管理实践
国家突发事件预警信息发布系统设计
裴顺强 孙健 缪旭明 李欣
国家突发公共事件预警信息发布系统包括预警信息平台、预警信息发布手段、预警信息发布流程和技术标准规范、安全保障体系和网络通信系统等内容，主要实现预警信息制作、用户管理、信息存储与共享、分级分类分区域发布、多用户并发操作和反馈信息收集与分析等功能。
国
家突发事件预警信息发布系统是《“十一五”期间国家突发公共事件
发布管理平台和2379个县级预警信息发布管理终端。
（2）预警信息发布手段。主要发布手段包括网站、广播电台插播、电视插播、电话（传真）、手机短信息、农村大喇叭广播、电子显示屏、灾害预警处置终端等，以上发布技术手段是在各级气象机构已有的气象灾害预警发布手段的基础上予以扩充和改造，使其适应突发事件的预警信息发布。
（3）预警信息发布流程和技制定国家突发事件术标准规范。
预警信息发布管理办法、发布工作流程、预警信息广播电视插播规范。制定业务运行、预警信息审核、系统安全管理等办法。制定预警信息编码与传输标准、预警信息发布接口标准、网站转载预警信息发布标准等技术规范。制定不同预警发布手段的技术、标准规范，实现预警信息的规范、快速、有效覆盖发布。
（4）安全保障和网络通信系统。利用现有的通信网络，实现国家、省、地市、县四级预警信息发布平台的畅通，以及各级相关突发事件应急指挥平台的网络畅通。同时，通过对网络、主机、应用、数据传输等方面的安全设计，实现预警信息传输、发布全过程的安全可靠性。
国家突发事件预警信息发布系统项目建设目标为：依托中国气象局现有业务系统扩建其信息传输渠道及与之配套的系统；建
立起权威、畅通、有效的突发事件预警信息发布渠道，形成覆盖全国的预警信息综合发布系统；充分利用社会公有资源，利用各种先进的、可靠的技术手段基本解决预警信息发布的“最后一公里”问题。系统建成后，将建立国务院各部委和国务院应急指挥平台、各级地方政府和相关部门的预警信息传输流程，实现对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的接收、处理和及时发布，使突发事件预警信息实现面向各级政府领导、应急联动部门、应急责任人和社会媒体的100%覆盖，公众在系统发出预警信息后10分钟之内接收到预警信息（图1），确保有关部门和社会公众能够及时获取预警信息，为有效应对各类突发事件、提升各级政府应急管理水平提供强力支撑。
应急体系建设规划》提出的十个重点建设项目之一，是国务院应急平台唯一的突发事件预警信息权威发布系统，是政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道。项目主要依托中国气象局现有信息化基础设施和信息发布渠道，通过进一步完善和扩建其功能，形成覆盖全国的突发事件预警信息统一发布系统。中国气象局在国务院应急办的指导下，承担国家突发事件预警信息发布系统建设、运行与维护，并为各部门提供预警信息发布服务。
一、国家突发事件预警
信息发布系统建设内容和目标
国家突发事件预警信息发布系统建设内容主要包括预警信息平台、预警信息发布手段、预警信息发布流程和技术标准规范、安全保障体系和网络通信系统等内容。
（1）预警信息发布平台。建设国家、省、地市、县四级预警信息发布平台，并实现各级相关突发事件应急指挥平台的连接，实现多部门突发事件预警信息的统一收集、管理和发布。全国共建1个国家级预警信息发布管理平台、31个省级预警信息发布管理平台、342个地市级预警信息
二、国家突发事件预警
信息发布系统功能
国家突发事件预警信息发布系统主要实现预警信息制作、用户管理、信息存储与共享、分级分类分区域发布、多用户并发操作和反馈信息收集与分析等功能。
（1）预警信息制作。通过用户认证，合法的预警信息提供单位能够实现预警信息录入、审核、签发，选取预警信息的影响范围、发布手段、发布人群等属性，最终形成格式统一的预警信息数据。
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同时登录和制作预警信息，多个运行维护人员可同时使用本系统提供的各种平台和工具进行操作。
