第五篇 纪检工作与党风廉政建设
第一章 纪检监察体制（12486）
第一节 纪律检查与行政监察
一、纪律检查的涵义和特征
1．纪律检查的涵义
党的基层纪律检查工作是对党的基层组织及其党员遵守党的纪律进行监督、检查，对违犯《中国共产《党章》程》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》和其他党规党法的基层组织和党员执行纪律的工作。 “纪检”，是“中国共产党纪律检查”的简称。指党的纪检机关对党组织和党员遵守党的纪律的情况进行监督检查，并依纪对违反党纪的党组织和党员进行处理，以维护党的纪律的活动。纪律检查机关是“党内专门的纪律监督机关”。纪检机关的一切活动都是围绕“纪律”展开的，纪检机关的一切工作任务都是以“纪律”为基点而延伸出来的，“纪律”是纪检机关考虑问题和部署工作的出发点、着眼点和落脚点。纪检机关是“党内执纪维法的职能机关”。党组织和党员不仅要遵守党纪，而且要遵守国法，“违法必然违纪”，“维法更是维纪”，纪检机关既要维护党纪，也要维护国法，对违反党规党纪和国家法律法规的党组织和党员，必须执行纪律，“执纪”是纪检机关“维法”的重要途径。这种“党内执纪维法”职能的严肃性和强制性，是纪检机关威慑力之所在。
2．纪律检查的特征
(1)主体的特定性。纪检工作作为党内的一项专门性工作，其主体是特定的纪检机关，党内其他任何部门、机关、机构和组织，不能代行纪检机关的职责、成为纪检活动的主体。需要注意的是，“主体”是由硬件和软件构成的，硬件如机构、人员、设施、装备等，软件如人员素质、机关作风、工作程序、规章制度等。硬件和软件分别是党的纪律检查活动主体的“构成要素”，但不是主体本身，这两个方面结合起来，组成统一整体，共同构成党的纪律检查活动的主体。
(2) 职责的确定性。党的纪律检查机关一切活动的目的，都是为了维护党的纪律。维护党的纪律，当然不是也不可能是纪检机关所能“包办”、“独揽”的，但是，维护党的纪律却是纪检机关的天职，正如“维护社会治安”不仅仅是公安机关的事，但却是公安机关的天职一样。纪检机关的工作任务不论有多少项，都是从维护党的纪律这一基本职责细化、拓展、引申出来的。
(3)对象的广泛性。纪检机关监督的对象，不是“某些”党组织和党员，而是所有的党组织和党员。换言之，党的纪律所能约束到的对象，都是纪检机关的监督对象。哪里有党的组织和党员，哪里就必须有党的纪律，必须有党的纪律监督。党内没有不受纪律约束、不接受纪律监督的特殊组织和特殊党员。
(4)手段的强制性。党的纪律是自觉的纪律，更是铁的纪律，党的纪律是否能够得到遵守，要靠自觉，更要靠“铁面无私”的监督。自觉是基础，监督是保障。纪律毕竟不是一种人人都想享受的“福利”，而是一种人人都须接受的约束。“约束”有其两面性:当我们欣然接受并自觉遵守的时候，它呈现出来的是“温情”，是我们行为的“向导”，但是，一旦有人不愿接受甚至违反的时候，它呈现出来的就是“无情”，是行为的“羁绊”。对违纪者要问责，对严重违纪者要严惩。因此，作为维护党的纪律的机关，纪检机关一天也不能放弃其履行职责所必需的威慑性权力和强制性手段。
二、行政监察的涵义和特性
1．行政监察的涵义
我国当代的“监察”特指行政监察，也叫“政府监察”。行政监察，既是“行政的”监察，又是“对行政的”监察，前者决定监察的属性，后者决定监察的任务，是“行政监察”与“监察行政”的统一。所谓行政监察，是政府的监察机关对行政机关及其公务员和由国家行政机关任命的其他人员(监察对象)贯彻执行和遵守法律、法规、纪律的情况进行监督的活动，包括三层含义:它是政府系统内部的监督活动;它是政府内部行政监察机关的监督活动;它是行政监察机关维护政纪、法纪的监督活动。
2．行政监察的特征
（1）国家性。行政监察是国家政权的范畴，行政监察机关是国家政权机关的组成部分。政权最明显的标志是政府机关、军队、法庭、监狱等。我国是人民民主专政的国家，我们的政府是人民政府，国家政权的阶级性和人民性是统一的，因此，作为政府的组成部分，行政监察机关既是国家政权机关，同时又是“人民监察”机关。建国初期我国的行政监察机关名称即为“人民监察委员会”。行政监察的国家性，使其与党的纪律检查机关区别开来。
（2）行政性。行政监察机关尽管是国家政权机关，但它所进行的监督不是一种“国家监督”，而是行政监督，不是一种“法律监督”，而是纪律监督。从根本上说，是解决“内部矛盾”的范畴，解决问题的基本方法是“民主”的方法，而不是“专政”的方法，即使是行政监察机关作出的最严厉的处理如开除公职，只要被处分人不构成犯罪，仍不影响其享有公民基本的政治权利。行政监察的行政性，使其与检察机关的法律监督区别开来。
（3）综合性。行政监察机关的监督，是一种全面的、综合的监督，其监督范围包括从内政到外交、从经济到文化等所有政府部门及其公务员。凡有行政活动的地方，都是行政监察机关的监督范围，凡是行政机关及其公务员，都要接受行政监察机关的监督。被监察的行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为;既包括职务行为，也包括个人行为;既包括监察对象本人的行为，也包括其配偶子女的有关行为等。可以说，凡是与监察对象职务因素相关的行为，都是行政监察机关的监督范围。行政监察的综合性，使其与政府内部的财税监督、审计监督、质量技术监督、工商监督等各业务监督区别开来。
（4）专门性。行政监察机关是专门监督监察对象即行政机关及其公务员和行政机关任命人员的。在现行的监督体系中，对行政机关及其公务员和行政机关任命人员(即监察对象)进行监督的机关不只是监察机关，还有纪检机关、审判机关、检察机关、民主党派、新闻舆论、人民群众等，都从不同角度对这些“行政人员”进行监督。但是，只有行政监察机关是专门监督这些“行政人员”的，其他类型的监督都不是专门针对这些人员的。
（5）高位性。在政府的行政管理系统中，行政监察具有双重地位:一方面，它是政府行政管理系统整个过程即决策——执行——监督——反馈中处于“监督”地位的一个制衡环节;另一方面，它又是对政府整个行政管理系统即政府所有部门和公务员进行全面监督的一个约束层面。可以说，是对政府各部门行政管理活动的再管理，是对政府各部门行政监督活动的再监督。也就是说，“监察”既是“行政”的组成部分，又是“对行政”的监督力量，在政府系统中具有更高的法律地位。1982年制定新宪法时，尽管我国行政监察制度尚未恢复，但仍把“监察”明确地载入了国家宪法。
第二节 纪检与监察合署办公的体制
一、纪检工作体制演变
性质决定体制。纪检的性质是“党”，属于“党”的范畴，是党内监督，这一性质，决定了它只能在党的领导之下开展工作，且其职权范围在党内，而不能独立于党之外或者职权超至党外。党对纪检工作的领导，是纪检机关的性质决定的。但是，党如何实现这种领导，
采取何种体制才能领导好、发挥好纪检机关的作用，在不同的历史时期，是有所不同的，我党历史上对纪检领导体制的几次调整已说明了这一点。在党的历史上，纪检领导体制曾经采取过四种形式:。
1．指导体制
1945年4月，党的七大通过的《中国共产党章程》(以下简称《党章》)规定：“中央监察委员会，由中央全体会议选举，各地方监察委员会，由各地方党委全体会议选举”，“党的各级监察委员会，在各级党的委员会指导下进行工作”，这种体制是在抗日战争的关键时刻所采取的一种特殊体制，存在时间较短，而且在实践中也没有很好地付诸实施。
2．领导加指导体制
1950年2月24日，中共中央发出《关于党的各级纪律检查委员会领导关系问题的指示》，明确指出：“各级党的纪律检查委员会直接在各级党委领导下进行工作，上级党的纪律检查委员会在工作上、业务上对下级党的纪律检查委员会有指导关系，但指示或决定同下级党委意见不同时，应提请同级党委做决定。”这一体制，在1956年9月召开的党的八大上写进了《党章》，强调：“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”，“上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所做的决定，下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作”。
