2009年新医改方案全文（详细）
2009-04-07 来源：中国红十字会查看网友评论我来说说
关键词:新医改方案全文新医改新医改全文 2009 年新医改全文
新华社北京４月７日电医药卫生体制改革近期重点实施方案（２００９－２０１１年） 根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔２００９〕６号， 以下简称《意见》），２００９－２０１１年重点抓好五项改革：一是加快推进基本医疗保 障制度建设，二是初步建立国家基本药物制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进 基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点。
推进五项重点改革，旨在着力解决群众反映较多的“看病难、看病贵”问题。推进基本 医疗保障制度建设，将全体城乡居民纳入基本医疗保障制度，切实减轻群众个人支付的医药 费用负担。建立国家基本药物制度，完善基层医疗卫生服务体系，方便群众就医，充分发挥 中医药作用，降低医疗服务和药品价格。促进基本公共卫生服务逐步均等化，使全体城乡居 民都能享受基本公共卫生服务，最大限度地预防疾病。推进公立医院改革试点，提高公立医 疗机构服务水平，努力解决群众“看好病”问题。
推进五项重点改革，旨在落实医疗卫生事业的公益性质，具有改革阶段性的鲜明特征。 把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，这是我国 医疗卫生事业发展从理念到体制的重大变革，是贯彻落实科学发展观的本质要求。医药卫生 体制改革是艰巨而长期的任务，需要分阶段有重点地推进。要处理好公平与效率的关系，在 改革初期首先着力解决公平问题，保障广大群众看病就医的基本需求，并随着经济社会发展 逐步提高保障水平。逐步解决城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合 作医疗制度之间的衔接问题。鼓励社会资本投入，发展多层次、多样化的医疗卫生服务，统 筹利用全社会的医疗卫生资源，提高服务效率和质量，满足人民群众多样化的医疗卫生需求。 推进五项重点改革，旨在增强改革的可操作性，突出重点，带动医药卫生体制全面改革。 建立基本医疗卫生制度是一项重大制度创新，是医药卫生体制全面改革的关键环节。五项重 点改革涉及医疗保障制度建设、药品供应保障、医药价格形成机制、基层医疗卫生机构建设、 公立医疗机构改革、医疗卫生投入机制、医务人员队伍建设、医药卫生管理体制等关键环节和重要领域。抓好这五项改革，目的是从根本上改变部分城乡居民没有医疗保障和公共医疗 卫生服务长期薄弱的状况，扭转公立医疗机构趋利行为，使其真正回归公益性，有效解决当 前医药卫生领域的突出问题，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础。
一、加快推进基本医疗保障制度建设
（一）扩大基本医疗保障覆盖面。三年内，城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工 医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称 新农合）覆盖城乡全体居民，参保率均提高到９０％以上。用两年左右时间，将关闭破产企 业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省级人民政府批准后，参加 城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。中央财政对困难 地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助。２００９年全面推开城镇居民医保制 度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、 灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加 城镇职工医保的参保费用给予补贴。灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医 保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新 农合。
（二）提高基本医疗保障水平。逐步提高城镇居民医保和新农合筹资标准和保障水平。 ２０１０年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年１２０元，并适
当提高个人缴费标准，具体缴费标准由省级人民政府制定。城镇职工医保、城镇居民医保和 新农合对政策范围内的住院费用报销比例逐步提高。逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比 例。将城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可 支配收入的６倍左右，新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的６倍以上。
（三）规范基本医疗保障基金管理。各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结 余的原则。合理控制城镇职工医保基金、城镇居民医保基金的年度结余和累计结余，结余过 多的地方要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平。新农合统筹基金当年结余 率原则上控制在１５％以内，累计结余不超过当年统筹基金的２５％。建立基本医疗保险基 金风险调剂金制度。基金收支情况要定期向社会公布。提高基金统筹层次，２０１１年城镇 职工医保、城镇居民医保基本实现市（地）级统筹。（四）完善城乡医疗救助制度。有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助
城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负 医疗费用的补助标准。
（五）提高基本医疗保障管理服务水平。鼓励地方积极探索建立医保经办机构与医药服 务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制 成本费用。改进医疗保障服务，推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医 疗机构直接结算。允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到 县域外就医的转诊手续。建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地 结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障 关系跨制度、跨地区转移接续问题。做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗 救助之间的衔接。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障 经办管理资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的 方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
二、初步建立国家基本药物制度
（六）建立国家基本药物目录遴选调整管理机制。制订国家基本药物遴选和管理办法。 基本药物目录定期调整和更新。２００９年初，公布国家基本药物目录。
（七）初步建立基本药物供应保障体系。充分发挥市场机制作用，推动药品生产流通企 业兼并重组，发展统一配送，实现规模经营；鼓励零售药店发展连锁经营。完善执业药师制 度，零售药店必须按规定配备执业药师为患者提供购药咨询和指导。政府举办的医疗卫生机 构使用的基本药物，由省级人民政府指定的机构公开招标采购，并由招标选择的配送企业统 一配送。参与投标的生产企业和配送企业应具备相应的资格条件。招标采购药品和选择配送 企业，要坚持全国统一市场，不同地区、不同所有制企业平等参与、公平竞争。药品购销双 方要根据招标采购结果签订合同并严格履约。用量较少的基本药物，可以采用招标方式定点 生产。完善基本药物国家储备制度。加强药品质量监管，对药品定期进行质量抽检，并向社 会公布抽检结果。国家制定基本药物零售指导价格。省级人民政府根据招标情况在国家指导价格规定的幅
度内确定本地区基本药物统一采购价格，其中包含配送费用。政府举办的基层医疗卫生机构 按购进价格实行零差率销售。鼓励各地探索进一步降低基本药物价格的采购方式。
（八）建立基本药物优先选择和合理使用制度。所有零售药店和医疗机构均应配备和销 售国家基本药物，满足患者需要。不同层级医疗卫生机构基本药物使用率由卫生行政部门规 定。从２００９年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医 疗机构也都必须按规定使用基本药物。卫生行政部门制订临床基本药物应用指南和基本药物 处方集，加强用药指导和监管。允许患者凭处方到零售药店购买药物。基本药物全部纳入基 本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
三、健全基层医疗卫生服务体系
（九）加强基层医疗卫生机构建设。完善农村三级医疗卫生服务网络。发挥县级医院的 龙头作用，三年内中央重点支持２０００所左右县级医院（含中医院）建设，使每个县至少 有１所县级医院基本达到标准化水平。完善乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设标准。２０ ０９年，全面完成中央规划支持的２．９万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建５０００ 所中心乡镇卫生院，每个县１－３所。支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行 政村都有卫生室。三年内新建、改造３７００所城市社区卫生服务中心和１．１万个社区卫 生服务站。中央支持困难地区２４００所城市社区卫生服务中心建设。公立医院资源过剩地 区，要进行医疗资源重组，充实和加强基层医疗卫生机构。对社会力量举办基层医疗卫生机 构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；对其提供的基本医疗服务，通 过签订医疗保险定点合同等方式，由基本医疗保障基金等渠道补偿。鼓励有资质的人员开办 诊所或个体行医。
（十）加强基层医疗卫生队伍建设。制定并实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执 业医师计划。用三年时间，分别为乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室培训医疗 卫生人员３６万人次、１６万人次和１３７万人次。完善城市医院对口支援农村制度。每所 城市三级医院要与３所左右县级医院（包括有条件的乡镇卫生院）建立长期对口协作关系。 继续实施“万名医师支援农村卫生工程”。采取到城市大医院进修、参加住院医师规范化培 训等方式，提高县级医院医生水平。落实好城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务一年以上的政
策。鼓励高校医学毕业生到基层医疗机构工作。从２００９年起，对志愿去中西部地区乡镇 卫生院工作三年以上的高校医学毕业生，由国家代偿学费和助学贷款。
（十一）改革基层医疗卫生机构补偿机制。基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和 政府补助补偿。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心和服务站按国家规定 核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购 买服务等方式补助、医务人员的工资水平，要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。 基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。实行药品零差率销 售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。探索对基 层医疗卫生机构实行收支两条线等管理方式。
政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助，补助标准由地方人民政府 规定。
（十二）转变基层医疗卫生机构运行机制。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设 备和基本药物，大力推广包括民族医药在内的中医药，为城乡居民提供安全有效和低成本服 务。乡镇卫生院要转变服务方式，组织医务人员在乡村开展巡回医疗；城市社区卫生服务中 心和服务站对行动不便的患者要实行上门服务、主动服务。鼓励地方制定分级诊疗标准，开 展社区首诊制试点，建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。全面实行人员聘用制，建 立能进能出的人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、 以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。
四、促进基本公共卫生服务逐步均等化
（十三）基本公共卫生服务覆盖城乡居民。制定基本公共卫生服务项目，明确服务内容。 从２００９年开始，逐步在全国统一建立居民健康档案，并实施规范管理。定期为６５岁以 上老年人做健康检查、为３岁以下婴幼儿做生长发育检查、为孕产妇做产前检查和产后访视， 为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。普及健康知识， ２００９年开设中央电视台健康频道，中央和地方媒体均应加强健康知识宣传教育。（十四）增加国家重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和
国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从２００９年开始开展以下项目： 为１５岁以下人群补种乙肝疫苗；消除燃煤型氟中毒危害；农村妇女孕前和孕早期补服叶酸 等，预防出生缺陷；贫困白内障患者复明；农村改水改厕等。
（十五）加强公共卫生服务能力建设。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划 生育等专业公共卫生机构的设施条件。加强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置 能力。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病医院、鼠防机构、血防机构 和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。
（十六）保障公共卫生服务所需经费。专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公 用经费和业务经费由政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目 为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准。２００９年人均基本 公共卫生服务经费标准不低于１５元，２０１１年不低于２０元。中央财政通过转移支付对 困难地区给予补助。
五、推进公立医院改革试点
（十七）改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。公立医院要坚持维护公益性和 社会效益原则，以病人为中心。鼓励各地积极探索政事分开、管办分开的有效形式。界定公 立医院所有者和管理者的责权。完善医院法人治理结构。推进人事制度改革，明确院长选拔 任用和岗位规范，完善医务人员职称评定制度，实行岗位绩效工资制度。建立住院医师规范 化培训制度。鼓励地方探索注册医师多点执业的办法和形式。强化医疗服务质量管理。规范 公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基本药 物和适宜技术，实行同级医疗机构检查结果互认。