（6）反馈信息收集与分析。对预警信息发布效果进行反馈采集，根据采集结果进行分析和评估，形成知识库，为预警信息发布效果提供准确科学的评估能力。
三、国家突发事件预警信息发布系统框架总体设计
1、总体架构和系统管理
国家突发事件预警信息发布系统作为国家应急平台体系的一部分，包括
图1 突发事件预警信息实现面向用户分级发布
了国家、省、地市、县四级预警信息发布管理体系，因此，从总体架构上规范着国家、省、地市三级预警信息发布管理平台和县级预警信息发布管理终端的建设。国家级预警信息发布管理平台位于四级预警信息发布体系结构中的最上层，它的信息来源为国务院应急指挥平台和相关部委；省级预警信息发布管理平台位于第二层，信息来源为上级预警信息发布管理平台、省政府和省内各厅局；地市级预警信息发布管理平台位于第三层，信息来源主要是上级预警信息发布管理平台、地市级政府和各委、局；县级预警信息发布管理终端作为最底层，是国家突发事件预警信息的基层信
政府领导
（2）用户管理。通过用户创建、授权、权限修改等方式，实现对发布对象的有效管理，具备用户识别、组别分类、信息查询等多种功能。国家级预警发布平台具有对国家、省、地市、县级用户基本信息的管理权限。
（3）信息存储与共享。可实现对各类突发事件预警信息分类和存储等功能，能够按照信息类型、信息内容、发布时间、发布地区、发布单位等信息进行
管理，能够实现预警信息在部门间共享，且具有统计、分析和报表制作等功能。
（4）分级分类分区域发布。针对不同级别、不同种类的预警信息，采用相关的发布策略和手段，具备向不同类别群体的发布能力。国家级预警发布平台还具备向下级应急联动部门及应急责任人垂直发送预警信息的能力。
（5）多用户并发操作。各级发布管理平台可以满足本级预警信息发布单位
国务院应急指挥系统
推送
国家级预警信息发布管理平台
发布对象
国务院各部委
息受理单位，信息来源是上级预警信息发布管理平台、县级政府和县级各委、局。国家突发事件预警信息发布系统各级管理平台和终端互联互通，纵向通过中国气象局局域网进行链接，各级政府应急办、有关单位则通过政务外网、互联网与平台进行横向链接，并最终形成上联国务院，横向连接部委、厅局，纵向到地市、县的相互衔接、规范统一的预警信息发布体系。
国家突发事件预警信息发布系统日常运行维护由各级气象主管部门负责。国家突发事件预警信息发布系统的预警信息发布工作采取“谁发布、谁负责”原则，各单位对本单位所发布的预警信息
应急联动部门
省级应急指挥系统
应急责任人
省厅局
推送
省级预警信息发布管理平台
国家应急广播体系
市级应急指挥系统
电信应急绿色通道
市委办局
推送
市级预警信息发布管理平台
部委发布渠道
县级应急指挥系统
媒体
县委办局
推送
县级预警信息发布管理平台
公众
图2 突发事件预警信息发布流程
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管理实践
负责。不同级别不同区域的发布单位仅能发布本区域范围内一定级别的与本单位相关的预警信息，不能越级、跨区域、跨行业发布（图2）。由信息发布方对预警信息实行最后审核，通过审核后自动进行发布。
2、标准规范设计
国家突发事件预警信息发布系统是为国家各级政府机关向公众发布预警信息的平台，应具有良好的开放性和统一性，在建设中必须遵照相关的管理规范和遵循有关的建设标准，而在建设完成投入运行后则更需要建立一系列的运行机制和有关的标准和管理规范。其中标准规范设计包括技术标准和管理规定。
（1）技术标准
技术标准部分规定了系统内部信息处理流程中的数据格式、数据接口、传输协议等基础性标准。在满足系统需求的基础上，优先考虑采用参照已有的国际、国内以及行业内标准规范，其次
是修订或制定适合本项目特点、专用的、不与国家或行业标准冲突的标准规范。主要包括预警信息文件命名规范、预警信息格式设计规范、数据接口规范、传输协议、预警信息发布规范、发布技术手段规范、预警工业产品规范及其它技术标准。
（2）管理规定
管理规定主要针对系统设计、建
