２８
中国金融・２００８年第８期
银行业监管
中国农村中小金融机构小额信贷的实践与发展
■
中国银监会合作金融监管部主任 臧景范
保证为主、信用为辅的小额贷款业务。二是１９９９年至２００３年的试点推广阶段。主要是作为当时监管部门的人民银行开始有意识地引导农村信用社发放农户小额信用贷款和联保贷款，创造了“江西婺源模式”并逐步在全国推广。三是２００３年以来的创新发展阶段。２００３年银监会成立后，按照我国农村经济变革对农村金融服务提出的新要求，认真总结国内农村小额信贷的经验和做法，深入研究借鉴国际经验，革新农村小额信贷的制度办法，从机构体系、业务运作、环境建设等关键环节入手，推动农村中小金融机构小额信贷业务的广度和深度不断拓展。各农村中小金融机构也充分发挥贴近基层、熟悉“三农”的优势，按照审慎
典意义上的农村小额信贷，是一种不需抵押担保，面向分散农户，帮助农户发展生产、脱贫致
经营和持续发展的要求，因地制宜地创新和发展农村小额信贷业务，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面作出了积极贡献。
的６个扩大到全国３１个省市区，目前已有３４家村镇银行等三类新型农村金融机构开业，成为开展农村小额信贷业务的新生力量。截至２００７年年末，农村中小金融机构农户贷款余额１１６１８亿元，增幅１７．７％，获得贷款的农户达到７８１７万户，农户贷款覆盖面３２．８％，受惠农民超过３亿。
二是小额贷款的目的由最初的扶助贫困拓展至帮助农民致富奔小康。经过改革开放近３０年的努力，包括利用金融手段在内的中国扶贫开发工作取得了显著成效，成为全球惟一提前实现联合国千年发展目标中使贫困人口减半的国家。根据这个实际，各中小农村金融机构开始拓宽农村小额贷款用途，把支持重点调整转移到帮助广大农民致富奔小康上来，包括支持农产品的生产、加工、运输、流通等各个重要环节，积极满足农民购置高档耐用消费品、建房或购房、子女上学等所有消费类需求，以及支持农民外出务工、自主创业、职业技术培训等创业发展活动。
三是小额贷款对象由传统种养农户拓展至与农业相关的多种经营户。与农村经济发展水平相适应，各中小农村金融机构进一步拓宽了农户小额贷款投放的广度，在支持传统耕作农户和养殖户的基础上，将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业。具体包括种养大户、订单农业户、进城务工经商户、小型加工户、运输户、农产品流通户和其他与“三农”有关的城乡个体经营户。２００６年年底，银监会按照现代农业发展规律，把近年来蓬勃兴起的农民专业合作社纳入金融支农工作重点，推动提高分散农户生产发展的组织化程度，
“信用合作”与“各类农民专业合作”互利共赢的新模式正在形成。
经
富的一系列信贷制度设计。对此，世界上许多国家都结合国情，对农村小额信贷进行了积极探索和实践，形成了各具特色的符合国情、民情和当地经济发展水平的小额信贷机构和业务运作机制。
逐步实现“八大拓展”
总体来看，我国农村中小金融机构小额信贷业务逐步实现了“八大拓展”：
一是小额贷款主体由农村合作金融机构拓展至所有银行业金融机构。为进一步加强和改进对分散农户的金融服务，银监会鼓励其他银行业金融机构根据自身的发展战略和风险管控能力，积极开展农村小额信贷业务。目前，包括中国农业银行、邮政储蓄银行以及部分城市商业银行等在内的金融机构，都不同程度地涉足这一业务领域，取得了较好的经济效益和社会效益。另外，银监会在２００６年年底对农村地区银行业金融机构准入政策作出重大调整，并在２００７年１０月将试点省份由原来
发展的三个阶段
我国农村中小金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社以及村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类新型农村金融机构，下同）小额信贷的发展，是自主创新与国际小额信贷经验本土化相结合的过程，走的是结合国情、循序渐进、创新完善的路子，大体上可以分为三个阶段。一是改革开放后至１９９９年的自发摸索阶段。主要是由分布在广大农村地区的农村信用社面向社员，探索开展以第三方
