浅谈户籍制度改革应当遵循的原则
郭奕晶
摘
要
随着近几年来各地不断推出户籍改革新举措，户籍制度改革已成为全国人民关注的焦点。作为社会管理制度之
一的户籍制度，必须遵循现代社会管理的基本原则，如果违背了这些原则，改革则不会取得成功。这些原则包括：以人为本，体现公平；便民利民，关注民生；有序流动，促进发展；城乡统筹，缩小差别；因地制宜，循序渐进。关键词
户籍制度
社会管理制度
户籍改革
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2010)02-146-02
公民，每个人在户口登记制度面前一律平等，不因性别、年龄、教育程度、职业、居住地点等而有特殊身份，并在政治、经济上享有某种特权。户籍管理要树立以人为本的管理新理念，突出为人民群众服务的意识，优先考虑民众的利益诉求及服务结果。
二、便民利民，关注民生
城乡居民既是户口管理的对象，又是国家主人和社会的主体，我们的户口管理者是为主人服务的公仆。因此，户籍制度改革不仅要考虑如何更好地管理社会，为国家各级机构行使职能服务，也要贯彻为人民服务的宗旨，考虑到群众的利益和切身需要，体现出便民和利民的原则，这是我们社会主义社会的本质对户籍管理和人口登记制度提出的基本要求，也是为人民服务的具体体现。
在户籍制度改革的过程中，我们应该注意到，广大居民最基本的需求是在申报和登记户口的时候，管理者能够简化手续，提供便利的服务；另外，他们不期望因为自己的身份登记而受到不公正待遇。大部分被管理者在受到一定义务的制约并能享受相应权利的情况下，会自觉主动地提供准确的户口信息；一些被管理者不愿意支付户籍管理给他们带来的较大成本，因而规避制度的约束。长期以来，户籍管理制度存在着管理环节设置过多，审批复杂，手续繁琐等问题，群众办理户口往往不能一次办结，群众意见较大。
我国户口登记条例规定的三项任务中，其中一条是保护公民的合法权益，所以我们在户籍政策、工作方式、方法上应当讲究效率，简化手续，减少审批，缩短时限，满足群众合理的需求，方便群众办理户口，为人民群众提供高效、快速、便捷的服务。这既是建设服务型公安机关的基本要求，也是户籍制度改革应当遵循的基本原则。
三、有序流动，促进发展
人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚都是世界上人口流动量大、人员迁徙最频繁的国家，同时也是经济高速发展之地。人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、有序流动。
中图分类号：D631
随着时代的发展，传统户籍管理制度的超稳定性和滞后性的弊端日渐显露，已经成为我国城市化和现代化的最大障碍。中共十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。曾经作为城乡二元结构突出表现形式的户籍制度，其改革动向引起社会各界的广泛关注。
然而在全国各地纷纷推出户籍新政的同时，也有不少地方的改革措施因过于激进或考虑不周而紧急叫停。户籍制度改革像其他领域的改革一样，也有其客观规律，有其应当遵循的原则，违背了这些原则，改革措施再先进也不会取得成功。
现代社会管理的基本原则是促进社会流动、促进社会竞争、形成合理的社会结构、维护社会公正。作为社会管理制度之一的户籍制度，也必须遵循这些现代社会管理的基本原则。具体包括以下几个方面：
一、以人为本，体现公平
“公平与效率，是经济和社会发展永恒的主题，也是判断经济制度、社会制度优劣得失的首要标准。”
公平是和谐的前提。传统户籍制度以法律的形式赋予了个人以一定的身份即户籍，户籍是家庭世袭的，其变动必须经过权威机关的允许才被认可。户籍代表了个人区域性居住权及区域性公民资格，个人在非户籍地不享有合法的居住权以及当地人所享有的其他权利。同时，户籍还是个人介入资源分配的依据，在一个地方由权威组织配置的资源和权利对异地户籍的个人而言具有完全的排他性，由此就在拥有不同户籍的个人之间形成了不同的待遇差别和权利义务差别，这对于平等的自然人而言就等于是一种先赋性社会不公。这种社会不公积累到一定程度必然会形成社会成员之间的隔阂、矛盾和摩擦，进而引发社会动荡和加剧不同利益集团、不同社会阶层之间的冲突，增加经济发展和社会和谐进步的成本与阻力。