设和未来运行过程中需制定的，面向管理、运维人员的相关规定和要求，包括：预警信息处理流程中涉及的管理规定、各级预警信息发布管理平台的日常操作管理、业务运行规定、安全管理规定等方面。主要包括预警信息处理流程中涉及的管理规定、各级预警信息发布管理平台的安全管理规定、各级预警信息发布管理平台的日常操作管理、政策法规制度、预警信息发布单位联动政策制度、预警信息发布手段涉及部门政策制度等。
3、网络系统设计
国家突发事件预警信息发布系统涉及的网络系统（图3）横向主要依托各级电子政务外网，完成同级预警信息的收集和发布；纵向主要依托气象宽带网、卫星网、互联网组成，完成预警信息从上到下的双向传输。
国家突发事件预警信息发布管理平台由国家、省和地市三级组成，其中
图3 网络系统整体结构图
国家级发布管理平台依托政务外网和
图4 国家突发公共事件预警信息发布系统软、硬件和应用的部署
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级部署的原则，国家、省、地市各级分系统均具有数据管理和数据共享的功能。
6、发布手段分系统
发布手段分系统主要通过网站、手机短信、电话传真、电视插播、广播插播、电子显示屏、农村大喇叭、海洋广播电台等发布子系统，实现应用软件分系统所提供的标准化预警信息的发布。
发布手段分系统采用国家、省、地
中国气象局已有地面、卫星网络，实现上连国务院应急指挥中心，下连31个省级预警信息发布管理平台；省级发布管理平台通过全国气象宽带网络系统和改建的卫星网络以及省内的宽带网络，实现省级预警信息发布管理平台上连国家级平台，下连地市级平台，横向依托政务外网建立与省级应急管理指挥中心的连接；地市级发布管理平台上连省级平台，下连县级管理终端，横向依托政务外网与同级应急管理机构建立连接。整个预警信息发布管理系统为三级部署结构，系统在每一级又部署在三个不同区域，图4为详细的系统软、硬件和应用的部署。
4、应用软件分系统
应用软件分系统包括信息接收及处理、安全及用户管理、业务监控、数据管理与信息发布、信息检索统计共五个部分。其中，信息接收及处理包括应
用门户和接收处理两个子系统，安全及用户管理包括应用（用户）管理和安全管理两个子系统，业务监控对应信息反馈评估分系统，数据管理与信息发布和信息检索统计则分别对应信息分发子系统和检索统计子系统。
应用软件分系统采用国家、省、地市三级布局。根据统一布局、分别部署的原则，国家、省、地市各级系统的应用软件分系统均具有接收处理、信息分发、应用门户、安全管理、应用管理、信息监控、网络监控和检索统计等八大功能。
5、数据管理与共享分系统数据管理与共享分系统主要包括数据管理子系统和数据共享子系统，为预警信息发布平台提供数据层和服务层的数据支撑。
数据管理与共享分系统采用国家、省、地市三级部署。根据统一设计、分
市三级布局。根据国家、省、地市级现有的发布手段现状和发布职能，分级部署，如图5所示。
7、信息反馈评估分系统
信息反馈评估分系统对预警信息发布出去后达到的时效性、地域覆盖面、覆盖人群和公众舆论进行分析，评估预警信息发布的实际效果，从而进一步提升预警信息发布系统的整体水平。主要包含反馈信息采集子系统、反馈信息评估子系统、网络舆情采集分析子系统和反馈信息知识库子系统，每个子系统由若干模块组成，如图6所示。信息反馈评估分系统通过实时和非实时方式，采集各种发布手段的反馈信息、公众评价信息和网络舆情信息，根据采集结果结合地理信息系统，实现对预警信息发布时效性、覆盖面、覆盖人群和社会舆情等进行分析和评估，并结合反馈信息知识库，为预警信息发布效果和影响结果提供准确科学的评价。
信息反馈评估分系统采用国家级布局方式，在国家级部署信息反馈评估分系统服务器，各用户终端通过应用系统接口、浏览器实现对服务器端的信息作者简介
裴顺强，中国气象局公共气象服务中心业务科技处工程师。孙健，高级工程师，中国气象局公共气象服务中心主任。缪旭明，高级工程师，中国气象局应急管理办公室调研员。李欣，中国气象局公共气象服务中心业务科技处工程师。
