改革和法治引领下夯实消防基础工作的对策与建议

改革和法治引领下夯实消防基础工作的对策与建议

党的十八届三中、四中全会提出了全面推进改革、全面推进依法治国的战略。消防安全工作是经济健康发展、社会安定和谐、人民安居乐业的重要保证。必须抓住全面深化改革和加强法治建设的历史机遇,着力破解体制性、机制性和保障性难题,积极响应和落实中央简政放权的要求,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,紧紧围绕确保火灾形势稳定总目标,坚持“专项工作基础化、基础工作常态化”原则,以“四项建设”为载体,强化基础工作,创新社会消防管理,全面提升消防监督基础信息化、执法规范化,按“五位一体”消防工作格局要求,着力提升人民群众消防安全感和消防执法公信力,全面提升消防基础工作建设水平。

一、全面深化改革和加强法治建设给夯实消防基础工作带来新的机遇和挑战

全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,重点是保障和改善民生,加快形成科学有效的社会治理体制。作为行使消防行政职能的主体责任部门,消防部门必须以强烈的历史使命感,最大限度集中一切智慧,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,推动消防行政体制改革。力争形成系统完备、科学规范、运行有效的消防制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,从而全面提高消防基础建设水平;法治建设是各职能部门提高社会治理转型的必经路径,消防部门也不例外。消防部门肩负消防行政执法重任,要深刻领会法治建设的新要求,切实增强法治建设的责任感,积极探索消防法治建设的基本规律,积极回应诸如“消防办证难”等社会需求,不回避制度缺陷导致消防执法队伍中存在的贪腐现象,不掩饰多重管理导致消防基础工作建设水平普遍薄弱的现实,不夸大消防部门有限警力所应承担的科学、合理的执法边界,不大包大揽已经无力承担的职能和责任,提高消防法治化水平。应该理性认识消防安全治理的长期性和复杂性,深化消防改革,真正提高消防基础建设水平,杜绝“运动战”、“大决战”思维,真正实现消防治理从层层发文件、拼凑档案到见实物、见实效的转变,不断提高消防基础建设能力。

二、客观、理性剖析制约消防基础工作的体制性、机制性和保障性难题。

(一)消防行政法规与现实脱节,执法体系不完备增加了执法风险。一是防消分离、功能分化,权力中立化等体制性问题一直没有得到彻底解决。在高压打击消防违法的宣传攻势下,群众的消防安全能力普遍增强,同时也对消防监督的要求更加苛刻。此外,公安消防部门职责与其他行业部门职责交叉,消防部门的有限责任被无限放大,一旦发生火灾事故就把监督干部推到风口浪尖。近年来发生的重特大火灾事故频频追责防火干部的趋势也暴露出消防执法风险过高的问题;消防管理对象量大面广,消防警力严重不足,消防安全失控漏管的问题仍然存在。二是法治消防建设不深入,消防行政审批存在制度缺陷。首先,消防行政审批前置条件及适用审批的项目规模设立与当前服务经济稳增长的形势不相适应。对“边设计边施工边申报”的地方招商引资项目服务手段简单粗放。在申报资料把关方面过于繁琐。公众聚集场所营业前检查合格证是其他行政许可的前置条件,受理条件太繁琐复杂。一些300平方米以下的场所室内装修被要求提供设计、施工单位资质,群众意见很大,认为消防办证难。其次,消防行政审批受理范围缺乏变通。未能针对一些工程项目分段建设等现象,允许企业申请局部、区域验收,帮扶企业加快投产。一些个体户租用楼层经营,但因建筑主体尚未施工完毕,未取得消防验收合格意见书,不能申报室内装修工程消防设计审核、消防验收等行政审批,有的直接造成业主巨大的经济损失。三是基层消防监督执法机构的执法公信力有待进一步提高。尤其是消防行政权力过大,反腐的难度和成本不断加大。从消防监督规范化建设来看,存在着现有警力资源与监督管理对象数量不匹配、消防部门权责界定不明朗、监督手段繁琐等问题。吃拿卡要拖等群众反映强烈的问题仍然比较突出,执法不公不廉现象不同程度存在,离为建设小康社会提供全方位、无盲区的优质服务有很大的差距。

