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[原题]如何看待地方法院制定的规范性文件的效力
——从一“机动车交通事故责任纠纷”案件的立案说起
版权声明&法客帝国按
作者|黄恒[广东广信君达律师事务所专职律师]
来源|作者赐稿并授权法客帝国刊发
未经授权许可不得擅自转载
延伸阅读：
点击→ 最高院:关于当前商事审判工作中的若干具体问题
点击→ 实务:工伤保险相关纠纷的诉讼主体如何确定?
点击→ 与强制执行程序有关最新司法解释中5个重要实务问题分析
点击→ 与道路交通事故案件有关的86个重要司法观点汇总
点击→ 最高院法官:当前民事审判中十大领域32个重要问题逐一解读
点击→ 最高院:最新民诉法解释中'管辖若干问题'的理解与适用
点击→ 新民诉解释下与管辖有关的106个操作实务汇总
阅读提示：对于地方法院已经制定并实施多时的规范性文件，最高人民法院有必要督促地方法院进行一场彻底的清理活动，真正履行其监督地方法院审判工作的职责，确保国家法律的统一实施，法律所赋予当事人的诉讼权益能够落实到位。
[法客帝国(Empirelawyers)出品]
一、前言
近日，笔者接洽了一起机动车交通事故责任纠纷案，代理原告向法院起诉，诉求为请求法院判令被告赔偿原告的财产损失。笔者接到案件后，首先需确定案件管辖法院，经对案件材料进行分析发现，本案的事故发生地在广州市增城区，被告（驾驶员）住所地在广州市越秀区，被告（保险公司）住所地在广州市天河区，根据《民事诉讼法》第二十八条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”。按照上述法律规定，本案既可以在增城立案，也可以在越秀或天河立案。考虑到增城在郊区，为方便笔者开展后续的诉讼工作，笔者选择了位于市区的越秀区人民法院（下称“越秀法院”）进行立案。
当笔者来到越秀法院的立案大厅，准备像往常一样办理立案手续时，立案庭的法官翻阅了笔者提交的案件材料后，给笔者狠狠地泼了一盆冷水：“本案只能在增城区法院起诉，越秀区和天河区的法院均不能立案受理。”其抛出的法律依据是由广东省高级人民法院、广东省公安厅于2001年联合颁布的《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干具体问题的补充意见》（下称《补充意见》），该《补充意见》第22条规定：“对发生在广东省内的交通事故损害请求赔偿，交通事故当事人住所地不在广东省内的，依据民事诉讼法的有关规定确定案件管辖；交通事故当事人双方都在广东省内的，由交通事故发生地法院管辖”。根据该规定，若交通事故的双方当事人均在广东省内（本案原告住所地在广州市白云区），则案件只能由事故发生地的法院管辖。据此，本案只能到增城区法院起诉。
在立案庭法官将该规定呈现在笔者面前时，笔者曾试图去争辩一下：该补充意见关于交通事故管辖法院的规定不是明摆着与民事诉讼法关于侵权纠纷管辖法院的规定相冲突吗？但终归说服不了立案庭的法官，毕竟，他们过去一直是按照《补充意见》的规定来立机动车交通事故责任纠纷的案子。由此，通过本次立案风波，引发了笔者深层次的思考：该如何看待地方法院制定的规范性文件（笔者姑且先统一赋予地方法院制定或通过的各类指导性意见、会议纪要等为“规范性文件”的称谓）的效力呢？当地方性法院制定的、在本辖区范围内有着普遍指导性意义的规范性文件与法律、司法解释等相冲突了，该如何选择正确适用？
二、如何正确看待地方法院制定的各类规范性文件
根据宪法、人民法院组织法等法律的规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”，即上下级法院是监督关系，这种监督关系是在各级法院独立审判的基础上进行的。对于监督关系的具体方式，最高人民法院2010年颁布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（下称《意见》），该《意见》首次规范了上下级法院间的审判业务关系。其中第九条规定：“高级人民法院通过审理案件、制定审判业务文件、发布参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导”。
该《意见》首次对高级人民法院在其管辖的区域内、审判实践中遇到的一些亟待统一法律适用、相关司法解释尚未出台时如何指导下级法院工作作了指引，使得高级人民法院制定的规范性文件有了特定的称谓——审判业务文件；而且根据该条第2款的要求：“高级人民法院制定审判业务文件，应当经审判委员会讨论通过。最高人民法院发现高级人民法院制定的审判业务文件与现行法律、司法解释相抵触的，应当责令其纠正。”
尽管2010年最高人民法院通过意见的形式明确了高级人民法院可以通过制定审判业务文件的形式来指导下级人民法院的工作，使得该类规范性文件得到了正名，然而，无论是1987年的《最高人民法院关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复》（下称《批复》），2012年的《最高人民法院、最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（下称《通知》），还是2015年修订的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》），当中均对地方法院是否可以制定具有普遍适用意义的规范性文件作出了否定的回答：