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管理实践
国家突发事件预警信息发布系统设计
裴顺强 孙健 缪旭明 李欣
国家突发公共事件预警信息发布系统包括预警信息平台、预警信息发布手段、预警信息发布流程和技术标准规范、安全保障体系和网络通信系统等内容，主要实现预警信息制作、用户管理、信息存储与共享、分级分类分区域发布、多用户并发操作和反馈信息收集与分析等功能。
国
家突发事件预警信息发布系统是《“十一五”期间国家突发公共事件
发布管理平台和2379个县级预警信息发布管理终端。
（2）预警信息发布手段。主要发布手段包括网站、广播电台插播、电视插播、电话（传真）、手机短信息、农村大喇叭广播、电子显示屏、灾害预警处置终端等，以上发布技术手段是在各级气象机构已有的气象灾害预警发布手段的基础上予以扩充和改造，使其适应突发事件的预警信息发布。
（3）预警信息发布流程和技制定国家突发事件术标准规范。
预警信息发布管理办法、发布工作流程、预警信息广播电视插播规范。制定业务运行、预警信息审核、系统安全管理等办法。制定预警信息编码与传输标准、预警信息发布接口标准、网站转载预警信息发布标准等技术规范。制定不同预警发布手段的技术、标准规范，实现预警信息的规范、快速、有效覆盖发布。
（4）安全保障和网络通信系统。利用现有的通信网络，实现国家、省、地市、县四级预警信息发布平台的畅通，以及各级相关突发事件应急指挥平台的网络畅通。同时，通过对网络、主机、应用、数据传输等方面的安全设计，实现预警信息传输、发布全过程的安全可靠性。
国家突发事件预警信息发布系统项目建设目标为：依托中国气象局现有业务系统扩建其信息传输渠道及与之配套的系统；建
立起权威、畅通、有效的突发事件预警信息发布渠道，形成覆盖全国的预警信息综合发布系统；充分利用社会公有资源，利用各种先进的、可靠的技术手段基本解决预警信息发布的“最后一公里”问题。系统建成后，将建立国务院各部委和国务院应急指挥平台、各级地方政府和相关部门的预警信息传输流程，实现对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的接收、处理和及时发布，使突发事件预警信息实现面向各级政府领导、应急联动部门、应急责任人和社会媒体的100%覆盖，公众在系统发出预警信息后10分钟之内接收到预警信息（图1），确保有关部门和社会公众能够及时获取预警信息，为有效应对各类突发事件、提升各级政府应急管理水平提供强力支撑。
应急体系建设规划》提出的十个重点建设项目之一，是国务院应急平台唯一的突发事件预警信息权威发布系统，是政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道。项目主要依托中国气象局现有信息化基础设施和信息发布渠道，通过进一步完善和扩建其功能，形成覆盖全国的突发事件预警信息统一发布系统。中国气象局在国务院应急办的指导下，承担国家突发事件预警信息发布系统建设、运行与维护，并为各部门提供预警信息发布服务。
一、国家突发事件预警
信息发布系统建设内容和目标
国家突发事件预警信息发布系统建设内容主要包括预警信息平台、预警信息发布手段、预警信息发布流程和技术标准规范、安全保障体系和网络通信系统等内容。
（1）预警信息发布平台。建设国家、省、地市、县四级预警信息发布平台，并实现各级相关突发事件应急指挥平台的连接，实现多部门突发事件预警信息的统一收集、管理和发布。全国共建1个国家级预警信息发布管理平台、31个省级预警信息发布管理平台、342个地市级预警信息
二、国家突发事件预警
信息发布系统功能
国家突发事件预警信息发布系统主要实现预警信息制作、用户管理、信息存储与共享、分级分类分区域发布、多用户并发操作和反馈信息收集与分析等功能。
（1）预警信息制作。通过用户认证，合法的预警信息提供单位能够实现预警信息录入、审核、签发，选取预警信息的影响范围、发布手段、发布人群等属性，最终形成格式统一的预警信息数据。
32
同时登录和制作预警信息，多个运行维护人员可同时使用本系统提供的各种平台和工具进行操作。