3．“双重”领导、同级为主体制
1980年2月，中央纪委向党中央请示并经中央批准，将省、市、自治区及以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委“双重”领导，而以同级党委领导为主。国务院各部、委、局党组纪律检查组或纪律检查委员会的领导关系亦采用上述“双重”领导的原则。
4．“双重”领导体制
1982年9月，党的十二大通过的《党章》，把七大、八大、十一大《党章》关于党的监察委员会或纪律检查委员会由同级党的委员会全体会议选举产生的规定，改变为由党的全国和地方各级代表大会选举产生，提高了纪委的政治地位。同时规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”，“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的“双重”领导下进行工作”，不再要求“以同级党委领导为主”。现行的党的纪律检查领导体制是“双重”领导体制，按照2002年党的十六大修改通过的新《党章》，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党委和上级纪委的“双重”领导下进行工作。
二、纪检监察“合署办公”体制的确立
1992年 9月，党中央、国务院决定中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机构名称，履行两种职能的体制，这就是现行的纪检监察合署办公的体制。
“合署办公”体制包括工作体制和领导体制两部分。合署后的工作体制，可概括为“一二二”体制，即一套工作机构、两个机关名称、履行两项职能。这种工作体制的基本内容是，将原来的各级纪委和监察两个机关的人、财、物管理甚至办公场所整合为一体，但同时挂纪律检查委员会和监察厅(局) 两个机关牌子，同时有纪委和监察厅(局)两套领导班子，保留监察厅(局)长办公会制度，监察厅(局)领导班子中的党员领导干部一般要进同级纪委常委会，监察厅(局)领导班子在工作上既对纪委常委会负责又对同级政府负责，合署后的纪委监察是一个机关，同时履行党的纪律检查和行政监察两项职能，也就是说，合署后的纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，合署后的行政监察机关既全面负责行政监察工作，又按照纪委常委会统一分工负责党的纪律检查工作。
合署后的领导体制，仍保持了原来各自的“双重”领导体制。根据1993年1月，中共中央《关于中央纪委、监察部机关合署办公机构设置方案和有关问题的请示报告》称：“合
署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能，对党中央全面负责;监察部按照宪法规定，仍属于国务院序列，接受国务院领导。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导的体制”。
地方各级纪检监察机关的“双重”领导体制。合署后的党的地方各级纪委和基层纪委，按照《党章》规定，仍然受同级党委和上级纪委的“双重”领导;合署后的县以上地方各级行政监察机关，按照《行政监察法》的规定，仍然受本级政府和上一级监察机关的“双重”领导，监察业务以上级监察机关领导为主;合署后的地方各级纪检监察机关，按照党中央、国务院关于合署办公的要求，受同级党委政府和上级纪检监察机关的“双重”领导。
第三节 纪检监察机关的职能
一、纪律检查的专门职能
2002年党的十六大修改通过的新《党章》规定纪检机关有“三项主要任务”和“四项经常性工作”。“三项主要任务”是:维护党的章程和其他党内法规;检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况;协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。其中的“组织协调反腐败工作”，是新形势下赋予纪委的一项重要的新任务。
“四项经常性工作”是:对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定;对党员领导干部行使权力进行监督;检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉，保障党员的权利。”
“四项经常性工作”可简单概括为“教育”、“监督”、“惩处”、“保障”，这就是纪检机关的主要职责。需要我们特别注意的是，新《党章》在对纪检机关主要职责的规定上，增加了两方面的新内容，即“对党员领导干部行使权力进行监督”和“保障党员的权利”，这两句话虽字数不多，却解决了党内的两个非常核心的问题:一是对“权力”的监督问题。对权力要进行监督，这个“权力”不是一般人的权力，而是党员领导干部手中的权力。二是对“权利”的保护问题。对权利要给予保护，这个“权利”不是特殊人物的权利，而是普通党员的权利。
二、行政监察的专门职能
监察机关的职责可简单概括为“监督检查”、“受理举报”、“调查处理”、“受理申诉” 按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责主要是:检查国家行政机关在遵守执行法律、法规和人民政府决定、命令中的问题;受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的检举、控告;调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉;法律、法规规定的其他由监察机关履行的职责。
三、纪检监察机关的综合职能。
1．预防职能
预防职能又叫防范职能。中共中央2005年1月印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》 (以下简称《实施纲要》)的通知中指出，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，是我党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是从源头上防治腐败的根本举措。所以，预防职能在反腐倡廉建设和纪检监察工作中的位置是非常重要的，而且实践将证明会显得越来越重要。预防有四道防线:要通过理想信念教育、遵纪守法教育、反腐倡廉教育、优良传统教育等，使各级领导干部常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，解决“不想贪”的思想问题，筑起拒腐防变的思想防线;要建立完善反腐倡廉各项制度和领导干部从政规范，用
制度管人、用制度管权，用制度管钱、靠制度办事，使制度建设贯穿于反腐倡廉的全过程、体现在反腐倡廉的各个方面，并使党内制度建设与国家法制建设相协调，解决“不能贪”的制度问题，筑起拒腐防变的制度防线;要把监督的关口前移，把监督工作贯穿于决策、执行、管理等各个环节之中，对发现的问题及时纠正、对违纪违法者实施严惩，权力行使到哪里，监督就到达哪里，解决“不敢贪”的监督问题，筑起拒腐防变的监督防线。要以改革的方法， 从管理和机制的源头上铲除滋生腐败的土壤和条件，解决“不可贪” 的机制问题，构筑拒腐防变的机制防线。
2．纠偏职能