(二)消防工作党委领导责任、政府监管责任和单位主体责任不落实的问题仍然突出。 第一,从落实政府领导责任来看,虽然消防安全组织机构健全,但没有充分发挥政府主导作用,城市消防站、市政消火栓等公共消防基础设施欠账较多,全民消防安全意识淡薄,县级消防力量量少质弱,空白点尚未消除。农村消防力量发展缓慢,基础设施薄弱。装备建设整体效能和科技含量偏低,结构不尽合理。导致各级消防部门为了争取营房基建、器材装备经费耗费大量精力。争取经费、大搞基础建设成为消防工作实际“指挥棒”,导致业务废弛,埋下不少安全隐患。另外,建立涵盖面广、相互协调、相互制约的责任制体系在各自为政的现有政府体系中还难以实行,实际情况是参与部门越多,责任越难以落实,表面上轰轰烈烈,实际上自弹自唱,相关职能部门难以各尽其职,互相配合,齐抓共管的消防安全责任制还有不少的阻力。第二,从落实部门监管责任来看,消防工作社会联动机制、消防工作联席会议制度等机制作用发挥还不明显,各职能部门消防安全职责履行情况也参差不齐,消防部门包办社会消防安全问题的惯性,行业监管职能被弱化,导致权力与部门、行业、公民权利产生隔离与冲撞,消防部门在火灾防控方面呈现出虽力不从心但又勉为其难的尴尬状况。以乡镇消防工作为例,基层派出所真正参与消防执法的寥寥无几。没有形成一个真正稳固的群防群控的消防治理基础;社会参与消防治理程度不高,解决社会消防问题的网底还没有真正筑牢。消防安全总体形势十分严峻,动态火灾频发,目前我国的消防监督管理体制,是在各级政府的统一领导下,由公安机关消防机构实施综合监管,其他相关职能部门实施行业监管。但在实际工作中,一些行业部门“不愿管、不会管、不敢管”现象比较突出,监管职责不清晰、内容不明确、机制不健全、协作不到位等问题比较普遍,呈现“行业部门缺位、消防部门越位”的特点,直接影响了消防安全监管的实效性。第三,从落实单位主体责任来看,社会单位是消防安全工作的责任主体,消防法律、法规和技术规范以及消防管理制度最终都需要社会单位去落实。在警力有限,责任无边的尴尬现实下,难以摆脱消防部门“单打独斗”局面。

(三)公共消防安全基础建设滞后于经济建设速度的矛盾还很突出。公共消防基础设施建设力度小、管理差、功能弱等传统问题普遍存在。特别是社区、农村消防基础设施欠账问题突出,社会化消防工作区域差异明显,存在两极分化。消防基础设施建设是衡量消防安全环境和火灾防控能的重要指标之一,是抗御火灾危害的基础屏障。随着工业化、市场化建设不断提速,各种致灾因素和火灾危险源呈上升趋势,静态火灾隐患大量存在,动态火灾隐患反复发作,火灾形势依然严峻。随着城市综合体等大型建筑群不断涌现,高层建筑、地下工程和石油化工、易燃易爆等化学危险品数量递增,火灾防控难度明显加大。以加工业、化工、冶金、生物、现代农业等产业为主的工业园区、劳动密集型产业和小微型企业大量出现,带来新的火灾隐患整治难题。

三、提高消防基础工作建设水平的对策与建议

国务院对转变政府职能、改革行政审批制度提出许多新要求,消防部门必须积极跟进,从改革消防行政审批制度、调整消防监督管理职能、健全消防工作责任体系、落实社会单位主体责任、明确灭火救援范围、加快多种形式消防队伍建设发展、完善法律责任等方面入手加快消防行政改革进程,在改革和法治引领下夯实消防基础工作

(一)加强顶层设计,从立法层面积极响应和落实中央简政放权的要求。消防部门是社会治理的重要责任部门,要完善消防法规,确保有法可依。针对经济社会建设过程中出现的新事物,社会治理方面出现的新情况、新问题,我们要及时清理和修改与体制不相符、与行政管理体制改革不相适应的规章、规范性文件,积极推动完善法规政策体系,针对特殊群体、特种行业场所及“三边工程”、违法建筑等一些管理领域法律法规缺失、滞后问题,积极推动各级人大和业务主管部门修订、制定相关法律、法规、规章,加强立法跟进和政策规范。要转变职能,建设服务型消防。以转变消防职能为核心,加强减少微观干预,强化服务

引导。深入推进执法规范化建设,不断增强消防执法公信力,要突出对消防建审验收、执法检查等重点环节,健全完善监督制约机制,同时还要建立社会和群众的监督机制,最大限度地堵塞滋生腐败的漏洞。要坚决整肃队伍中的违法违纪行为,绝不手软,以铁的纪律带出过硬的队伍。并对消防服务方式和范围作出界定,以推进实现消防服务的法治化。前置条件应根据行业性质、工程规模另行调整规定。应根据单位、场所规模、性质及火灾危险性进行分别对待,对建设规模小、投入少、消防设计内容较少、设计要求不高,室内装修规模小、标准不高、对消防设施改动不大的小单位、小企业、小场所适当降低消防行政审批前置条件,不再要求业主提供盖设计出图专用章的消防设计文件,只要提供的消防设计资料能完全描述建设工程实际情况即可,建议总队出台相应的规定。 因地制宜,加强地方性监督管理。自治区应因结合地方经济发展特色,针对当前公寓式住宅变更为宾馆、办公以及旅游城市民房改宾馆、办公等现象普遍的实际情况,出台相应的监督管理规定,专设行政审批前置条件,受理此类场所消防行政审批,同时明确消防安全标准及日常监管要求。行政审批应允许分阶段、分部位、分区域进行。消防部门开展行政审批业务时,应立足于服务服务企业发展、服务经济建设大局,对企业单位因社会经济发展形势影响,要求分期建设、分期投产、分区域使用的情况应当予以批准受理行政审批业务,只要工程某阶段、部位、区域满足消防规范要求,应当予以许可或局部验收。针对特色经营模式,强化部门联合监管。当前,各城市不断出现农家乐、渔家乐等旅游休闲场所,该类场所也是受限于用途变更等问题,无法办理消防行政审批,针对这类情况,我认为应加强与行业主管部门的联动机制建设,强化日常监督管理,制定农庄、山庄等旅游休闲场所消防安全行业管理标准,由主管部门负责监管,消防部门负责指导。强化行政审批服务、指导意识。针对大型企业存在的“边设计边施工”的现状,消防设计材料多,项目建设时间紧等情况,对申报材料暂时不齐全,且不影响消防审查、验收的重点特殊建设项目,可以在申报单位提交书面承诺书后,先予以受理,做到“特事特办”,边审批边补齐材料。梳理权力清单,严格依法监督、依法审批。全面清查前置条件,禁止擅自增设行政审批前置条件。通过法律厘清消防行政权力的边界,在制约和监督权力方面,由法律充当最权威的裁判员,实现权力从消防行政到法律的分流与转移,运用法律解决消防行政权力定位和社会消防治理问题。规范行政处罚自由裁量权,细化、量化自由裁量空间,避免执法腐败问题发生。每两年对执法制度进行一次梳理、完善。每年至少开展一次制度执行情况的专项检查,发现问题及时采取有效措施予以解决,确保各项制度得到全面有效执行。依法、规范实施建设工程消防审核、验收行政许可和社会消防技术服务管理工作,加强社会消防诚信体系建设。消防权力回归到中立化,更多的行政规章应该为法律法规所取代,更多的行政运作应该代之以法律规制和法律流程。我们不能以体制障碍为由否定消防法治生成的可行与有效,相反,正如我们力推并且业已取得成功的许多重大改革,必须以法治思维和法治模式来彻底消除体制障碍,这个能动变革的过程,正是当下我们强调新一轮消防体制改革的题中之义。