探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立 医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制。全面推行医院 信息公开制度，接受社会监督。
（十八）推进公立医院补偿机制改革。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入 和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医 院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共 服务经费，对中医院（民族医院）、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院和 儿童医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。推进医 药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增 设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基 本医疗保险报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降 低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效 率。
公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的１０％。鼓励各地探索建立医疗服 务定价由利益相关方参与协商的机制。
（十九）加快形成多元办医格局。省级卫生行政部门会同有关部门，按照区域卫生规划， 明确辖区内公立医院的设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和主要功能。要积极 稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构。制定公立医院转制政策措施，确保国有资产保 值和职工合法权益。
鼓励民营资本举办非营利性医院。民营医院在医保定点、科研立项、职称评定和继续教 育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非 营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。
公立医院改革２００９年开始试点，２０１１年逐步推开。
六、保障措施
（二十）加强组织领导。国务院深化医药卫生体制改革领导小组统筹组织和协调改革工 作。国务院有关部门要抓紧研究制定相关配套文件。各级政府要切实加强领导，抓好组织落 实，加快推进各项重点改革。
（二十一）加强财力保障。各级政府要认真落实《意见》提出的各项卫生投入政策，调 整支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，切实保障改革所需资金，提高财政资金使用效益。为了实现改革的目标，经初步测算，２００９－２０１１年各级政府需要投入８５００ 亿元，其中中央政府投入３３１８亿元。
（二十二）鼓励各地试点。医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，一些重 大改革要先行试点，逐步推开。各地情况差别很大，要鼓励地方因地制宜制定具体实施方案， 开展多种形式的试点，进行探索创新。国务院深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹协调、 指导各地试点工作。要注意总结和积累经验，不断深入推进改革。
（二十三）加强宣传引导。坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的宣传方案；采 取通俗易懂、生动形象的方式，广泛宣传实施方案的目标、任务和主要措施，解答群众关心 的问题；及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的社会和舆论环境。
按照党的十七大精神，为建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生 服务的目标，提高全民健康水平，现就改革提出如下意见。
一、充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性健康是人全面发展的基 础。医药卫生事业关系千家万户幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药 卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质，是贯 彻落实科学发展观、促进经济和社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义 的重要举措，是人民生活质量改善的重要标志，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社 会的一项重大任务。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显着 成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口 逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发 展中国家前列。尤其是抗击“非典”取得重大胜利以来，各级政府加大投入，公共卫生、农 村医疗卫生和城市社区卫生加快发展，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破 性进展，为深化医药卫生体制改革打下了良好基础。同时，也应该看到，当前我国医药卫生 事业发展水平与经济社会协调发展要求和人民群众健康需求不适应的矛盾还比较突出。城乡 和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比 较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善， 政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，人民群众反映比较强烈。从现在到 2020 年，是我 国全面建设小康社会的关键时期，医药卫生工作肩负着繁重的任务。随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对改善医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄 化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药 卫生体制改革，是加快医药卫生事业发展的战略选择，是实现人民共享改革发展成果的重要 途径，是广大人民群众的迫切愿望。医药是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人 口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定 了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，需要在明确方向 和框架的基础上，经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合我国国情的医药 卫生体制。
二、医药体制改革的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想。医药体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，着眼于实现人人
享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚 持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事 分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康 政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的 基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。
（二）基本原则。医药体制改革应遵循以下基本原则：坚持以人为本，把维护人民健康 权益放在第一位。坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人 人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体 系建设都要遵循公益性的原则，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现全体人民病有 所医。坚持立足国情，建立中国特色的医药卫生体制。坚持从我国的基本国情出发，实事求 是地总结医药卫生事业改革发展的实践经验，准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾；坚持 基本医疗卫生服务水平与国民经济和社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应；充分 发挥中医药作用；坚持因地制宜、分类指导，发挥地方积极性，探索建立符合国情的基本医 疗卫生制度。坚持公平效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。坚持政府主导，强 化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的 职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正；同时，注重发挥市场机制作用，促进有 序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。坚持统筹兼顾，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来。从全局 出发，兼顾供给方和需求方等各方利益，注重预防、治疗、康复三者的结合，正确处理政府、 卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。既着眼长远，创新体制机制，又立 足当前，着力解决医药卫生中存在的突出问题；既注重整体设计，明确总体改革方向目标和 基本框架，又突出重点，分步实施，积极稳妥地推进改革。
（三）总体目标。医药体制改革的总体目标是:建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为 群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。到 2020 年，覆盖城乡居民的基本医疗 卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医 疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制， 形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求， 人民群众健康水平进一步提高。三、完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗 卫生制度建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应 保障体系四位一体的基本医疗卫生制度，四大体系相辅相成，配套建设，协调发展。
（四）全面加强公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、 精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，并完善以基 层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、 资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务能力和突发公共卫生事件应急 处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。确定公共卫生服务范围。明 确国家公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，细化服务和考核标准。鼓励地方政府根据当 地经济水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容。 完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设 备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事 件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性病等疾病的预防控 制和监测。加强城乡急救体系建设。加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、社 区、企业等要大力开展健康教育，倡导健康文明的生活方式，利用广播、电视、网络、报刊 杂志等媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，促进公众合理营养，提高广大人民群众的健 康意识和自我保健能力。深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会
主义新农村建设规划，推动卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡居民的生活、工作等方面的卫生环境。加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生和 农民工卫生工作。