纠偏职能又叫纠错职能。纪检监察机关对监督对象在决策、执行、管理、守法、廉洁以及思想、工作、作风等方面出现的偏差，要及时发现、及时提醒、及时纠正。纠偏与预防相比，预防体现在问题未出现之前，纠偏体现在问题刚出现之时。纠偏与惩处相比，纠偏体现在问题刚出现尚未造成严重后果之前，惩处体现在问题已经造成后果之后。所以，与预防相比，纠偏具有“事后”监督的色彩，可与惩处相比，纠偏又具有事前或事中监督的作用。从一定意义上可以说，“纠偏”是介于预防和惩处之间的一种职能。纠偏职能在纪检监察条规中有明确规定，比如《行政监察法》规定，对拒不执行或违反行政法律法规和政府决定命令的，录用、任免、奖惩明显不适当的问题，行政监察机关可提出给予纠正的监察建议，有关部门无正当理由应当采纳。近年来，纪检监察机关开展的关于纠正领导干部在企业兼职和经商办企业问题、超标准配备小汽车问题、不正之风问题、“小金库”问题，以及对《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国计划生育法》等贯彻执行情况的监督检查活动等，所体现的主要是纠偏职能。
3．惩治职能
惩治职能又叫惩处职能。查办违纪违法案件、处理违纪违法人员、严惩腐败分子，最能体现纪检监察机关的特色和权威。办案是纪检监察机关维护纪律的特殊手段，“惩治”是纪检监察机关的一项基本职能。没有办案，就没有“惩治”，没有办案和惩治，就没有纪检监察机关的独立性和威慑力。实践证明，无论是纪检监察工作，还是反腐倡廉工作，最能体现纪检监察机关权威、体现我党反腐败决心、体现我们反腐败成果的，就是查办案件;无论纪检监察机关的工作任务有几条，无论反腐倡廉的工作格局有几项，查办案件都是其中举足轻重的组成部分;无论纪检监察机关是哪一级，无论纪检监察机关内设机构有多少个，“案件检查室”都是其中不可缺少的组成部分;无论是纪检监察机关的廉洁自律工作、纠风工作、执法监察工作、效能监察工作、源头治理工作等，还是建立健全惩治和预防腐败体系中的教育、制度、监督等工作，离开“惩治”都将是软弱无力的。“惩”与“防”是共生的。没有惩治，犹如鸟断一翅、机失一翼、人缺一手，是不可想象的。“纪律是执行路线的保证”这句英明论断，只有在把其中的“纪律”解读为“被严格制定并被严格遵守的纪律”时才能成立。没有严厉的惩处为后盾保障，使严格的纪律得到严格的遵守，是难以做到的。不办案的纪检监察机关不是称职的纪检监察机关，缺乏惩治的惩防腐败体系不是完整的惩防腐败体系，没有惩处的反腐倡廉建设不是真正在搞反腐倡廉建设。
4．保护职能
保护职能又叫保障职能。是指纪检监察机关履行职责，保障党员和国家公务员的合法权益。作为纪检监察机关，既要“维纪”，更要“维权”，绝不能认为纪检监察机关就是单纯的“办案机关”，甚至是“处理人的机关”、“摘帽子的机关”。应该说，查出问题、处理违纪违法者是工作成绩和职责要求，澄清事实、保护受到诬告陷害的党员干部，也是工作成绩和职责要求。需要注意的是，“保护”与“惩处”不是矛盾的，“维权”与“办案”不是对立的，因为，不惩处施害者，就不能保护受害者，要维护受害者的合法权益，不采取办案的手段和
惩治的措施，几乎是不可能的。保护职能在《党章》和纪检监察条规中有明确规定，比如《党章》明确规定：“保障党员的权利”是各级纪委的一项重要职责。按照《中国共产党党员权利保障条例》的规定：“各级纪委在保障党员权利方面，承担着受理有关党员权利保障方面的检举、控告和申诉，检查和处理侵犯党员权利方面的案件，对党的领导干部和下级党组织履行党员权利保障职责的情况进行监督检查等职责。”《行政监察法》规定：“受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉，是行政监察机关的一项重要职责。”
5．教育职能
教育职能又叫宣教职能。“经常对党员进行遵守纪律的教育”是《党章》赋予各级纪委的一项重要职责，《行政监察法》规定：“监察工作应当实行教育与惩处相结合”。在对党员和干部进行遵纪守法和廉洁从政教育的问题上，纪检监察机关要树立“大教育”观念，形成“大宣教”格局。所谓“大教育”观念，就是各级纪检监察机关要站在党的反腐倡廉建设和构建惩防体系的高度认识“教育”，不能仅仅把“教育”看做自己工作的一部分，而要把自己的工作看做是“教育”的一个重要组成部分，从而把自己的工作及成果融入党的建设和整个反腐倡廉建设的大局之中。所谓“大宣教”格局，就是各级纪委要更新观念、开阔视野、拓宽渠道、创新形式，发挥组织协调作用，努力形成一个多主体、多渠道、多层次、开放型、立体式、全方位的反腐倡廉宣教工作局面，不能“唱独角戏”。
纪检监察机关的教育职能有其特殊性:首先，纪检监察机关的教育职能不是孤立的，而是以其全部职能为基础和支撑的。纪检监察的预防职能、纠偏职能、惩处职能、保护职能等职能所发挥的作用及其取得的实际成果，是纪检监察机关实现其教育职能的宝贵财富和丰厚来源，如果离开了预防、纠偏、惩处、保护等具体的活动，纪检监察机关的教育职能就失去了自己的优势。其次，纪检监察机关教育职能不是封闭的，而是开放的。纪检监察机关可以发挥组织协调作用，使每一个机关、单位、团体、社区乃至家庭都成为廉政教育主体和廉政文化建设的阵地，形成“大合唱”局面，这是纪检监察机关的优势所在。再次，纪检监察机关的教育职能不是泛泛的，而是内容和目的十分明确的，它始终是围绕“纪律教育”这个中心展开的，并由此拓展，形成以遵纪守纪为核心，以廉洁、守德、为民、务实等为基本要求，以反腐倡廉为主题内容的教育格局。
纪检监察五项职能不是截然分开、彼此孤立、互不相干的，而是相辅相成、相互支持、相互促进的，也不是平铺直叙、不分主次的，而是有层次、有重点的。纪检监察的职能，说到底，就是“惩”与“防”两个方面，防范职能、纠偏职能、教育职能、保护职能大体属于“防”的范畴，惩处职能属于“惩”的范畴，但纠偏职能和保护职能也涉及“惩”的内容。同时，惩处也具有防范职能、纠偏职能、教育职能的作用。
纪检监察职能也可大体划分为三个不同的层面:一是普通层面的职能，如防范职能和教育职能。教育和防范是所有的机关、单位、团体、组织都要承担的责任，纪检监察机关当然也不例外。二是特殊层面的职能，如纠偏职能和保护职能。纠偏和保护，尽管也是其他机关、单位、团体、组织都要承担的职责，但是，国家法律法规和党内条规赋予了纪检监察机关特殊的“纠偏”措施和“保护”手段。三是独特层面的职能，如惩处职能。惩处是纪检监察机关最有特色、最有威慑力、最不同于其他机关组织的一项独特职能，可以说是纪检监察机关的“看家职能”，离开了惩处职能，纠偏和保护职能就是软弱的、防范和教育职能就是苍白的。
第四节 纪检与监察的关系
一、合署体制下的“两项职能”
纪检监察机关合署办公，从机构上看是“合二为一”，从职能上看则是“身兼两职”。从
这个角度讲，合署后的纪检监察机关，不仅没有减少或削弱合署前的纪检机关和行政监察机关原有的职能，相反却保留并进一步强化了两个机关原有的职能，在理论上，我们把这种格局叫做“两项职能论”。
所谓纪检监察机关的“两项职能”，就是合署后的纪检监察机关尽管是一个机构，却同时承担《党章》和《行政监察法》赋予的职责，具有党的纪律检查和行政监察两个方面的职能。对合署后纪检监察机关的“两项职能”的含义，可以作出多层面的解读。
（1）合署后的纪检监察机关是一个机构而不是两个机构，它履行的是两种职能而不是一种职能。因为是“一个机构”，所以这两种职能不是截然分开、互不相干的，而是一个机构“身兼两职”;又因为是“两种职能”，所以这两种职能不是混淆不清、互相代替的，而是相对独立、同时存在、共处一体的。
（2）合署后的纪检机关，不仅继续履行党的纪律检查职能，而且履行行政监察职能。合署之后，“纪委”还是原来的“纪委”，中央和地方各级纪委作为“党内机关”这一根本性质和一般特征没有改变，这是一个基本的前提。但同时，合署之后，由于组织形式的变化，在职能、职责和任务上，“纪委”已经不仅仅是原来的“纪委”，其职能已经不仅仅局限于“纪委”本身了，而是兼有了行政监察的责任和特点。比如，“纪委全会”要对行政监察工作任务进行部署，纪委常委也兼任行政监察机关领导职务，不在行政监察机关领导班子任职的纪委常委也会分管行政监察事项，纪委常委会要研究涉及行政监察的重大事项等。