(二)要强化消防安全责任体系建设,落实各级政府及部门的监管责任。深化消防治理,落实好政府、企事业单位主体责任是关键,要积极推动各级党委政府、行业部门、社会单位和广大公众自觉遵守消防法律法规、自觉履行消防工作职责和义务。积极促成政府职能部门、企事业单位、中介组织、公民个人等管理主体之间真正形成“党委政府统一领导、各部门齐抓共管、全社会共同参与”的格局。

一是强化各级政府的监管责任。严格落实“行政首长负责制”,“一把手”对消防安全负总责,分管领导具体负责;全面落实“一岗双责”制,政府分管领导对分管领域和部门的消防安全工作负责。党政主要领导要加强组织领导,研究解决突出问题和事故隐患;严格落实责任制考核、工作责任书、诫勉约谈和“一票否决”等制度,严格事故责任追究。要切实落实党委联系人、政府负责人、行业监管人、企业负责人等“四个责任”,各级政府要对存在

重大火灾隐患、整改难度大、严重影响公共安全的企业和场所,实行挂牌督办,限期彻底整治,坚决防止发生火灾等重特大事故。建立健全镇(街)、管委会消防监管机构。落实镇(街)、管委会“六位一体”、村(居)“七位一体”的安全监管工作机制,加强镇(街)、管委会和村(居)消防机构建设。并依托社区和农村警务室同步配套建设消防室。“四强”,强化党委主责,把消防治理作为“书记工程”,书记抓、抓书记,落实主体责任;强化基层基础,做强社区、做实居委会,大力夯实以居委会为主导的群防群控基层组织;二是启动监管宣传机制。各级政府要在完善消防工作联席会议的基础上,建立健全消防联合执法机制,针对影响行业、系统消防安全工作的突出问题,及时组织开展消防安全联合检查,督促整改火灾隐患。要认真贯彻落实习近平总书记“党政同责、一岗双责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的重要指示精神,把消防检查纳入议事日程,政府领导要带队检查消防安全工作,推动解决城乡消防规划、消防安全布局和公共消防设施、消防队站、消防装备建设等重大问题,并将夏季消防检查工作纳入政府消防工作考核内容。

二是强化职能部门依法监管责任。按照综合管理部门、行业主管部门、执法监管部门分类,进一步明确全区各级政府有关部门的消防工作职责;建立消防部门与安全生产监管、建设、文化、教育、产品质量监管、工商等有关部门的情况通报、信息共享和联合执法协作机制。进一步落实部门行业主管责任。责任明确到部门,是消防工作职责落实到位的重要环节。地方各级人民政府的教育、民政、铁路、交通、农业、文化、卫生、民航、广电、体育、旅游、文物、人防等部门应结合本行业、系统特点,研究制定行业、系统消防安全管理办法,推进本行业、系统消防安全管理工作的规范化、法制化建设。要切实加强领导、周密部署,推动有关监管部门、行业主管部门落实工作责任,联合行业主管部门开展消防安全检查,加强指导培训,推行消防安全标准化管理,以标准化促进行业消防安全管理规范化。行业部门负责人要分片包干、靠前指挥、蹲点督导、跟踪问效。