（五）进一步完善医疗服务体系。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补 充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、分工明确、 防治结合、技术适宜、运转有序，包括覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络和各类医院在内的 医疗服务体系。大力发展农村医疗卫生服务体系。加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫 生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫 生中心，主要负责以住院为主的基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡村卫生机 构的业务技术指导和乡村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、 多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；村卫生室承担 行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村可以实行乡村一体化管理。 加快实施农村卫生服务体系建设与发展规划，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设， 政府重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大 力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。完善以社区卫生服务为基础的新型城市 医疗卫生服务体系。大力发展社区卫生服务，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社 区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制 等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的初级诊疗服务。转变社区卫生服务模式， 坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。健全各类医院的功能和 职责。优化医院布局和结构，充分发挥城市医院在急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和 科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院按照区域卫生规划要求， 可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。建立城市医院与社区卫生服务机构的分 工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生健康持续发展。同时， 采取改善服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层， 逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级 医院及国有企事业所属医疗机构等基层医疗资源，发展和完善社区卫生服务网络。充分发挥 包括民族医药在内的中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。 加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关，在医疗卫 生机构中大力推广中医药适宜技术。创造良好的政策环境，扶持中医药发展，促进中医药继 承和创新。建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业。城市大医院要与贫困地区和少数民族地区的县级医 院建立长期稳定的对口支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等 方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。
（六）加快建设医疗保障体系。加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补 充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。建立覆盖城乡居 民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医 疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、 农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐 步向门诊小病延伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多 渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩 小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度， 加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混合所有 制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的医疗保险问题；加快推进城镇居民基本医 疗保险试点，到 2009年全面推开，重视解决老人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新
型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。完善城 乡医疗救助制度。对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。 有条件的地区要采取多种方式积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系。鼓励工会 等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类公益性组织发展社会慈善医疗救 助。做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度 和城乡医疗救助制度之间的衔接，妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企 业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工 基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所 在地城镇居民基本医疗保险。积极做好农民工医保关系接续、异地就医和费用结算服务等政 策衔接。积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简 化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种 形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。继续探索商业保险机构参与新型农村合作医 疗等经办管理的方式。（七）建立健全药品供应保障体系。以建立国家基本药物制度为基础，以培育具有国际
竞争力的医药产业、提高药品生产流通企业集中度、规范药品生产流通秩序、完善药品价格 形成机制、加强政府监管为主要内容，建设规范化、集约化的药品供应保障体系，不断完善 执业药师制度，保障人民群众安全用药。建立国家基本药物制度。中央政府统一制定和发布 国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则， 结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定我国基本药物品种和数量。建立基本药物的生 产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物由国家实行招标定点生 产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定 零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。规范基本药物使用，制订基本药物 使用规范和临床应用指南。城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医 疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使 用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物 规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入，严格药品注册 审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药产业优化升级和技术进步，发展药品现代物 流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立覆盖面广、体系健全、便民惠农的农 村药品供应网和监督网。支持用量小的特殊用药、急救用药生产。完善药品储备制度。规范 药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警机 制和应急处置机制。四、完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转完善医药卫生的管 理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、法制建设，保障医药卫生 体系有效规范运转。
（八）建立协调统一的医药卫生管理体制。按照政事分开、管办分开、属地化和全行业管理 的原则，合理确定不同层级政府之间、政府与医药卫生机构之间的职责范围，形成职能明确、 定位清晰、综合协调、权责统一的管理体制。实施属地化和全行业管理。所有医疗卫生机构， 不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统 一准入、统一监管。中央、省级可以设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医 疗中心、承担全国或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构；县（市、区）主要负责举 办县级医院、乡村卫生和社区卫生机构；其余公立医院由设区的市负责举办。强化区域卫生 规划。省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划， 明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层卫生机构和各级医院建设和设备配置标准。充分利用和优化配置现有医 疗卫生资源，调整优化结构和布局，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控
制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合 区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城市发展规划、 土地利用规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。推进公立医院管理体 制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开 的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、 规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落 实公立医院独立法人地位。进一步完善基本医疗保险管理体制。中央统一制定基本医疗保险 制度框架和政策，地方政府负责组织实施管理，创造条件逐步提高统筹层次。有效整合基本 医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一。
（九）建立高效规范的医药卫生机构运行机制。以维护公立医疗卫生机构公益性质为核 心，逐步建立规范、科学、高效、有序的医药卫生机构运行机制。公共卫生机构收支全部纳 入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确 各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效 率和服务质量。转变基层医疗卫生机构运行机制。政府举办的城市社区卫生服务中心（站） 和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜人 才、适宜设备和基本药物，为广大群众提供低成本服务，维护公益性质。要严格核定人员编 制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。要明确收支范围和标 准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公 共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法，严格收支预算管理，提高资 金使用效益。要改革药品加成政策，实行药品零差率销售。加强和完善内部管理，建立以服 务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制 建立规范的公立医院运行机制。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中 心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。建立和完善医院法人治 理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、 有约束、有竞争、有活力的机制。实行医药收支分开管理，探索有效方式逐步改革以药补医 机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政 策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。地方 可结合本地实际，对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩 分明”等多种管理办法的试点。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管 理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效 工资制度，有效调动医务人员的积极性。健全医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结 构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险经办管理能力和管 理效率。
(十）建立政府主导的多元卫生投入机制。明确政府、社会与个人的投入责任，确立政府 在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居 民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人 直接付费或通过商业健康保险支付。建立和完善政府卫生投入机制。中央政府和地方政府都 要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重， 使居民个人基本医疗卫生费用负担明显减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出 的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府投入重点用于支 持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。按照分级负担的原则合理划分中央 和地方各级政府卫生投入责任。地方政府承担主要责任，中央政府主要对国家免疫规划、跨 地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生、城乡居民的基本医疗保障以及有关公立医疗卫生