（3）合署后的行政监察机关，不仅继续履行监察职能，而且按同级纪委常委会的分工履行党的纪律检查职能。就是说，合署之后，“监察”还是原来的“监察”，国家监察部和地方各级监察机关作为政府行政机关的根本性质、法律地位和一般特征没有改变，监察机关仍属政府序列，是政府的一个职能部门，具有独立的法律地位，这也是一个基本的前提。但同时，合署之后，由于组织形式的变化，在职能、职责和任务上，“监察”已经不仅仅局限于“监察”本身了。比如，行政监察领导班子“一把手”均是同级纪委副书记。监察机关的领导成员特别是进入纪委常委会的成员，不只对行政监察工作实施领导，还要对分管范围内的党的纪检工作承担领导责任。即使不进入纪委常委会的监察机关领导成员，按照常委会分工，也往往同时承担党的纪检工作任务。所以，从职责任务上讲，行政监察机关已不纯粹是“政府机关”，也兼有了“纪检”特点。
（4）合署后的纪检机关和监察机关，都从各自的职责出发履行党内和政府内部的反腐败“组织协调职能”。协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，是2002年党的十六大修改通过的新《党章》在新形势下赋予纪委的一项十分重要的新任务。据此，合署后的纪委，要依据《党章》全面履行组织协调职能，在党风廉政建设和反腐败工作中，纪委始终处于组织协调的重要位置;与此相适应，合署后的行政监察机关，也要在同级政府和上级纪检监察机关的领导下，按照纪委的统一部署，依据《行政监察法》，在政府系统的党风廉政建设和反腐败工作中，发挥组织协调作用。监察机关的这种组织协调职能，是监察机关综合性和高位性的体现，同时也是由合署体制决定的。以“纪检机关”或者“纪检监察机关”的名义进行组织协调，显然要比单纯以监察机关名义的组织协调力度更大一些、权威性更高一些。合署后的监察机关，由于与“纪委”融为一体，与合署之前相比，其协调力度也明显增大，而且监察机关身处政府内部，对政府的施政过程比较了解、对政府的工作特点比较熟悉、有政府作为坚强后盾，所以，与纪委相比，监察机关在对政府系统反腐败组织协调方面有更多的有利条件。合署之后纪检监察机关的职能，不是“1 +1 =1”的合并为一种职能，也不是“1 + 1 = 2”的两种职能的简单相加，而是“1+1>2”的两种职能的有机统一和优势叠加。把纪检和监察这两种职能和两方面的优势结合起来、发挥出来，并形成合力，达到“一加一大于二”的综合效果，这正是合署的本意。
二、正确认识和处理纪检与监察的关系
纪检与监察，分属“党”、“政”两个不同序列，之所以能够合署，除了必要性之外，还要有可行性。必要性是合署的原因，可行性则是合署的基础。纪检与监察之间的相似、相通和相同之处，正是合署的基础。
1．纪检与监察的同一性
（1）在监督性质上，纪检与监察均属“纪律监督”范畴。从我们党诞生以来特别是新中国成立以来纪律建设的实践看，党纪和政纪是统一的，违反党纪与违反政纪也是统一的。由于建党的历史比新中国成立的历史要长得多，党的建设实践要比政权建设的实践丰富得多，经验也成熟得多，所以，与政纪相比，党纪的发展完善程度要高一些。《中国共产党纪律处分条例》经过6年时间，已从1997年2月的“试行”条例发展为2003年12月的正式条例，而政纪处分的规定从1957年《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》到2007年《行政机关公务员处分条例》颁布整整经历了50年。从实践情况看，行政纪律的内容往往是党纪的内容发展、演变、转化、延伸甚至移植而来的，比如党的政治纪律、宣传纪律、组织纪律、群众工作纪律和经济工作纪律，基本可以直接用来规范行政机关公务员的行为。在监督对象上，纪检与监察存在着交叉重叠。我党是执政党，作为纪检机关监督对象的党组织也设置于行政机关内部，许多党员也担任着行政机关的公务员，同样，作为行政监察对象的国家公务员和行政机关任命的其他人员，绝大多数是党员，他们既是纪检机关的监督对象，也是行政监察机关的监督对象。
（2）在监督依据上，纪检与监察相互支持和补充。监察机关监督的依据，是国家法律、法规和政府的决定、命令;纪检机关监督的依据是《党章》、党内准则和党内条规。《党章》同时规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，按照《党章》的这一精神，遵守宪法和国家法律法规以及政府的决定、命令，是政纪的要求，也是党纪的要求，宪法和法律法规以及政府的决定、命令等，也是纪检机关对党员进行监督的重要依据。
（3）在监督业务上，纪检与监察大体相同。纪检机关与监察机关，都开展信访举报、案件检查、案件审理、监督检查、廉政教育等项业务。在这些业务工作中，纪检机关与监察机关各有各的工作规程，如纪检机关有纪检信访、党纪案件检查、纪检审理等规定，监察机关有监察信访、政纪案件调查处理、监察审理等规定，但是，二者总的指导思想和基本的原则、方法、程序、步骤等是相通甚至相同的，可以相互参照。
（4）在人员身份上，纪检与监察已不可分割。合署后的纪检监察人员是“双重”身份，纪检监察机关的每个人员，既是纪检人员又是监察人员，从身份上区分哪些是“纪检的人”，哪些是“监察的人”已很难区分。其内设机构，既属于纪委，也属于监察，都是同一个“纪检监察”机关。
2．纪检与监察的差异性
纪检与监察尽管有相似、相通、相同之处，但是，合署不是合并，合署后纪检与监察之间的区别依然存在。合署体制下的纪检机关和监察机关，在诸多方面，仍有许多不同:
（1）机关性质不同。合署后的纪检机关，尽管还要履行行政监察职能，但是其“党内机关”的基本性质没有变，“纪委”作为党内机关仍然独立存在;合署后的行政监察机关，尽管也兼有了党的纪检机关的特点，但其作为“政府职能机关”的基本性质也没有变，监察作为各级政府的一个独立的机关仍然存在。合署后的纪检监察机关作为“一个”机构，既是党的机关，也是政府机关，党政两个方面的性质特点兼而有之。
（2）职责任务不同。合署后的中央纪委和各级纪委常委会，尽管承担着纪检和监察两个方面的工作任务，但是纪委常委会的主要职责任务仍是抓党风党纪，它不能代行一切行政监察职责。对于应该由行政监察机关决定实施的重大事项，比如执法监察、行风建设、政纪案件、查处等，仍由行政监察机关领导班子研究决定和组织实施。合署后的各级行政监察机关，尽管也承担纪检工作任务，但是，监察机关领导班子的主要精力，还是领导行政监察工
作。
（3）领导关系不同。纪委实行常委会集体领导，行政监察实行首长负责制，合署后的监察机关，“对外”要接受上级纪检监察机关和同级政府的“双重”领导，同时，“对内”还要按照同级纪委常委会的统一分工开展工作。纪检监察工作中的重大事项、重大问题由纪委常委会讨论决定，有关行政监察工作的重要事项和组织实施，由行政监察领导班子办公会议按职权处理。比如，对政纪案件的处理、政府交办事项、执法监察、效能监察、纠正损害群众利益的不正之风、源头治理腐败等工作的规划部署，以及监察干部任免、监察规章制度的制定、监察建议和监察决定的提出等事项，由监察机关领导班子办公会议研究讨论后作出处理，重大事项提交纪委常委会决定。
（4）工作方式不同。合署体制下，需要以“纪委”名义出现或行文的，应以“纪委”名义按照党内规矩进行，比如参加党内会议、召开纪委全会、对党员的“双规”、向党委的请示报告等。需要以“行政监察”名义进行的活动，则以“行政监察”名义按照行政程序进行，比如参加政府会议、召开政府廉政工作会议、给政府的报告、与其他行政机关的协作沟通、对重大生产事故的调查、对行政机关公务员违纪问题的处理等。
（5）工作侧重点不同。纪检工作的侧重点是协助同级党委抓党风建设，组织协调反腐败工作，旨在促进党风建设和反腐倡廉建设;监察工作的侧重点是围绕同级政府中心工作开展监督检查、查办违纪违规案件，旨在保证政令畅通，促进政府廉政勤政建设和政府法制建设。