三是强化社会单位主体责任。要强化企业主体责任落实,消防安全重点单位和火灾高危单位落实“户籍化”管理要求,落实每日防火巡查和定期消防安全自我评估报备,提升自我管理水平。强化对社会单位特别是人员密集场所的监管,深入推进单位消防安全标准化管理,落实消防安全责任、规范消防安全管理、开展消防安全检查、整改火灾隐患、组织应急疏散演练、落实员工消防教育培训,充分发挥社会单位的技术优势和管理优势做好自身消防工作。进一步落实团体企事业单位主体责任。企事业单位是消防工作的主体,要遵守消防法规,深化社会单位“四个能力”建设,大力推行消防安全不良行为公布制度并纳入社会诚信系统。建立起适合企业的消防工作制度规范,使之承担起保障人民群众生命财产安全的社会责任。要从细化责任上抓起,继续实施社会单位“四个能力”建设和重点单位“户籍化”管理。要在提高服务企业单位的能力上下功夫,充分发挥市场资源优势,在规范化基础上推动消防技术服务机构参与消防管理。要拓宽网格化监管的手段,排除监管空白,积极探索将物联网技术引入高层建筑和社会单位消防安全管理,强化对消防设施和单位人员的动态监管。

要加强立法,最终实现消防多元化管理格局,即以单位自主管理、第三方评价认证和消防机构为主体的多方参与消防治理模式,确保政府、部门、单位和公民在法律规定的职责范围内分别承担相应责任,着力构建政府、部门、单位和技术服务机构“四位一体”的管理格局。要准确把握好消防工作格局中各角色的职责定位。正确处理好党委政府与消防部门的关系,消防监督与行业监管的关系,监督与治理的关系,监督管理与经济发展的关系,监管主体与监管对象的关系,监管责任与火灾责任的关系。要清楚界定消防工作格局中政府、社会、企事业单位、个人的职责分工。要努力形成权责清晰、协调统一、政令畅通、工作有序、保障有力的工作格局。

(三)突出重点,体现特色,加强公共设施建设责任建立长效机制,保障经费落实。要有战略思维,始终把消防工作放到经济社会发展大局中去谋划推进。以协调推进“四个全

面”战略布局为遵循和统领,切实找准消防工作的切入点、结合点和着力点,把消防工作紧密地与地方经济社会发展实际联系在一起,以有为谋有位,不能就消防说消防。各级政府要结合城镇化建设、城市环境综合治理等重点建设,狠抓消防车通道、消防水源、市政消火栓建设。统筹城乡公共消防设施建设。加强城市建成区消防供水管网、市政消火栓、消防固定取水点的建设、维护管理和改造工作,实现在城市新区开发和小区改造中同步规划、同步建设。大力加强农村公共消防设施建设,将消防安全布局、消防水源、消防通道、消防设施、消防通信与农村其他公共基础设施建设同步实施,增强农村抗御火灾的能力。

大力加强多种形式消防力量建设。加速推进镇(街)、管委会和村(居)多种形式消防队伍建设,尽快建立起覆盖城乡的地方消防力量体系,切实增强社会防控火灾整体能力。创新保消一体化工作机制,加强消防保安力量建设,大力推动全区各地消防保安员和单位内部治安保卫人员履行消防宣传、防火巡查、扑救初期火灾等消防工作职责。

全面推行消防安全标准化管理。认真总结推广商场市场、宾馆饭店、教育、公共娱乐、危险化学物品储存经营等五个行业消防安全标准化管理试点单位达标示范活动经验,进一步增强单位消防安全主体意识,强化行业自主管理。

四、全面深化消防改革、强化法治建设要大胆探索,敢于冒风险。

重点要以消防体制改革为突破,切实解决体制机制诸多问题。一是推进职业化建设。目前,基层消防执法人员工作压力过大、执法风险过高。基层大队长期缺编空编,人少事多,各种会议贯穿全年,基层工作的重心被迫转移到应付各种大小考核。现实是全年能对辖区所属单位开展一次消防检查都变成不可能完成的任务。由此衍生的各类图文并茂的档案、台账无法遏制火灾高发的势头。所以,我们要进一步加强消防职业化建设,推进建立严格科学的消防监督执法人员选用和监督评选机制,加强职业意识、职业道德教育和职业技能培训,进一步提升消防执法队伍整体素质。强化网格管理,做精网格,推行消防警组等作法;强化社会共治,在充分发挥以居委会为主导的居民自治的同时,完善社会各方力量参与消防治理模式;使消防治理呈现由单一管理向多元治理转变、由运动式向长效化转变的“二转变”,实现群众满意度提升、消防治理能力提升的“二提升”。二是要有改革理念,进一步提高防和灭的能力。坚持抓源头、抓基础,用改革的理念和措施提高火灾防控工作的整体效能。防火基础方面,要重点抓好日常消防监督检查、发现问题整改环节落实、企业责任制落实、消防宣传“六进”、群众举报、消防设施建设等工作,进一步夯实火灾防控的基础,提高广大群众的消防安全意识,全力维护消防形势总体稳定。当前,消防警力不足与火灾防控工作之间的矛盾突出,通过政府购买服务的方式,引入社会力量参与消防工作,有助于提高社会消防安全管理水平。

结束语:依法治国,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。充分体现了党中央高超的政治智慧、高度的责任担当和高瞻远瞩的战略眼光,开辟了治国理政的新时代,也为我们做好消防治理工作提供了基本遵循。要牢固树立法治理念、运用法治思维、善用法治方式、坚守法治底线,推动消防治理转型发展,提升消防治理能力。运用法治思维科学认识和破解消防工作体制性、机制性和保障性难题