我们建设社会主义就是要以人为本，建立人人平等的制度，制定政策应体现出尊重人、重视社会公平的取向。户籍制度必须遵循的改革原则是，把计划经济附加在户口上的所有不公平权益都剥离出去，通过其他相关领域的改革实现公平，主要是规则、起点和过程的公平而非单纯结果的公平。作为中华人民共和国的
作者简介：郭奕晶，文学硕士，山东警察学院治安系讲师，研究方向：治安管理学。
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2010年2月（上）
当然，这种自由并非自由放任主义，而是指在法律调控下的相对自由，即通过立法，保障公民的迁徙自由权，规范和引导公民的迁徙行为，实现人力资源的有序流动和合理配置。
迁徙自由肯定了人的自主性，并给个人的自由发展开辟了无限广阔的空间，为人才的自由流动和竞争创造了良好的条件，长期在一个保守、封闭、缺乏流动的社会里，人们往往是消极地适应环境、循规蹈矩，人的观念、人的活力、人的个性和创新精神都会随着这种近乎凝固的观念而窒息。迁徙自由使公民在人口流动的过程中了解外面的世界，吸纳异地的先进经验，有助于培养视野开阔、思想解放、善于创新的公民。同时，移民社会特有的开拓创新精神和生生不息的活力以及其特有的人与人之间的平等观念，对公民民主观念的形成意义尤其重大。
另外，倡导合理有序流动的原则能够实现劳动力、信息、资源的跨区域流动，打破农村的小农经济格局和封闭的地缘关系，促进农村社会分工深化和经济要素的全国统一流动与优化配置。
四、城乡统筹，缩小差别
中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
城乡统筹，就是要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，更加注重农村的发展。“城乡统筹，旨在缩小工农差别和城乡差别，解决城乡分割，消除二元结构，是最终解决好三农问题，实现城乡共存共荣的治本之策。它是以城市和农村这两个社会构成单元的并存为前提的。城市和农村各有特定的社会功能，两者都为对方所需要，而不为对方所替代。”
因此，户籍制度改革必须以促进城乡社会经济结构调整与城乡一体化发展为原则。一方面通过加速农村剩余劳动力转移，推进农村、农业现代化进程；另一方面要下决心搞好社会主义新农村建设，提高农村生产力水平和农民的生活水平，建立城乡整体协同发展的新型城乡社会经济结构，缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣，进一步释放农村生产力投身新农村建设的积极性，切实提高农村生产力价值和劳动者报酬。如果农村劳动力在农村赚的钱比城市多，如果新农村生活接近于城市，一些农民就不一定愿意迁徙到城市。
五、因地制宜，循序渐进
户籍制度改革的力度总体上应当与当地经济发展水平相适应，因地制宜，量力而行，循序渐进。既不能阻碍经济的发展，也要防止不切实际地盲目扩张，使城镇人口低层次过度膨胀。
“因地制宜”是指坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。我国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的
趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况。要根据不同类型城镇的功能定位和标准，制定不同的户籍改革政策。大城市应围绕做大、做强、增强辐射带动能力做文章，进城落户的条件可适当高一些，其他中、小城市应依次放宽。县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，放开进城落户的各种限制，最终实现人口的跨区域自由流动。各地户籍制度改革的力度，要充分考虑城镇基础设施的综合承受能力，避免因人口的急剧增加产生交通拥挤、水电供应紧张、失业增加、环境和社会治安恶化等问题。
“循序渐进”是指户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。社会稳定是改革和发展的前提，对户籍制度改革中涉及面宽、影响大、敏感性强的一部分，仍需要选择渐进方式。从改革实践看，我省户籍制度改革明显的呈现出政策调整的渐进性，基本遵循着先农村后城镇，先小城镇后大城市，从局部到整体的一种有步骤的先易后难的渐进性路径。有目的、有计划、有步骤的户籍改革工作，对于促进人才和资金的健康流动，以及推动城市经济快速、持续、良性的发展是十分必要的。