机构建设等给予补助。加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。完善政府对公 共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安 排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生经费， 健全公共卫生服务经费保障机制。完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责 其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设、设备购置、 人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡 镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政补助。支持村卫生 室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。落实公立医院政府补助政策。 逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置，扶持重点学科发展，符合国家规定的离 退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范 合理的公立医院政府投入机制。对中医院、传染病院、精神病院、妇幼保健院和儿童医院等 在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、 城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助制度的建立和完善。保证相关经办机构正常经费。鼓 励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公医疗卫生机构发展，形成投资主体多元 化、投资方式多样化的办医体制。抓紧制订和完善有关政策法规，规范社会办医疗机构包括 外资办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资金依法兴办非营利 性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括 国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低 公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持有资质人 员依法开业，方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会 办医的监管。大力发展慈善事业。制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或 向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。
（十一）建立科学合理的医药价格形成机制。完善政府调控与市场调节相结合、客观反 映市场供求情况和生产服务成本变化的医疗服务和药品价格形成机制。规范医疗服务价格管 理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。 中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同 卫生、劳动保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服 务成本制定，体现医疗服务成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务， 实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种等收费方式改革。建立 医用检查治疗设备仪器价格监测、服务成本监审和服务价格定期调整制度。改革药品价格形 成机制。合理调整政府定价范围，改进药品定价方法，利用价格杠杆鼓励企业自主创新，促 进国家基本药物的生产和使用。对新药和专利药品逐步实行上市前药物经济性评价制度。对 仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设。推行在药品外包装上标示价 格制度。严格控制药品流通环节差价率。对医院销售药品开展差别加价、收取药事服务费等 试点，引导医院合理用药。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械流通和使用环节价格的控 制和管理。健全医药价格监测体系，规范企业自主定价行为。积极探索建立医疗保险经办机 构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。 （十二）建立严格有效的医药卫生监管体制。完善监管网络，强化监管职责，创新监管手段， 提高依法监管能力，逐步建立政府为主体、社会多方参与的监管体制强化医疗卫生监管。健全卫生监督执法体系，加强卫生监督机构能力建设。加强医疗卫生服务行为和质量监管，完 善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗 规范，健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构的准入和运行监管。加强对生活 饮用水、职业卫生、食品安全等社会公共卫生的监管。依法严厉打击各种危害人民群众身体
健康和生命安全的违法行为完善医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环 节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作 用，完善支付制度，积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式，建立激励与 惩戒并重的有效约束机制。加强商业健康保险监管，促进规范发展。加强药品监管。强化政 府监管责任，完善体系建设，严格药品生产、流通、价格、广告和使用的监管。落实药品生 产管理规范，加强对高风险品种生产的监管。严格实施药品经营管理规范，探索建立药品经 营许可分类、分级的管理模式，加大重点品种的监督抽验力度。加强政府对药品价格的监管， 有效抑制虚高定价。规范药品临床使用，发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的 作用。建立信息公开制度。鼓励行业协会等社会组织、个人对政府部门、医药机构和相关体 系的运行绩效进行独立评价和监督。加强行业自律。
（十三）建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制。立足卫生事业发展， 服务人民群众健康，逐步建立层次完整、结构合理、重点突出、可持续的科技创新机制和人 才保障机制。推进医药科技进步。把医药卫生科技创新作为国家科技发展的重点，以防病治 病为中心，努力攻克医药科技难关，为人民群众健康提供技术保障。遵循自主创新、重点跨 越、协调发展、引领未来的方针，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资 源，加快实施医药科技重大专项，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究， 在医学基础和应用研究、高技术研究、中医和中西医结合研究等方面力求新的突破。针对人 民群众的医疗卫生需求，加强医学科研，开发生产适合我国国情的医疗器械。广泛开展国际 卫生科技合作交流。大力推广适宜技术，全面推进医药卫生科技进步。加强医药卫生人才队 伍建设。制订和实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业 技术人员和护理人员的培养培训。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中 西部地区服务。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等 方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制 度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化，尽快实现基层医疗卫生机构都有合格的 全科医生。加强高层次科研、医疗、卫生管理等人才队伍建设。培育壮大中医药人才队伍。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注 册医师多点执业。逐步规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机 构管理队伍。调整高等医学教育结构和规模。加强全科医学教育。完善标准化、规范化的临 床医学教育，提高医学教育质量。加大医学教育投入，大力发展面向农村的高等医学本专科 教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的卫生人才，造就大批扎根 农村、服务农民的合格医生。加强医德医风建设。重视医务人员人文素养培养和职业素质教 育，大力弘扬救死扶伤精神。优化医务人员执业环境。在全社会形成尊重医学科学、尊重医 疗卫生工作者的良好风气，努力构建健康和谐的医患关系。
（十四）建立实用共享的医药卫生信息系统。以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财 务监管信息化建设为着力点，加快信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步建立统一高效、 资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷、实时监管的医药卫生信息系统。加 快医疗卫生信息系统建设。完善以疾病控制网络为主体的公共卫生信息系统，提高预测预警 和分析报告能力。以建立居民健康档案为重点，构建乡村和社区卫生信息网络平台。以医院 管理和电子病历为重点，推进医院信息化建设。利用网络信息技术，促进城市医院与社区卫 生服务机构的合作，积极发展面向农村及边远地区的远程医疗。建立和完善医疗保障信息系 统。加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具 有复合功能的医疗保障信息系统建设。加强城镇职工、居民基本医疗保险和新型农村合作医 疗信息系统建设，实现与医疗机构信息系统的对接，积极推广“一卡通”等办法，方便参保 （合）人员就医，增加医疗服务的透明度。建立和完善国家、省、市三级药品监管、药品检
验检测、药品不良反应监测信息网络，加强对药品研制、生产、流通、使用全过程关键环节 的监控。
（十五）建立健全医药卫生法律制度。进一步加强医药卫生立法工作，逐步建立健全与基 本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度。完善卫生法律法规。加快推进基本医疗 卫生立法工作，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医 疗卫生服务。建立健全卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接与协调。加快中医药立法工 作。推进依法行政。严格执法，规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药 卫生事业的能力。加强医药卫生普法工作，提高全社会法律意识和法制观念，努力创造有利 于人民群众身体健康的法制环境。五、着力抓好五方面重点工作，力争近期取得明显成效深化医药卫生体制改革要立足当前，从着力解决人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题 入手，让老百姓得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握。到 2010 年，在全 国初步建立基本医疗卫生制度框架。（十六）加快推进基本医疗保障制度建设。基本医疗保 障制度全面覆盖城乡居民，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作 医疗参保（合）率达到 90%以上。促进各项基本医疗保障制度协调和衔接。完善医疗保障管
理体制机制，逐步提高筹资和保障水平。进一步健全城乡医疗救助制度，明显减轻城乡居民 个人医药费用负担。
（十七）初步建立国家基本药物制度。建立比较完整的基本药物遴选、生产供应、使用 和医疗保险报销制度等体系，保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性。规范基本药物 的生产和配送，基层医疗卫生机构基本药物直接配送覆盖面力争达到 80 ％。合理确定基本 药物的价格，完善基本药物的医保报销政策，提高合理用药水平，减轻群众基本用药费用 负担。
（十八）健全基层医疗卫生服务体系。加快农村乡镇卫生院、村卫生室和城市社区卫生 服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖，加强基层医疗卫生人才队伍建设， 特别是全科医生培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，农村居民小病不出 乡，城市居民享有便捷有效的社区卫生服务。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式， 完善投入机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，城乡居民基本医疗卫生服务费用负担减 轻，利用基层医疗卫生服务量明显增加。
（十九）促进基本公共卫生服务逐步均等化。健全城乡公共卫生服务体系，逐步扩大国 家公共卫生服务项目范围，向城乡居民提供疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基 本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生专项，有效预防控制重大疾病。进一步提高突发重 大公共卫生事件处置能力。逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，提高全民健康水平。 完善公共卫生服务经费保障机制，加强绩效考核，提高服务效率和质量。
（二十）推进公立医院改革试点。探索建立比较规范的公立医院管理体制和运行机制， 采取有效方式改革以药补医机制，加大政府投入，规范收支管理，使药品、检查收入比重明 显下降。改进内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，明显缩短病人等候时间，实现检查 结果互认。六、积极稳妥推进医药卫生体制改革（二十一）切实加强领导。各级政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重大意义，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为 改善民生的重点摆上重要议事日程，落实政府的公共医疗卫生责任。国务院成立深化医药卫 生体制改革领导小组，统筹组织实施深化医药卫生体制改革。国务院有关部门要认真履行职 责，密切配合，形成合力。地方政府要按照本指导意见的要求，结合实际情况，因地制宜地 制订具体实施方案和有效措施，精心组织，有序推进，确保改革成果惠及全体人民群众。 （二十二）突出重点，分步实施。建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是一项长期任务。 国务院有关部门要按照本指导意见确定的基本方向和框架体系，抓紧制订相关配套文件，进
一步深化、细化和实化政策措施，并做好各项制度、政策之间的配套和衔接，协调推进各项 改革。近几年要重点抓好推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医 疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革试点等工作。 （二十三）组织开展试点工作。医药卫生改革涉及面广、情况复杂，对一些难点问题
要先行试点，取得经验后逐步推广。近期要力争在探索公立医院管办分开、改革以药补医、 规范运行机制和卫生投入机制等方面取得突破。国务院深化医药卫生体制改革领导小组负责 统筹协调、指导各地试点工作，在全国选择部分地方或单位开展试点。中央负责制定试点原 则和政策框架，地方负责制定具体试点实施方案并组织实施。鼓励地方继续探索创新，结合 当地实际开展多种形式的试点。
（二十四）做好舆论宣传工作。医药体制改革直接关系广大群众的切身利益，是一项重 大的民生工程，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，加 强对深化医药卫生体制改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要政策的宣传，总结推广 好的试点经验，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论 环境。