《批复》规定“具有司法解释性的文件，地方各级法院均不应制定”。
《通知》规定“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引”；“地方人民法院、人民检察院对于制定的带有司法解释性质的文件，应当自行清理。凡是与法律、法规及司法解释的规定相抵触以及不适应经济社会发展要求的司法解释性质文件，应当予以废止”。
《立法法》规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释”。
据此，笔者认为，高级人民法院制定的审判业务文件应是供审判人员参考、带有指导性意义的非涉及具体应用法律问题的规范性文件，而且，这种规范性文件应是非强制性，这也是其与法律、司法解释等的最大区别，否则，将难以理解《通知》中阐述到的“不得在法律文书中援引”的规定。
三、《补充意见》第22条合法性的分析
结合前文的分析，我们知道，地方高级人民法院制定的具有指导意义的审判业务文件，不得与法律、法规及司法解释相抵触，而且不得涉及具体的法律应用问题，是指导性而非强制性的，下级法院可以参考使用，但不是必须接受。
现在重新回到文章开头笔者立案的事情说起，越秀法院拒绝笔者在其法院立案的理由是《补充意见》第22条明确了，对于交通事故双方当事人均是广东省内的，由交通事故发生地的法院管辖，被告住所地的法院不具有管辖权。而《民事诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》（下称《民诉法解释》）均明确规定了，侵权纠纷，原告可以选择到被告住所地、侵权行为实施地或侵权结果发生地的法院进行起诉。机动车交通事故作为侵权纠纷的一种，理所当然可以依照上述法律及司法解释的规定确定管辖法院。
诚然，笔者分析，广东省高级人民法院之所以联合广东省公安厅作出这样的一个规定，更多的是从方便调查清楚案件事实的角度出发，在交通事故发生地的法院进行起诉，更有利于法院调取案件资料，查清案件事实。然而，《补充意见》的规定，明显与《民事诉讼法》以及《民诉法解释》的内容相抵触，其不恰当地限制了法律所赋予的当事人选择管辖法院的权利，侵犯了当事人的诉讼权利；而且，《补充意见》的规定，已经涉及到了具体应用法律问题的内容，带有司法解释的性质，根据《通知》以及《立法法》的有关规定，应当予以废止。
四、结语
存在不一定就合理，笔者能够想象到《补充意见》第22条的规定，把多少本来打算在被告住所地法院立机动车交通事故责任纠纷案的原告挡在法院大门外；也很难想象这样既不合理也违反上位法的规定，竟然在广东省内适用了十多年而一直没有被人提出质疑。翻查了大量的法律法规后，更印证了笔者的上述分析是合理的。
笔者相信，类似《补充意见》第22条的规定，在司法审判领域肯定是大量存在的。既然最高人民法院已经通过《通知》的形式，对地方法院制定规范性文件的行为进行了约束，那么，对于地方法院已经制定并实施多时的规范性文件，最高人民法院有必要督促地方法院进行一场彻底的清理活动，真正履行其监督地方法院审判工作的职责，确保国家法律的统一实施，法律所赋予当事人的诉讼权益能够落实到位。
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（全文完）
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二、如何正确看待地方法院制定的各类规范性文件
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尽管2010年最高人民法院通过意见的形式明确了高级人民法院可以通过制定审判业务文件的形式来指导下级人民法院的工作，使得该类规范性文件得到了正名，然而，无论是1987年的《最高人民法院关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复》（下称《批复》），2012年的《最高人民法院、最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（下称《通知》），还是2015年修订的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》），当中均对地方法院是否可以制定具有普遍适用意义的规范性文件作出了否定的回答：
《批复》规定“具有司法解释性的文件，地方各级法院均不应制定”。
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诚然，笔者分析，广东省高级人民法院之所以联合广东省公安厅作出这样的一个规定，更多的是从方便调查清楚案件事实的角度出发，在交通事故发生地的法院进行起诉，更有利于法院调取案件资料，查清案件事实。然而，《补充意见》的规定，明显与《民事诉讼法》以及《民诉法解释》的内容相抵触，其不恰当地限制了法律所赋予的当事人选择管辖法院的权利，侵犯了当事人的诉讼权利；而且，《补充意见》的规定，已经涉及到了具体应用法律问题的内容，带有司法解释的性质，根据《通知》以及《立法法》的有关规定，应当予以废止。
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