改革和法治引领下夯实消防基础工作的对策与建议

党的十八届三中、四中全会提出了全面推进改革、全面推进依法治国的战略。消防安全工作是经济健康发展、社会安定和谐、人民安居乐业的重要保证。必须抓住全面深化改革和加强法治建设的历史机遇,着力破解体制性、机制性和保障性难题,积极响应和落实中央简政放权的要求,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,紧紧围绕确保火灾形势稳定总目标,坚持“专项工作基础化、基础工作常态化”原则,以“四项建设”为载体,强化基础工作,创新社会消防管理,全面提升消防监督基础信息化、执法规范化,按“五位一体”消防工作格局要求,着力提升人民群众消防安全感和消防执法公信力,全面提升消防基础工作建设水平。

一、全面深化改革和加强法治建设给夯实消防基础工作带来新的机遇和挑战

全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,重点是保障和改善民生,加快形成科学有效的社会治理体制。作为行使消防行政职能的主体责任部门,消防部门必须以强烈的历史使命感,最大限度集中一切智慧,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,推动消防行政体制改革。力争形成系统完备、科学规范、运行有效的消防制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,从而全面提高消防基础建设水平;法治建设是各职能部门提高社会治理转型的必经路径,消防部门也不例外。消防部门肩负消防行政执法重任,要深刻领会法治建设的新要求,切实增强法治建设的责任感,积极探索消防法治建设的基本规律,积极回应诸如“消防办证难”等社会需求,不回避制度缺陷导致消防执法队伍中存在的贪腐现象,不掩饰多重管理导致消防基础工作建设水平普遍薄弱的现实,不夸大消防部门有限警力所应承担的科学、合理的执法边界,不大包大揽已经无力承担的职能和责任,提高消防法治化水平。应该理性认识消防安全治理的长期性和复杂性,深化消防改革,真正提高消防基础建设水平,杜绝“运动战”、“大决战”思维,真正实现消防治理从层层发文件、拼凑档案到见实物、见实效的转变,不断提高消防基础建设能力。

二、客观、理性剖析制约消防基础工作的体制性、机制性和保障性难题。

(一)消防行政法规与现实脱节,执法体系不完备增加了执法风险。一是防消分离、功能分化,权力中立化等体制性问题一直没有得到彻底解决。在高压打击消防违法的宣传攻势下,群众的消防安全能力普遍增强,同时也对消防监督的要求更加苛刻。此外,公安消防部门职责与其他行业部门职责交叉,消防部门的有限责任被无限放大,一旦发生火灾事故就把监督干部推到风口浪尖。近年来发生的重特大火灾事故频频追责防火干部的趋势也暴露出消防执法风险过高的问题;消防管理对象量大面广,消防警力严重不足,消防安全失控漏管的问题仍然存在。二是法治消防建设不深入,消防行政审批存在制度缺陷。首先,消防行政审批前置条件及适用审批的项目规模设立与当前服务经济稳增长的形势不相适应。对“边设计边施工边申报”的地方招商引资项目服务手段简单粗放。在申报资料把关方面过于繁琐。公众聚集场所营业前检查合格证是其他行政许可的前置条件,受理条件太繁琐复杂。一些300平方米以下的场所室内装修被要求提供设计、施工单位资质,群众意见很大,认为消防办证难。其次,消防行政审批受理范围缺乏变通。未能针对一些工程项目分段建设等现象,允许企业申请局部、区域验收,帮扶企业加快投产。一些个体户租用楼层经营,但因建筑主体尚未施工完毕,未取得消防验收合格意见书,不能申报室内装修工程消防设计审核、消防验收等行政审批,有的直接造成业主巨大的经济损失。三是基层消防监督执法机构的执法公信力有待进一步提高。尤其是消防行政权力过大,反腐的难度和成本不断加大。从消防监督规范化建设来看,存在着现有警力资源与监督管理对象数量不匹配、消防部门权责界定不明朗、监督手段繁琐等问题。吃拿卡要拖等群众反映强烈的问题仍然比较突出,执法不公不廉现象不同程度存在,离为建设小康社会提供全方位、无盲区的优质服务有很大的差距。