银行业监管
主持人：胡同捷
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四是小额贷款额度由３０００～５０００元拓展至１万～３０万元。我国幅员辽阔，各地自然禀赋不同，农村经济发展水平差异较大，确定小额贷款的具体额度需要结合实际，因地制宜，因人而异，适时调整。银监会鼓励各中小农村金融机构根据自身风险管控能力、当地农村经济发展情况以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，自主确定农村小额贷款额度。目前，对农村小额信用贷款额度，发达地区不少省份已经提高到１０万～３０万元，欠发达地区提高到１万～３万元，其他地区也提高到５万～１０万元。与信用贷款相比，联保贷款的额度上调幅度更高。同时，对于个别生产规模大、经营效益佳、信用记录好、资金需求量大的农户和农村小企业，其贷款额度可以更高。
五是小额贷款期限由当年发放当年收回拓展至１～３年。随着反季节经济作物的推广、生产周期较长的种养殖业的发展，以及农民就业范围的扩大，各农村中小金融机构也相应对小额贷款期限进行了调整，做到了与当地农业生产的季节特点相配套，与生产项目的不同周期相一致，与贷款用途、综合还款能力等相结合。例如，允许传统农业生产的小额贷款跨年度使特种水产（畜）养殖等周期较长的生产经营贷款，期限可延长至３年左右；消费贷款的期限可根据消费种类、借款人综合还款能力、贷款风险等因素由借贷双方协商灵活确定；对于确因自然灾害等不可抗力因素导致贷款到期无法偿还的，按照商业原则予以展期。这些灵活务实的做法，对于支持发展农村多种经营起到了重要的推动作用。
六是小额贷款利率由固定利率拓展至在浮动区间内自主确定。目前，我国农村小额贷款利率最高上浮系数为贷款基准利率的２．３倍。在渐进式的利率改革过程中，各中小农村金融机构根据政策调整，积极培养自身利率定价能力。目前，大部分中小农村金融机构已经建立了农村小额贷款利率定价的分级授权制度，分支机构在法规和政策允许范围内，根据贷款利率授
权，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内自主确定贷款利率，对优质客户采取了少浮、不浮甚至下浮的利率优惠政策，利率定价能力和利率覆盖风险的程度得到进一步提高。
七是小额贷款手续和服务方式由繁琐单一拓展至简化灵活。小额贷款的一个显著特点是借款人获得贷款的时间要求较紧、借款频率较高。各农村中小金融机构坚持便民利民原则，对小额贷款手续和服务方式进行了一系列创新，并公开授信标准、贷款条件和贷款发放程序，农村小额贷款的透明度和便捷性进一步增强。在贷款手续上，在确保法律要素齐全的前提下，贷款手续尽量简化，审查时间也大大缩短，基本上做到了农户小额贷款一天办结，农村小企业贷款一周办结。在还款方式上，设计了整借整还、等额或不等额分期还本付息等方式。在服务方式上，大部分机构采取了贷款证方式，对已获得贷款证的农户和农村小企业，持贷款证和有效身份证件即可办理贷款手续；部分机构专门设立了小额贷款办理专柜或兼柜，实行了流动服务等方式；有的机构开办了具有支农服务信，循环使用，使贷款像存款一样方便。
八是由以小额贷款为依托的信用村户定期评定拓展至农村文明建设的动态综合评价。经过探索实践，目前农村合作金融机构已全面推行信用村、信用户评定工作，评定标准也从单纯依据贷款偿还情况拓展到诚信、守法等乡村文明建设的综合评价，评定期限从原来的定期集中评定发展为随时考评，形成了包括“聘任支农协理员→组建信用初评小组→开展信用评定→核定授信额度→组建联保小组→签订联保合同→发放贷款证→建立信贷档案→贷款上柜台”九个环节的支农营销体系。在同等条件下对信用户实行贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化的正向激励措施，促进农村文明建设深入人心，农户合作互助意识显著增强，推动了农村经济社会的全面发展。