第五篇 纪检工作与党风廉政建设
第一章 纪检监察体制（12486）
第一节 纪律检查与行政监察
一、纪律检查的涵义和特征
1．纪律检查的涵义
党的基层纪律检查工作是对党的基层组织及其党员遵守党的纪律进行监督、检查，对违犯《中国共产《党章》程》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》和其他党规党法的基层组织和党员执行纪律的工作。 “纪检”，是“中国共产党纪律检查”的简称。指党的纪检机关对党组织和党员遵守党的纪律的情况进行监督检查，并依纪对违反党纪的党组织和党员进行处理，以维护党的纪律的活动。纪律检查机关是“党内专门的纪律监督机关”。纪检机关的一切活动都是围绕“纪律”展开的，纪检机关的一切工作任务都是以“纪律”为基点而延伸出来的，“纪律”是纪检机关考虑问题和部署工作的出发点、着眼点和落脚点。纪检机关是“党内执纪维法的职能机关”。党组织和党员不仅要遵守党纪，而且要遵守国法，“违法必然违纪”，“维法更是维纪”，纪检机关既要维护党纪，也要维护国法，对违反党规党纪和国家法律法规的党组织和党员，必须执行纪律，“执纪”是纪检机关“维法”的重要途径。这种“党内执纪维法”职能的严肃性和强制性，是纪检机关威慑力之所在。
2．纪律检查的特征
(1)主体的特定性。纪检工作作为党内的一项专门性工作，其主体是特定的纪检机关，党内其他任何部门、机关、机构和组织，不能代行纪检机关的职责、成为纪检活动的主体。需要注意的是，“主体”是由硬件和软件构成的，硬件如机构、人员、设施、装备等，软件如人员素质、机关作风、工作程序、规章制度等。硬件和软件分别是党的纪律检查活动主体的“构成要素”，但不是主体本身，这两个方面结合起来，组成统一整体，共同构成党的纪律检查活动的主体。
(2) 职责的确定性。党的纪律检查机关一切活动的目的，都是为了维护党的纪律。维护党的纪律，当然不是也不可能是纪检机关所能“包办”、“独揽”的，但是，维护党的纪律却是纪检机关的天职，正如“维护社会治安”不仅仅是公安机关的事，但却是公安机关的天职一样。纪检机关的工作任务不论有多少项，都是从维护党的纪律这一基本职责细化、拓展、引申出来的。
(3)对象的广泛性。纪检机关监督的对象，不是“某些”党组织和党员，而是所有的党组织和党员。换言之，党的纪律所能约束到的对象，都是纪检机关的监督对象。哪里有党的组织和党员，哪里就必须有党的纪律，必须有党的纪律监督。党内没有不受纪律约束、不接受纪律监督的特殊组织和特殊党员。
(4)手段的强制性。党的纪律是自觉的纪律，更是铁的纪律，党的纪律是否能够得到遵守，要靠自觉，更要靠“铁面无私”的监督。自觉是基础，监督是保障。纪律毕竟不是一种人人都想享受的“福利”，而是一种人人都须接受的约束。“约束”有其两面性:当我们欣然接受并自觉遵守的时候，它呈现出来的是“温情”，是我们行为的“向导”，但是，一旦有人不愿接受甚至违反的时候，它呈现出来的就是“无情”，是行为的“羁绊”。对违纪者要问责，对严重违纪者要严惩。因此，作为维护党的纪律的机关，纪检机关一天也不能放弃其履行职责所必需的威慑性权力和强制性手段。
二、行政监察的涵义和特性
1．行政监察的涵义
我国当代的“监察”特指行政监察，也叫“政府监察”。行政监察，既是“行政的”监察，又是“对行政的”监察，前者决定监察的属性，后者决定监察的任务，是“行政监察”与“监察行政”的统一。所谓行政监察，是政府的监察机关对行政机关及其公务员和由国家行政机关任命的其他人员(监察对象)贯彻执行和遵守法律、法规、纪律的情况进行监督的活动，包括三层含义:它是政府系统内部的监督活动;它是政府内部行政监察机关的监督活动;它是行政监察机关维护政纪、法纪的监督活动。
2．行政监察的特征
（1）国家性。行政监察是国家政权的范畴，行政监察机关是国家政权机关的组成部分。政权最明显的标志是政府机关、军队、法庭、监狱等。我国是人民民主专政的国家，我们的政府是人民政府，国家政权的阶级性和人民性是统一的，因此，作为政府的组成部分，行政监察机关既是国家政权机关，同时又是“人民监察”机关。建国初期我国的行政监察机关名称即为“人民监察委员会”。行政监察的国家性，使其与党的纪律检查机关区别开来。
（2）行政性。行政监察机关尽管是国家政权机关，但它所进行的监督不是一种“国家监督”，而是行政监督，不是一种“法律监督”，而是纪律监督。从根本上说，是解决“内部矛盾”的范畴，解决问题的基本方法是“民主”的方法，而不是“专政”的方法，即使是行政监察机关作出的最严厉的处理如开除公职，只要被处分人不构成犯罪，仍不影响其享有公民基本的政治权利。行政监察的行政性，使其与检察机关的法律监督区别开来。
（3）综合性。行政监察机关的监督，是一种全面的、综合的监督，其监督范围包括从内政到外交、从经济到文化等所有政府部门及其公务员。凡有行政活动的地方，都是行政监察机关的监督范围，凡是行政机关及其公务员，都要接受行政监察机关的监督。被监察的行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为;既包括职务行为，也包括个人行为;既包括监察对象本人的行为，也包括其配偶子女的有关行为等。可以说，凡是与监察对象职务因素相关的行为，都是行政监察机关的监督范围。行政监察的综合性，使其与政府内部的财税监督、审计监督、质量技术监督、工商监督等各业务监督区别开来。
（4）专门性。行政监察机关是专门监督监察对象即行政机关及其公务员和行政机关任命人员的。在现行的监督体系中，对行政机关及其公务员和行政机关任命人员(即监察对象)进行监督的机关不只是监察机关，还有纪检机关、审判机关、检察机关、民主党派、新闻舆论、人民群众等，都从不同角度对这些“行政人员”进行监督。但是，只有行政监察机关是专门监督这些“行政人员”的，其他类型的监督都不是专门针对这些人员的。
（5）高位性。在政府的行政管理系统中，行政监察具有双重地位:一方面，它是政府行政管理系统整个过程即决策——执行——监督——反馈中处于“监督”地位的一个制衡环节;另一方面，它又是对政府整个行政管理系统即政府所有部门和公务员进行全面监督的一个约束层面。可以说，是对政府各部门行政管理活动的再管理，是对政府各部门行政监督活动的再监督。也就是说，“监察”既是“行政”的组成部分，又是“对行政”的监督力量，在政府系统中具有更高的法律地位。1982年制定新宪法时，尽管我国行政监察制度尚未恢复，但仍把“监察”明确地载入了国家宪法。
第二节 纪检与监察合署办公的体制
一、纪检工作体制演变
性质决定体制。纪检的性质是“党”，属于“党”的范畴，是党内监督，这一性质，决定了它只能在党的领导之下开展工作，且其职权范围在党内，而不能独立于党之外或者职权超至党外。党对纪检工作的领导，是纪检机关的性质决定的。但是，党如何实现这种领导，
采取何种体制才能领导好、发挥好纪检机关的作用，在不同的历史时期，是有所不同的，我党历史上对纪检领导体制的几次调整已说明了这一点。在党的历史上，纪检领导体制曾经采取过四种形式:。
1．指导体制
1945年4月，党的七大通过的《中国共产党章程》(以下简称《党章》)规定：“中央监察委员会，由中央全体会议选举，各地方监察委员会，由各地方党委全体会议选举”，“党的各级监察委员会，在各级党的委员会指导下进行工作”，这种体制是在抗日战争的关键时刻所采取的一种特殊体制，存在时间较短，而且在实践中也没有很好地付诸实施。
2．领导加指导体制
1950年2月24日，中共中央发出《关于党的各级纪律检查委员会领导关系问题的指示》，明确指出：“各级党的纪律检查委员会直接在各级党委领导下进行工作，上级党的纪律检查委员会在工作上、业务上对下级党的纪律检查委员会有指导关系，但指示或决定同下级党委意见不同时，应提请同级党委做决定。”这一体制，在1956年9月召开的党的八大上写进了《党章》，强调：“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”，“上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所做的决定，下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作”。