2009年新医改方案全文（详细）
2009-04-07 来源：中国红十字会查看网友评论我来说说
关键词:新医改方案全文新医改新医改全文 2009 年新医改全文
新华社北京４月７日电医药卫生体制改革近期重点实施方案（２００９－２０１１年） 根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔２００９〕６号， 以下简称《意见》），２００９－２０１１年重点抓好五项改革：一是加快推进基本医疗保 障制度建设，二是初步建立国家基本药物制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进 基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点。
推进五项重点改革，旨在着力解决群众反映较多的“看病难、看病贵”问题。推进基本 医疗保障制度建设，将全体城乡居民纳入基本医疗保障制度，切实减轻群众个人支付的医药 费用负担。建立国家基本药物制度，完善基层医疗卫生服务体系，方便群众就医，充分发挥 中医药作用，降低医疗服务和药品价格。促进基本公共卫生服务逐步均等化，使全体城乡居 民都能享受基本公共卫生服务，最大限度地预防疾病。推进公立医院改革试点，提高公立医 疗机构服务水平，努力解决群众“看好病”问题。
推进五项重点改革，旨在落实医疗卫生事业的公益性质，具有改革阶段性的鲜明特征。 把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，这是我国 医疗卫生事业发展从理念到体制的重大变革，是贯彻落实科学发展观的本质要求。医药卫生 体制改革是艰巨而长期的任务，需要分阶段有重点地推进。要处理好公平与效率的关系，在 改革初期首先着力解决公平问题，保障广大群众看病就医的基本需求，并随着经济社会发展 逐步提高保障水平。逐步解决城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合 作医疗制度之间的衔接问题。鼓励社会资本投入，发展多层次、多样化的医疗卫生服务，统 筹利用全社会的医疗卫生资源，提高服务效率和质量，满足人民群众多样化的医疗卫生需求。 推进五项重点改革，旨在增强改革的可操作性，突出重点，带动医药卫生体制全面改革。 建立基本医疗卫生制度是一项重大制度创新，是医药卫生体制全面改革的关键环节。五项重 点改革涉及医疗保障制度建设、药品供应保障、医药价格形成机制、基层医疗卫生机构建设、 公立医疗机构改革、医疗卫生投入机制、医务人员队伍建设、医药卫生管理体制等关键环节和重要领域。抓好这五项改革，目的是从根本上改变部分城乡居民没有医疗保障和公共医疗 卫生服务长期薄弱的状况，扭转公立医疗机构趋利行为，使其真正回归公益性，有效解决当 前医药卫生领域的突出问题，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础。
一、加快推进基本医疗保障制度建设
（一）扩大基本医疗保障覆盖面。三年内，城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工 医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称 新农合）覆盖城乡全体居民，参保率均提高到９０％以上。用两年左右时间，将关闭破产企 业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省级人民政府批准后，参加 城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。中央财政对困难 地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助。２００９年全面推开城镇居民医保制 度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、 灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加 城镇职工医保的参保费用给予补贴。灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医 保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新 农合。
（二）提高基本医疗保障水平。逐步提高城镇居民医保和新农合筹资标准和保障水平。 ２０１０年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年１２０元，并适
当提高个人缴费标准，具体缴费标准由省级人民政府制定。城镇职工医保、城镇居民医保和 新农合对政策范围内的住院费用报销比例逐步提高。逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比 例。将城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可 支配收入的６倍左右，新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的６倍以上。
（三）规范基本医疗保障基金管理。各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结 余的原则。合理控制城镇职工医保基金、城镇居民医保基金的年度结余和累计结余，结余过 多的地方要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平。新农合统筹基金当年结余 率原则上控制在１５％以内，累计结余不超过当年统筹基金的２５％。建立基本医疗保险基 金风险调剂金制度。基金收支情况要定期向社会公布。提高基金统筹层次，２０１１年城镇 职工医保、城镇居民医保基本实现市（地）级统筹。（四）完善城乡医疗救助制度。有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助
城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负 医疗费用的补助标准。
（五）提高基本医疗保障管理服务水平。鼓励地方积极探索建立医保经办机构与医药服 务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制 成本费用。改进医疗保障服务，推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医 疗机构直接结算。允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到 县域外就医的转诊手续。建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地 结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障 关系跨制度、跨地区转移接续问题。做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗 救助之间的衔接。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障 经办管理资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的 方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
二、初步建立国家基本药物制度
（六）建立国家基本药物目录遴选调整管理机制。制订国家基本药物遴选和管理办法。 基本药物目录定期调整和更新。２００９年初，公布国家基本药物目录。
（七）初步建立基本药物供应保障体系。充分发挥市场机制作用，推动药品生产流通企 业兼并重组，发展统一配送，实现规模经营；鼓励零售药店发展连锁经营。完善执业药师制 度，零售药店必须按规定配备执业药师为患者提供购药咨询和指导。政府举办的医疗卫生机 构使用的基本药物，由省级人民政府指定的机构公开招标采购，并由招标选择的配送企业统 一配送。参与投标的生产企业和配送企业应具备相应的资格条件。招标采购药品和选择配送 企业，要坚持全国统一市场，不同地区、不同所有制企业平等参与、公平竞争。药品购销双 方要根据招标采购结果签订合同并严格履约。用量较少的基本药物，可以采用招标方式定点 生产。完善基本药物国家储备制度。加强药品质量监管，对药品定期进行质量抽检，并向社 会公布抽检结果。国家制定基本药物零售指导价格。省级人民政府根据招标情况在国家指导价格规定的幅
度内确定本地区基本药物统一采购价格，其中包含配送费用。政府举办的基层医疗卫生机构 按购进价格实行零差率销售。鼓励各地探索进一步降低基本药物价格的采购方式。
（八）建立基本药物优先选择和合理使用制度。所有零售药店和医疗机构均应配备和销 售国家基本药物，满足患者需要。不同层级医疗卫生机构基本药物使用率由卫生行政部门规 定。从２００９年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医 疗机构也都必须按规定使用基本药物。卫生行政部门制订临床基本药物应用指南和基本药物 处方集，加强用药指导和监管。允许患者凭处方到零售药店购买药物。基本药物全部纳入基 本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
三、健全基层医疗卫生服务体系
（九）加强基层医疗卫生机构建设。完善农村三级医疗卫生服务网络。发挥县级医院的 龙头作用，三年内中央重点支持２０００所左右县级医院（含中医院）建设，使每个县至少 有１所县级医院基本达到标准化水平。完善乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设标准。２０ ０９年，全面完成中央规划支持的２．９万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建５０００ 所中心乡镇卫生院，每个县１－３所。支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行 政村都有卫生室。三年内新建、改造３７００所城市社区卫生服务中心和１．１万个社区卫 生服务站。中央支持困难地区２４００所城市社区卫生服务中心建设。公立医院资源过剩地 区，要进行医疗资源重组，充实和加强基层医疗卫生机构。对社会力量举办基层医疗卫生机 构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；对其提供的基本医疗服务，通 过签订医疗保险定点合同等方式，由基本医疗保障基金等渠道补偿。鼓励有资质的人员开办 诊所或个体行医。
（十）加强基层医疗卫生队伍建设。制定并实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执 业医师计划。用三年时间，分别为乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室培训医疗 卫生人员３６万人次、１６万人次和１３７万人次。完善城市医院对口支援农村制度。每所 城市三级医院要与３所左右县级医院（包括有条件的乡镇卫生院）建立长期对口协作关系。 继续实施“万名医师支援农村卫生工程”。采取到城市大医院进修、参加住院医师规范化培 训等方式，提高县级医院医生水平。落实好城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务一年以上的政
策。鼓励高校医学毕业生到基层医疗机构工作。从２００９年起，对志愿去中西部地区乡镇 卫生院工作三年以上的高校医学毕业生，由国家代偿学费和助学贷款。
（十一）改革基层医疗卫生机构补偿机制。基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和 政府补助补偿。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心和服务站按国家规定 核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购 买服务等方式补助、医务人员的工资水平，要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。 基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。实行药品零差率销 售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。探索对基 层医疗卫生机构实行收支两条线等管理方式。
政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助，补助标准由地方人民政府 规定。
（十二）转变基层医疗卫生机构运行机制。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设 备和基本药物，大力推广包括民族医药在内的中医药，为城乡居民提供安全有效和低成本服 务。乡镇卫生院要转变服务方式，组织医务人员在乡村开展巡回医疗；城市社区卫生服务中 心和服务站对行动不便的患者要实行上门服务、主动服务。鼓励地方制定分级诊疗标准，开 展社区首诊制试点，建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。全面实行人员聘用制，建 立能进能出的人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、 以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。
四、促进基本公共卫生服务逐步均等化
（十三）基本公共卫生服务覆盖城乡居民。制定基本公共卫生服务项目，明确服务内容。 从２００９年开始，逐步在全国统一建立居民健康档案，并实施规范管理。定期为６５岁以 上老年人做健康检查、为３岁以下婴幼儿做生长发育检查、为孕产妇做产前检查和产后访视， 为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。普及健康知识， ２００９年开设中央电视台健康频道，中央和地方媒体均应加强健康知识宣传教育。（十四）增加国家重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和
国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从２００９年开始开展以下项目： 为１５岁以下人群补种乙肝疫苗；消除燃煤型氟中毒危害；农村妇女孕前和孕早期补服叶酸 等，预防出生缺陷；贫困白内障患者复明；农村改水改厕等。
（十五）加强公共卫生服务能力建设。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划 生育等专业公共卫生机构的设施条件。加强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置 能力。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病医院、鼠防机构、血防机构 和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。
（十六）保障公共卫生服务所需经费。专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公 用经费和业务经费由政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目 为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准。２００９年人均基本 公共卫生服务经费标准不低于１５元，２０１１年不低于２０元。中央财政通过转移支付对 困难地区给予补助。
五、推进公立医院改革试点
（十七）改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。公立医院要坚持维护公益性和 社会效益原则，以病人为中心。鼓励各地积极探索政事分开、管办分开的有效形式。界定公 立医院所有者和管理者的责权。完善医院法人治理结构。推进人事制度改革，明确院长选拔 任用和岗位规范，完善医务人员职称评定制度，实行岗位绩效工资制度。建立住院医师规范 化培训制度。鼓励地方探索注册医师多点执业的办法和形式。强化医疗服务质量管理。规范 公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基本药 物和适宜技术，实行同级医疗机构检查结果互认。