（6）反馈信息收集与分析。对预警信息发布效果进行反馈采集，根据采集结果进行分析和评估，形成知识库，为预警信息发布效果提供准确科学的评估能力。
三、国家突发事件预警信息发布系统框架总体设计
1、总体架构和系统管理
国家突发事件预警信息发布系统作为国家应急平台体系的一部分，包括
图1 突发事件预警信息实现面向用户分级发布
了国家、省、地市、县四级预警信息发布管理体系，因此，从总体架构上规范着国家、省、地市三级预警信息发布管理平台和县级预警信息发布管理终端的建设。国家级预警信息发布管理平台位于四级预警信息发布体系结构中的最上层，它的信息来源为国务院应急指挥平台和相关部委；省级预警信息发布管理平台位于第二层，信息来源为上级预警信息发布管理平台、省政府和省内各厅局；地市级预警信息发布管理平台位于第三层，信息来源主要是上级预警信息发布管理平台、地市级政府和各委、局；县级预警信息发布管理终端作为最底层，是国家突发事件预警信息的基层信
政府领导
（2）用户管理。通过用户创建、授权、权限修改等方式，实现对发布对象的有效管理，具备用户识别、组别分类、信息查询等多种功能。国家级预警发布平台具有对国家、省、地市、县级用户基本信息的管理权限。
（3）信息存储与共享。可实现对各类突发事件预警信息分类和存储等功能，能够按照信息类型、信息内容、发布时间、发布地区、发布单位等信息进行
管理，能够实现预警信息在部门间共享，且具有统计、分析和报表制作等功能。
（4）分级分类分区域发布。针对不同级别、不同种类的预警信息，采用相关的发布策略和手段，具备向不同类别群体的发布能力。国家级预警发布平台还具备向下级应急联动部门及应急责任人垂直发送预警信息的能力。
（5）多用户并发操作。各级发布管理平台可以满足本级预警信息发布单位
国务院应急指挥系统
推送
国家级预警信息发布管理平台
发布对象
国务院各部委
息受理单位，信息来源是上级预警信息发布管理平台、县级政府和县级各委、局。国家突发事件预警信息发布系统各级管理平台和终端互联互通，纵向通过中国气象局局域网进行链接，各级政府应急办、有关单位则通过政务外网、互联网与平台进行横向链接，并最终形成上联国务院，横向连接部委、厅局，纵向到地市、县的相互衔接、规范统一的预警信息发布体系。
国家突发事件预警信息发布系统日常运行维护由各级气象主管部门负责。国家突发事件预警信息发布系统的预警信息发布工作采取“谁发布、谁负责”原则，各单位对本单位所发布的预警信息
应急联动部门
省级应急指挥系统
应急责任人
省厅局
推送
省级预警信息发布管理平台
国家应急广播体系
市级应急指挥系统
电信应急绿色通道
市委办局
推送
市级预警信息发布管理平台
部委发布渠道
县级应急指挥系统
媒体
县委办局
推送
县级预警信息发布管理平台
公众
图2 突发事件预警信息发布流程
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管理实践
负责。不同级别不同区域的发布单位仅能发布本区域范围内一定级别的与本单位相关的预警信息，不能越级、跨区域、跨行业发布（图2）。由信息发布方对预警信息实行最后审核，通过审核后自动进行发布。
2、标准规范设计
国家突发事件预警信息发布系统是为国家各级政府机关向公众发布预警信息的平台，应具有良好的开放性和统一性，在建设中必须遵照相关的管理规范和遵循有关的建设标准，而在建设完成投入运行后则更需要建立一系列的运行机制和有关的标准和管理规范。其中标准规范设计包括技术标准和管理规定。
（1）技术标准
技术标准部分规定了系统内部信息处理流程中的数据格式、数据接口、传输协议等基础性标准。在满足系统需求的基础上，优先考虑采用参照已有的国际、国内以及行业内标准规范，其次
是修订或制定适合本项目特点、专用的、不与国家或行业标准冲突的标准规范。主要包括预警信息文件命名规范、预警信息格式设计规范、数据接口规范、传输协议、预警信息发布规范、发布技术手段规范、预警工业产品规范及其它技术标准。
（2）管理规定
管理规定主要针对系统设计、建