（责任编辑 张艳花）
总体来看，我国中小农村金融机构农村小额信贷取得了长足进步。但是，我们也注意到，与我国目前分散农户简单再生产开始向扩大再生产转变，以及农业产业化、规模化、市场化发展所产生的巨大金融需求相比，农村小额信贷既面临着广阔的发展空间，也面临着一些亟需解决的现实困难，特别是一些影响农村小额信贷发展的体制机制问题需要尽快研究解决。一是利率市场化问题。小额贷款运作的一个最基本的条件，就是它一定要有大大高于商业银行的贷款利率。应该尽快放开农村金融市场的利率管制，客观反映资金的价格，有效覆盖贷款风险。二是贷款贴息问题。我国需要抓紧研究建立这一制度，以引导银行业金融机构增加农业贷款投放，帮助农民加大投入，增加产出，减少债务负担，提高收入水平。三是抵押担保问题。随着小额贷款额度的提高，金融机构承担的风险越来越大，同时原来失信的借款人难以再次取得贷款，而这部分人也需要借助金融支持来脱贫致富。因此，应该在建立农村最低生活保障制度基础上，进一步扩大农村抵押物范围，建立有效的农村担保体系和担保机制。四是农村保险问题。应该加快建立国家政策性保险制度，进一步拓展农村保险的深度和广度，研究建立农村小额贷款与农村小额保险业务的互动合作机制，以增强农村经济运行的稳定性，熨平小额贷款风险的大幅波动。五是农产品价格问题。农产品市场风险是农村小额信贷风险的主要来源。生产农产品重要，以较好的价格销售农产品更重要。应该建立稳定提高农产品价格、有效增加农民收入和控制小额信贷风险的机制。对于这些问题，需要在实践中逐步探索完善，在发挥市场机制作用的同时，注重综合运用财税、货币、监管政策措施，建立有效的风险分担、转移和补偿机制，营造有利于农村小额信贷发展的良好环境。■
亟需解决的问题
功能的贷记卡业务，实行一次授用；对于温室种养、林果种植、茶园改造、“一卡通”
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中国农村中小金融机构小额信贷的实践与发展
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中国银监会合作金融监管部主任 臧景范
保证为主、信用为辅的小额贷款业务。二是１９９９年至２００３年的试点推广阶段。主要是作为当时监管部门的人民银行开始有意识地引导农村信用社发放农户小额信用贷款和联保贷款，创造了“江西婺源模式”并逐步在全国推广。三是２００３年以来的创新发展阶段。２００３年银监会成立后，按照我国农村经济变革对农村金融服务提出的新要求，认真总结国内农村小额信贷的经验和做法，深入研究借鉴国际经验，革新农村小额信贷的制度办法，从机构体系、业务运作、环境建设等关键环节入手，推动农村中小金融机构小额信贷业务的广度和深度不断拓展。各农村中小金融机构也充分发挥贴近基层、熟悉“三农”的优势，按照审慎
典意义上的农村小额信贷，是一种不需抵押担保，面向分散农户，帮助农户发展生产、脱贫致
经营和持续发展的要求，因地制宜地创新和发展农村小额信贷业务，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面作出了积极贡献。
的６个扩大到全国３１个省市区，目前已有３４家村镇银行等三类新型农村金融机构开业，成为开展农村小额信贷业务的新生力量。截至２００７年年末，农村中小金融机构农户贷款余额１１６１８亿元，增幅１７．７％，获得贷款的农户达到７８１７万户，农户贷款覆盖面３２．８％，受惠农民超过３亿。
二是小额贷款的目的由最初的扶助贫困拓展至帮助农民致富奔小康。经过改革开放近３０年的努力，包括利用金融手段在内的中国扶贫开发工作取得了显著成效，成为全球惟一提前实现联合国千年发展目标中使贫困人口减半的国家。根据这个实际，各中小农村金融机构开始拓宽农村小额贷款用途，把支持重点调整转移到帮助广大农民致富奔小康上来，包括支持农产品的生产、加工、运输、流通等各个重要环节，积极满足农民购置高档耐用消费品、建房或购房、子女上学等所有消费类需求，以及支持农民外出务工、自主创业、职业技术培训等创业发展活动。