正如总体经济运行体制的转换必然地会面临重重障碍一样，户籍制度的改革势必也只能是渐进式的。其实，这是十分正常的现象，因为“任何一项制度一旦得以长时间实行，就难以避免地与社会群体的切身利益相关联，于是也就形成了所谓制度刚性。扭转局面需要假以时日，改变现状要求循序渐进。”虽然，渐进式改革出现种种问题，但是一步到位的户籍改革也是不可取的，若改革力度过大，忽视城市的实际承受能力，终将失败。对具体的个体而言，不能尽快享受到身份、资源获取等方面的平等待遇，是不符合社会正义的要求的。但可以预见的是，一旦采用激进的改革方式，会对城乡社会造成极大的破坏力。为避免产生因人口盲目拥入大城市所带来的一系列社会问题，至少在今后一段时期内，应当主要利用小城市，特别是小城镇地区的优势进行户籍改革。因为这些城镇能有效吸纳农村富余劳动力，基础设施建设成本低，人口流动和劳动力转移的成本和风险小。而在大城市，改革则避免操之过急。
户籍制度改革是一项关系民生的宏大的社会系统工程，它的历程漫长而又艰辛。社会的进步、国家的发展和个人的需求都期盼着户籍制度能够进一步深化改革，迈出实质性的步伐。但是，我们必须把握好改革应遵循的原则，才能如期达到改革目标，使其更好地为经济建设服务，满足人们的生活需要。
参考文献：
[1]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究．济南：山东人民出版社．2002.
[2]漆向东．和谐社会构建中的户籍制度改革问题研究．中州学刊．2007（3）．[3]张平，林梓．市场经济的发展与我国户籍制度的改革．人口与经济．2000（6）．[4]黄永红．户籍制度:统筹城乡综合配套改革的路径分析．探索．2008（2）．[5]林金忠．户籍制度变迁及其对城镇化的影响．福建行政学院福建经济管理干部学院学报．2002
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浅谈户籍制度改革应当遵循的原则
郭奕晶
摘
要
随着近几年来各地不断推出户籍改革新举措，户籍制度改革已成为全国人民关注的焦点。作为社会管理制度之
一的户籍制度，必须遵循现代社会管理的基本原则，如果违背了这些原则，改革则不会取得成功。这些原则包括：以人为本，体现公平；便民利民，关注民生；有序流动，促进发展；城乡统筹，缩小差别；因地制宜，循序渐进。关键词
户籍制度
社会管理制度
户籍改革
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2010)02-146-02
公民，每个人在户口登记制度面前一律平等，不因性别、年龄、教育程度、职业、居住地点等而有特殊身份，并在政治、经济上享有某种特权。户籍管理要树立以人为本的管理新理念，突出为人民群众服务的意识，优先考虑民众的利益诉求及服务结果。
二、便民利民，关注民生
城乡居民既是户口管理的对象，又是国家主人和社会的主体，我们的户口管理者是为主人服务的公仆。因此，户籍制度改革不仅要考虑如何更好地管理社会，为国家各级机构行使职能服务，也要贯彻为人民服务的宗旨，考虑到群众的利益和切身需要，体现出便民和利民的原则，这是我们社会主义社会的本质对户籍管理和人口登记制度提出的基本要求，也是为人民服务的具体体现。
在户籍制度改革的过程中，我们应该注意到，广大居民最基本的需求是在申报和登记户口的时候，管理者能够简化手续，提供便利的服务；另外，他们不期望因为自己的身份登记而受到不公正待遇。大部分被管理者在受到一定义务的制约并能享受相应权利的情况下，会自觉主动地提供准确的户口信息；一些被管理者不愿意支付户籍管理给他们带来的较大成本，因而规避制度的约束。长期以来，户籍管理制度存在着管理环节设置过多，审批复杂，手续繁琐等问题，群众办理户口往往不能一次办结，群众意见较大。
我国户口登记条例规定的三项任务中，其中一条是保护公民的合法权益，所以我们在户籍政策、工作方式、方法上应当讲究效率，简化手续，减少审批，缩短时限，满足群众合理的需求，方便群众办理户口，为人民群众提供高效、快速、便捷的服务。这既是建设服务型公安机关的基本要求，也是户籍制度改革应当遵循的基本原则。