(二)消防工作党委领导责任、政府监管责任和单位主体责任不落实的问题仍然突出。 第一,从落实政府领导责任来看,虽然消防安全组织机构健全,但没有充分发挥政府主导作用,城市消防站、市政消火栓等公共消防基础设施欠账较多,全民消防安全意识淡薄,县级消防力量量少质弱,空白点尚未消除。农村消防力量发展缓慢,基础设施薄弱。装备建设整体效能和科技含量偏低,结构不尽合理。导致各级消防部门为了争取营房基建、器材装备经费耗费大量精力。争取经费、大搞基础建设成为消防工作实际“指挥棒”,导致业务废弛,埋下不少安全隐患。另外,建立涵盖面广、相互协调、相互制约的责任制体系在各自为政的现有政府体系中还难以实行,实际情况是参与部门越多,责任越难以落实,表面上轰轰烈烈,实际上自弹自唱,相关职能部门难以各尽其职,互相配合,齐抓共管的消防安全责任制还有不少的阻力。第二,从落实部门监管责任来看,消防工作社会联动机制、消防工作联席会议制度等机制作用发挥还不明显,各职能部门消防安全职责履行情况也参差不齐,消防部门包办社会消防安全问题的惯性,行业监管职能被弱化,导致权力与部门、行业、公民权利产生隔离与冲撞,消防部门在火灾防控方面呈现出虽力不从心但又勉为其难的尴尬状况。以乡镇消防工作为例,基层派出所真正参与消防执法的寥寥无几。没有形成一个真正稳固的群防群控的消防治理基础;社会参与消防治理程度不高,解决社会消防问题的网底还没有真正筑牢。消防安全总体形势十分严峻,动态火灾频发,目前我国的消防监督管理体制,是在各级政府的统一领导下,由公安机关消防机构实施综合监管,其他相关职能部门实施行业监管。但在实际工作中,一些行业部门“不愿管、不会管、不敢管”现象比较突出,监管职责不清晰、内容不明确、机制不健全、协作不到位等问题比较普遍,呈现“行业部门缺位、消防部门越位”的特点,直接影响了消防安全监管的实效性。第三,从落实单位主体责任来看,社会单位是消防安全工作的责任主体,消防法律、法规和技术规范以及消防管理制度最终都需要社会单位去落实。在警力有限,责任无边的尴尬现实下,难以摆脱消防部门“单打独斗”局面。

(三)公共消防安全基础建设滞后于经济建设速度的矛盾还很突出。公共消防基础设施建设力度小、管理差、功能弱等传统问题普遍存在。特别是社区、农村消防基础设施欠账问题突出,社会化消防工作区域差异明显,存在两极分化。消防基础设施建设是衡量消防安全环境和火灾防控能的重要指标之一,是抗御火灾危害的基础屏障。随着工业化、市场化建设不断提速,各种致灾因素和火灾危险源呈上升趋势,静态火灾隐患大量存在,动态火灾隐患反复发作,火灾形势依然严峻。随着城市综合体等大型建筑群不断涌现,高层建筑、地下工程和石油化工、易燃易爆等化学危险品数量递增,火灾防控难度明显加大。以加工业、化工、冶金、生物、现代农业等产业为主的工业园区、劳动密集型产业和小微型企业大量出现,带来新的火灾隐患整治难题。

三、提高消防基础工作建设水平的对策与建议

国务院对转变政府职能、改革行政审批制度提出许多新要求,消防部门必须积极跟进,从改革消防行政审批制度、调整消防监督管理职能、健全消防工作责任体系、落实社会单位主体责任、明确灭火救援范围、加快多种形式消防队伍建设发展、完善法律责任等方面入手加快消防行政改革进程,在改革和法治引领下夯实消防基础工作

(一)加强顶层设计,从立法层面积极响应和落实中央简政放权的要求。消防部门是社会治理的重要责任部门,要完善消防法规,确保有法可依。针对经济社会建设过程中出现的新事物,社会治理方面出现的新情况、新问题,我们要及时清理和修改与体制不相符、与行政管理体制改革不相适应的规章、规范性文件,积极推动完善法规政策体系,针对特殊群体、特种行业场所及“三边工程”、违法建筑等一些管理领域法律法规缺失、滞后问题,积极推动各级人大和业务主管部门修订、制定相关法律、法规、规章,加强立法跟进和政策规范。要转变职能,建设服务型消防。以转变消防职能为核心,加强减少微观干预,强化服务

引导。深入推进执法规范化建设,不断增强消防执法公信力,要突出对消防建审验收、执法检查等重点环节,健全完善监督制约机制,同时还要建立社会和群众的监督机制,最大限度地堵塞滋生腐败的漏洞。要坚决整肃队伍中的违法违纪行为,绝不手软,以铁的纪律带出过硬的队伍。并对消防服务方式和范围作出界定,以推进实现消防服务的法治化。前置条件应根据行业性质、工程规模另行调整规定。应根据单位、场所规模、性质及火灾危险性进行分别对待,对建设规模小、投入少、消防设计内容较少、设计要求不高,室内装修规模小、标准不高、对消防设施改动不大的小单位、小企业、小场所适当降低消防行政审批前置条件,不再要求业主提供盖设计出图专用章的消防设计文件,只要提供的消防设计资料能完全描述建设工程实际情况即可,建议总队出台相应的规定。 因地制宜,加强地方性监督管理。自治区应因结合地方经济发展特色,针对当前公寓式住宅变更为宾馆、办公以及旅游城市民房改宾馆、办公等现象普遍的实际情况,出台相应的监督管理规定,专设行政审批前置条件,受理此类场所消防行政审批,同时明确消防安全标准及日常监管要求。行政审批应允许分阶段、分部位、分区域进行。消防部门开展行政审批业务时,应立足于服务服务企业发展、服务经济建设大局,对企业单位因社会经济发展形势影响,要求分期建设、分期投产、分区域使用的情况应当予以批准受理行政审批业务,只要工程某阶段、部位、区域满足消防规范要求,应当予以许可或局部验收。针对特色经营模式,强化部门联合监管。当前,各城市不断出现农家乐、渔家乐等旅游休闲场所,该类场所也是受限于用途变更等问题,无法办理消防行政审批,针对这类情况,我认为应加强与行业主管部门的联动机制建设,强化日常监督管理,制定农庄、山庄等旅游休闲场所消防安全行业管理标准,由主管部门负责监管,消防部门负责指导。强化行政审批服务、指导意识。针对大型企业存在的“边设计边施工”的现状,消防设计材料多,项目建设时间紧等情况,对申报材料暂时不齐全,且不影响消防审查、验收的重点特殊建设项目,可以在申报单位提交书面承诺书后,先予以受理,做到“特事特办”,边审批边补齐材料。梳理权力清单,严格依法监督、依法审批。全面清查前置条件,禁止擅自增设行政审批前置条件。通过法律厘清消防行政权力的边界,在制约和监督权力方面,由法律充当最权威的裁判员,实现权力从消防行政到法律的分流与转移,运用法律解决消防行政权力定位和社会消防治理问题。规范行政处罚自由裁量权,细化、量化自由裁量空间,避免执法腐败问题发生。每两年对执法制度进行一次梳理、完善。每年至少开展一次制度执行情况的专项检查,发现问题及时采取有效措施予以解决,确保各项制度得到全面有效执行。依法、规范实施建设工程消防审核、验收行政许可和社会消防技术服务管理工作,加强社会消防诚信体系建设。消防权力回归到中立化,更多的行政规章应该为法律法规所取代,更多的行政运作应该代之以法律规制和法律流程。我们不能以体制障碍为由否定消防法治生成的可行与有效,相反,正如我们力推并且业已取得成功的许多重大改革,必须以法治思维和法治模式来彻底消除体制障碍,这个能动变革的过程,正是当下我们强调新一轮消防体制改革的题中之义。