探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立 医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制。全面推行医院 信息公开制度，接受社会监督。
（十八）推进公立医院补偿机制改革。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入 和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医 院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共 服务经费，对中医院（民族医院）、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院和 儿童医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。推进医 药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增 设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基 本医疗保险报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降 低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效 率。
公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的１０％。鼓励各地探索建立医疗服 务定价由利益相关方参与协商的机制。
（十九）加快形成多元办医格局。省级卫生行政部门会同有关部门，按照区域卫生规划， 明确辖区内公立医院的设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和主要功能。要积极 稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构。制定公立医院转制政策措施，确保国有资产保 值和职工合法权益。
鼓励民营资本举办非营利性医院。民营医院在医保定点、科研立项、职称评定和继续教 育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非 营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。
公立医院改革２００９年开始试点，２０１１年逐步推开。
六、保障措施
（二十）加强组织领导。国务院深化医药卫生体制改革领导小组统筹组织和协调改革工 作。国务院有关部门要抓紧研究制定相关配套文件。各级政府要切实加强领导，抓好组织落 实，加快推进各项重点改革。
（二十一）加强财力保障。各级政府要认真落实《意见》提出的各项卫生投入政策，调 整支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，切实保障改革所需资金，提高财政资金使用效益。为了实现改革的目标，经初步测算，２００９－２０１１年各级政府需要投入８５００ 亿元，其中中央政府投入３３１８亿元。
（二十二）鼓励各地试点。医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，一些重 大改革要先行试点，逐步推开。各地情况差别很大，要鼓励地方因地制宜制定具体实施方案， 开展多种形式的试点，进行探索创新。国务院深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹协调、 指导各地试点工作。要注意总结和积累经验，不断深入推进改革。
（二十三）加强宣传引导。坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的宣传方案；采 取通俗易懂、生动形象的方式，广泛宣传实施方案的目标、任务和主要措施，解答群众关心 的问题；及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的社会和舆论环境。
按照党的十七大精神，为建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生 服务的目标，提高全民健康水平，现就改革提出如下意见。
一、充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性健康是人全面发展的基 础。医药卫生事业关系千家万户幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药 卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质，是贯 彻落实科学发展观、促进经济和社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义 的重要举措，是人民生活质量改善的重要标志，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社 会的一项重大任务。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显着 成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口 逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发 展中国家前列。尤其是抗击“非典”取得重大胜利以来，各级政府加大投入，公共卫生、农 村医疗卫生和城市社区卫生加快发展，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破 性进展，为深化医药卫生体制改革打下了良好基础。同时，也应该看到，当前我国医药卫生 事业发展水平与经济社会协调发展要求和人民群众健康需求不适应的矛盾还比较突出。城乡 和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比 较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善， 政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，人民群众反映比较强烈。从现在到 2020 年，是我 国全面建设小康社会的关键时期，医药卫生工作肩负着繁重的任务。随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对改善医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄 化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药 卫生体制改革，是加快医药卫生事业发展的战略选择，是实现人民共享改革发展成果的重要 途径，是广大人民群众的迫切愿望。医药是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人 口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定 了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，需要在明确方向 和框架的基础上，经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合我国国情的医药 卫生体制。
二、医药体制改革的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想。医药体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，着眼于实现人人
享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚 持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事 分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康 政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的 基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。
（二）基本原则。医药体制改革应遵循以下基本原则：坚持以人为本，把维护人民健康 权益放在第一位。坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人 人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体 系建设都要遵循公益性的原则，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现全体人民病有 所医。坚持立足国情，建立中国特色的医药卫生体制。坚持从我国的基本国情出发，实事求 是地总结医药卫生事业改革发展的实践经验，准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾；坚持 基本医疗卫生服务水平与国民经济和社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应；充分 发挥中医药作用；坚持因地制宜、分类指导，发挥地方积极性，探索建立符合国情的基本医 疗卫生制度。坚持公平效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。坚持政府主导，强 化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的 职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正；同时，注重发挥市场机制作用，促进有 序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。坚持统筹兼顾，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来。从全局 出发，兼顾供给方和需求方等各方利益，注重预防、治疗、康复三者的结合，正确处理政府、 卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。既着眼长远，创新体制机制，又立 足当前，着力解决医药卫生中存在的突出问题；既注重整体设计，明确总体改革方向目标和 基本框架，又突出重点，分步实施，积极稳妥地推进改革。
（三）总体目标。医药体制改革的总体目标是:建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为 群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。到 2020 年，覆盖城乡居民的基本医疗 卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医 疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制， 形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求， 人民群众健康水平进一步提高。三、完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗 卫生制度建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应 保障体系四位一体的基本医疗卫生制度，四大体系相辅相成，配套建设，协调发展。
（四）全面加强公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、 精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，并完善以基 层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、 资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务能力和突发公共卫生事件应急 处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。确定公共卫生服务范围。明 确国家公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，细化服务和考核标准。鼓励地方政府根据当 地经济水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容。 完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设 备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事 件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性病等疾病的预防控 制和监测。加强城乡急救体系建设。加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、社 区、企业等要大力开展健康教育，倡导健康文明的生活方式，利用广播、电视、网络、报刊 杂志等媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，促进公众合理营养，提高广大人民群众的健 康意识和自我保健能力。深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会
主义新农村建设规划，推动卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡居民的生活、工作等方面的卫生环境。加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生和 农民工卫生工作。