3．“双重”领导、同级为主体制
1980年2月，中央纪委向党中央请示并经中央批准，将省、市、自治区及以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委“双重”领导，而以同级党委领导为主。国务院各部、委、局党组纪律检查组或纪律检查委员会的领导关系亦采用上述“双重”领导的原则。
4．“双重”领导体制
1982年9月，党的十二大通过的《党章》，把七大、八大、十一大《党章》关于党的监察委员会或纪律检查委员会由同级党的委员会全体会议选举产生的规定，改变为由党的全国和地方各级代表大会选举产生，提高了纪委的政治地位。同时规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”，“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的“双重”领导下进行工作”，不再要求“以同级党委领导为主”。现行的党的纪律检查领导体制是“双重”领导体制，按照2002年党的十六大修改通过的新《党章》，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党委和上级纪委的“双重”领导下进行工作。
二、纪检监察“合署办公”体制的确立
1992年 9月，党中央、国务院决定中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机构名称，履行两种职能的体制，这就是现行的纪检监察合署办公的体制。
“合署办公”体制包括工作体制和领导体制两部分。合署后的工作体制，可概括为“一二二”体制，即一套工作机构、两个机关名称、履行两项职能。这种工作体制的基本内容是，将原来的各级纪委和监察两个机关的人、财、物管理甚至办公场所整合为一体，但同时挂纪律检查委员会和监察厅(局) 两个机关牌子，同时有纪委和监察厅(局)两套领导班子，保留监察厅(局)长办公会制度，监察厅(局)领导班子中的党员领导干部一般要进同级纪委常委会，监察厅(局)领导班子在工作上既对纪委常委会负责又对同级政府负责，合署后的纪委监察是一个机关，同时履行党的纪律检查和行政监察两项职能，也就是说，合署后的纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，合署后的行政监察机关既全面负责行政监察工作，又按照纪委常委会统一分工负责党的纪律检查工作。
合署后的领导体制，仍保持了原来各自的“双重”领导体制。根据1993年1月，中共中央《关于中央纪委、监察部机关合署办公机构设置方案和有关问题的请示报告》称：“合
署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能，对党中央全面负责;监察部按照宪法规定，仍属于国务院序列，接受国务院领导。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导的体制”。
地方各级纪检监察机关的“双重”领导体制。合署后的党的地方各级纪委和基层纪委，按照《党章》规定，仍然受同级党委和上级纪委的“双重”领导;合署后的县以上地方各级行政监察机关，按照《行政监察法》的规定，仍然受本级政府和上一级监察机关的“双重”领导，监察业务以上级监察机关领导为主;合署后的地方各级纪检监察机关，按照党中央、国务院关于合署办公的要求，受同级党委政府和上级纪检监察机关的“双重”领导。
第三节 纪检监察机关的职能
一、纪律检查的专门职能
2002年党的十六大修改通过的新《党章》规定纪检机关有“三项主要任务”和“四项经常性工作”。“三项主要任务”是:维护党的章程和其他党内法规;检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况;协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。其中的“组织协调反腐败工作”，是新形势下赋予纪委的一项重要的新任务。
“四项经常性工作”是:对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定;对党员领导干部行使权力进行监督;检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉，保障党员的权利。”
“四项经常性工作”可简单概括为“教育”、“监督”、“惩处”、“保障”，这就是纪检机关的主要职责。需要我们特别注意的是，新《党章》在对纪检机关主要职责的规定上，增加了两方面的新内容，即“对党员领导干部行使权力进行监督”和“保障党员的权利”，这两句话虽字数不多，却解决了党内的两个非常核心的问题:一是对“权力”的监督问题。对权力要进行监督，这个“权力”不是一般人的权力，而是党员领导干部手中的权力。二是对“权利”的保护问题。对权利要给予保护，这个“权利”不是特殊人物的权利，而是普通党员的权利。
二、行政监察的专门职能
监察机关的职责可简单概括为“监督检查”、“受理举报”、“调查处理”、“受理申诉” 按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责主要是:检查国家行政机关在遵守执行法律、法规和人民政府决定、命令中的问题;受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的检举、控告;调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉;法律、法规规定的其他由监察机关履行的职责。
三、纪检监察机关的综合职能。
1．预防职能
预防职能又叫防范职能。中共中央2005年1月印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》 (以下简称《实施纲要》)的通知中指出，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，是我党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是从源头上防治腐败的根本举措。所以，预防职能在反腐倡廉建设和纪检监察工作中的位置是非常重要的，而且实践将证明会显得越来越重要。预防有四道防线:要通过理想信念教育、遵纪守法教育、反腐倡廉教育、优良传统教育等，使各级领导干部常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，解决“不想贪”的思想问题，筑起拒腐防变的思想防线;要建立完善反腐倡廉各项制度和领导干部从政规范，用
制度管人、用制度管权，用制度管钱、靠制度办事，使制度建设贯穿于反腐倡廉的全过程、体现在反腐倡廉的各个方面，并使党内制度建设与国家法制建设相协调，解决“不能贪”的制度问题，筑起拒腐防变的制度防线;要把监督的关口前移，把监督工作贯穿于决策、执行、管理等各个环节之中，对发现的问题及时纠正、对违纪违法者实施严惩，权力行使到哪里，监督就到达哪里，解决“不敢贪”的监督问题，筑起拒腐防变的监督防线。要以改革的方法， 从管理和机制的源头上铲除滋生腐败的土壤和条件，解决“不可贪” 的机制问题，构筑拒腐防变的机制防线。
2．纠偏职能