三、有序流动，促进发展
人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚都是世界上人口流动量大、人员迁徙最频繁的国家，同时也是经济高速发展之地。人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、有序流动。
中图分类号：D631
随着时代的发展，传统户籍管理制度的超稳定性和滞后性的弊端日渐显露，已经成为我国城市化和现代化的最大障碍。中共十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。曾经作为城乡二元结构突出表现形式的户籍制度，其改革动向引起社会各界的广泛关注。
然而在全国各地纷纷推出户籍新政的同时，也有不少地方的改革措施因过于激进或考虑不周而紧急叫停。户籍制度改革像其他领域的改革一样，也有其客观规律，有其应当遵循的原则，违背了这些原则，改革措施再先进也不会取得成功。
现代社会管理的基本原则是促进社会流动、促进社会竞争、形成合理的社会结构、维护社会公正。作为社会管理制度之一的户籍制度，也必须遵循这些现代社会管理的基本原则。具体包括以下几个方面：
一、以人为本，体现公平
“公平与效率，是经济和社会发展永恒的主题，也是判断经济制度、社会制度优劣得失的首要标准。”
公平是和谐的前提。传统户籍制度以法律的形式赋予了个人以一定的身份即户籍，户籍是家庭世袭的，其变动必须经过权威机关的允许才被认可。户籍代表了个人区域性居住权及区域性公民资格，个人在非户籍地不享有合法的居住权以及当地人所享有的其他权利。同时，户籍还是个人介入资源分配的依据，在一个地方由权威组织配置的资源和权利对异地户籍的个人而言具有完全的排他性，由此就在拥有不同户籍的个人之间形成了不同的待遇差别和权利义务差别，这对于平等的自然人而言就等于是一种先赋性社会不公。这种社会不公积累到一定程度必然会形成社会成员之间的隔阂、矛盾和摩擦，进而引发社会动荡和加剧不同利益集团、不同社会阶层之间的冲突，增加经济发展和社会和谐进步的成本与阻力。
我们建设社会主义就是要以人为本，建立人人平等的制度，制定政策应体现出尊重人、重视社会公平的取向。户籍制度必须遵循的改革原则是，把计划经济附加在户口上的所有不公平权益都剥离出去，通过其他相关领域的改革实现公平，主要是规则、起点和过程的公平而非单纯结果的公平。作为中华人民共和国的
作者简介：郭奕晶，文学硕士，山东警察学院治安系讲师，研究方向：治安管理学。
146
2010年2月（上）
当然，这种自由并非自由放任主义，而是指在法律调控下的相对自由，即通过立法，保障公民的迁徙自由权，规范和引导公民的迁徙行为，实现人力资源的有序流动和合理配置。
迁徙自由肯定了人的自主性，并给个人的自由发展开辟了无限广阔的空间，为人才的自由流动和竞争创造了良好的条件，长期在一个保守、封闭、缺乏流动的社会里，人们往往是消极地适应环境、循规蹈矩，人的观念、人的活力、人的个性和创新精神都会随着这种近乎凝固的观念而窒息。迁徙自由使公民在人口流动的过程中了解外面的世界，吸纳异地的先进经验，有助于培养视野开阔、思想解放、善于创新的公民。同时，移民社会特有的开拓创新精神和生生不息的活力以及其特有的人与人之间的平等观念，对公民民主观念的形成意义尤其重大。
另外，倡导合理有序流动的原则能够实现劳动力、信息、资源的跨区域流动，打破农村的小农经济格局和封闭的地缘关系，促进农村社会分工深化和经济要素的全国统一流动与优化配置。
四、城乡统筹，缩小差别
中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
城乡统筹，就是要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，更加注重农村的发展。“城乡统筹，旨在缩小工农差别和城乡差别，解决城乡分割，消除二元结构，是最终解决好三农问题，实现城乡共存共荣的治本之策。它是以城市和农村这两个社会构成单元的并存为前提的。城市和农村各有特定的社会功能，两者都为对方所需要，而不为对方所替代。”