(二)要强化消防安全责任体系建设,落实各级政府及部门的监管责任。深化消防治理,落实好政府、企事业单位主体责任是关键,要积极推动各级党委政府、行业部门、社会单位和广大公众自觉遵守消防法律法规、自觉履行消防工作职责和义务。积极促成政府职能部门、企事业单位、中介组织、公民个人等管理主体之间真正形成“党委政府统一领导、各部门齐抓共管、全社会共同参与”的格局。

一是强化各级政府的监管责任。严格落实“行政首长负责制”,“一把手”对消防安全负总责,分管领导具体负责;全面落实“一岗双责”制,政府分管领导对分管领域和部门的消防安全工作负责。党政主要领导要加强组织领导,研究解决突出问题和事故隐患;严格落实责任制考核、工作责任书、诫勉约谈和“一票否决”等制度,严格事故责任追究。要切实落实党委联系人、政府负责人、行业监管人、企业负责人等“四个责任”,各级政府要对存在

重大火灾隐患、整改难度大、严重影响公共安全的企业和场所,实行挂牌督办,限期彻底整治,坚决防止发生火灾等重特大事故。建立健全镇(街)、管委会消防监管机构。落实镇(街)、管委会“六位一体”、村(居)“七位一体”的安全监管工作机制,加强镇(街)、管委会和村(居)消防机构建设。并依托社区和农村警务室同步配套建设消防室。“四强”,强化党委主责,把消防治理作为“书记工程”,书记抓、抓书记,落实主体责任;强化基层基础,做强社区、做实居委会,大力夯实以居委会为主导的群防群控基层组织;二是启动监管宣传机制。各级政府要在完善消防工作联席会议的基础上,建立健全消防联合执法机制,针对影响行业、系统消防安全工作的突出问题,及时组织开展消防安全联合检查,督促整改火灾隐患。要认真贯彻落实习近平总书记“党政同责、一岗双责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的重要指示精神,把消防检查纳入议事日程,政府领导要带队检查消防安全工作,推动解决城乡消防规划、消防安全布局和公共消防设施、消防队站、消防装备建设等重大问题,并将夏季消防检查工作纳入政府消防工作考核内容。

二是强化职能部门依法监管责任。按照综合管理部门、行业主管部门、执法监管部门分类,进一步明确全区各级政府有关部门的消防工作职责;建立消防部门与安全生产监管、建设、文化、教育、产品质量监管、工商等有关部门的情况通报、信息共享和联合执法协作机制。进一步落实部门行业主管责任。责任明确到部门,是消防工作职责落实到位的重要环节。地方各级人民政府的教育、民政、铁路、交通、农业、文化、卫生、民航、广电、体育、旅游、文物、人防等部门应结合本行业、系统特点,研究制定行业、系统消防安全管理办法,推进本行业、系统消防安全管理工作的规范化、法制化建设。要切实加强领导、周密部署,推动有关监管部门、行业主管部门落实工作责任,联合行业主管部门开展消防安全检查,加强指导培训,推行消防安全标准化管理,以标准化促进行业消防安全管理规范化。行业部门负责人要分片包干、靠前指挥、蹲点督导、跟踪问效。