纠偏职能又叫纠错职能。纪检监察机关对监督对象在决策、执行、管理、守法、廉洁以及思想、工作、作风等方面出现的偏差，要及时发现、及时提醒、及时纠正。纠偏与预防相比，预防体现在问题未出现之前，纠偏体现在问题刚出现之时。纠偏与惩处相比，纠偏体现在问题刚出现尚未造成严重后果之前，惩处体现在问题已经造成后果之后。所以，与预防相比，纠偏具有“事后”监督的色彩，可与惩处相比，纠偏又具有事前或事中监督的作用。从一定意义上可以说，“纠偏”是介于预防和惩处之间的一种职能。纠偏职能在纪检监察条规中有明确规定，比如《行政监察法》规定，对拒不执行或违反行政法律法规和政府决定命令的，录用、任免、奖惩明显不适当的问题，行政监察机关可提出给予纠正的监察建议，有关部门无正当理由应当采纳。近年来，纪检监察机关开展的关于纠正领导干部在企业兼职和经商办企业问题、超标准配备小汽车问题、不正之风问题、“小金库”问题，以及对《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国计划生育法》等贯彻执行情况的监督检查活动等，所体现的主要是纠偏职能。
3．惩治职能
惩治职能又叫惩处职能。查办违纪违法案件、处理违纪违法人员、严惩腐败分子，最能体现纪检监察机关的特色和权威。办案是纪检监察机关维护纪律的特殊手段，“惩治”是纪检监察机关的一项基本职能。没有办案，就没有“惩治”，没有办案和惩治，就没有纪检监察机关的独立性和威慑力。实践证明，无论是纪检监察工作，还是反腐倡廉工作，最能体现纪检监察机关权威、体现我党反腐败决心、体现我们反腐败成果的，就是查办案件;无论纪检监察机关的工作任务有几条，无论反腐倡廉的工作格局有几项，查办案件都是其中举足轻重的组成部分;无论纪检监察机关是哪一级，无论纪检监察机关内设机构有多少个，“案件检查室”都是其中不可缺少的组成部分;无论是纪检监察机关的廉洁自律工作、纠风工作、执法监察工作、效能监察工作、源头治理工作等，还是建立健全惩治和预防腐败体系中的教育、制度、监督等工作，离开“惩治”都将是软弱无力的。“惩”与“防”是共生的。没有惩治，犹如鸟断一翅、机失一翼、人缺一手，是不可想象的。“纪律是执行路线的保证”这句英明论断，只有在把其中的“纪律”解读为“被严格制定并被严格遵守的纪律”时才能成立。没有严厉的惩处为后盾保障，使严格的纪律得到严格的遵守，是难以做到的。不办案的纪检监察机关不是称职的纪检监察机关，缺乏惩治的惩防腐败体系不是完整的惩防腐败体系，没有惩处的反腐倡廉建设不是真正在搞反腐倡廉建设。
4．保护职能
保护职能又叫保障职能。是指纪检监察机关履行职责，保障党员和国家公务员的合法权益。作为纪检监察机关，既要“维纪”，更要“维权”，绝不能认为纪检监察机关就是单纯的“办案机关”，甚至是“处理人的机关”、“摘帽子的机关”。应该说，查出问题、处理违纪违法者是工作成绩和职责要求，澄清事实、保护受到诬告陷害的党员干部，也是工作成绩和职责要求。需要注意的是，“保护”与“惩处”不是矛盾的，“维权”与“办案”不是对立的，因为，不惩处施害者，就不能保护受害者，要维护受害者的合法权益，不采取办案的手段和
惩治的措施，几乎是不可能的。保护职能在《党章》和纪检监察条规中有明确规定，比如《党章》明确规定：“保障党员的权利”是各级纪委的一项重要职责。按照《中国共产党党员权利保障条例》的规定：“各级纪委在保障党员权利方面，承担着受理有关党员权利保障方面的检举、控告和申诉，检查和处理侵犯党员权利方面的案件，对党的领导干部和下级党组织履行党员权利保障职责的情况进行监督检查等职责。”《行政监察法》规定：“受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉，是行政监察机关的一项重要职责。”
5．教育职能
教育职能又叫宣教职能。“经常对党员进行遵守纪律的教育”是《党章》赋予各级纪委的一项重要职责，《行政监察法》规定：“监察工作应当实行教育与惩处相结合”。在对党员和干部进行遵纪守法和廉洁从政教育的问题上，纪检监察机关要树立“大教育”观念，形成“大宣教”格局。所谓“大教育”观念，就是各级纪检监察机关要站在党的反腐倡廉建设和构建惩防体系的高度认识“教育”，不能仅仅把“教育”看做自己工作的一部分，而要把自己的工作看做是“教育”的一个重要组成部分，从而把自己的工作及成果融入党的建设和整个反腐倡廉建设的大局之中。所谓“大宣教”格局，就是各级纪委要更新观念、开阔视野、拓宽渠道、创新形式，发挥组织协调作用，努力形成一个多主体、多渠道、多层次、开放型、立体式、全方位的反腐倡廉宣教工作局面，不能“唱独角戏”。
纪检监察机关的教育职能有其特殊性:首先，纪检监察机关的教育职能不是孤立的，而是以其全部职能为基础和支撑的。纪检监察的预防职能、纠偏职能、惩处职能、保护职能等职能所发挥的作用及其取得的实际成果，是纪检监察机关实现其教育职能的宝贵财富和丰厚来源，如果离开了预防、纠偏、惩处、保护等具体的活动，纪检监察机关的教育职能就失去了自己的优势。其次，纪检监察机关教育职能不是封闭的，而是开放的。纪检监察机关可以发挥组织协调作用，使每一个机关、单位、团体、社区乃至家庭都成为廉政教育主体和廉政文化建设的阵地，形成“大合唱”局面，这是纪检监察机关的优势所在。再次，纪检监察机关的教育职能不是泛泛的，而是内容和目的十分明确的，它始终是围绕“纪律教育”这个中心展开的，并由此拓展，形成以遵纪守纪为核心，以廉洁、守德、为民、务实等为基本要求，以反腐倡廉为主题内容的教育格局。
纪检监察五项职能不是截然分开、彼此孤立、互不相干的，而是相辅相成、相互支持、相互促进的，也不是平铺直叙、不分主次的，而是有层次、有重点的。纪检监察的职能，说到底，就是“惩”与“防”两个方面，防范职能、纠偏职能、教育职能、保护职能大体属于“防”的范畴，惩处职能属于“惩”的范畴，但纠偏职能和保护职能也涉及“惩”的内容。同时，惩处也具有防范职能、纠偏职能、教育职能的作用。
纪检监察职能也可大体划分为三个不同的层面:一是普通层面的职能，如防范职能和教育职能。教育和防范是所有的机关、单位、团体、组织都要承担的责任，纪检监察机关当然也不例外。二是特殊层面的职能，如纠偏职能和保护职能。纠偏和保护，尽管也是其他机关、单位、团体、组织都要承担的职责，但是，国家法律法规和党内条规赋予了纪检监察机关特殊的“纠偏”措施和“保护”手段。三是独特层面的职能，如惩处职能。惩处是纪检监察机关最有特色、最有威慑力、最不同于其他机关组织的一项独特职能，可以说是纪检监察机关的“看家职能”，离开了惩处职能，纠偏和保护职能就是软弱的、防范和教育职能就是苍白的。
第四节 纪检与监察的关系
一、合署体制下的“两项职能”
纪检监察机关合署办公，从机构上看是“合二为一”，从职能上看则是“身兼两职”。从
这个角度讲，合署后的纪检监察机关，不仅没有减少或削弱合署前的纪检机关和行政监察机关原有的职能，相反却保留并进一步强化了两个机关原有的职能，在理论上，我们把这种格局叫做“两项职能论”。
所谓纪检监察机关的“两项职能”，就是合署后的纪检监察机关尽管是一个机构，却同时承担《党章》和《行政监察法》赋予的职责，具有党的纪律检查和行政监察两个方面的职能。对合署后纪检监察机关的“两项职能”的含义，可以作出多层面的解读。
（1）合署后的纪检监察机关是一个机构而不是两个机构，它履行的是两种职能而不是一种职能。因为是“一个机构”，所以这两种职能不是截然分开、互不相干的，而是一个机构“身兼两职”;又因为是“两种职能”，所以这两种职能不是混淆不清、互相代替的，而是相对独立、同时存在、共处一体的。
（2）合署后的纪检机关，不仅继续履行党的纪律检查职能，而且履行行政监察职能。合署之后，“纪委”还是原来的“纪委”，中央和地方各级纪委作为“党内机关”这一根本性质和一般特征没有改变，这是一个基本的前提。但同时，合署之后，由于组织形式的变化，在职能、职责和任务上，“纪委”已经不仅仅是原来的“纪委”，其职能已经不仅仅局限于“纪委”本身了，而是兼有了行政监察的责任和特点。比如，“纪委全会”要对行政监察工作任务进行部署，纪委常委也兼任行政监察机关领导职务，不在行政监察机关领导班子任职的纪委常委也会分管行政监察事项，纪委常委会要研究涉及行政监察的重大事项等。