（五）进一步完善医疗服务体系。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补 充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、分工明确、 防治结合、技术适宜、运转有序，包括覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络和各类医院在内的 医疗服务体系。大力发展农村医疗卫生服务体系。加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫 生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫 生中心，主要负责以住院为主的基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡村卫生机 构的业务技术指导和乡村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、 多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；村卫生室承担 行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村可以实行乡村一体化管理。 加快实施农村卫生服务体系建设与发展规划，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设， 政府重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大 力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。完善以社区卫生服务为基础的新型城市 医疗卫生服务体系。大力发展社区卫生服务，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社 区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制 等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的初级诊疗服务。转变社区卫生服务模式， 坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。健全各类医院的功能和 职责。优化医院布局和结构，充分发挥城市医院在急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和 科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院按照区域卫生规划要求， 可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。建立城市医院与社区卫生服务机构的分 工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生健康持续发展。同时， 采取改善服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层， 逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级 医院及国有企事业所属医疗机构等基层医疗资源，发展和完善社区卫生服务网络。充分发挥 包括民族医药在内的中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。 加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关，在医疗卫 生机构中大力推广中医药适宜技术。创造良好的政策环境，扶持中医药发展，促进中医药继 承和创新。建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业。城市大医院要与贫困地区和少数民族地区的县级医 院建立长期稳定的对口支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等 方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。
（六）加快建设医疗保障体系。加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补 充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。建立覆盖城乡居 民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医 疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、 农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐 步向门诊小病延伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多 渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩 小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度， 加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混合所有 制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的医疗保险问题；加快推进城镇居民基本医 疗保险试点，到 2009年全面推开，重视解决老人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新
型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。完善城 乡医疗救助制度。对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。 有条件的地区要采取多种方式积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系。鼓励工会 等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类公益性组织发展社会慈善医疗救 助。做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度 和城乡医疗救助制度之间的衔接，妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企 业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工 基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所 在地城镇居民基本医疗保险。积极做好农民工医保关系接续、异地就医和费用结算服务等政 策衔接。积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简 化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种 形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。继续探索商业保险机构参与新型农村合作医 疗等经办管理的方式。（七）建立健全药品供应保障体系。以建立国家基本药物制度为基础，以培育具有国际
竞争力的医药产业、提高药品生产流通企业集中度、规范药品生产流通秩序、完善药品价格 形成机制、加强政府监管为主要内容，建设规范化、集约化的药品供应保障体系，不断完善 执业药师制度，保障人民群众安全用药。建立国家基本药物制度。中央政府统一制定和发布 国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则， 结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定我国基本药物品种和数量。建立基本药物的生 产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物由国家实行招标定点生 产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定 零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。规范基本药物使用，制订基本药物 使用规范和临床应用指南。城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医 疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使 用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物 规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入，严格药品注册 审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药产业优化升级和技术进步，发展药品现代物 流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立覆盖面广、体系健全、便民惠农的农 村药品供应网和监督网。支持用量小的特殊用药、急救用药生产。完善药品储备制度。规范 药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警机 制和应急处置机制。四、完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转完善医药卫生的管 理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、法制建设，保障医药卫生 体系有效规范运转。
（八）建立协调统一的医药卫生管理体制。按照政事分开、管办分开、属地化和全行业管理 的原则，合理确定不同层级政府之间、政府与医药卫生机构之间的职责范围，形成职能明确、 定位清晰、综合协调、权责统一的管理体制。实施属地化和全行业管理。所有医疗卫生机构， 不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统 一准入、统一监管。中央、省级可以设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医 疗中心、承担全国或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构；县（市、区）主要负责举 办县级医院、乡村卫生和社区卫生机构；其余公立医院由设区的市负责举办。强化区域卫生 规划。省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划， 明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层卫生机构和各级医院建设和设备配置标准。充分利用和优化配置现有医 疗卫生资源，调整优化结构和布局，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控
制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合 区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城市发展规划、 土地利用规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。推进公立医院管理体 制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开 的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、 规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落 实公立医院独立法人地位。进一步完善基本医疗保险管理体制。中央统一制定基本医疗保险 制度框架和政策，地方政府负责组织实施管理，创造条件逐步提高统筹层次。有效整合基本 医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一。
（九）建立高效规范的医药卫生机构运行机制。以维护公立医疗卫生机构公益性质为核 心，逐步建立规范、科学、高效、有序的医药卫生机构运行机制。公共卫生机构收支全部纳 入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确 各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效 率和服务质量。转变基层医疗卫生机构运行机制。政府举办的城市社区卫生服务中心（站） 和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜人 才、适宜设备和基本药物，为广大群众提供低成本服务，维护公益性质。要严格核定人员编 制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。要明确收支范围和标 准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公 共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法，严格收支预算管理，提高资 金使用效益。要改革药品加成政策，实行药品零差率销售。加强和完善内部管理，建立以服 务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制 建立规范的公立医院运行机制。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中 心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。建立和完善医院法人治 理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、 有约束、有竞争、有活力的机制。实行医药收支分开管理，探索有效方式逐步改革以药补医 机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政 策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。地方 可结合本地实际，对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩 分明”等多种管理办法的试点。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管 理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效 工资制度，有效调动医务人员的积极性。健全医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结 构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险经办管理能力和管 理效率。
(十）建立政府主导的多元卫生投入机制。明确政府、社会与个人的投入责任，确立政府 在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居 民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人 直接付费或通过商业健康保险支付。建立和完善政府卫生投入机制。中央政府和地方政府都 要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重， 使居民个人基本医疗卫生费用负担明显减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出 的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府投入重点用于支 持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。按照分级负担的原则合理划分中央 和地方各级政府卫生投入责任。地方政府承担主要责任，中央政府主要对国家免疫规划、跨 地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生、城乡居民的基本医疗保障以及有关公立医疗卫生