三是小额贷款对象由传统种养农户拓展至与农业相关的多种经营户。与农村经济发展水平相适应，各中小农村金融机构进一步拓宽了农户小额贷款投放的广度，在支持传统耕作农户和养殖户的基础上，将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业。具体包括种养大户、订单农业户、进城务工经商户、小型加工户、运输户、农产品流通户和其他与“三农”有关的城乡个体经营户。２００６年年底，银监会按照现代农业发展规律，把近年来蓬勃兴起的农民专业合作社纳入金融支农工作重点，推动提高分散农户生产发展的组织化程度，
“信用合作”与“各类农民专业合作”互利共赢的新模式正在形成。
经
富的一系列信贷制度设计。对此，世界上许多国家都结合国情，对农村小额信贷进行了积极探索和实践，形成了各具特色的符合国情、民情和当地经济发展水平的小额信贷机构和业务运作机制。
逐步实现“八大拓展”
总体来看，我国农村中小金融机构小额信贷业务逐步实现了“八大拓展”：
一是小额贷款主体由农村合作金融机构拓展至所有银行业金融机构。为进一步加强和改进对分散农户的金融服务，银监会鼓励其他银行业金融机构根据自身的发展战略和风险管控能力，积极开展农村小额信贷业务。目前，包括中国农业银行、邮政储蓄银行以及部分城市商业银行等在内的金融机构，都不同程度地涉足这一业务领域，取得了较好的经济效益和社会效益。另外，银监会在２００６年年底对农村地区银行业金融机构准入政策作出重大调整，并在２００７年１０月将试点省份由原来
发展的三个阶段
我国农村中小金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社以及村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类新型农村金融机构，下同）小额信贷的发展，是自主创新与国际小额信贷经验本土化相结合的过程，走的是结合国情、循序渐进、创新完善的路子，大体上可以分为三个阶段。一是改革开放后至１９９９年的自发摸索阶段。主要是由分布在广大农村地区的农村信用社面向社员，探索开展以第三方
银行业监管
主持人：胡同捷
２９
四是小额贷款额度由３０００～５０００元拓展至１万～３０万元。我国幅员辽阔，各地自然禀赋不同，农村经济发展水平差异较大，确定小额贷款的具体额度需要结合实际，因地制宜，因人而异，适时调整。银监会鼓励各中小农村金融机构根据自身风险管控能力、当地农村经济发展情况以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，自主确定农村小额贷款额度。目前，对农村小额信用贷款额度，发达地区不少省份已经提高到１０万～３０万元，欠发达地区提高到１万～３万元，其他地区也提高到５万～１０万元。与信用贷款相比，联保贷款的额度上调幅度更高。同时，对于个别生产规模大、经营效益佳、信用记录好、资金需求量大的农户和农村小企业，其贷款额度可以更高。
五是小额贷款期限由当年发放当年收回拓展至１～３年。随着反季节经济作物的推广、生产周期较长的种养殖业的发展，以及农民就业范围的扩大，各农村中小金融机构也相应对小额贷款期限进行了调整，做到了与当地农业生产的季节特点相配套，与生产项目的不同周期相一致，与贷款用途、综合还款能力等相结合。例如，允许传统农业生产的小额贷款跨年度使特种水产（畜）养殖等周期较长的生产经营贷款，期限可延长至３年左右；消费贷款的期限可根据消费种类、借款人综合还款能力、贷款风险等因素由借贷双方协商灵活确定；对于确因自然灾害等不可抗力因素导致贷款到期无法偿还的，按照商业原则予以展期。这些灵活务实的做法，对于支持发展农村多种经营起到了重要的推动作用。
