和推动上市公司做好日常的信息披露工作；
其次，通过上市公司董事会秘书建立与投资者、监管层和专业媒体
有效的沟通机制，及时、充分地向市场传递国有控股股东支持上市
公司发展的理念和措施。第三，及时了解资本市场对控股股东、对
上市公司经营与管理的意见。
二是规范各类关联交易行为，从交易方式、定价策略、权责划分、
操作程序尽量做到市场化、标准化，决策程序和信息披露要做到透
明化、规范化，保证交易的公允性。
三是充分尊重独立董事的工作。控股股东和上市公司都要加强与
独立董事的沟通，让独立董事即时了解情况，特别是需要独立董事
发表独立意见的重大事项，在决策前需要提前与独立董事沟通，充
分听取独立董事的意见。控股股东建立与独立董事良好的沟通机制
还可以更好地防范“内部人控制”风险。
1、建立适应于上市公司管理的支撑管理体系。
从法理上，股东推荐和选举的任何董事应代表所有股东的利益，
控股股东控制董事会一直被学者们所诟病。但在客观实践中，“一
股独大”的股权结构决定了控股股东对三会的主导地位，控股股东
推荐的除独立董事之外的董事的意见和价值取向与控股股东保持
一致在实践操作中广泛存在。而国有控股股东作为国有资本管理的
受托人，根据国有资产有关监督管理条例的要求，必须通过实现上
市公司所有股东的利益最大化来完成国有资本保值增值的任务，因
此，如果能坚持这种价值取向，国有控股股东推荐聘用的董事根据
国有股东意见行使权力应该是对中小投资者有利的。
为了协助推荐的上市公司董事和高管人员工作，实现对上市公司
规范有效的管理，国有控股股东应该建立和明确适应于上市公司管
理需求的接口机构，负责协调落实上市公司重大事项在控股股东的
国有资产管理内部决策程序，做好与上市公司日常的管理沟通，做
好参谋和工作筹划，为董事、监事工作提供支持。同时，控股股东
与上市公司的管理接口一定要把握好战略管控和运营管控的度，在
权力制衡、监督有效的基础上，必须保证上市公司的独立性，上市
公司与控股股东必须实现人员、资产、财务分开，机构、业务独立，
各自独立核算、独立承担责任和风险。
2、建立适应于上市公司管理的内部管理制度和程序。
根据证监会等监管部门对上市公司监管要求和上市公司作为公众
公司的运作规律，国有控股股东应建立针对上市公司的相关工作制
度或程序。主要包括：
上市公司信息沟通制度。内容涉及上市公司信息在控股股东内部
的流转程序、控股股东发生涉及上市公司事项时或应上市公司董事
会要求时对上市公司及时进行信息反馈的程序。
上市公司内幕信息管理和保密制度。内容涉及上市公司未披露信
息在控股股东内部流转过程中的保密管理、内幕信息知情人的登记
管理和相关的责任追究。
上市公司资本运营等重大事项的特别决策制度。上市公司重大资
本运作活动在控股股东的决策过程，一般要经过筹划立项——可研
形成预案——确定方案——报批等几个阶段，国有股东传统的审批
链条较长、参与意见单位较多的决策机制可能难以实现上市公司信
息的保密。资本市场上因消息提前泄露，引起上市公司股价异动，
而造成资本运作项目暂停或取消的案例已经屡见不鲜。国有控股股
东在筹划或实施对上市公司资产重组等重大资本运作事项时应优
化决策程序，采取更加高效和保密的决策机制。
国有控股股东必须通过股东大会、董事会和监事会，按照公司章
程规定的职权分工，依据章程和规范规定的程序实施对上市公司的
管理，否则，不仅会引起管理的混乱，降低管理效率，而且形成的
股东大会决议或董事会决议可能会因此丧失合法性，中小股东并可
据此向控股股东和上市公司提出民事赔偿责任。因此，控股股东和
上市公司的管理层一定要养成按制度、按程序办事的文化和习惯，
只有这样才可以实现权责分明、各司其职，才能实现管理的合法有
效，才能得到其他市场参与者的理解和支持。
第一，促进上市公司的经营质量，支持上市公司做强做大，积极
解决同业竞争。国有控股股东可以充分发挥上市公司的融资平台和
产业整合平台的功能，将优质资源和优势业务向上市公司集中，形
成上市公司的龙头带动作用，进而促进整个集团的发展。近几年，
在国资委的主导下，央企集团以上市公司为平台，通过资产重组和
母公司整体上市等措施，推动集团公司重点产业和产品发展已经成
为了一种潮流。对于与上市公司存在现实或潜在同业竞争的业务和
资产，可以将其中的优质资产整合进入上市公司，在解决同业竞争
的同时，提升集团内业务整体竞争力；对于不具备注入条件的资产
应采取措施加快解决，否则，会对上市公司的资本市场再融资产生
不良的影响。同业竞争已是监管机构在对上市公司再融资审核中重
点审理的不规范事项。
第二，控股股东应推动上市公司内部治理工作，重点关注上市公
司的监督与激励机制的建立。控股股东对于上市公司三会的主导作
用，决定了其在推动上市公司内部规范运作中可以发挥重要的作
用。控股股东应推动上市公司的合法合规经营，特别是要加强上市
公司关于风险管理和内部控制体系的建设工作。激励约束机制是管
理机制中最为重要的部分，是推动上市公司发展的动力。控股股东
对于上市公司的激励约束机制建立具有决定性的作用。
第三，充分履行信息披露义务人的义务。做好信息披露工作，提
高上市公司运营的透明度，不仅是上市公司的基本职责，也是控股
股东应尽的义务。根据国资委《关于规范上市公司国有股东行为的
若干意见》等，国有股东要切实强化信息披露责任，对于因自身行
为可能引起上市公司证券及其衍生产品价格异动的重要信息，国有
股东应当及时书面通知上市公司，并保证相关信息公开的及时与公
平，信息内容的真实、准确、完整，无虚假记载、误导性陈述或者
重大遗漏。在相关信息依法披露前，严禁国有股东相关人员以内部
讲话、接受访谈、发表文章等形式违规披露。
第四，充分履行控股股东对中小股东负有的诚信义务。作为一个
负责任的国有控股股东，需要坚决杜绝违规占用上市公司资金、违
规要求上市公司提供担保和利用关联交易、利润分配、资产重组、
对外投资等方式损害上市公司和社会公众股东的利益等情况的发
生。
国有控股股东在我国资本市场中，承担着支持国有上市公司做优
做强和维护国家资本市场健康发展的责任，必须以负责任的心态，
以合法合规的途径行使股东权利，积极履行国有控股股东的义务，
不断提高企业管理水平和上市公司治理水平，在维护和推动全体股
东利益最大化的过程中，实现国有资本的保值增值。
（作者为北方国际合作股份有限公司董事会秘书）