因此，户籍制度改革必须以促进城乡社会经济结构调整与城乡一体化发展为原则。一方面通过加速农村剩余劳动力转移，推进农村、农业现代化进程；另一方面要下决心搞好社会主义新农村建设，提高农村生产力水平和农民的生活水平，建立城乡整体协同发展的新型城乡社会经济结构，缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣，进一步释放农村生产力投身新农村建设的积极性，切实提高农村生产力价值和劳动者报酬。如果农村劳动力在农村赚的钱比城市多，如果新农村生活接近于城市，一些农民就不一定愿意迁徙到城市。
五、因地制宜，循序渐进
户籍制度改革的力度总体上应当与当地经济发展水平相适应，因地制宜，量力而行，循序渐进。既不能阻碍经济的发展，也要防止不切实际地盲目扩张，使城镇人口低层次过度膨胀。
“因地制宜”是指坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。我国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的
趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况。要根据不同类型城镇的功能定位和标准，制定不同的户籍改革政策。大城市应围绕做大、做强、增强辐射带动能力做文章，进城落户的条件可适当高一些，其他中、小城市应依次放宽。县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，放开进城落户的各种限制，最终实现人口的跨区域自由流动。各地户籍制度改革的力度，要充分考虑城镇基础设施的综合承受能力，避免因人口的急剧增加产生交通拥挤、水电供应紧张、失业增加、环境和社会治安恶化等问题。
“循序渐进”是指户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。社会稳定是改革和发展的前提，对户籍制度改革中涉及面宽、影响大、敏感性强的一部分，仍需要选择渐进方式。从改革实践看，我省户籍制度改革明显的呈现出政策调整的渐进性，基本遵循着先农村后城镇，先小城镇后大城市，从局部到整体的一种有步骤的先易后难的渐进性路径。有目的、有计划、有步骤的户籍改革工作，对于促进人才和资金的健康流动，以及推动城市经济快速、持续、良性的发展是十分必要的。
正如总体经济运行体制的转换必然地会面临重重障碍一样，户籍制度的改革势必也只能是渐进式的。其实，这是十分正常的现象，因为“任何一项制度一旦得以长时间实行，就难以避免地与社会群体的切身利益相关联，于是也就形成了所谓制度刚性。扭转局面需要假以时日，改变现状要求循序渐进。”虽然，渐进式改革出现种种问题，但是一步到位的户籍改革也是不可取的，若改革力度过大，忽视城市的实际承受能力，终将失败。对具体的个体而言，不能尽快享受到身份、资源获取等方面的平等待遇，是不符合社会正义的要求的。但可以预见的是，一旦采用激进的改革方式，会对城乡社会造成极大的破坏力。为避免产生因人口盲目拥入大城市所带来的一系列社会问题，至少在今后一段时期内，应当主要利用小城市，特别是小城镇地区的优势进行户籍改革。因为这些城镇能有效吸纳农村富余劳动力，基础设施建设成本低，人口流动和劳动力转移的成本和风险小。而在大城市，改革则避免操之过急。
户籍制度改革是一项关系民生的宏大的社会系统工程，它的历程漫长而又艰辛。社会的进步、国家的发展和个人的需求都期盼着户籍制度能够进一步深化改革，迈出实质性的步伐。但是，我们必须把握好改革应遵循的原则，才能如期达到改革目标，使其更好地为经济建设服务，满足人们的生活需要。
参考文献：
[1]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究．济南：山东人民出版社．2002.
[2]漆向东．和谐社会构建中的户籍制度改革问题研究．中州学刊．2007（3）．[3]张平，林梓．市场经济的发展与我国户籍制度的改革．人口与经济．2000（6）．[4]黄永红．户籍制度:统筹城乡综合配套改革的路径分析．探索．2008（2）．[5]林金忠．户籍制度变迁及其对城镇化的影响．福建行政学院福建经济管理干部学院学报．2002
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