机构建设等给予补助。加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。完善政府对公 共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安 排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生经费， 健全公共卫生服务经费保障机制。完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责 其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设、设备购置、 人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡 镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政补助。支持村卫生 室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。落实公立医院政府补助政策。 逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置，扶持重点学科发展，符合国家规定的离 退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范 合理的公立医院政府投入机制。对中医院、传染病院、精神病院、妇幼保健院和儿童医院等 在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、 城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助制度的建立和完善。保证相关经办机构正常经费。鼓 励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公医疗卫生机构发展，形成投资主体多元 化、投资方式多样化的办医体制。抓紧制订和完善有关政策法规，规范社会办医疗机构包括 外资办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资金依法兴办非营利 性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括 国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低 公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持有资质人 员依法开业，方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会 办医的监管。大力发展慈善事业。制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或 向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。
（十一）建立科学合理的医药价格形成机制。完善政府调控与市场调节相结合、客观反 映市场供求情况和生产服务成本变化的医疗服务和药品价格形成机制。规范医疗服务价格管 理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。 中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同 卫生、劳动保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服 务成本制定，体现医疗服务成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务， 实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种等收费方式改革。建立 医用检查治疗设备仪器价格监测、服务成本监审和服务价格定期调整制度。改革药品价格形 成机制。合理调整政府定价范围，改进药品定价方法，利用价格杠杆鼓励企业自主创新，促 进国家基本药物的生产和使用。对新药和专利药品逐步实行上市前药物经济性评价制度。对 仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设。推行在药品外包装上标示价 格制度。严格控制药品流通环节差价率。对医院销售药品开展差别加价、收取药事服务费等 试点，引导医院合理用药。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械流通和使用环节价格的控 制和管理。健全医药价格监测体系，规范企业自主定价行为。积极探索建立医疗保险经办机 构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。 （十二）建立严格有效的医药卫生监管体制。完善监管网络，强化监管职责，创新监管手段， 提高依法监管能力，逐步建立政府为主体、社会多方参与的监管体制强化医疗卫生监管。健全卫生监督执法体系，加强卫生监督机构能力建设。加强医疗卫生服务行为和质量监管，完 善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗 规范，健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构的准入和运行监管。加强对生活 饮用水、职业卫生、食品安全等社会公共卫生的监管。依法严厉打击各种危害人民群众身体
健康和生命安全的违法行为完善医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环 节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作 用，完善支付制度，积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式，建立激励与 惩戒并重的有效约束机制。加强商业健康保险监管，促进规范发展。加强药品监管。强化政 府监管责任，完善体系建设，严格药品生产、流通、价格、广告和使用的监管。落实药品生 产管理规范，加强对高风险品种生产的监管。严格实施药品经营管理规范，探索建立药品经 营许可分类、分级的管理模式，加大重点品种的监督抽验力度。加强政府对药品价格的监管， 有效抑制虚高定价。规范药品临床使用，发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的 作用。建立信息公开制度。鼓励行业协会等社会组织、个人对政府部门、医药机构和相关体 系的运行绩效进行独立评价和监督。加强行业自律。
（十三）建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制。立足卫生事业发展， 服务人民群众健康，逐步建立层次完整、结构合理、重点突出、可持续的科技创新机制和人 才保障机制。推进医药科技进步。把医药卫生科技创新作为国家科技发展的重点，以防病治 病为中心，努力攻克医药科技难关，为人民群众健康提供技术保障。遵循自主创新、重点跨 越、协调发展、引领未来的方针，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资 源，加快实施医药科技重大专项，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究， 在医学基础和应用研究、高技术研究、中医和中西医结合研究等方面力求新的突破。针对人 民群众的医疗卫生需求，加强医学科研，开发生产适合我国国情的医疗器械。广泛开展国际 卫生科技合作交流。大力推广适宜技术，全面推进医药卫生科技进步。加强医药卫生人才队 伍建设。制订和实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业 技术人员和护理人员的培养培训。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中 西部地区服务。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等 方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制 度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化，尽快实现基层医疗卫生机构都有合格的 全科医生。加强高层次科研、医疗、卫生管理等人才队伍建设。培育壮大中医药人才队伍。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注 册医师多点执业。逐步规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机 构管理队伍。调整高等医学教育结构和规模。加强全科医学教育。完善标准化、规范化的临 床医学教育，提高医学教育质量。加大医学教育投入，大力发展面向农村的高等医学本专科 教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的卫生人才，造就大批扎根 农村、服务农民的合格医生。加强医德医风建设。重视医务人员人文素养培养和职业素质教 育，大力弘扬救死扶伤精神。优化医务人员执业环境。在全社会形成尊重医学科学、尊重医 疗卫生工作者的良好风气，努力构建健康和谐的医患关系。
（十四）建立实用共享的医药卫生信息系统。以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财 务监管信息化建设为着力点，加快信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步建立统一高效、 资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷、实时监管的医药卫生信息系统。加 快医疗卫生信息系统建设。完善以疾病控制网络为主体的公共卫生信息系统，提高预测预警 和分析报告能力。以建立居民健康档案为重点，构建乡村和社区卫生信息网络平台。以医院 管理和电子病历为重点，推进医院信息化建设。利用网络信息技术，促进城市医院与社区卫 生服务机构的合作，积极发展面向农村及边远地区的远程医疗。建立和完善医疗保障信息系 统。加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具 有复合功能的医疗保障信息系统建设。加强城镇职工、居民基本医疗保险和新型农村合作医 疗信息系统建设，实现与医疗机构信息系统的对接，积极推广“一卡通”等办法，方便参保 （合）人员就医，增加医疗服务的透明度。建立和完善国家、省、市三级药品监管、药品检
验检测、药品不良反应监测信息网络，加强对药品研制、生产、流通、使用全过程关键环节 的监控。
（十五）建立健全医药卫生法律制度。进一步加强医药卫生立法工作，逐步建立健全与基 本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度。完善卫生法律法规。加快推进基本医疗 卫生立法工作，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医 疗卫生服务。建立健全卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接与协调。加快中医药立法工 作。推进依法行政。严格执法，规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药 卫生事业的能力。加强医药卫生普法工作，提高全社会法律意识和法制观念，努力创造有利 于人民群众身体健康的法制环境。五、着力抓好五方面重点工作，力争近期取得明显成效深化医药卫生体制改革要立足当前，从着力解决人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题 入手，让老百姓得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握。到 2010 年，在全 国初步建立基本医疗卫生制度框架。（十六）加快推进基本医疗保障制度建设。基本医疗保 障制度全面覆盖城乡居民，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作 医疗参保（合）率达到 90%以上。促进各项基本医疗保障制度协调和衔接。完善医疗保障管
理体制机制，逐步提高筹资和保障水平。进一步健全城乡医疗救助制度，明显减轻城乡居民 个人医药费用负担。
（十七）初步建立国家基本药物制度。建立比较完整的基本药物遴选、生产供应、使用 和医疗保险报销制度等体系，保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性。规范基本药物 的生产和配送，基层医疗卫生机构基本药物直接配送覆盖面力争达到 80 ％。合理确定基本 药物的价格，完善基本药物的医保报销政策，提高合理用药水平，减轻群众基本用药费用 负担。
（十八）健全基层医疗卫生服务体系。加快农村乡镇卫生院、村卫生室和城市社区卫生 服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖，加强基层医疗卫生人才队伍建设， 特别是全科医生培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，农村居民小病不出 乡，城市居民享有便捷有效的社区卫生服务。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式， 完善投入机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，城乡居民基本医疗卫生服务费用负担减 轻，利用基层医疗卫生服务量明显增加。
（十九）促进基本公共卫生服务逐步均等化。健全城乡公共卫生服务体系，逐步扩大国 家公共卫生服务项目范围，向城乡居民提供疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基 本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生专项，有效预防控制重大疾病。进一步提高突发重 大公共卫生事件处置能力。逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，提高全民健康水平。 完善公共卫生服务经费保障机制，加强绩效考核，提高服务效率和质量。
（二十）推进公立医院改革试点。探索建立比较规范的公立医院管理体制和运行机制， 采取有效方式改革以药补医机制，加大政府投入，规范收支管理，使药品、检查收入比重明 显下降。改进内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，明显缩短病人等候时间，实现检查 结果互认。六、积极稳妥推进医药卫生体制改革（二十一）切实加强领导。各级政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重大意义，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为 改善民生的重点摆上重要议事日程，落实政府的公共医疗卫生责任。国务院成立深化医药卫 生体制改革领导小组，统筹组织实施深化医药卫生体制改革。国务院有关部门要认真履行职 责，密切配合，形成合力。地方政府要按照本指导意见的要求，结合实际情况，因地制宜地 制订具体实施方案和有效措施，精心组织，有序推进，确保改革成果惠及全体人民群众。 （二十二）突出重点，分步实施。建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是一项长期任务。 国务院有关部门要按照本指导意见确定的基本方向和框架体系，抓紧制订相关配套文件，进
一步深化、细化和实化政策措施，并做好各项制度、政策之间的配套和衔接，协调推进各项 改革。近几年要重点抓好推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医 疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革试点等工作。 （二十三）组织开展试点工作。医药卫生改革涉及面广、情况复杂，对一些难点问题
要先行试点，取得经验后逐步推广。近期要力争在探索公立医院管办分开、改革以药补医、 规范运行机制和卫生投入机制等方面取得突破。国务院深化医药卫生体制改革领导小组负责 统筹协调、指导各地试点工作，在全国选择部分地方或单位开展试点。中央负责制定试点原 则和政策框架，地方负责制定具体试点实施方案并组织实施。鼓励地方继续探索创新，结合 当地实际开展多种形式的试点。
（二十四）做好舆论宣传工作。医药体制改革直接关系广大群众的切身利益，是一项重 大的民生工程，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，加 强对深化医药卫生体制改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要政策的宣传，总结推广 好的试点经验，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论 环境。