六是小额贷款利率由固定利率拓展至在浮动区间内自主确定。目前，我国农村小额贷款利率最高上浮系数为贷款基准利率的２．３倍。在渐进式的利率改革过程中，各中小农村金融机构根据政策调整，积极培养自身利率定价能力。目前，大部分中小农村金融机构已经建立了农村小额贷款利率定价的分级授权制度，分支机构在法规和政策允许范围内，根据贷款利率授
权，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内自主确定贷款利率，对优质客户采取了少浮、不浮甚至下浮的利率优惠政策，利率定价能力和利率覆盖风险的程度得到进一步提高。
七是小额贷款手续和服务方式由繁琐单一拓展至简化灵活。小额贷款的一个显著特点是借款人获得贷款的时间要求较紧、借款频率较高。各农村中小金融机构坚持便民利民原则，对小额贷款手续和服务方式进行了一系列创新，并公开授信标准、贷款条件和贷款发放程序，农村小额贷款的透明度和便捷性进一步增强。在贷款手续上，在确保法律要素齐全的前提下，贷款手续尽量简化，审查时间也大大缩短，基本上做到了农户小额贷款一天办结，农村小企业贷款一周办结。在还款方式上，设计了整借整还、等额或不等额分期还本付息等方式。在服务方式上，大部分机构采取了贷款证方式，对已获得贷款证的农户和农村小企业，持贷款证和有效身份证件即可办理贷款手续；部分机构专门设立了小额贷款办理专柜或兼柜，实行了流动服务等方式；有的机构开办了具有支农服务信，循环使用，使贷款像存款一样方便。
八是由以小额贷款为依托的信用村户定期评定拓展至农村文明建设的动态综合评价。经过探索实践，目前农村合作金融机构已全面推行信用村、信用户评定工作，评定标准也从单纯依据贷款偿还情况拓展到诚信、守法等乡村文明建设的综合评价，评定期限从原来的定期集中评定发展为随时考评，形成了包括“聘任支农协理员→组建信用初评小组→开展信用评定→核定授信额度→组建联保小组→签订联保合同→发放贷款证→建立信贷档案→贷款上柜台”九个环节的支农营销体系。在同等条件下对信用户实行贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化的正向激励措施，促进农村文明建设深入人心，农户合作互助意识显著增强，推动了农村经济社会的全面发展。
（责任编辑 张艳花）
总体来看，我国中小农村金融机构农村小额信贷取得了长足进步。但是，我们也注意到，与我国目前分散农户简单再生产开始向扩大再生产转变，以及农业产业化、规模化、市场化发展所产生的巨大金融需求相比，农村小额信贷既面临着广阔的发展空间，也面临着一些亟需解决的现实困难，特别是一些影响农村小额信贷发展的体制机制问题需要尽快研究解决。一是利率市场化问题。小额贷款运作的一个最基本的条件，就是它一定要有大大高于商业银行的贷款利率。应该尽快放开农村金融市场的利率管制，客观反映资金的价格，有效覆盖贷款风险。二是贷款贴息问题。我国需要抓紧研究建立这一制度，以引导银行业金融机构增加农业贷款投放，帮助农民加大投入，增加产出，减少债务负担，提高收入水平。三是抵押担保问题。随着小额贷款额度的提高，金融机构承担的风险越来越大，同时原来失信的借款人难以再次取得贷款，而这部分人也需要借助金融支持来脱贫致富。因此，应该在建立农村最低生活保障制度基础上，进一步扩大农村抵押物范围，建立有效的农村担保体系和担保机制。四是农村保险问题。应该加快建立国家政策性保险制度，进一步拓展农村保险的深度和广度，研究建立农村小额贷款与农村小额保险业务的互动合作机制，以增强农村经济运行的稳定性，熨平小额贷款风险的大幅波动。五是农产品价格问题。农产品市场风险是农村小额信贷风险的主要来源。生产农产品重要，以较好的价格销售农产品更重要。应该建立稳定提高农产品价格、有效增加农民收入和控制小额信贷风险的机制。对于这些问题，需要在实践中逐步探索完善，在发挥市场机制作用的同时，注重综合运用财税、货币、监管政策措施，建立有效的风险分担、转移和补偿机制，营造有利于农村小额信贷发展的良好环境。■
亟需解决的问题
功能的贷记卡业务，实行一次授用；对于温室种养、林果种植、茶园改造、“一卡通”