三是强化社会单位主体责任。要强化企业主体责任落实,消防安全重点单位和火灾高危单位落实“户籍化”管理要求,落实每日防火巡查和定期消防安全自我评估报备,提升自我管理水平。强化对社会单位特别是人员密集场所的监管,深入推进单位消防安全标准化管理,落实消防安全责任、规范消防安全管理、开展消防安全检查、整改火灾隐患、组织应急疏散演练、落实员工消防教育培训,充分发挥社会单位的技术优势和管理优势做好自身消防工作。进一步落实团体企事业单位主体责任。企事业单位是消防工作的主体,要遵守消防法规,深化社会单位“四个能力”建设,大力推行消防安全不良行为公布制度并纳入社会诚信系统。建立起适合企业的消防工作制度规范,使之承担起保障人民群众生命财产安全的社会责任。要从细化责任上抓起,继续实施社会单位“四个能力”建设和重点单位“户籍化”管理。要在提高服务企业单位的能力上下功夫,充分发挥市场资源优势,在规范化基础上推动消防技术服务机构参与消防管理。要拓宽网格化监管的手段,排除监管空白,积极探索将物联网技术引入高层建筑和社会单位消防安全管理,强化对消防设施和单位人员的动态监管。

要加强立法,最终实现消防多元化管理格局,即以单位自主管理、第三方评价认证和消防机构为主体的多方参与消防治理模式,确保政府、部门、单位和公民在法律规定的职责范围内分别承担相应责任,着力构建政府、部门、单位和技术服务机构“四位一体”的管理格局。要准确把握好消防工作格局中各角色的职责定位。正确处理好党委政府与消防部门的关系,消防监督与行业监管的关系,监督与治理的关系,监督管理与经济发展的关系,监管主体与监管对象的关系,监管责任与火灾责任的关系。要清楚界定消防工作格局中政府、社会、企事业单位、个人的职责分工。要努力形成权责清晰、协调统一、政令畅通、工作有序、保障有力的工作格局。

(三)突出重点,体现特色,加强公共设施建设责任建立长效机制,保障经费落实。要有战略思维,始终把消防工作放到经济社会发展大局中去谋划推进。以协调推进“四个全

面”战略布局为遵循和统领,切实找准消防工作的切入点、结合点和着力点,把消防工作紧密地与地方经济社会发展实际联系在一起,以有为谋有位,不能就消防说消防。各级政府要结合城镇化建设、城市环境综合治理等重点建设,狠抓消防车通道、消防水源、市政消火栓建设。统筹城乡公共消防设施建设。加强城市建成区消防供水管网、市政消火栓、消防固定取水点的建设、维护管理和改造工作,实现在城市新区开发和小区改造中同步规划、同步建设。大力加强农村公共消防设施建设,将消防安全布局、消防水源、消防通道、消防设施、消防通信与农村其他公共基础设施建设同步实施,增强农村抗御火灾的能力。

大力加强多种形式消防力量建设。加速推进镇(街)、管委会和村(居)多种形式消防队伍建设,尽快建立起覆盖城乡的地方消防力量体系,切实增强社会防控火灾整体能力。创新保消一体化工作机制,加强消防保安力量建设,大力推动全区各地消防保安员和单位内部治安保卫人员履行消防宣传、防火巡查、扑救初期火灾等消防工作职责。

全面推行消防安全标准化管理。认真总结推广商场市场、宾馆饭店、教育、公共娱乐、危险化学物品储存经营等五个行业消防安全标准化管理试点单位达标示范活动经验,进一步增强单位消防安全主体意识,强化行业自主管理。

四、全面深化消防改革、强化法治建设要大胆探索,敢于冒风险。

重点要以消防体制改革为突破,切实解决体制机制诸多问题。一是推进职业化建设。目前,基层消防执法人员工作压力过大、执法风险过高。基层大队长期缺编空编,人少事多,各种会议贯穿全年,基层工作的重心被迫转移到应付各种大小考核。现实是全年能对辖区所属单位开展一次消防检查都变成不可能完成的任务。由此衍生的各类图文并茂的档案、台账无法遏制火灾高发的势头。所以,我们要进一步加强消防职业化建设,推进建立严格科学的消防监督执法人员选用和监督评选机制,加强职业意识、职业道德教育和职业技能培训,进一步提升消防执法队伍整体素质。强化网格管理,做精网格,推行消防警组等作法;强化社会共治,在充分发挥以居委会为主导的居民自治的同时,完善社会各方力量参与消防治理模式;使消防治理呈现由单一管理向多元治理转变、由运动式向长效化转变的“二转变”,实现群众满意度提升、消防治理能力提升的“二提升”。二是要有改革理念,进一步提高防和灭的能力。坚持抓源头、抓基础,用改革的理念和措施提高火灾防控工作的整体效能。防火基础方面,要重点抓好日常消防监督检查、发现问题整改环节落实、企业责任制落实、消防宣传“六进”、群众举报、消防设施建设等工作,进一步夯实火灾防控的基础,提高广大群众的消防安全意识,全力维护消防形势总体稳定。当前,消防警力不足与火灾防控工作之间的矛盾突出,通过政府购买服务的方式,引入社会力量参与消防工作,有助于提高社会消防安全管理水平。

结束语:依法治国,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。充分体现了党中央高超的政治智慧、高度的责任担当和高瞻远瞩的战略眼光,开辟了治国理政的新时代,也为我们做好消防治理工作提供了基本遵循。要牢固树立法治理念、运用法治思维、善用法治方式、坚守法治底线,推动消防治理转型发展,提升消防治理能力。运用法治思维科学认识和破解消防工作体制性、机制性和保障性难题


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