设和未来运行过程中需制定的，面向管理、运维人员的相关规定和要求，包括：预警信息处理流程中涉及的管理规定、各级预警信息发布管理平台的日常操作管理、业务运行规定、安全管理规定等方面。主要包括预警信息处理流程中涉及的管理规定、各级预警信息发布管理平台的安全管理规定、各级预警信息发布管理平台的日常操作管理、政策法规制度、预警信息发布单位联动政策制度、预警信息发布手段涉及部门政策制度等。
3、网络系统设计
国家突发事件预警信息发布系统涉及的网络系统（图3）横向主要依托各级电子政务外网，完成同级预警信息的收集和发布；纵向主要依托气象宽带网、卫星网、互联网组成，完成预警信息从上到下的双向传输。
国家突发事件预警信息发布管理平台由国家、省和地市三级组成，其中
图3 网络系统整体结构图
国家级发布管理平台依托政务外网和
图4 国家突发公共事件预警信息发布系统软、硬件和应用的部署
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级部署的原则，国家、省、地市各级分系统均具有数据管理和数据共享的功能。
6、发布手段分系统
发布手段分系统主要通过网站、手机短信、电话传真、电视插播、广播插播、电子显示屏、农村大喇叭、海洋广播电台等发布子系统，实现应用软件分系统所提供的标准化预警信息的发布。
发布手段分系统采用国家、省、地
中国气象局已有地面、卫星网络，实现上连国务院应急指挥中心，下连31个省级预警信息发布管理平台；省级发布管理平台通过全国气象宽带网络系统和改建的卫星网络以及省内的宽带网络，实现省级预警信息发布管理平台上连国家级平台，下连地市级平台，横向依托政务外网建立与省级应急管理指挥中心的连接；地市级发布管理平台上连省级平台，下连县级管理终端，横向依托政务外网与同级应急管理机构建立连接。整个预警信息发布管理系统为三级部署结构，系统在每一级又部署在三个不同区域，图4为详细的系统软、硬件和应用的部署。
4、应用软件分系统
应用软件分系统包括信息接收及处理、安全及用户管理、业务监控、数据管理与信息发布、信息检索统计共五个部分。其中，信息接收及处理包括应
用门户和接收处理两个子系统，安全及用户管理包括应用（用户）管理和安全管理两个子系统，业务监控对应信息反馈评估分系统，数据管理与信息发布和信息检索统计则分别对应信息分发子系统和检索统计子系统。
应用软件分系统采用国家、省、地市三级布局。根据统一布局、分别部署的原则，国家、省、地市各级系统的应用软件分系统均具有接收处理、信息分发、应用门户、安全管理、应用管理、信息监控、网络监控和检索统计等八大功能。
5、数据管理与共享分系统数据管理与共享分系统主要包括数据管理子系统和数据共享子系统，为预警信息发布平台提供数据层和服务层的数据支撑。
数据管理与共享分系统采用国家、省、地市三级部署。根据统一设计、分
市三级布局。根据国家、省、地市级现有的发布手段现状和发布职能，分级部署，如图5所示。
7、信息反馈评估分系统
信息反馈评估分系统对预警信息发布出去后达到的时效性、地域覆盖面、覆盖人群和公众舆论进行分析，评估预警信息发布的实际效果，从而进一步提升预警信息发布系统的整体水平。主要包含反馈信息采集子系统、反馈信息评估子系统、网络舆情采集分析子系统和反馈信息知识库子系统，每个子系统由若干模块组成，如图6所示。信息反馈评估分系统通过实时和非实时方式，采集各种发布手段的反馈信息、公众评价信息和网络舆情信息，根据采集结果结合地理信息系统，实现对预警信息发布时效性、覆盖面、覆盖人群和社会舆情等进行分析和评估，并结合反馈信息知识库，为预警信息发布效果和影响结果提供准确科学的评价。
信息反馈评估分系统采用国家级布局方式，在国家级部署信息反馈评估分系统服务器，各用户终端通过应用系统接口、浏览器实现对服务器端的信息作者简介
裴顺强，中国气象局公共气象服务中心业务科技处工程师。孙健，高级工程师，中国气象局公共气象服务中心主任。缪旭明，高级工程师，中国气象局应急管理办公室调研员。李欣，中国气象局公共气象服务中心业务科技处工程师。
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