（3）合署后的行政监察机关，不仅继续履行监察职能，而且按同级纪委常委会的分工履行党的纪律检查职能。就是说，合署之后，“监察”还是原来的“监察”，国家监察部和地方各级监察机关作为政府行政机关的根本性质、法律地位和一般特征没有改变，监察机关仍属政府序列，是政府的一个职能部门，具有独立的法律地位，这也是一个基本的前提。但同时，合署之后，由于组织形式的变化，在职能、职责和任务上，“监察”已经不仅仅局限于“监察”本身了。比如，行政监察领导班子“一把手”均是同级纪委副书记。监察机关的领导成员特别是进入纪委常委会的成员，不只对行政监察工作实施领导，还要对分管范围内的党的纪检工作承担领导责任。即使不进入纪委常委会的监察机关领导成员，按照常委会分工，也往往同时承担党的纪检工作任务。所以，从职责任务上讲，行政监察机关已不纯粹是“政府机关”，也兼有了“纪检”特点。
（4）合署后的纪检机关和监察机关，都从各自的职责出发履行党内和政府内部的反腐败“组织协调职能”。协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，是2002年党的十六大修改通过的新《党章》在新形势下赋予纪委的一项十分重要的新任务。据此，合署后的纪委，要依据《党章》全面履行组织协调职能，在党风廉政建设和反腐败工作中，纪委始终处于组织协调的重要位置;与此相适应，合署后的行政监察机关，也要在同级政府和上级纪检监察机关的领导下，按照纪委的统一部署，依据《行政监察法》，在政府系统的党风廉政建设和反腐败工作中，发挥组织协调作用。监察机关的这种组织协调职能，是监察机关综合性和高位性的体现，同时也是由合署体制决定的。以“纪检机关”或者“纪检监察机关”的名义进行组织协调，显然要比单纯以监察机关名义的组织协调力度更大一些、权威性更高一些。合署后的监察机关，由于与“纪委”融为一体，与合署之前相比，其协调力度也明显增大，而且监察机关身处政府内部，对政府的施政过程比较了解、对政府的工作特点比较熟悉、有政府作为坚强后盾，所以，与纪委相比，监察机关在对政府系统反腐败组织协调方面有更多的有利条件。合署之后纪检监察机关的职能，不是“1 +1 =1”的合并为一种职能，也不是“1 + 1 = 2”的两种职能的简单相加，而是“1+1>2”的两种职能的有机统一和优势叠加。把纪检和监察这两种职能和两方面的优势结合起来、发挥出来，并形成合力，达到“一加一大于二”的综合效果，这正是合署的本意。
二、正确认识和处理纪检与监察的关系
纪检与监察，分属“党”、“政”两个不同序列，之所以能够合署，除了必要性之外，还要有可行性。必要性是合署的原因，可行性则是合署的基础。纪检与监察之间的相似、相通和相同之处，正是合署的基础。
1．纪检与监察的同一性
（1）在监督性质上，纪检与监察均属“纪律监督”范畴。从我们党诞生以来特别是新中国成立以来纪律建设的实践看，党纪和政纪是统一的，违反党纪与违反政纪也是统一的。由于建党的历史比新中国成立的历史要长得多，党的建设实践要比政权建设的实践丰富得多，经验也成熟得多，所以，与政纪相比，党纪的发展完善程度要高一些。《中国共产党纪律处分条例》经过6年时间，已从1997年2月的“试行”条例发展为2003年12月的正式条例，而政纪处分的规定从1957年《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》到2007年《行政机关公务员处分条例》颁布整整经历了50年。从实践情况看，行政纪律的内容往往是党纪的内容发展、演变、转化、延伸甚至移植而来的，比如党的政治纪律、宣传纪律、组织纪律、群众工作纪律和经济工作纪律，基本可以直接用来规范行政机关公务员的行为。在监督对象上，纪检与监察存在着交叉重叠。我党是执政党，作为纪检机关监督对象的党组织也设置于行政机关内部，许多党员也担任着行政机关的公务员，同样，作为行政监察对象的国家公务员和行政机关任命的其他人员，绝大多数是党员，他们既是纪检机关的监督对象，也是行政监察机关的监督对象。
（2）在监督依据上，纪检与监察相互支持和补充。监察机关监督的依据，是国家法律、法规和政府的决定、命令;纪检机关监督的依据是《党章》、党内准则和党内条规。《党章》同时规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，按照《党章》的这一精神，遵守宪法和国家法律法规以及政府的决定、命令，是政纪的要求，也是党纪的要求，宪法和法律法规以及政府的决定、命令等，也是纪检机关对党员进行监督的重要依据。
（3）在监督业务上，纪检与监察大体相同。纪检机关与监察机关，都开展信访举报、案件检查、案件审理、监督检查、廉政教育等项业务。在这些业务工作中，纪检机关与监察机关各有各的工作规程，如纪检机关有纪检信访、党纪案件检查、纪检审理等规定，监察机关有监察信访、政纪案件调查处理、监察审理等规定，但是，二者总的指导思想和基本的原则、方法、程序、步骤等是相通甚至相同的，可以相互参照。
（4）在人员身份上，纪检与监察已不可分割。合署后的纪检监察人员是“双重”身份，纪检监察机关的每个人员，既是纪检人员又是监察人员，从身份上区分哪些是“纪检的人”，哪些是“监察的人”已很难区分。其内设机构，既属于纪委，也属于监察，都是同一个“纪检监察”机关。
2．纪检与监察的差异性
纪检与监察尽管有相似、相通、相同之处，但是，合署不是合并，合署后纪检与监察之间的区别依然存在。合署体制下的纪检机关和监察机关，在诸多方面，仍有许多不同:
（1）机关性质不同。合署后的纪检机关，尽管还要履行行政监察职能，但是其“党内机关”的基本性质没有变，“纪委”作为党内机关仍然独立存在;合署后的行政监察机关，尽管也兼有了党的纪检机关的特点，但其作为“政府职能机关”的基本性质也没有变，监察作为各级政府的一个独立的机关仍然存在。合署后的纪检监察机关作为“一个”机构，既是党的机关，也是政府机关，党政两个方面的性质特点兼而有之。
（2）职责任务不同。合署后的中央纪委和各级纪委常委会，尽管承担着纪检和监察两个方面的工作任务，但是纪委常委会的主要职责任务仍是抓党风党纪，它不能代行一切行政监察职责。对于应该由行政监察机关决定实施的重大事项，比如执法监察、行风建设、政纪案件、查处等，仍由行政监察机关领导班子研究决定和组织实施。合署后的各级行政监察机关，尽管也承担纪检工作任务，但是，监察机关领导班子的主要精力，还是领导行政监察工
作。
（3）领导关系不同。纪委实行常委会集体领导，行政监察实行首长负责制，合署后的监察机关，“对外”要接受上级纪检监察机关和同级政府的“双重”领导，同时，“对内”还要按照同级纪委常委会的统一分工开展工作。纪检监察工作中的重大事项、重大问题由纪委常委会讨论决定，有关行政监察工作的重要事项和组织实施，由行政监察领导班子办公会议按职权处理。比如，对政纪案件的处理、政府交办事项、执法监察、效能监察、纠正损害群众利益的不正之风、源头治理腐败等工作的规划部署，以及监察干部任免、监察规章制度的制定、监察建议和监察决定的提出等事项，由监察机关领导班子办公会议研究讨论后作出处理，重大事项提交纪委常委会决定。
（4）工作方式不同。合署体制下，需要以“纪委”名义出现或行文的，应以“纪委”名义按照党内规矩进行，比如参加党内会议、召开纪委全会、对党员的“双规”、向党委的请示报告等。需要以“行政监察”名义进行的活动，则以“行政监察”名义按照行政程序进行，比如参加政府会议、召开政府廉政工作会议、给政府的报告、与其他行政机关的协作沟通、对重大生产事故的调查、对行政机关公务员违纪问题的处理等。
（5）工作侧重点不同。纪检工作的侧重点是协助同级党委抓党风建设，组织协调反腐败工作，旨在促进党风建设和反腐倡廉建设;监察工作的侧重点是围绕同级政府中心工作开展监督检查、查办违纪违规案件，旨在保证政令畅通，促进政府廉政勤政建设和政府法制建设。